ECLI:CZ:US:2007:2.US.747.06.1
sp. zn. II. ÚS 747/06
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Dagmar Lastovecké a soudců Stanislava Balíka a Jiřího Nykodýma o ústavní stížnosti Mgr. E. M., zastoupeného JUDr. Pavlem Šedivým, advokátem v Táboře, směřující proti usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2006, č. j. 5 Afs 163/2005-104, a rozsudku téhož soudu ze dne 24. 6. 2005, č. j. 5 Afs 163/2004-66, a proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 29. 9. 2005, č. j. 10 Ca 151/2005-79 (10 Ca 72/2004), za účasti Nejvyššího správního soudu, a Krajského soudu v Českých Budějovicích, jako účastníků řízení, a Finančního ředitelství v Českých Budějovicích, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Stěžovatel se svým návrhem u Ústavního soudu domáhal zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tím, že soudy svým postupem porušily jeho právo na spravedlivý proces, garantované čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), a dále práva a principy obsažené ve 2 odst. 3 Ústavy České republiky, a čl. 1, čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny.
Z obsahu napadených rozhodnutí a podané ústavní stížnosti vyplynuly následující, pro rozhodnutí o návrhu relevantní skutečnosti.
Dne 25. 1. 2003 zaregistroval Finanční úřad v Táboře stěžovatele se zpětnou účinností jako plátce spotřební daně z tabákových výrobků. Správce daně tak učinil na základě stanoviska Celního ředitelství v Plzni k sazebnímu zařazení zboží, které bylo vydáno s ohledem na výsledky rozboru vzorků výroby stěžovatele (charakteristika výrobků, velikost a tvar částic), které prováděla Celní technická laboratoř v Plzni. Podle tohoto stanoviska je stěžovatelův tabákový výrobek, označený jako "Směs na vykuřování skleníků Cézar", tabákovým odpadem s příslušným sazebním zařazením; výrobek proto podléhá spotřební dani z tabákových výrobků. Protože stěžovatel nesplnil svou zákonem mu uloženou registrační povinnost, rozhodl o registraci stěžovatele správce daně z úřední povinnosti.
Odvolání stěžovatele proti rozhodnutí o registraci Finanční ředitelství v Českých Budějovicích zamítlo. Vypořádalo se přitom s námitkami stěžovatele proti provedenému zatřídění a v rámci odvolacího řízení také vyžádalo nové stanovisko o sazebním zatřídění; Celní ředitelství Praha provedlo shodné zatřídění stěžovatelova výrobku jako dříve Celní ředitelství Plzeň.
Rozhodnutí odvolacího orgánu napadl stěžovatel správní žalobou, které Krajský soud v Českých Budějovicích rozsudkem ze dne 23. 7. 2004, sp. zn. 10 Ca 72/2004, vyhověl. Finanční ředitelství podle závěrů správního soudu nesprávně vyložilo zákon o spotřebních daních, pokud po stěžovateli požadovalo jako důkaz rozhodnutí celního orgánu o sazebním zařazení zboží. Dle krajského soudu totiž stěžovatel nebyl dovozcem, a tedy ani celním deklarantem, a proto povinnost předkládat takové doklady neměl. Na druhou stranu krajský soud poukázal na to, že stěžovatel v rámci registračního řízení předložil rozhodnutí celního orgánu, jímž byla ověřována správnost zatřídění odřepíkovaného tabáku typu Virginia do příslušné podpoložky sazebníku. Tento tabák dodávala stěžovateli obchodní společností US BURGER jako výchozí surovinu jeho výroby, přičemž podle stanoviska příslušného celního orgánu a předloženého znaleckého posudku šlo o nefermentovaný tabák virginského typu původem z Indie, zařazený do podpoložky sazebníku, kde výrobky spotřební dani nepodléhají. Navíc mezi sazebními zařazeními směsi Cézar, která předkládalo finanční ředitelství, byly rozpory, pro které nelze jednoznačně existenci daňové povinnosti potvrdit. Rozhodnutí finančního ředitelství bylo proto zrušeno za současného vrácení věci k dalšímu řízení.
Finanční ředitelství ovšem proti rozsudku podalo kasační stížnost, na základě níž rozsudek zrušil Nejvyšší správní soud (rozsudkem ze dne 24. 6. 2005, č. j. 5 Afs 163/2004-66). Ten především odmítl závěr krajského soudu ohledně prokázání zatřídění výrobku stěžovatele stanoviskem celního orgánu o tarifním zařazení suroviny dovážené obchodní společností US BURGER. Závaznou informaci o zatřídění zboží totiž může používat pouze osoba, které byla poskytnuta. Byla-li to jmenovaná obchodní společnost, nemohla mít informace právně relevantní účinky i pro stěžovatele. V řízení, jehož předmětem je ověření tarifního zařazení výrobků stěžovatele, nelze tedy použít rozhodnutí platné jen pro dovozce suroviny. Stěžovatelem nakoupený nefermentovaný tabák, který spotřební dani nepodléhá, není totožný s výrobkem dále distribuovaným a krajský soud pochybil, pokud dovodil opak, tj. že stěžovatel dále distribuoval totožnou surovinu, nefermentovaný tabák, jen balený v igelitových sáčcích o hmotnosti 150 g a rozměrech 15 x 18 cm s potiskem. Pokud stěžovatel, jak sám uvedl, nakoupenou surovinu dále přesíval, třídil, rozvažoval, balil a konečný produkt označil názvem předurčujícím účel jeho použití, zhotovoval výrobek určený k odbytu. Že se tedy nejedná o stejné zboží, bylo v řízení postaveno najisto. Takovou výrobou sice ještě nemusí bez dalšího dojít ke změně celního zatřídění výrobku, ovšem zde finanční orgány tuto změnu prokázaly; sazební zařazení provedené celními orgány hodnotí Nejvyšší správní soud jako relevantní, když k podávání závazných informací tohoto typu jsou příslušné, a tedy i ze zákona nadány potřebnou odborností a legitimitou na daném úseku státní správy. V případě stěžovatele správní orgány postupovaly při sazebním zařazení zákonně a pravidla pro zatřídění předmětného výrobku interpretovaly standardně.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu napadl stěžovatel ústavní stížností, kterou Ústavní soud odmítl (usnesení sp. zn. II. ÚS 590/2005) jako nepřípustnou.
Následně vydaným rozsudkem (který nyní stěžovatel navrhuje zrušit) krajský soud, dle ustanovení §110 odst. 3 soudního řádu správního vázán právním názorem vysloveným ve zrušovacím rozhodnutí, správní žalobu zamítl.
Proti rozsudku se stěžovatel bránil ještě podáním kasační stížnosti, kterou Nejvyšší správní soud svým, též touto ústavní stížností napadeným usnesením, odmítl.
V podané ústavní stížnosti stěžovatel vyslovil nesouhlas se závěry napadených rozhodnutí, především samozřejmě s tím, že neobstály jeho námitky proti sazebnímu zařazení jeho tabákového výrobku. Porušení svých základních práv spatřuje v tom, že jediným důkazem, ze kterého byly finanční orgány ochotny v řízení vycházet, bylo stanovisko celního úřadu vypracované na podkladě zjištění celně technické laboratoře. Proti stanovisku nemá stěžovatel možnost využít žádného opravného prostředku, polemika se závěry celního úřadu je odmítána. Opravné prostředky v rámci správního řízení, jakož i následný soudní přezkum, jsou taktéž neúčinné, neboť jsou zamítány právě s odkazem na stanovisko celních orgánů. Přitom celní laboratoř nemá akreditaci pro zkoumání tabáku, navíc pro postup při analýze vzorků neexistuje žádná právní norma, což dle názoru stěžovatele činí následné rozhodnutí o registraci nepřezkoumatelným. V této souvislosti poukazuje též na článek 79 odst. 1 Ústavy České republiky a z něho plynoucí zákaz pro veřejnou správu pohybovat se praeter legem. Stěžovatel také nesouhlasí s názorem Nejvyššího správního soudu, že zákonem založená působnost státního orgánu automaticky garantuje potřebnou odbornost a erudici, jakož i s tím, že existuje všeobecně uznávaná metoda používaná celními laboratořemi při vyhodnocování vzorků. V další části návrhu pak stěžovatel polemizuje s konkrétním vyhodnocením jeho výrobku (s poukazem na jeho složení) jako tabákového odpadu. Tvrdí, že surovinou, jakou dováží obchodní společností US BURGER (ta spotřební dani nepodléhá), zůstává předmětné zboží i po učiněných úpravách nadále surovinou, byť na kvalitativně vyšší úrovni; na trh nedistribuuje nic jiného, než ke kouření neupravený tabák typu Virginia, sušený horkým vzduchem. Stěžovatelem učiněné úpravy suroviny tak nemohly zdůvodnit změnu jejího celního zatřídění. Závěrem poukazuje stěžovatel na nález sp. zn. IV. ÚS 29/05, z nějž vyplývá, že správce daně si musí při vybírání daní počínat v mezích zákona a chybí-li právní úprava, nemůže ji nahrazovat vlastními příkazy, a že při uplatňování pravomoci je nutno respektovat ochranu základních práv jednotlivce.
Ústavní soud se stejně jako v jiných případech zabýval nejprve formální stránkou stížnosti. Zjistil, že byla podána včas, je přípustná a i co do ostatních formálních náležitostí vyhovuje požadavkům zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále "zákon o Ústavním soudu"). K otázce zachování stížnostní lhůty, kterou v tomto případě stěžovatel odvíjel od doručení usnesení Nejvyššího správního soudu, jímž byla jeho kasační stížnost odmítnuta jako nepřípustná, odkazuje Ústavní soud na svůj nález sp. zn. IV. ÚS 298/05 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 38, č. 156). Ústavní soud by se vůči stěžovateli dopustil odepření spravedlnosti, pokud by jednou návrh směřující proti témuž rozhodnutí odmítl jako předčasný (nepřípustný), podruhé jako opožděný.
Bylo tedy možno posoudit stížnost z hlediska její opodstatněnosti. Přitom s ohledem na charakter stěžovatelových námitek ve věci nebylo potřeba činit další procesní úkony a Ústavní soud mohl o návrhu rozhodnout na podkladě listin jím předložených.
Ústavní soud ustáleně judikuje, že není další instancí v systému všeobecného soudnictví, není vrcholem soustavy obecných soudů ani není ve vztahu k těmto soudům soudem nadřízeným. To platí i pro oblast správního soudnictví završenou Nejvyšším správním soudem; tomu správnímu soudu, jako vrcholnému orgánu ve věcech patřících do pravomoci soudů ve správním soudnictví, náleží zajišťovat jednotu a zákonnost rozhodování (§12 zákona č. 150/2002 Sb.). Základní rozhraničení pravomocí Ústavního a Nejvyššího správního soudu (srov. k tomu obdobně usnesení sp. zn. III. ÚS 219/04, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 33, str. 591 a navazující konstantní judikatura) spočívá v tom, že Ústavní soud není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Pokud se týče výkladu podústavního práva, je právě Nejvyšší správní soud tím orgánem, jemuž přísluší sjednocovat judikaturu správních soudů. Při výkonu této pravomoci je přirozeně i tento soud povinen interpretovat jednotlivá ustanovení podústavního práva vždy z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně garantovaných základních práv a svobod a zachovávat kautely ústavně konformního výkladu právních předpisů (srov. k tomu v literatuře např. Šimíček V., Imperativ ústavně konformní interpretace a aplikace právních předpisů, Právník, sv. 138, č. 12/1999, str. 1081 a násl.). Vyjádřeno jinak, Nejvyšší správní soud, ani jakýkoliv jiný soud není nikterak vyvázán z imperativu plynoucího z čl. 4 Ústavy ČR. Při plnění této role Nejvyšší správní soud podle názoru Ústavního soudu plně obstál.
Jádrem stížnostní argumentace je nesouhlas s výkladem zákona č. 587/1992 Sb., o spotřebních daních, jak jej provedl Nejvyšší správní soud. Taková polemika ovšem staví Ústavní soud do role pouhé přezkumné instance, která mu, jak bylo výše připomenuto, nepřísluší. K výkladu institutů daňového práva, a to jak hmotného, tak i procesního, je primárně povolán právě Nejvyšší správní soud. V dané věci ustanovení §10 odst. 2 zákona o spotřebních daních, podle něhož správce daně uzná pro účely správného zatřídění vybraných výrobků do číselného označení zatřídění provedené celními orgány, vyložil tak, že taková informace je závazná pro účely daně obecně a nikoliv jen na případy dovozu zboží; závazná byla tedy též v záležitosti stěžovatele. Z ustanovení §3 odst. 1 zákona č. 13/1993 Sb., celního zákona, pak dovodil, že celní orgány jsou vzhledem ke svému povolání k výkonu státní správy na úseku sazebního zařazení zboží též příslušné k určení sazebního zatřídění výrobku. Zatřídil-li tedy celní orgán konkrétní výrobek, je takové zatřídění závazné i v daňovém řízení pro správce daně i daňový subjekt. Zaujetí takového stanoviska bylo plně na úvaze Nejvyššího správního soudu a Ústavní soud by neměl možnost jej přehodnocovat, a to ani v případě, že by s ním sám nesouhlasil, což navíc pro posuzovanou věc neplatí.
Neústavnost nelze spatřovat ani v samotném faktu, že zatřídění zboží záleží podle zákona výlučně na celních orgánech. Žádný takový zákaz zákonodárci (ani jemu odpovídající svobodu) nelze z ústavy dovodit. Naopak stát musí mít k dispozici účinné nástroje na ochranu svých fiskálních zájmů. Tímto nástrojem je i svěření zkoumání charakteru zboží z hlediska povinnosti odvádět z něho spotřební daň státních orgánů - celních úřadů, včetně přiznání závazné povahy jejich informacím o zatřídění. Ostatně Ústavní soud si ani nedokáže představit, jak jinak než tímto institucionálním opatřením docílit ze strany státu jednotný, a tedy spravedlivý přístup k subjektům dotčeným předmětnou daňovou povinností.
Se stěžovatelem rozhodně nelze souhlasit, že akceptoval-li by se výklad soudu o výlučnosti a závaznosti informace celního úřadu o zatřídění výrobku, opravné prostředky i následný soudní přezkum se v registračním řízení stávají toliko formálními, což je v rozporu s právem na spravedlivý proces. Předně i v registračním řízení se procesními opravnými prostředky lze domáhat nápravy celé řady vad a okruh možných námitek nelze zužovat jen na nesouhlas se zatříděním výrobku do určité podpoložky sazebníku, i když to je samozřejmě ve své podstatě kruciálním momentem řízení. I v tomto ohledu se ale účastník řízení proti rozhodnutí účinně bránit může. Nic mu nebrání, aby se s žádostí o posouzení obrátil na kteroukoliv další celně - technickou laboratoř a předložil stanovisko jiného celního orgánu. V posuzovaném případě správní orgány disponovaly posouzeními dvou celních ředitelství, a pokud s jejich závěry stěžovatel nesouhlasil, mohl a měl vyžádat zprávu kteréhokoliv dalšího celního ředitelství. Argument stěžovatele, že takový postup by byl předem odsouzen k zániku jenom proto, že všechny celní orgány, resp. celní laboratoře, podléhají Ministerstvu financí ČR, je nutno jako hypotetický odmítnout.
Dát za pravdu nelze stěžovateli ani pokud jde o námitku neústavnosti, spočívající v neexistenci předpisu upravujícího proces zatříďování zboží celními orgány. Požadavek procesních pravidel má ústavní rozměr leda tehdy, jestliže řízení může vést k založení, změně nebo zrušení práv či povinností. To ovšem není stěžovatelem uváděný případ zatřiďování zboží podle sazebníku. Zde jde o postupy technické povahy, spočívající ve zkoumání a porovnávání vlastností jednotlivých výrobků, jehož výsledkem je informace o celním zatřídění jako pouhý podklad vlastního registračního řízení, jehož procesní pravidla samozřejmě upravuje zákon. Za problematické by z pohledu Ústavního soudu bylo možno považovat stav, pokud by celní orgány činily pravidelně ohledně téhož zboží odlišné závěry o jeho zatřídění (což zde ale není ani namítáno), a nikoliv fakt, že stěžovatel má výhrady proti určité, v konkrétním případě použité metodě zkoumání.
Konečně Ústavní soud odmítá námitky stěžovatele proti vlastnímu celnímu zařazení jeho tabákového výrobku. Jak již výše konstatoval, není soudem nalézacím a posouzení toho, zda tabákový produkt stěžovatelem popsaného charakteru je či není tabákovým odpadem podléhajícím spotřební dani, rozhodně není v jeho kompetenci. Ostatně není k tomu ani odborně technicky vybaven. Pokud ke správě určité agendy přímo zákon povolává určitou státní instituci, pak již tím je z pohledu Ústavního soudu po věcně odborné stránce dostatečně zajištěna jejím posouzením legitimita. Proto je také nadbytečné u celních laboratoří zabývat se existencí či neexistencí akreditace pro zkoušení tabáku a tabákových výrobků.
Závěrem zbývá doplnit, že nález sp. zn. IV. ÚS 29/05 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 37, č. 113), který stěžovatel uvádí na podporu své argumentace, není na jeho věc použitelný, neboť se týká případu skutkově i právně zcela odlišného.
Protože Ústavní soud porušení základních práv neshledal, podaný návrh podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 8. listopadu 2007
Dagmar Lastovecká, v. r.
předsedkyně senátu