ECLI:CZ:NS:2010:25.CDO.5521.2007.1
sp. zn. 25 Cdo 5521/2007
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Vojtka a soudců JUDr. Marty Škárové a JUDr. Roberta Waltra v právní věci žalobce J. V. , zastoupeného JUDr. Jaroslavem Novotným, advokátem se sídlem v Praze 1, Národní 25, proti žalované České republice – Ministerstvu pro místní rozvoj , se sídlem v Praze 1, Staroměstské nám. 6, zastoupené prof. JUDr. Miroslavem Bělinou, CSc., advokátem se sídlem v Praze 1, Dlouhá 13, o 615.500,- Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 21 C 53/2005, o dovolání žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 17. července 2007, č. j. 16 Co 190/2007-64, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 17. července 2007, č. j. 16 Co 190/2007-64, a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 26. února 2006, č. j. 21 C 53/2005-54, se zrušují a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 1 k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobce se domáhal po žalovaném státu náhrady škody spočívající v nákladech, které zbytečně vynaložil na projektovou dokumentaci nerealizovaného řešení stavby, a v částce odpovídající smluvní pokutě, kterou zaplatil za neodebrání technologického zařízení pro stavbu. Škoda byla způsobena nesprávným úředním postupem stavebního úřadu ve Varnsdorfu, jenž provedl územní a stavební řízení ve sloučeném řízení a sám předem vyzval žalobce ke zpracování a předložení té alternativy řešení umístění stavby, která odporovala územnímu plánu.
Obvodní soud pro Prahu 1 rozsudkem ze dne 26. 2. 2006, č. j. 21 C 53/2005-54, zamítl žalobu na zaplacení 615.500,- Kč s příslušenstvím, a rozhodl o náhradě nákladů řízení mezi účastníky. Vyšel ze zjištění, že dne 7. 11. 2002 podal žalobce žádost o sloučené územní a stavební řízení stavby čerpací stanice pohonných hmot, směnárny a spedice ve Varnsdorfu, jíž dne 24. 1. 2003 stavební úřad ve Varnsdorfu rozhodnutím v plném rozsahu vyhověl. Toto rozhodnutí Krajský úřad v Ústí nad Labem zrušil rozhodnutím ze dne 30. 5. 2003 mimo jiné s tím, že předmětem stavebního povolení byla stavba, na níž je třeba vést územní a stavební řízení zvlášť; stavební úřad ve Varnsdorfu následně žádost o stavební povolení rozhodnutím ze dne 18. 7. 2003 zamítl (rozhodnutí nabylo právní moci dne 23. 8. 2003). K žádosti žalobce ze dne 12. 1. 2004 bylo stavebním úřadem dne 12. 3. 2004 vydáno územní rozhodnutí a dne 12. 4. 2004 stavební povolení. Z uvedeného obvodní soud dovodil, že v daném případě není dána odpovědnost státu za škodu ve smyslu §8 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád) - dále též jen „zákon“, neboť zde nebylo pravomocné rozhodnutí stavebního úřadu, které by bylo příslušným orgánem pro nezákonnost zrušeno nebo změněno, a není dána ani odpovědnost státu podle §13 zákona, neboť vady řízení, které měly za následek vydání nesprávného rozhodnutí, ji nezakládají (v této souvislosti odkázal na rozsudek Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 2 Cdon 129/97).
K odvolání žalobce Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 17. 7. 2007, č. j. 16 Co 190/2007-64, rozsudek soudu prvního stupně potvrdil a rozhodl o náhradě nákladů odvolacího řízení ve vztahu mezi účastníky. Vycházel ze skutkových zjištění soudu prvního stupně a ztotožnil se i s jeho právním posouzením věci. Podle odvolacího soudu postup stavebního úřadu, který rozhodl o umístění stavby a o stavebním povolení, aniž přihlédl k tomu, že předmětem stavebního povolení byla stavba, na kterou je zapotřebí vést zvlášť územní řízení a zvlášť stavební řízení, a že sám k tomuto postupu žalobce vyzval, představuje nesprávné hodnocení okolností při jeho rozhodovací činnosti nacházející odraz v samotném rozhodnutí. Jedná se o vady při zjišťování podkladů a jejich posouzení, jež vedly k zahájení územního a stavebního řízení a posléze se bezprostředně odrazily v obsahu rozhodnutí, soud prvního stupně tak správně odkázal na rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 29. 6. 1999, sp. zn. 2 Cdon 129/97, a dovodil, že se v daném případě nejedná o nesprávný úřední postup stavebního úřadu.
Proti tomuto rozsudku podal žalobce dovolání, jehož přípustnost dovozuje z ustanovení §237 odst. 1 písm. c) o.s.ř., a odůvodňuje je podle ustanovení §241a odst. 2 písm. a), b) o.s.ř. Dovolatel se domnívá, že soudy obou stupňů nepřihlédly k některým důležitým skutečnostem a zejména se náležitě nezabývaly tím, co je předmětem podané žaloby, a v podstatě řešily problematiku, která nebyla pro posouzení důvodnosti žaloby podstatná. Oba soudy odkázaly na rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 2 Cdon 129/97, avšak podle dovolatele je aplikace tohoto judikátu na daný případ nesprávná, byť v daném případě není sporu o tom, že stavební úřad ve Varnsdorfu postupoval nesprávně, což vyústilo i ve vydání nezákonného rozhodnutí, které bylo v dalším řízení na základě řádného opravného prostředku zrušeno. Neuvědomily si totiž, že pochybení stavebního úřadu nenastalo v průběhu stavebního řízení, které bylo zahájeno až podáním návrhu. Dovolatel namítá, že poukazoval-li ve své žalobě na nesprávný úřední postup stavebního úřadu, resp. jeho pracovnice, jednalo se o činnost stavebního úřadu ještě před podáním návrhu, tedy v době, kdy ještě nebylo stavební řízení zahájeno, a kdy tedy ani stavební úřad nemohl dosud vyvíjet žádnou činnost předpokládanou v citovaném rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR, o které se soudy obou stupňů opíraly. Stavební úřad tedy nemohl v této fázi zjišťovat podklady a posuzovat je, jak nesprávně dovozuje odvolací soud. Z těchto důvodů bylo podle názoru dovolatele namístě zabývat se otázkou, jaké je postavení stavebního úřadu při vyvíjení této činnosti, tj. při poskytování určitých konzultací a poučení občanům či jiným právním subjektům. Dovolatel má za to, že třebaže se jedná o úkony, které nejsou součástí stavebního řízení, přesto i v takových případech stavební úřad vystupuje vůči jiným subjektům jako orgán státní správy, a je proto povinen postupovat v souladu se zákony a jinými právními předpisy a je povinen chránit zájmy státu a společnosti, práva a zájmy občanů a organizací; odkazuje přitom na rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR např. sp. zn. 25 Cdo 1935/2004, podle nějž i nesprávné poučení může být posuzováno jako nesprávný úřední postup ve smyslu §13 zák. č. 82/1998 Sb. Ve své žalobě – jak dovolatel tvrdí - právě poukazoval na to, že se mu dostalo nesprávného poučení ze strany pracovnice stavebního úřadu, v důsledku kterého vynaložil určité náklady spojené s opatřením podkladů nezbytných k podání návrhu na zahájení tzv. sloučeného řízení. To znamená, že podstatná část škody, kterou uplatnil v žalobě, vznikla ještě před zahájením stavebního řízení právě v důsledku nesprávného úředního postupu stavebního úřadu. Soudy obou stupňů tak v tomto směru pochybily; v podstatě se omezily toliko na postup stavebního úřadu ve stavebním řízení a své závěry pak vztáhly i na tu část činnosti stavebního úřadu, která tomuto stavebnímu řízení předcházela a která ve skutečnosti jako jediná byla předmětem soudního sporu. Z těchto důvodů navrhuje, aby dovolací soud rozhodnutí soudů obou stupňů zrušil a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
Nejvyšší soud České republiky jako soud dovolací (§10a o.s.ř.) po zjištění, že dovolání proti pravomocnému rozsudku odvolacího soudu bylo podáno ve lhůtě uvedené v ustanovení §240 odst. 1 o.s.ř. oprávněnou osobou - účastníkem řízení, se nejprve zabýval přípustností dovolání. Vzhledem k tomu, že dovoláním napadený rozsudek byl vydán dne 17. 7. 2007, Nejvyšší soud dovolání projednal a rozhodl o něm podle dosavadních předpisů (tj. podle občanského soudního řádu ve znění účinném před 1. 7. 2009 – srov. bod 12. čl. II zákona č. 7/2009 Sb.).
Podle §237 odst. 1 o.s.ř. je dovolání přípustné proti rozsudku odvolacího soudu a proti usnesení odvolacího soudu, jimiž bylo změněno rozhodnutí soudu prvního stupně ve věci samé [písm. a)], jimiž bylo potvrzeno rozhodnutí soudu prvního stupně, kterým soud prvního stupně rozhodl ve věci samé jinak než v dřívějším rozsudku (usnesení) proto, že byl vázán právním názorem odvolacího soudu, který dřívější rozhodnutí zrušil [písm. b)], jimiž bylo potvrzeno rozhodnutí soudu prvního stupně, jestliže dovolání není přípustné podle ustanovení písmena b) a dovolací soud dospěje k závěru, že napadené rozhodnutí má ve věci samé po právní stránce zásadní význam [písm. c)].
Přípustnost dovolání proti výroku rozsudku odvolacího soudu, jímž byl potvrzen rozsudek soudu prvního stupně o zamítnutí žaloby, aniž mu předcházelo zrušující usnesení odvolacího soudu, lze posuzovat pouze podle §237 odst. 1 písm. c) o.s.ř. Dovolání může být podle tohoto ustanovení přípustné jen tehdy, jde-li o řešení právních otázek (jiné otázky, zejména posouzení správnosti nebo úplnosti skutkových zjištění, přípustnost dovolání neumožňují) a jde-li zároveň o právní otázku zásadního významu. Přípustnost dovolání není založena již tím, že dovolatel tvrdí, že napadené rozhodnutí odvolacího soudu má po právní stránce zásadní význam; přípustnost dovolání nastává tehdy, jestliže dovolací soud dospěje k závěru, že rozhodnutí odvolacího soudu po právní stránce zásadní význam skutečně má.
Odvolací soud vyšel ze zjištění [správnost skutkových závěrů není v dovolání zpochybňována, ostatně vzhledem k přípustnosti dovolání podle §237 odst. 1 písm. c) o.s.ř. nepodléhá dovolacímu přezkumu], že stavební úřad poučil žalobce o možnosti spojit územní řízení se stavebním a k jeho žádosti o sloučené řízení, k němuž byla doložena potřebná dokumentace, ve sloučeném řízení vydal stavební povolení, které bylo odvolacím orgánem pro nezákonnost zrušeno; žalobce tak získal stavební povolení teprve poté, co znovu podal žádost o územní rozhodnutí a následně o stavební povolení. Odvolacímu soudu je třeba v obecné rovině přisvědčit v závěru, že zákon č. 82/1998 Sb. rozlišuje dvě základní formy objektivní odpovědnosti státu za škodu způsobenou v souvislosti s výkonem veřejné moci. Prvotní podmínkou odpovědnosti za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím podle §1 - 12 zákona (specifickým případem je odpovědnost za škodu způsobenou rozhodnutím o vazbě, trestu nebo ochranném opatření) je existence rozhodnutí, jímž v konkrétní věci orgán státu aplikuje obecné pravidlo právní normy na jím posuzovaný případ a rozhoduje tak o oprávněních a povinnostech individuálních subjektů. Druhá forma objektivní odpovědnosti státu (§13) se spojuje s nesprávným úředním postupem, jímž je porušení pravidel předepsaných právními normami pro počínání státního orgánu při jeho činnosti; zpravidla jde o postup, který s rozhodovací činností nesouvisí. Ačkoliv není vyloučeno, aby škoda, za kterou stát odpovídá, byla způsobena i nesprávným úředním postupem prováděným v rámci činnosti rozhodovací, je pro tuto formu odpovědnosti určující, že úkony tzv. úředního postupu samy o sobě k vydání rozhodnutí nevedou a je-li rozhodnutí vydáno, bezprostředně se v jeho obsahu neodrazí. Z tohoto hlediska je nesprávným úředním postupem souvisejícím s rozhodovací činností např. nevydání či opožděné vydání rozhodnutí, mělo-li být v souladu s uvedenými pravidly správně vydáno či vydáno ve stanovené lhůtě, případně jiná nečinnost státního orgánu či jiné vady ve způsobu vedení řízení. Oproti tomu shromažďuje-li tedy orgán státu podklady (důkazy) pro rozhodnutí, hodnotí zjištěné skutečnosti, právně je posuzuje apod., jde o činnosti přímo směřující k vydání rozhodnutí, a případné nesprávnosti či vady tohoto postupu se pak projeví právě v obsahu rozhodnutí a mohou být zvažovány jedině z hlediska odpovědnosti státu podle §1 - 12 zákona (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 29. 6. 1999, sp. zn. 2 Cdon 129/97, publikovaný v časopise Soudní judikatura, 1/2000, pod č. 5, či rozsudek téhož soudu ze dne 31. 1. 2002, sp. zn. 25 Cdo 430/2000, publikovaný v Souboru civilních rozhodnutí NS pod C 1000). O takový případ se však v dané věci nejedná.
Žalobce (jak vyplývá z obsahu spisu) uplatňuje nárok na náhradu škody, který se odvíjí od toho, že stavební úřad nesprávně sloučil řízení o vydání stavebního povolení s územním řízením, takže stavební povolení vydané dne 24. 1. 2003 muselo být zrušeno a po dalším řízení bylo vydáno až 12. 4. 2005; protože žalobce byl nesprávně poučen a vyzván k podání žádosti o sloučené řízení, byly náklady, které v souvislosti s tím vynaložil, zbytečné. Bez ohledu na to, jak žalobce právně kvalifikuje odpovědnost státu, je zřejmé, že skutkové vymezení pochybení při výkonu veřejné moci se nespojuje s rozhodnutím o stavebním povolení ze dne 24. 1. 2003 jako takovým (pro žalobce bylo příznivé), nýbrž s tím, že bylo vydáno po nesprávně vedeném sloučeném řízení; žalobce pak tvrdí, že mu vznikly zbytečné výdaje v důsledku toho, že byl stavebním úřadem ještě před tímto řízením poučen a vyzván, aby podal návrh na sloučené řízení, tedy na řízení, které nemohlo vést (a také ani nevedlo) k vydání stavebního povolení.
Odvolací soud vyšel ze skutkového zjištění, že stavební úřad žalobce nesprávně vyzval, aby návrh podal právě ke sloučenému řízení; pak nelze takový případ podřadit pod činnost označenou jako shromažďování a posouzení podkladů pro rozhodnutí, které by se přímo odrazilo v obsahu následně vydaného rozhodnutí. Jistě se procesní závěr stavebního úřadu o možnosti řízení sloučit projevil v tom, že bylo stavební povolení po takové proceduře vydáno, nicméně z pohledu toho, jak je charakterizována škoda, je rozhodující, že žalobce vynaložil zbytečné náklady potřebné k vyřízení stavebního povolení, které bylo poté zrušeno, a to právě v důsledku nesprávného poučení, kterého se mu dostalo ještě před zahájením řízení. Právě v nesprávném poučení (výzvě) o způsobu, jak postupovat v řízení, je třeba spatřovat nesprávný úřední postup stavebního úřadu (srov. obdobně rozsudek NS ČR ze dne 22. 3. 2001, sp. zn. 25 Cdo 2272/99, publikovaný v časopise Soudní judikatura, 8/2001, pod č. 101).
Jestliže odvolací soud výrok rozsudku soudu prvního stupně, jímž byla žaloba zamítnuta, potvrdil se závěrem, že za dané situace o nesprávném úředním postupu nelze uvažovat, není tento jeho právní závěr v souladu s výše citovanou judikaturou dovolacího soudu, rozhodnutí má po právní stránce zásadní význam ve smyslu ustanovení §237 odst. 3 o.s.ř., a dovolání je tak přípustné §237 odst. 1 písm. c) o.s.ř. Protože z hlediska uplatněného dovolacího důvodu podle §241 odst. 2 písm. b) o.s.ř. je dovolání důvodné, dovolací soud rozsudek odvolacího soudu zrušil (§243b odst. 2 věta za středníkem o.s.ř.) a vzhledem k tomu, že důvody, pro které byl rozsudek zrušen, platí i pro rozhodnutí soudu prvního stupně, zrušil i jeho rozsudek a věc vrátil Obvodnímu soudu pro Prahu 1 k dalšímu řízení (§243b odst. 2 věta druhá o.s.ř.).
Vyslovený právní názor dovolacího soudu je pro další řízení závazný (§243d odst. 1 o.s.ř.). V novém rozhodnutí soud znovu posoudí podmínky odpovědnosti státu za škodu, především pak zváží, jaké konkrétní újmy měly žalobci vzniknout a zda představují škodu, která je v příčinné souvislosti s popsaným nesprávným úředním postupem (je-li nesprávné poučení skutečně prokázáno), tj. jednak zda a v jakém rozsahu byly náklady na projektovou dokumentaci zbytečné (nepoužité či nepoužitelné v dalším řízení), jednak zda a nakolik byla povinnost žalobce k úhradě smluvní pokuty vyvolána právě předmětným nesprávným úředním postupem. Soud potom znovu rozhodne o náhradě nákladů řízení, včetně nákladů řízení dovolacího (§243d odst. 1 o.s.ř.).
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 11. března 2010
JUDr. Petr Vojtek, v. r.
předseda senátu