ECLI:CZ:NS:2011:28.CDO.542.2011.1
sp. zn. 28 Cdo 542/2011
ROZSUDEK
Nejvyšší soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Ludvíka Davida, CSc., a soudců JUDr. Josefa Rakovského a JUDr. Jana Eliáše, Ph.D., v právní věci žalobce J. T. , zastoupeného Mgr. Radimem Dostalem, advokátem ve Vsetíně, Palackého 168, proti žalovanému Statutárnímu městu Zlín, se sídlem ve Zlíně, Náměstí Míru 12, zastoupenému JUDr. Pavlem Fišerem, advokátem ve Zlíně, Benešovo nábřeží 3954, o náhradu škody 154.631,61 Kč s příslušenstvím, vedené u Okresního soudu ve Zlíně pod sp. zn. 26 C 89/2005, o dovolání žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně – pobočky ve Zlíně ze dne 15. 9. 2010, č. j. 59 Co 173/2010-357, takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně – pobočky ve Zlíně ze dne 15. 9. 2010, č. j. 59 Co 173/2010-357, a rozsudek Okresního soudu ve Zlíně ze dne 11. 11. 2009, č. j. 26 C 89/2005-306 (ve výroku I. o zamítnutí žaloby a v nákladových výrocích III. a IV.), se zrušují a věc se v tomto rozsahu vrací soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem Krajského soudu v Brně – pobočky ve Zlíně shora označeným byl (ve výroku I. a IV.) potvrzen rozsudek Okresního soudu ve Zlíně ze dne 11. 11. 2009, č. j. 26 C 89/2005-306, kterým byla ve výroku I. zamítnuta žaloba, aby byl žalovaný povinen zaplatit žalobci částku 143.386,- Kč s 3 % úrokem z prodlení ročně od 4. 2. 2005 do zaplacení, a kterým bylo ve výroku II. z důvodu částečného zpětvzetí žaloby dále zastaveno řízení ohledně částky 11.245,61 Kč, opět s takto stanoveným úrokem z prodlení. Odvolací instancí byl však změněn nákladový výrok III. rozsudku soudu prvního stupně, a to tak, že žalovanému nebylo přiznáno právo na náhradu nákladů řízení. Stejně tak bylo odvolacím soudem rozhodnuto o náhradě nákladů řízení odvolacího.
Předmětem řízení byla žaloba o náhradu škody v celkové výši 154.361,61 Kč (blíže specifikované v rozhodnutí první instance), uplatňovanou z titulu nezákonného rozhodnutí žalovaného územního samosprávného celku. Tímto právním subjektem byla dne 4. 9. 2003 přijata vyhláška č. 16/V/2003, jíž byla novelizována vyhláška č. 8/V/2001, kterou byla pro provozovnu žalobce „Rebel bar“ (nacházející se ve Zlíně) omezena provozní doba do 22:00 hod., resp. 23:00 hod., s účinností od 10. 9. 2003. Provozní dobu ostatních provozoven služeb na území města Zlína (tj. mimo provozoven označených v příloze 1 prvně uvedené vyhlášky) si však mohli stanovit sami provozovatelé a na ně se tedy tento „normativní akt“ nevztahoval. S ohledem na tuto skutečnost byla citovaná vyhláška z podnětu žalobce pro rozpor s ústavním pořádkem zrušena vyhláškou žalovaného č. 23/V/2003 ze dne 13. 11. 2003, s účinností od 4. 12. 2003, a to na základě výzvy Krajského úřadu Zlínského kraje ke zjednání nápravy. Nižší instance však shodně uzavřely, že se v posuzované věci nelze domáhat náhrady škody způsobené nezákonným rozhodnutím ve smyslu ustanovení §19 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, jelikož obecně závazná vyhláška zastupitelstva obce je z hlediska formy i procedury přijetí normativním právním aktem, a tedy i pramenem práva, jež neupravuje konkrétní práva a povinnosti individuálních subjektů. Soud prvního stupně se rovněž „pokusil“ na daný případ aplikovat právní úpravu subjektivní odpovědnosti za škodu podle ustanovení §420 odst. 1 obč. zák., což odvolací instance posoudila jako chybný postup, když se v případě zákona č. 82/1998 Sb. jedná o speciální úpravu a není ji tedy možné takovýmto způsobem nahrazovat.
Proti rozsudku odvolacího soudu podal žalobce dovolání. Dovodil přípustnost dovolání pro zásadní právní význam napadeného rozsudku ve věci samé a jako důvod dovolání uvedl nesprávné právní posouzení věci. Za právní otázku zásadního významu označil problematiku posouzení, zda je odpovědnost státu, resp. územního samosprávného celku za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím podle zákona č. 82/1998 Sb., dána i tehdy, jedná-li se formálně o normativní právní akt (konkrétně v daném případě o obecně závaznou vyhlášku podle zákona č. 128/2000 Sb., o obcích), která však co do obsahu je individuálním právním aktem, tedy rozhodnutím. V rámci vylíčení dovolacího důvodu tvrdil, že pokud akt veřejné moci upravuje toliko práva a povinnosti jednoho subjektu práva, jedná se o rozhodnutí ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb., a to i tehdy, když je formálně označen jinak. Namítal, že též vzhledem k tomu, že tento „individuální právní akt“ nebyl přijat procedurálně správným postupem, je možné usuzovat na jeho nezákonnost ve smyslu citovaného předpisu. Dovolatel žádal, aby dovolací soud zrušil rozsudek odvolacího soudu – a současně i rozsudek soudu prvního stupně - a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
Žalovaný se k dovolání písemně vyjádřil. Trval na svých dosavadních tvrzeních, nesouhlasil s dovolacími námitkami a navrhl, aby dovolací soud dovolání žalobce v celém rozsahu zamítl a žalovanému přiznal náhradu nákladů dovolacího řízení.
Nejvyšší soud zjistil, že žalobce, zastoupený advokátem, podal dovolání v zákonné lhůtě (§240 odst. 1, §241 odst. 1 o. s. ř.). Žalobce dovozoval přípustnost dovolání z ustanovení §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. a dovolací důvod byl uplatněn podle §241a odst. 2 písm. b) o. s. ř., tj. pro nesprávné právní posouzení věci.
Dovolání je přípustné.
Přípustnost dovolání podle §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. je dána, jestliže dovolací soud dospěje k závěru, že napadené rozhodnutí ve věci samé má po právní stránce zásadní význam.
Podle §237 odst. 3 o. s. ř. má rozhodnutí odvolacího soudu ve věci samé po právní stránce zásadní význam zejména tehdy, řeší-li právní otázku, která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo která je soudy rozhodována rozdílně, nebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak. Jelikož se v předmětné věci jedná o problematiku, která Nejvyšším soudem do této doby nebyla řešena, je předpoklad přípustnosti podaného dovolání ve smyslu citovaných zákonných ustanovení naplněn.
Dovolání je taktéž důvodné.
Na základě článku 104 odst. 3 Ústavy České republiky mohou zastupitelstva v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky. Jedná se o činnost v samostatné působnosti obce.
Výše uvedené oprávnění zastupitelstva obce nalezlo oporu i v ustanovení §84 odst. 2 písm. h) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích“), kde je vymezena škála pravomocí tohoto samosprávného orgánu.
V případě obecně závazné vyhlášky jakožto výsledku činnosti orgánů územních samosprávných celků se jedná o normativní právní akt, který však rozhodně nesmí obsahovat prvky libovůle a musí být zcela v souladu se zákonem.
Z ustanovení §10 písm. b) zákona o obcích lze pak dovodit, že povinnosti může obec ukládat v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou například i pro pořádání, průběh a ukončení veřejnosti přístupných sportovních a kulturních podniků, včetně tanečních zábav a diskoték, stanovením závazných podmínek v rozsahu nezbytném k zajištění veřejného pořádku. K tomu došlo i v projednávaném případě, neboť předmětná vyhláška byla vydána „s cílem“ omezení provozní doby hostinského podniku „Rebel bar“ z důvodu možného rušení nočního klidu a tím i neúměrného obtěžování občanů.
V dané věci se však na straně obecního zastupitelstva jednalo o zjevně diskriminační postup (jak plyne již z vyjádření Krajského úřadu Zlínského kraje ze dne 13. 10. 2003, č. j. KUZL 5477/2003/LPO/A), když zmiňovaná vyhláška č. 16/V/2003 zavazovala s účinností od 10. 9. 2003 pouze žalobce ve vztahu k provozování jeho podniku, a ostatní provozovatelé služeb na území města (mimo další provozovny uvedené v příloze 1 vyhlášky č. 8/V/2001 již před její novelizací) si tedy mohli stanovit provozní dobu libovolně sami.
Tímto jednáním došlo zejména k porušení základního práva žalobce, vymezeného Listinou základních práv a svobod v článku 26 odst. 1, kde je každému zaručeno právo na svobodnou volbu povolání a přípravu k němu, jakož i na právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost.
Zastupitelstvo obce v posuzovaném případě nerespektovalo zákonnou úpravu, když se uchýlilo k vydání předpisu, který svým obsahem odporoval zákonu a ústavnímu pořádku, neboť jednak narušoval ústavněprávně zakotvenou svobodu podnikání a nesplňoval náležitosti, jež k tomuto normativnímu aktu logicky patří. Z tohoto důvodu byla také předmětná vyhláška z podnětu žalobce „pro nezákonnost“ zrušena, a to vyhláškou č. 23/V/2003 ze dne 13. 11. 2003, s účinností od 4. 12. 2003, vydanou zastupitelstvem žalovaného.
Nejvyšší soud se dále zabýval tím, zda byly v daném případě splněny podmínky pro to, aby se mohl žalobce podle zákona č. 82/1998 Sb. (který má co do otázek náhrady škody povahu lex specialis vůči občanskému zákoníku) domáhat úspěšně náhrady škody z titulu nezákonného rozhodnutí, a shledal, že předpoklady stanovené citovaným předpisem byly v projednávané věci naplněny.
Podle ustanovení §19 zákona č. 82/1998 Sb. platí, že územní celky odpovídají v samostatné působnosti za škodu, kterou způsobily při výkonu veřejné správy nezákonným rozhodnutím (písm. a/) nebo nesprávným úředním postupem (písm. b/).
Ve smyslu §20 odst. 2 uvedeného zákonného předpisu má právo na náhradu škody ten, komu nezákonným rozhodnutím vznikla škoda, bylo-li toto rozhodnutí územním celkem v samostatné působnosti vydáno postupem, který není stanoven předpisy o správním řízení.
V ustanovení §21 odst. 1 citovaného zákona je pak uvedeno, že se v případě této odpovědnosti uplatní rovněž požadavek vymezený v §8 odst. 1, tedy že nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím lze, není-li stanoveno jinak, uplatnit pouze tehdy, pokud pravomocné rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným orgánem. Rozhodnutím tohoto orgánu je soud rozhodující o náhradě škody vázán.
Dovolací soud v prvé řadě konstatuje, že existence nezákonného rozhodnutí, jež je ve smyslu shora uvedeného zákonného ustanovení základem pro možnou odpovědnost územního samosprávného celku v samostatné působnosti za škodu (pomine-li se nesprávný úřední postup jakožto alternativní varianta, která však nedopadá na posuzovanou věc), byla v daném případě naplněna. Nutno uvést, že právě v této právní otázce, dovolatelem specifikované, spatřuje Nejvyšší soud též zásadní právní význam.
V projednávané věci se stala spornou otázka, zda-li je v případě výsledku činnosti orgánu samosprávy, jenž formálně splňuje znaky obecně závazné vyhlášky, obsahově však nikoli, možno uvažovat o tom, že se v takovém případě již nejedná o normativní právní akt, nýbrž o právní akt individuální, tedy o rozhodnutí. Nejvyšší soud shledává, že tomu tak je, když je nutno vycházet z obsahu tohoto právního aktu, jenž je pro danou věc s ohledem na specifické okolnosti případu relevantní.
Obecně závaznou vyhláškou vydanou zastupitelstvem žalovaného pod číslem 16/V/2003, jíž byla novelizována vyhláška č. 8/V/2001, byla omezena provozní doba pouze u hostinské provozovny „Rebel bar“, čímž byl žalobce zkrácen na svých právech, zaručených mu zejména Listinou základních práv a svobod. Jelikož se tedy nejednalo o omezení, jež by se dotýkalo všech takových provozoven na území či na určité části (například v centru) města, postrádala tak tato vyhláška obecně závazný charakter a není ji proto možné považovat za normativní právní akt . Účelem obecně závazných vyhlášek je totiž upravovat obecné záležitosti a dopadat tak na všechny případy stejného druhu. Jelikož však byla uvedeným právním aktem stanovena povinnost pouze ve vztahu ke konkrétní provozovně žalobce, je výsledek činnosti tohoto orgánu možno odůvodněně charakterizovat jako individuální právní akt, když touto formou činnosti se upravují konkrétní práva a povinnosti konkrétních subjektů, k čemuž došlo i v daném případě.
Pokud jde o další podmínku pro shledání odpovědnosti územního samosprávného celku za škodu ve smyslu ustanovení §21 odst. 1 (ve spojení s §8 odst. 1) zákona č. 82/1998 Sb., Nejvyšší soud uvádí, že i v právním posouzení této otázky odvolací instance pochybila, když konstatovala, že tato splněna nebyla. Dovolací soud zastává opačný názor, když bylo v posuzované věci zjištěno, že předmětná „obecně závazná vyhláška“ byla pro nezákonnost zrušena a nahrazena jinou, vydanou opět zastupitelstvem žalovaného dne 13. 11. 2003 pod číslem 23/V/2003, s účinností od 4. 12. 2003 (což je datum, do kterého žalobce uplatňuje nárok na náhradu škody v podobě ušlého zisku a ztráty na výherních automatech).
Závěrem Nejvyšší soud konstatuje, že ačkoli bylo žalobci prokázáno četné nerespektování této vyhlášky (viz výslechy svědků, zprávy o služebních výjezdech městské policie, zprávy z objektu provozovny aj.), nelze naproti tomu ani bez dalšího uzavřít , že žalobci v příčinné souvislosti s nezákonnou obecní vyhláškou žádná materiální újma nevznikla. Dovolací soud je naopak toho názoru, že pokud jde o nárok žalobce na ušlý zisk (uplatněný v přiměřené výši), byly zde podmínky pro odpovědnost územního celku za škodu ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb. splněny, když žalobci v období od 10. 9. 2003 do 4. 12. 2003 prokazatelně určitá majetková škoda tohoto charakteru (v příčinné souvislosti s vydáním předmětné vyhlášky) vznikla. Tato otázka nechť je v dalším průběhu řízení soudem prvního stupně náležitě posouzena, aby bylo jasně patrno, jakou část takto žalobcem specifikované škody je mu tedy možno přiznat, když je při určení výše ušlého zisku třeba vycházet ze stanovené provozní doby žalobcova podniku před datem účinnosti této obecně závazné vyhlášky (tj. před 10. 9. 2003), která byla tehdy uvedena do 1:00 hod. Pokud jde však o další žalobcem uplatněné nároky, zde se dovolací soud přiklání k závěru nižších instancí o chybějící příčinné souvislosti mezi vydáním nezákonné vyhlášky a vznikem těchto žalobcem požadovaných nároků (ztráta zisku na výherních automatech, cestovné, náhrada nákladů za reklamu a inzerci). Nutno zároveň dodat, že lze souhlasit s právním posouzením soudů obou stupňů ohledně dopadu vyhláškou stanoveného omezení na 2. podlaží provozovny „Rebel bar“, když tento prostor považoval žalobce za soukromý, z čehož usuzoval, že uložené omezení provozování jeho podnikatelské činnosti zde nemá povinnost dodržovat. Nižšími instancemi však bylo zjištěno, že žalobce pro účely informovanosti živnostenského úřadu označil za provozovnu celou nemovitost v jeho výlučném vlastnictví, jež sestává ze dvou podlaží, a tudíž byly v tomto směru jeho námitky neopodstatněné - jak správně shledal již soud prvního stupně.
Vzhledem k výše uvedenému je však nutno znovu zdůraznit, že právní závěr nižších instancí, stanovující, že předmětnou obecně závaznou vyhlášku není možné v dané věci pokládat za rozhodnutí, tj. individuální správní akt, nelze sdílet. Pokud soudy obou stupňů uzavřely, že se žalobce nemůže vůči žalovanému územnímu samosprávnému celku domáhat náhrady škody způsobené nezákonným rozhodnutím vydaným v samostatné působnosti, je v tomto směru jejich rozhodnutí s ohledem na shora vyslovené teze nesprávné.
Jelikož se shodného pochybení při právním posouzení věci dopustily obě nižší instance, Nejvyšší soud z těchto důvodů zrušil v příslušném rozsahu obě jejich rozhodnutí a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení (§243b odst. 2 věta za středníkem, odst. 3 o. s. ř.).
V dalším průběhu řízení, v němž se rozhodne též o nákladech dovolacího řízení, je soud prvního stupně vázán právním názorem dovolacího soudu (§243d odst. 1 o. s. ř.).
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek podle občanského soudního řádu.
V Brně dne 13. dubna 2011
JUDr. Ludvík D a v i d, CSc., v. r.
předseda senátu