ECLI:CZ:NSS:2013:3.ADS.104.2012:40
sp. zn. 3 Ads 104/2012 - 40
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy
a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Jana Vyklického v právní věci žalobce: J. Š., proti
žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním právu 376/1, Praha
2, proti rozhodnutí Krajského úřadu Karlovarského kraje, se sídlem Závodní 353/88, Karlovy
Vary, ze dne 25. 5. 2011, č. j. 852/SZ/11-3, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti
rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 31. 7. 2012, č. j. 17 A 41/2011 - 31,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 31. 7. 2012, č. j. 17 A 41/2011 - 31,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností žalovaný (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek
Krajského soudu v Plzni ze dne 31. 7. 2012, č. j. 17 A 41/2011 – 31 (dále jen „napadený
rozsudek“), kterým bylo zrušeno rozhodnutí Krajského úřadu Karlovarského kraje ze dne
25. 5. 2011, č. j. 852/SZ/11-3 (dále jen „napadené rozhodnutí“). Tímto rozhodnutím původní
žalovaný změnil prvostupňové rozhodnutí Městského úřadu Aš, odboru sociálních věcí
a zdravotnictví (dále jen „prvostupňový orgán“) ze dne 6. 4. 2011, č. j. 4968/2011/ASS, kterým
nebyla žalobci přiznána dávka pomoci v hmotné nouzi – doplatek na bydlení s odůvodněním,
že částka příjmu žalobce zvýšená o příspěvek na živobytí a příspěvek na bydlení a snížená
o odůvodněné náklady na bydlení není nižší než částka živobytí žalobce, a proto nebyly splněny
podmínky pro vznik nároku na tuto dávku pomoci v hmotné nouzi. Původní žalovaný
napadeným rozhodnutím změnil v jeho výrokové části prvostupňové rozhodnutí tak, že slova
„v souladu s ustanovením §35 a §66“ se doplňují slovy: „§33, §34“ a ve zbylé části bylo
napadené rozhodnutí potvrzeno.
V odůvodnění napadeného rozhodnutí původní žalovaný především vyložil ustanovení
§33 odst. 1 písm. a) zákona č. 111/2006 Sb. a §33 odst. 2 a §34 téhož zákona. K pojmu
cílového nájemného uvedl, že toto se stanovovalo v období do 31. 12. 2010 jako součin cílové
hodnoty měsíčního nájemného platného pro daný kalendářní rok a podlahové plochy bytu.
Zvláštním právním předpisem je zákon č. 107/2006 Sb., o jednostranném zvyšování nájemného.
Zákonem č. 150/2009 Sb., kterým se mění tento zákon, došlo k prodloužení účinnosti
zákona o zvyšování nájemného v případě některých měst a obcí. Ve všech ostatních obcích lze
po 1. 1. 2011 sjednávat v nájemních bytech (byty ve vlastnictví obcí nebo byty pronajímané
fyzickými a právnickými osobami nájemné v souladu s občanským zákoníkem. To znamená,
že po uvedeném datu se museli vlastníci bytů, které již nadále nepodléhají regulaci nájemného
podle zákona o zvyšování nájemného, dohodnout s nájemci bytů o výši nájemného. Vzhledem
k tomu, že Ministerstvo pro místní rozvoj nemělo k dispozici objektivní údaje o výši nájemného
v jednotlivých regionech, městech a obcích, bylo na základě metodického vedení MPSV
doporučeno pro účely zákona č. 111/2006 Sb. do doby, než bude k dispozici cenová mapa,
vycházet z „v místě a čase obvyklého nájemného“: Jestliže nájemné doložené žadatelem převyšuje
toto nájemné v místě a čase obvyklé, doporučuje se započítat pro účely stanovení výše dávek
pomoci v hmotné nouzi právě nájemné v místě a čase obvyklé. S ohledem na možné situace
se doporučuje porovnání výše takto stanoveného nájemného s náklady na plochu bytu připadající
na jednotlivé osoby, která je používána při stanovení nákladů na bydlení v rámci státní sociální
podpory. V případě, že byt obývá např. jedna osoba, doporučuje se započítat plochu 38 m2.
Pro účely porovnání se nájemné vypočte tak, že započitatelná podlahová plocha se vynásobí
nájemným v místě a čase obvyklým na 1 m2 podlahové plochy. V předmětné věci (sociální situaci
stěžovatele) původní žalovaný uvedl, že nájemné v místě a čase obvyklé pro obec Aš pro typ
bytu, který jmenovaný obývá, činí 34 Kč/m2. Na základě doporučení metodického vedení
se však při výpočtu nájemného vychází z podlahové plochy 38 m2 pro jednu osobu. Nájemné
v místě a čase obvyklé se stanoví v jeho případě
takto:34 Kč x 38 m2 = 1.292 Kč. Tato částka
činí zároveň odůvodněné náklady na bydlení ve smyslu zákona o pomoci v hmotné nouzi. Podle
ustanovení §35 zákona č. 111/2006 Sb. činí výše doplatku na bydlení za kalendářní měsíc rozdíl
mezi částkou odůvodněných nákladů na bydlení připadajících na kalendářní měsíc, sníženou
o příspěvek na bydlení náležející za předchozí kalendářní měsíc, a částkou, o kterou příjem osoby
zvýšený o vyplacený příspěvek na živobytí převyšuje částku živobytí osoby. Prvostupňový orgán
vycházel v době rozhodování z toho, že v měsíci březnu 2011 stěžovatel pobíral příspěvek
na živobytí ve výši 2.020 Kč, odůvodněné náklady na bydlení činily částku 1.292 Kč a příspěvek
na bydlení ze systému státní sociální podpory ve výši 1.315 Kč. Z toho vyplývá, že doplatek
na bydlení vychází v záporné částce -23 Kč a stěžovateli tedy za měsíc březen 2011 nenáležel.
Na základě uvedených skutečností dospěl původní žalovaný k závěru, že doplatek na bydlení
ode dne 1. 3. 2011 stěžovateli nepřiznal.
V žalobě proti napadenému rozhodnutí zdůraznil žalobce mimo jiné svůj nesouhlas
s názorem správního orgánu, protože jde o rozhodnutí, kde jeho odůvodnění se nezakládá
na právnickém odůvodnění a vůbec se nezabývá námitkami odvolatele, tedy jde o rozhodnutí
proti správnímu řádu, nedodržující právní rámec, odepírající mu základní práva a diskriminující
jeho osobu. Závěrem žalobce navrhl zrušení napadeného rozhodnutí původního žalovaného
pro nezákonnost a překročení zákonem stanovené meze a jejich zneužití.
Napadeným rozsudkem krajský soud žalobě vyhověl a zrušil jak napadené rozhodnutí,
tak i jemu předcházející prvostupňové rozhodnutí, pro nepřezkoumatelnost pro nesrozumitelnost
a také proto, že skutkový stav, který vzal správní orgán za základ napadeného rozhodnutí, nemá
žádnou oporu ve správním spisu předloženém soudu v tomto řízení a věc vrátil žalovanému
k dalšímu řízení.
Napadené rozhodnutí původního žalovaného ani rozhodnutí prvostupňového orgánu
nebyla zejména v souladu s §68 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „správní řád“) v němž jsou stanoveny náležitosti rozhodnutí, jelikož v odst. 3
je stanoveno, že v odůvodnění se uvedou důvody výroku nebo výroků rozhodnutí, podklady
pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních
předpisů, a informace o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků
a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí. Ve správním spisu však nejsou založeny
nezbytné podklady pro vydání rozhodnutí, když ani z žádného založeného dokladu nevyplývá,
kdy a na základě jakých rozhodných skutečností bylo ve vztahu k typu bytu užívaného žalobcem
vycházeno ohledně výše nájemného 34 Kč/m2 v místě a čase obvyklém, tj. v Aši. Metodický
pokyn je pouze interním nikoli zákonným předpisem, jak ostatně podotkl i původní žalovaný
ve svém vyjádření ze dne 1. 8. 2011, a proto nemůže jít k tíži občana, že příslušné ministerstvo
nevydalo tzv. cenovou mapu nájemného pro jednotlivé regiony. Soud také nenalezl
v předloženém správním spisu žádný protokol ze dne 28. 3. 2011 o ústním jednání s žalobcem,
ač je z něho citováno na straně 3 rozhodnutí KÚ ze dne 25. 5. 2011.
Za zjištěné situace s ohledem na podané odvolání žalobce, který nebyl ani vyzván
k doplnění velmi stručného odvolání za účelem zjištění, v čem konkrétně je napadené rozhodnutí
prvostupňového orgánu ze dne 6. 4. 2011 matoucí a nezákonné, mělo být toto rozhodnutí
prvostupňového orgánu žalovaným zrušeno, protože je naprosto nepřezkoumatelné
a i nesrozumitelné pro absenci jakýchkoli konkrétních údajů kromě výše příspěvku na bydlení
ve výši 1.315 Kč v měsíci březnu 2011, takže nelze zjistit, jak dospěl tento správní orgán
k rozhodnutí o nepřiznání doplatku na bydlení žalobci a na základě jakých konkrétních podkladů.
Soud samozřejmě nepřehlédl ani další pochybení žalovaného, který se plně nevypořádal
s obsahem odvolání žalobce namítajícím úplné vynechání §33 a §34 zákona, ani původní
žalovaný v odůvodnění nezmínil důvod změny rozhodnutí výrokové části rozhodnutí
prvostupňového orgánu, i když dle názoru soudu bylo změněno tzv. záhlaví a nikoli samotný
výrok. Ačkoliv je odůvodnění rozhodnutí původního žalovaného o hodně podrobnější, k čemuž
nepochybně vedla snaha napravit pochybení prvostupňového orgánu, přesto i toto rozhodnutí
je z důvodů shora uvedených nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost a nedostatek důvodů,
což způsobuje vady řízení. Místo toho, aby žalovaný zrušil odvoláním napadené rozhodnutí
prvostupňového orgánu ze dne 6. 4. 2011, vydal sám rozhodnutí, jímž se pokusil napravit
tato pochybení prvostupňového rozhodnutí, které bylo z pohledu soudu zjevně
nepřezkoumatelné zejména pro absenci podkladů pro jeho vydání, které musí být založeny
ve správním spisu např. alespoň formou úředního zápisu, byť se jedná i o skutečnosti známé
správnímu orgánu z úřední činnosti. Orgány pomoci v hmotné nouzi se však zjevně vůbec
nezabývaly ani větou druhou §33 odst. 3 zákona č. 111/2006 Sb., podle níž doplatek na bydlení
lze přiznat s přihlédnutím k jejím celkovým sociálním a majetkovým poměrům také osobě, které příspěvek
na živobytí nebyl přiznán z důvodu, že příjem osoby a společně posuzovaných osob přesáhl částku živobytí osoby
a společně posuzovaných osob, ale nepřesáhl 1,3násobek částky živobytí osoby a společně posuzovaných osob.).
Krajský soud uzavřel, že rozhodnutí správních orgánů tudíž v této věci nejsou plně v souladu
s §68 odst. 2 a 3 správního řádu, takže jsou fakticky nepřezkoumatelná, jak ostatně uvedl
i žalobce, i když soud nepřezkoumatelnost shledal i z jiných důvodů.
V kasační stížnosti stěžovatel uvedl, že nesouhlasí s napadeným rozsudkem z důvodů
uvedených v ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Konkrétně k namítaným kasačním
důvodům uvedl následující námitky:
Nesprávné právní posouzení právní otázky podle stěžovatele je obsaženo v názoru
krajského soudu, že původní žalovaný nemohl vycházet z metodického pokynu MPSV č. 4/2010
ze dne 13. 12. 2010 (dále jen „metodický pokyn“) v otázce určení nájemného v místě bydliště
žalobce (tzn. v Aši). Metodický pokyn není podzákonným právním předpisem, nicméně
jeho smyslem je sjednocení postupu správních úřadů napříč celou ČR s cílem zavést rovný
přístup k žadatelům z různých krajů. Není jím však vytvářen protiprávní stav. Tvrzení žalobce
o nákladech na bydlení bylo účelové, neboť žalobce uvedl, že podlahová plocha jeho bytové
jednotky je 5 m2 a hrazené nájemné ve výši 3.800 Kč. Z úřední činnosti žalované, konkrétně
z místního šetření provedeného v bydlišti žalobce pracovníky prvostupňového orgánu bylo
zjištěno, že žalobce ve skutečnosti obývá pokoj č. X na ubytovně nacházející se v K. ulici X v Aši,
k tomu má volný přístup ke kuchyni, sociálnímu zařízení a neomezeně užívá společné prostory.
Učiněná zjištění byla rovněž v souladu se zněním nájemní smlouvy – čl. 1 bod 1 smlouvy ze dne
11. 2. 2011, přičemž z nájemní smlouvy nevyplývá, že by rozloha pokoje č. 24 byla tvrzených
5 m2. Stěžovatel poukázal na skutečnost, že ani úhrada za služby spojené s užíváním bytové
jednotky o údajné rozloze 5 m2 se rovnají částce 2.650 Kč měsíčně, což zřejmě svědčí
o skutečnosti, že žalobce užívá plochu o větší rozloze. Stěžovatel rovněž připomněl, že žalobci
nic nebránilo v tom, aby poskytl správnímu orgánu veškeré rozhodné skutečnosti prokazující výši
nájemného v městě Aši. Pokud žalobce nesouhlasil s doporučením uvedeným v metodickém
pokynu pro výpočet nájemného v místě a čase obvyklém, měl správnímu úřadu předložit důkaz
prokazující jinou výši nájemného (kupř. sdělení lokálních realitních kanceláří o výši tržního
nájemného za bytovou jednotku typu 1+kk). Je tak na žalobci, aby vyvrátil tvrzení o výši
nájemného 34 Kč za m2 v městě Aš.
Stěžovatel dále namítl, že žalobce nepředložil správnímu orgánu relevantí doklad o výši
a úhradě skutečného nájemného a zálohy na služby spojené s užíváním skutečné rozlohy bytu,
což byl hlavní důvod aplikace metodického pokynu pro účely určení nájemného v místě a čase
obvyklém. Názor krajského soudu, že nemůže jít k tíži občana, že příslušné ministerstvo nevydalo
tzv. cenovou mapu nájemného pro jednotlivé regiony, není podle stěžovatele přezkoumatelný,
neboť krajský soud neuvedl, jakým způsobem měl být žalobce znevýhodněn a jakým způsobem
by měl orgán pomoci v hmotné nouzi řešit skutečnost, že cenová mapa nájemného pro jednotlivé
regiony skutečně nebyla konkrétním ministerstvem vydána. Není v kompetenci stěžovatele
tuto situaci napravit. Metodický pokyn rozděluje bytové jednotky do několika kategorií a na byt
žalobce se použije výpočet odpovídající bytové jednotce o rozsahu 38 m2, což je hranice podle
zákona o státní sociální podpoře pro jednu osobu. Při tom však bylo vycházeno ze žalobcem
uváděných skutečností, zejména že žalobce obývá byt sám. Ohledně názoru krajského soudu,
že ze správního spisu nevyplývá, kdy a na základě jakých rozhodných skutečností bylo ve vztahu
k typu bytu užívaného žalobcem vycházeno ohledně výše nájemného 34 Kč/m2, stěžovatel uvedl,
že orgán pomoci v hmotné nouzi provedl průzkum výše nájemného, které je hrazeno v místě
bydliště žalobce a na základě tohoto zjištění vyhodnotil výši nájemného v místě a čase obvyklém.
Tento podklad je založen u orgánu pomoci v hmotné nouzi v listinné podobě a používáno
u všech žadatelů o dávky pomoci v hmotné nouzi, nikoliv však v každém spisu vedeného ve věci
doplatku na bydlení. Tento postup byl v souladu s metodickým vedením původního žalovaného
a podle názoru stěžovatele plně v souladu se zákonem. Stěžovatel dále vyjádřil svůj nesouhlas
s názorem krajského soudu na uplatnění ustanovení §33 odst. 3 druhé věty zákona č. 111/2006 Sb. Podle jeho názoru je toto ustanovení ve vztahu k posuzované věci irelevantní, neboť žalobce
pobíral v měsíci březnu 2011 příspěvek na živobytí ve výši 2.020 Kč. Kromě toho také stěžovatel
poukázal na celkový osobní přístup žalobce jako žadatele o dávky pomoci v hmotné nouzi,
neboť ode dne 1. 1. 2012 (účinnosti zákona č. 366/2011 Sb.) vede stěžovatel celkem 19 živých
řízení se žalobcem, všechny ve správním soudnictví. U běžných žadatelů stěžovatel přistupuje
ke každé žádosti individuálním způsobem, avšak u opakovaných a zjevně neoprávněných žádostí
žalobce je třeba vycházet z již provedené správní činnosti a zohlednit důkazy formálně provedené
v jiném správním řízení. V souhrnu tyto namítané vady napadeného rozsudku představují podle
stěžovatele nesprávné posouzení právní otázky v řízení před soudem a z toho plynoucí
nezákonnost napadeného rozsudku [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]
Proti závěru krajského soudu o nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí
ze skutkových důvodů stěžovatel uvedl, že orgány v hmotné nouzi vycházely z programu OK
nouze v souladu s ustanovením §52 zákona č. 111/2006 Sb. Podklady pro posouzení nároku
na dávku a její výpočet byly součástí správního spisu, pouze výše dávky příspěvek na živobytí
nebyla předložena v listinné podobě, neboť je součástí aplikačního programu OK nouze
a při vyhodnocování nároku na dávku doplatek na bydlení je výše této dávky automaticky
sehrávána elektronickou cestou. Správní spis obsahoval veškeré podklady, které je třeba mít
k dispozici v listinné podobě pro vyhodnocení nároku na dávku. Spisová dokumentace
prvostupňového správního orgánu v listinné podobě tedy obsahuje podklady, které správnímu
orgánu dodal žalobce a třetí subjekty. Informace získané z aplikace OK nouze se do spisové
dokumentace nezakládají v souladu se zásadou rychlosti a efektivnosti do správního spisu.
Vzniklou situaci nelze přičíst k tíži stěžovatele a automaticky rušit rozhodnutí orgánů pomoci
v hmotné nouzi pro domnělou neúplnost zakládající nepřezkoumatelnost. Krajský soud navíc
mohl nařídit jednání pro vyjasnění těchto skutečností, či příp. původního žalovaného vyzvat
k doplnění těchto skutečností. Při znalosti zákona o pomoci v hmotné nouzi není možné
konstatovat, že skutkový stav, který bral správní orgán za základ napadených rozhodnutí, nemá
oporu ve správním spisu. K údajné neexistenci protokolu ze dne 28. 3. 2012 stěžovatel uvedl,
že krajský soud si mohl vyžádat tuto listinu, stejně tak jako si vyžádal u pronajímatele sdělení
o nákladech na bydlení. Uvedený protokol je součástí spisu vedeného u dotčeného krajského
úřadu č. j. 853/SZ/11 o nároku žalobce na příspěvek na živobytí. Tento správní spis je navíc
krajskému soudu znám, neboť konečné rozhodnutí, které v něm padlo, bylo rovněž napadeno
správní žalobou a přiděleno k rozhodnutí stejné osobě soudkyně. Krajský soud tedy sám nezjistil
skutkový stav v plném rozsahu a pro své rozhodování nezohlednil listinný důkaz, a proto je jeho
rozsudek nepřezkoumatelný, přičemž v něm vůbec není řešena podstata věci, tedy nárok žalobce
na dávku doplatek na bydlení. Napadený rozsudek je nepřezkoumatelný i pro nesrozumitelnost
a nedostatečné odůvodnění [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. V tomto ohledu podle názoru
stěžovatele nedostačuje pouhý odkaz na příslušná ustanovení správního řádu a soudního řádu
správního, ale je třeba se blíže zabývat skutkovými zjištěními projednávané věci. Krajský soud
navíc vůbec nestanovil, jakým způsobem by správní řízení mělo být dále vedeno či doplněno,
aby byly vytýkané vady odstraněny.
Žalobce k podané kasační stížnosti nepodal žádné vyjádření.
Ze správního spisu orgánů pomoci v hmotné nouzi Nejvyšší správní soud zjistil
následující:
Ve spise prvostupňového orgánu je založeno oznámení Úřadu práce v Chebu o změně
výše dávky státní sociální podpory - příspěvku na bydlení od 1. 1. 2011 do 30. 6. 2011
na 1.315 Kč měsíčně.
Z nájemní smlouvy ze dne 11. 2. 2011 založené ve spise je patrné, že předmětem nájmu
je pokoj č. 24 s možností používat společnou koupelnu, kuchyni a vybavení pokoje a společných
prostor. Nájem byl sjednán na dobu určitou od 26. 2. 2011 do 25. 2. 2012. Z tiskopisu
„Informace o užívaném bytě“, který byl doručen 8. 3. 2011, vyplývá, že podlahová plocha bytu
obývaného uživatelem na K. ulici č. p. X v Aši je 5 m2 a výše měsíčního nájemného činí 3.800 Kč.
To potvrzuje i doklad znějící na jméno stěžovatele o úhradě částky 3.800 Kč za ubytování
v únoru 2011 firmě Z. L., Z. L.
Dále jsou ve spise založeny složky označené Příloha č. 1 a č. 2 neobsahující žádné listiny,
Příloha č. 3 obsahující 2 listy s údaji ohledně žalobce z programu OK nouze/OK služby,
z nichž vyplývá, že žalobci byly započteny odůvodněné náklady na bydlení v částce 1.292 Kč,
není však patrno, jakým výpočtem prvostupňový orgán k této částce dospěl. Příloha č. 4
správního spisu obsahuje „Metodický pokyn“ MPSV č. 2/2006 ze dne 14. 12. 2006 k zákonu
č. 111/2006 Sb. Citovaný metodický pokyn obsahuje na str. 28 pouze obecné vymezení pojmu
cílového nájemného, nestanovují se zde žádná konkrétní data týkající se částek cílového
nájemného po 1. 1. 2011, na něž se odkazuje původní žalovaný v odůvodnění napadeného
rozhodnutí.
Stěžovatel předložil Nejvyššímu správnímu soudu pro účely řízení o kasační stížnosti
mj. kopii Metodického pokynu MPSV č. 4/2010, č. j. 2010/98474-21, ze dne 13. 12. 2010,
který obsahuje předmětná doporučení pro orgány pomoci od 1. 1. 2011 relevantní v posuzované
věci. Vyplývá z něho, že z důvodu absence úpravy cílového nájemného do doby, než bude
k dispozici mapa v místě a čase obvyklého nájemného v jednotlivých regionech, kterou připravuje
Ministerstvo pro místní rozvoj, doporučuje se postupovat při zjištění jeho průměrné výše
tak, že se zjistí prostřednictvím příslušného odboru obecního úřadu výše nájemného stanovená
pro jednotlivé typy bytů v bytovém fondu obce, popř. je možné tato data zjistit u místních
realitních kanceláří. Takto zjištěné údaje pak tvoří maximální limit pro započtení nájemného
pro účely odůvodněných nákladů na bydlení. Pro účely porovnání výše skutečného nájmu
žadatele o dávku je třeba přepočítat v místě a čase obvyklé nájemné na 1 m2 podlahové plochy
bytu. S ohledem na možné situace, kdy osoby v hmotné nouzi obývají byty s podlahovou
plochou, která je zřejmě pro jejich potřeby nadměrná, doporučuje se v těchto případech ještě
porovnání výše nájemného v místě a čase obvyklého s náklady na plochu bytu připadající
na jednotlivé osoby, která je používána při stanovení nákladů na bydlení v rámci státní sociální
podpory. V případě, že byt obývá jedna osoba, doporučuje se započítat plochu 38 m2.
Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti, přičemž
zjistil, že je podána osobou oprávněnou a je proti označenému rozsudku přípustná za podmínek
ustanovení §102 a §104 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů; zkoumal při tom, zda napadený rozsudek krajského soudu netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud
přitom dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Stěžovatel ve své kasační stížnosti prostřednictvím jednotlivých kasačních námitek
napadá samotnou přezkoumatelnost napadeného rozsudku [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.],
jakož i zákonnost posouzení právních otázek věci krajským soudem [§103 odst. 1 písm. a)
s. ř. s.]. Nejvyšší správní soud se nejprve musel zabývat otázkou namítané nepřezkoumatelnosti
napadeného rozsudku. Úvodem považuje za vhodné vyložit stručně jednotlivé situace pokryté
ustanovením §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. První, tam upravený důvod (nepřezkoumatelnost
spočívající v nesrozumitelnosti rozhodnutí) spočívá podle Nejvyššího správního soudu buď
v tom, že rozhodnutí vykazuje takové textové a formulační nedostatky, že z obsahu textu není
dostatečně zřejmá souvislost s příslušnými podklady pro rozhodnutí, nebo příp. v tom, že i jinak
text rozhodnutí obsahuje nejasné, rozporné či jiným způsobem nesrozumitelné údaje. Taková
nesrozumitelnost rozhodnutí však v souzené věci podle Nejvyššího správního soudu nenastala.
Následující důvod (nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů rozhodnutí) je potom
třeba spatřovat v tom, že se rozhodnutí neopírá o důvody, které opodstatňují dospět k určitému
výroku rozhodnutí a možný dopad je třeba posuzovat vždy ve spojení se zněním konkrétního
rozhodnutí. Konečně posledně jmenovaný důvod, tedy že se jedná nepřezkoumatelnost
spočívající v jiné vadě řízení před soudem, Nejvyšší správní soud poznamenává, že je třeba
její význam posuzovat jako důvod pro zrušení rozhodnutí soudu prvního stupně pouze
za předpokladu splnění věty navazující, tedy, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé.
Stěžovatel ve vztahu k tomuto kasačnímu důvodu především namítal, že z úřední činnosti
žalované, konkrétně z místního šetření provedeného v bydlišti žalobce pracovníky
prvostupňového orgánu, bylo zjištěno, že žalobce ve skutečnosti obývá pokoj č. X na ubytovně
nacházející se v K. ulici č. X v Aši, k tomu má volný přístup ke kuchyni, sociálnímu zařízení a
neomezeně užívá společné prostory. Úhrada za služby spojené s užíváním bytové jednotky o
údajné rozloze 5 m2 se rovnají částce 2.650 Kč měsíčně, což zřejmě svědčí o skutečnosti, že
žalobce užívá plochu o větší rozloze. Stěžovatel rovněž připomněl, že žalobci nic nebránilo
v tom, aby poskytl správnímu orgánu veškeré rozhodné skutečnosti prokazující výši nájemného
v městě Aši. Krajský soud především neuvedl, jakým způsobem měl být žalobce znevýhodněn a
jakým způsobem by měl orgán pomoci v hmotné nouzi řešit skutečnost, že cenová mapa
nájemného pro jednotlivé regiony skutečně nebyla konkrétním ministerstvem vydána. Tuto
situaci není v kompetenci stěžovatele napravit.
Nejvyšší správní soud se v prvé řadě věnoval závěru krajského soudu, že ve správním
spisu nejsou založeny nezbytné podklady pro vydání rozhodnutí, neboť ani z žádného
založeného dokladu nevyplývá, kdy a na základě jakých rozhodných skutečností bylo ve vztahu
k typu bytu užívaného žalobcem vycházeno ohledně výše nájemného 34 Kč/m2 v místě a čase
obvyklém, tj. v Aši. Z ustanovení §34 odst. 1 zákona č. 111/2006 Sb. ve znění účinném k datu
vydání napadeného rozhodnutí (ve znění s účinností do 31. 12. 2011) vyplývalo, že pro účely
posouzení nároku a výše doplatku na bydlení se do odůvodněných nákladů na bydlení započítává a)
nájemné až do výše cílového nájemného a pravidelné úhrady za služby bezprostředně spojené s užíváním
bytu, popřípadě obdobné náklady spojené s družstevní a vlastnickou formou bydlení; úhradou služeb bezprostředně
spojených s užíváním bytu, případně obdobnou vlastnickou formou bydlení, se rozumí úhrada za ústřední
(dálkové) vytápění a za dodávku teplé vody, za úklid společných prostor v domě, za užívání výtahu, za dodávku
vody z vodovodů a vodáren, za odvádění odpadních vod kanalizacemi, za osvětlení společných prostor v domě,
za odvoz tuhého komunálního odpadu, za vybavení bytu společnou televizní a rozhlasovou anténou, popřípadě
další prokazatelné a nezbytné služby související s bydlením, a b) úhrada prokazatelné nezbytné spotřeby energií;
úhradou prokazatelné nezbytné spotřeby energií se rozumí úhrada dodávky a spotřeby elektrické energie, plynu,
případně výdaje na další druhy paliv, a to ve výši, která je v místě obvyklá.
1
Podle §34 odst. 2 téhož zákona
v citovaném znění platilo, že výše cílového nájemného se stanoví v období do 31. prosince 2010
jako součin cílové hodnoty měsíčního nájemného platné pro daný kalendářní rok, stanovené podle zvláštního
právního předpisu, a podlahové plochy bytu. Cílovou hodnotou měsíčního nájemného za 1 m2
podlahové plochy bytu se rozumělo takové nájemné, kterého může být dosaženo
při jednostranném zvyšování nájemného nejdříve k 1. lednu 2010 (§2 zákona č. 107/2006 Sb.,
o jednostranném zvyšování nájemného, ve znění účinném do 31. 5. 2009). Ministerstvo
pro místní rozvoj bylo oprávněno na základě §4 odst. 1 zákona č. 107/2006 Sb. vydávat sdělení
o výších cílové hodnoty měsíčního nájemného za 1 m2 podlahové plochy bytu vypočtené podle
vzorce uvedeného v příloze k tomuto zákonu, a to v členění podle velikostních skupin obcí
za jednotlivé kraje, v případě hlavního města Prahy a Brna v čle nění na části města. Jak správně
poukázal stěžovatel, zákonem č. 150/2009 Sb. byl s účinností od 1. 6. 2009 novelizován §3
odst. 1 zákona č. 107/2006 Sb., čímž bylo prodloužena možnost jednostranného zvyšování
nájemného do 31. 12. 2013 ve vyjmenovaných městech; město Aš však mezi těmito městy
uvedeno nebylo.
S účinností od 1. 1. 2011 tak musely orgány pomoci v hmotné nouzi při posuzování
hranice „stropu“ započitatelného nájemného pro účely posouzení odůvodněných nákladů
1
S účinností od 1. 1. 2012 bylo předmětné ustanovení v písm. a) novelizováno tak, že do odůvodněných nákladů
na bydlení se započítává nájemné, popřípadě obdobné náklady spojené s družstevní a vlastnickou formou
bydlení, a pravidelné úhrady za služby spojené s užíváním bytu; nájemným se rozumí nájemné hrazené
v nájemních bytech, a to až do výše, která je v místě obvyklá, popřípadě nájemné až do výše cílového
nájemného podle zákona o jednostranném zvyšování nájemného z bytu.
na bydlení pracovat s touto chybějící zákonnou úpravou cílové hodnoty měsíčního nájemného.
Orgány pomoci v hmotné nouzi proto začaly vycházet z výše nájemného, která je v místě
obvyklá. Postup stěžovatele, který za tímto účelem vydal Metodický pokyn MPSV č. 4/2010,
č. j. 2010/98474-21 ze dne 13. 12. 2010, tedy směřoval k řešení této komplikované právní situace
a vymezení pojmu „výše nájemného, která je v místě obvyklá“. Lze souhlasit se stěžovatelem
v tom, že smyslem metodického pokynu je sjednocení postupu správních úřadů napříč celou ČR
s cílem zavést rovný přístup k žadatelům z různých krajů. Stran aplikace uvedeného metodického
pokynu stěžovatele je ovšem třeba rozlišit dvě roviny problému: a) obecnou možnost aplikace
metodiky v popsané situaci, b) přezkoumatelnost a správnost aplikace této metodiky v konkrétní
situaci.
Stran první roviny problému má Nejvyšší správní soud za to, že v situaci, kdy vznikla
v zákonné úpravě cílového nájemného ve většině obcí v České republice a zároveň v důsledku
chybějícího vymezení „místně obvyklého nájemného“ zákonná mezera, musely orgány pomoci
v hmotné nouzi řešit situaci s chybějícím klíčem pro určení maximální hranice odůvodněných
nákladů na bydlení svými výkladovými prostředky, mezi něž nepochybně patří metodická činnost
stěžovatele [viz §60 písm. a) zákona č. 111/2006 Sb.]. Nejvyšší správní soud již dříve judikoval,
že metodické pokyny coby interní (v určitých případech též normativní) akty správních úřadů
mohou být za předpokladu, že nejsou v rozporu se zákonem, pramenem uznávané správní praxe,
která může poskytovat oporu pro rozhodování v jednotlivých případech a správní soudy mohou
takovou ustálenou správní praxi využít při přezkumu správních aktů (viz k tomu zejména
rozsudek ze dne 23. 8. 2007, č. j. 7 Afs 45/2007 - 251, přístupný na www.nssoud.cz, publikováno
pod č. Sb. NSS 1383/2007). Nejvyšší správní soud tedy in abstracto nepovažuje používání
metodiky stěžovatele k určení cílového nájemného za nezákonné, byť v tomto ohledu měla
metodika stěžovatele nepochybně vnější účinky a nahrazovala chybějící právní úpravu. Pokud
se ale chtěl stěžovatel odvolávat na praxi zavedenou metodickým pokynem, bylo třeba jeho
existenci soudu prokázat, aby krajský soud mohl vyhodnotit, zda byl tento postup zákonný.
Ve správním spisu však byl obsažen pouze metodický pokyn č. 2/2006 ze dne 14. 12. 2006
k zákonu č. 111/2006 Sb., který předmětná doporučení neobsahuje, přičemž ze spisu krajského
soudu rovněž nevyplývá, že by stěžovatel či původní žalovaný krajskému soudu předložily
Metodický pokyn MPSV č. 4/2010, č. j. 2010/98474-21 ze dne 13. 12. 2010, který byl
v posuzované věci správními orgány aplikován. Pokud stěžovatel krajskému soudu nepředložil
metodický pokyn, na němž byla založena předmětná rozhodnutí orgánů pomoci v hmotné nouzi,
nemůže se divit, že krajský soud k metodice nemohl přihlédnout a považoval jejich rozhodnutí
za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
V řízení před krajským soudem tedy nemohlo dojít k posouzení druhé roviny aplikace
této metodiky, a to je jejího přezkoumatelného a správného použití v konkrétním případě
posouzení žalobcova nároku na doplatek na bydlení. Zde hrají zásadní roli skutkové okolnosti
případu, tedy zejména žalobcem uzavřená nájemní smlouva na byt o velikosti 5 m2 (přičemž
z okolností vyplývajících ze spisu je zřejmé, že vlastníci bytu či obytného pokoje ve skutečnosti
provozují jakousi „ubytovnu“) atd. S krajským soudem je třeba souhlasit v tomto ohledu
v tom směru, že správní spis neobsahuje ani protokol o sociálním šetření ze dne 28. 3. 2012,
na nějž se stěžovatel (i původní žalovaný) odkazovaly stran skutkového zjištění o reálných
bytových poměrech žalobce, a podobně jako v jiných prvostupňových rozhodnutích o dávce
pomoci v hmotné nouzi odůvodnění neobsahuje vyčíslení cílového nájemného, které bylo žalobci
započítáno do odůvodněných nákladů na bydlení; a to zejména zdůvodnění, proč nebylo
započítáno nájemné v žalobcem tvrzené výši. K tomu Nejvyšší správní soud podotýká, že krajský
soud neměl povinnost si tyto podklady vyžádat spolu s jiným správním spisem, neboť se jedná
o natolik závažný podklad pro rozhodnutí ve věci, že musí být alespoň v kopii založen
ve správním spisu vedeném v tomto konkrétním správním řízení, aby bylo zjevné, že tvrzený
úkon správního orgánu byl v řízení o příspěvku na živobytí skutečně proveden a s jakým
výsledkem. Stejně tak bylo záhodno, aby obsahem správního spisu byla i předmětný Metodický
pokyn MPSV č. 4/2010, kterým správní orgány vyplnily předmětnou mezeru právní úpravy.
Krajský soud tyto a další nedostatky napadeného rozhodnutí částečně pojmenoval,
ale nenabídl místo toho žádný alternativní postup, jakým by měl stěžovatel (či prvostupňový
orgán) v dalším řízení pokračovat, neboť své rozhodnutí opřel jen o výtku formálních nedostatků
ve smyslu ustanovení §68 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších
předpisů. Jak Nejvyšší správní soud již dříve uvedl, v této souvislosti je třeba reflektovat „zvláštní
povahu tohoto řízení, jakož i účel rozhodování (efektivní posouzení nároku na sociální dávku), přičemž záruku
přezkoumatelnosti (a související úplnosti a přesvědčivosti odůvodnění) celého procesu posouzení nároku na dávku
pomoci v hmotné nouzi a správnosti její výše je třeba spatřovat především v odvolacím řízení, které s účinností
od 1. 1. 2012 zajišťuje stěžovatel prostřednictvím svého odborného aparátu. Prvostupňovým správním
rozhodnutím o dávkách pomoci v hmotné nouzi vydávaným do 31. 1. 2011 ještě pověřenými
obecními úřady a úřady obcí s rozšířenou působností lze tedy oprávněně vytýkat tuto – v případě
prvostupňového rozhodnutí až formulářovou – strohost, která však v kontextu zavedené správní
praxe, spisové dokumentace a odůvodnění napadeného rozhodnutí původního žalovaného
nemusí mít za následek jejich nepřezkoumatelnost pro nesrozumitelnost, ani pro nedostatek
důvodů (viz k tomu rozsudek Nejvyššího správního soudu 19. 6. 2013, č. j. 3 Ads 68/2012 - 27,
přístupný na www.nssoud.cz). Jakkoliv krajskému soudu je třeba dát v uvedených věcech
za pravdu, napadený rozsudek krajského soudu je stran otázky určení odůvodněných nákladů
na bydlení žalobce pro účely posouzení jeho nároku na doplatek na bydlení nepřezkoumatelný
pro nesrozumitelnost důvodů podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. a nedává správním orgánům
dostatečnou oporu pro další postup ve věci.
Bude tedy na krajském soudu, aby dostatečně zdůvodnil svůj závěr
o nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí původního žalovaného a dal stěžovateli
jednoznačný a srozumitelný pokyn, jak konkrétně měly orgány pomoci v hmotné nouzi
v předmětné věci (posouzení nároku žalobce na doplatek na bydlení) postupovat a zda aplikovaly
metodický pokyn stěžovatele v souladu s účelem zákonné úpravy pomoci v hmotné nouzi
tak, aby vyplnil mezeru po absentující právní úpravě cílového nájemného s účinností
od 1. 1. 2011 v souladu se smyslem a účelem právní úpravy odůvodněných nákladů na bydlení
v rámci posuzování nároku na doplatek na bydlení. K tomuto bude třeba, aby si krajský soud
opatřil předmětný Metodický pokyn č. 4/2010, který je nepochybně zásadním podkladem
pro rozhodování v této věci, a jenž při svém rozhodování k dispozici neměl.
Nejvyšší správní soud také poznamenává, že Ministerstvo pro místní rozvoj
prostřednictvím Státního fondu rozvoje bydlení již zveřejňuje na svých internetových stránkách
mapu nájemného. Jedná se o orientační nájemné pro obce, pro něž skončila účinnost zákona
č. 107/2006 Sb. Nyní již mohou orgány pomoci v hmotné nouzi z těchto orientačních údajů
o nájemném v příslušných obcích vycházet, jakkoliv přímo na tento instrument rovněž právní
úprava poskytování dávek pomoci v hmotné nouzi přímo neodkazuje.
Nakonec Nejvyšší správní soud nepřehlédl výtku krajského soudu, že se správní orgány
měly zabývat také ustanovením §33 odst. 3 věty druhé zákona č. 111/2006 Sb., tedy situaci,
kdy doplatek na bydlení lze přiznat, s přihlédnutím k jejím celkovým sociálním a majetkovým
poměrům, také osobě, které příspěvek na živobytí nebyl přiznán z důvodu, že příjem osoby nebo
společně posuzovaných osob přesáhl částku živobytí osoby nebo společně posuzovaných osob,
ale nepřesáhl 1,3 násobek částky živobytí osoby nebo společně posuzovaných osob. K tomuto
problému se Nejvyšší správní soud vyjádřil již dřívější věci téhož žalobce, kde dospěl k závěru,
že toto pravidlo má své místo při rozhodování o přiznání či nepřiznání doplatku na bydlení,
přičemž je vázáno na poměrně široké správní uvážení (viz k tomu rozsudek Nejvyššího správního
soudu 19. 6. 2013, č. j. 3 Ads 68/2012 - 27, přístupný na www.nssoud.cz). Nejvyšší správní soud
v tomto ohledu souhlasí se stěžovatelem, že pokud v rozhodném období byl žalobci přiznán
příspěvek na živobytí, nemělo posuzování této alternativy vzniku nároku na doplatek na bydlení
při rozhodování orgánů pomoci v hmotné nouzi místo.
Nejvyšší správní soud shledal, že stěžovatelova kasační stížnost je důvodná, a proto
v souladu s ustanovením §110 odst. 1 věty první s. ř. s. zrušil napadený rozsudek a vrátil
věc krajskému soudu k dalšímu řízení a novému rozhodnutí věci. V tomto řízení je krajský soud
vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.), zejména je povinen
posoudit správnost aplikace Metodického pokynu MPSV č. 4/2010.
V novém rozhodnutí krajský soud rovněž rozhodne o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti stěžovatele (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 3. října 2013
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu