ECLI:CZ:NSS:2007:3.ADS.14.2007
sp. zn. 3 Ads 14/2007 - 74
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava
Vlašína a soudců JUDr. Milana Kamlacha a JUDr. Marie Součkové v právní věci žalobce: Š.,
s. r. o., zastoupeného Antonínem Rozbrojem, advokátem se sídlem Olomouc, Tř. Svobody
31, proti žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí, se sídlem Praha 2, Na poříčním
právu 376/1, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
21. 9. 2006, č. j. 12 Ca 98/2005 – 41,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Žalobce se včas podanou kasační stížností domáhá zrušení shora označeného rozsudku
Městského soudu v Praze, jímž byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí žalovaného
č.j. 2004/56773-442, ze dne 5. 5. 2005. Ministerstvo práce a sociálních věcí jím zamítlo
odvolání žalobce proti rozhodnutí Úřadu práce v Olomouci (dále jen „úřad práce“), č.j. OLA-
62/2004-pz, ze dne 12. 8. 2004 a napadené rozhodnutí potvrdilo. Prvoinstančním správním
rozhodnutím byla žalobci podle §9 odst. 1 a 2 zákona č. 9/1991 Sb., o zaměstnanosti
a působnosti orgánů České republiky na úseku zaměstnanosti (dále jen „zákon
o zaměstnanosti“) uložena pokuta ve výši 170 000 Kč za porušení ustanovení §32 odst. 1
zákona č. 65/1965 Sb., zákoníku práce. Soud vycházel z následujícího skutkového stavu:
Dne 25. 5. 2004 provedl Úřad práce v Olomouci u žalobce kontrolu v souvislosti
s jeho žádostí o poskytnutí dotace na úhradu nákladů spojených se mzdou zaměstnance,
a to na občany evidované v této době jako uchazeči o zaměstnání. Kontrola byla zaměřena
na ověření totožnosti fyzických osob, které tento den konaly práci v provozovně žalobce v L.
3093-93-p. Při kontrole byli při výkonu práce zjištěni zaměstnanci: B. F., Ch. L., D. M., D. J.,
M. J., Z. J., P. E., Š. J., L. A., H. B., F. J., Z. Z., G. J., V. J., H. A., V. Z., E. E. a K. V. Jednalo
se vesměs o osoby v té době zaevidované na úřadu práce jako uchazeči o zaměstnání, na které
žádal žalobce úřad práce o dotaci. Týž den se uvedení zaměstnanci dostavili na úřad práce a
do protokolu potvrdili, že u žalobce pracovali a neměli s ním uzavřenou písemně žádnou z
forem pracovně-právního vztahu.
Dne 12. 8. 2004 rozhodl úřad práce, jak bylo uvedeno výše. Při stanovení výše sankce
vycházel z §9 odst. 1 zákona o zaměstnanosti, dle kterého je možno uložit za první
zjištěné porušení pokutu až do výše 250 000 Kč. Z §8 zákoníku práce podle něj vyplývá,
že zaměstnavatel je tou smluvní stranou pracovně-právního vztahu, která nese odpovědnost
za perfektnost všech dvoustranných pracovně-právních úkonů. I když se v daném případě
jedná o první uložení pokuty za zaviněné porušení povinností, vyplývajících z pracovně-
právních předpisů (§26 odst. 1 zákona č. 1/1991 Sb.), rozhodl se úřad práce uložit
pokutu v horní polovině zákonného rozpětí. Z provedeného dokazování totiž vyšlo najevo,
že zaměstnavatel porušil vytýkané ustanovení úmyslně. Z prohlášení zaměstnanců je zřejmé,
že si byl vědom své povinnosti uzavřít písemnou pracovní smlouvu, neučinil tak ovšem
s poukazem na výsledek jednání na úřadu práce o poskytnutí dotace. Na závěr správního
orgánu o výši pokuty mělo vliv i to, že se jedná o porušení elementárního ustanovení
zákoníku práce při zaměstnávání občanů, což s ohledem na to, že zaměstnavatel vystupuje
jako účastník pracovně-právních vztahů od roku 1994, nelze podle úřadu tolerovat. Vzhledem
k tomu, že k uvedenému porušení došlo v souvislosti s jednáním o získání veřejných
finančních prostředků, shledal v něm úřad práce i nemalou dávku společenské nebezpečnosti.
V úvahu vzal rovněž počet zaměstnanců, u nichž k porušení došlo, jakož i to, že jejich
zaměstnáváním mimo pracovní poměr se zaměstnavatel oprostil od celé řady dalších
povinností nejen v oblasti pracovně-právních vztahů, ale i v oblasti sociálního a zdravotního
pojištění.
Podané odvolání žalovaný zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil. Ztotožnil se
se závěry správního orgánu prvního stupně a neshledal důvod ke snížení uložené pokuty.
Mimo jiné poukázal na to, že dne 1. 8. 2004 nabyl účinnosti zákon č. 435/2004 Sb. Ve vztahu
k porušením, jichž se dopustil odvolatel jako právnická osoba a které byly důvodem
k zahájení správního řízení o uložení pokuty, je podle tohoto zákona stanovena horní hranice
sankce na 1 000 000 Kč. Aby byla dodržena zásada správního trestání, totiž že jednání nebo
opominutí účastníka řízení musí být posuzováno podle zákona účinného v době, kdy k němu
došlo, a to včetně druhu a výše sankce, kterou je možno za ně uložit, resp. že nová právní
úprava nemůže být aplikována v neprospěch účastníka řízení, musel odvolací orgán vycházet
z parametrů obsažených ve zrušeném zákoně o zaměstnanosti, když i rozsah výše sankce,
kterou zrušený zákon o zaměstnanosti obsahuje, je pro odvolatele příznivější.
Na základě takto zjištěného skutkového stavu dospěl Městský soud v Praze k závěru,
že správní orgán postupoval při ukládání pokuty podle příslušných zákonných ustanovení.
Rovněž pokud jde o hodnocení společenské nebezpečnosti neshledal soud žádné pochybení.
Zjištěné porušení pracovně-právních předpisů bylo hodnoceno jako zvlášť závažné s ohledem
na to, že k němu došlo v souvislosti s jednáním žalobce na úřadu práce o získání veřejných
finančních prostředků. Bylo přihlédnuto rovněž k počtu zaměstnanců, u nichž k porušení
došlo. Tím, že žalobce zaměstnával zaměstnance mimo pracovní poměr, se oprostil
od řady dalších povinností, vedle oblasti pracovně-právních vztahů také v oblasti sociálního
a zdravotního pojištění. Námitce, podle níž nebylo úmyslem žalobce zaměstnávat dotčené
pracovníky načerno, o čemž svědčí i skutečnost, že je řádně zaměstnává i nadále, soud
nepřisvědčil, neboť je dle jeho názoru bez vztahu k zavinění žalobce, jakož i ke stanovení
výše pokuty. Ta byla uložena v rámci zákonné sazby a správní orgány při jejím stanovení
dostatečně zhodnotily závažnost správního deliktu, přihlédly k okolnostem jeho spáchání
a k jeho možným následkům. Pokuta tak nebyla podle soudu uložena v nepřiměřené výši.
Městský soud v Praze proto žalobu jako nedůvodnou zamítl.
Rozsudek napadl žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností, v níž uplatnil důvod
vymezený v §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Rozhodnutí Městského soudu v Praze považuje
za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Napadá úvahu správních orgánů, jakož i soudu
o nutnosti vycházet v daném případě z úpravy v zákoně č. 9/1991 Sb., a nikoli zákona
č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti. Srovnání platné právní úpravy a úpravy, na jejímž základě
je osoba trestána se zpětnou působností, tedy retroaktivně, považuje za nepřípustné.
Skutečnost, že dle aktuálně účinné právní úpravy by bylo lze uložit sankci přísnější, je podle
stěžovatele pro posouzení věci irelevantní. Úmyslem zákonodárce pak bylo podle stěžovatele
poskytnutí ochrany zájmům zaměstnanců. Většinu dotčených zaměstnanců přitom stěžovatel
i nadále ve firmě zaměstnává. Správní orgány ani soud nakonec nepřihlédly k tomu,
že předčasné zahájení pracovní činnosti bylo vyvoláno tlakem zakázky rakouského
obchodníka se dřevem W. G. M. b. H., již bylo třeba splnit ve zkráceném termínu. Kdyby
stěžovatel nedodal výrobky včas, došlo by k propadu výroby a výrazně by se tím snížila
potřeba zaměstnanců. Jedná se navíc o první opominutí zákonem uložené povinnosti ze strany
stěžovatele. Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek Městského soudu v Praze
v rozsahu stěžovatelem uplatněných stížních bodů a po posouzení věci dospěl k závěru,
že kasační stížnost není důvodná. Skutkový stav, tak jak byl zjištěn Městským soudem
v Praze, stěžovatel nijak nezpochybnil, Nevyšší správní soud jej považuje za dostatečně
zjištěný, proto z něj vycházel sám i v řízení o podané kasační stížnosti.
O stížních námitkách uvážil Nejvyšší správní soud
takto:
Předně je třeba odmítnout stěžovatelovo přesvědčení o nepatřičnosti úvahy
žalovaného, podle níž se na daný případ neuplatní zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti.
Tato úvaha se týkala pouze rozhodnutí o výši trestu, a to v tom smyslu, zda by aktuálně
účinná právní úprava nebyla v tomto ohledu pro stěžovatele příznivější. Pokud by tak tomu
bylo, vznikl by prostor pro stanovení výše pokuty v souladu s touto úpravou (srov. §7 odst. 2
zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích: „Pachateli lze uložit pouze takový druh sankce,
který dovoluje uložit zákon účinný v době, kdy se o přestupku rozhoduje.“). Z uvedeného
srovnání však vyplynulo, že aktuálně účinná úprava je pro stěžovatele ještě přísnější
než úprava účinná v rozhodné době. Proto vycházel žalovaný z úpravy zákona č. 9/1991 Sb.
K samotné námitce nepřiměřenosti výše pokuty pak uvádí Nejvyšší správní soud
následující: Podle §9 odst. 1 zákona o zaměstnanosti je orgán kontroly oprávněn
ukládat zaměstnavatelům za zaviněné porušení povinností, jejichž dodržování je oprávněn
kontrolovat, pokuty až do částky 250 000 Kč a při opětovném porušení povinností, za jejichž
nedodržení byla již pokuta uložena, až do částky 1 000 000 Kč. Podle odstavce 2 citovaného
ustanovení se při ukládání pokuty přihlíží k závažnosti porušení, k míře zavinění
a k okolnostem, za nichž k porušení povinnosti došlo.
Podle §78 odst. 2 s. ř. s. rozhoduje-li soud o žalobě proti rozhodnutí, jímž správní
orgán uložil trest za správní delikt, může soud, nejsou-li důvody pro zrušení rozhodnutí,
ale trest byl uložen ve zjevně nepřiměřené výši, upustit od něj nebo jej snížit v mezích
zákonem dovolených, lze-li takové rozhodnutí učinit na základě skutkového stavu,
z něhož vyšel správní orgán, a který soud případně vlastním dokazováním v nikoli zásadních
směrech doplnil, a navrhl-li takový postup žalobce v žalobě.
Jak vyplývá z citované právní úpravy, je rozhodnutí o výši pokuty založeno
na správním uvážení. To připadá v úvahu vždy, když s existencí určitého skutkového stavu
není v příslušné právní normě jednoznačně spojen jediný nutný právní následek, tj. dává-li
zákonodárce správnímu orgánu možnost zvolit po zvážení daných okolností jedno z více
právní normou předvídaných řešení. Rozhodnutí založená na správním uvážení přezkoumává
soud zejména z hlediska, zda správní orgán shromáždil dostatečné důkazy, na jejichž základě
může k úvaze přistoupit, zda tyto důkazy provedl zákonným způsobem, zda jeho úvaha
nevybočuje z mezí stanovených zákonem a zda je v souladu s pravidly logického usuzování.
(Srov. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 13. 1. 1995, č. j. 6 A 129/93 - 20, SP č. 128;
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2004, č. j. 5 Azs 47/2003 - 48,
www.nssoud.cz.) Pokud jde o moderaci trestu, je takto vymezený rozsah soudního přezkumu
ještě dále zúžen, a to na případy, kdy byl trest uložen ve zjevně nepřiměřené výši.
Úlohou soudu tedy není snížit trest na takovou výši, kterou sám považuje za adekvátní,
nýbrž posoudit, zda správní orgán při svém rozhodování nepřekročil zákonem stanovené
meze správního uvážení, případně toto nezneužil tím, že by uložil trest zjevně nepřiměřený.
V daném případě si správní orgán zajistil dostatečné podklady pro své rozhodnutí,
svou úvahu o výši trestu pak náležitě odůvodnil, a to jak ve vztahu k závažnosti porušení
povinnosti (porušení elementárního ustanovení zákoníku práce při zaměstnávání občanů;
vysoký počet zaměstnanců, u nichž k porušení došlo; navazující důsledky v podobě
neplacení pojistného), tak ve vztahu k míře zavinění stěžovatele (úmysl) a k okolnostem,
za nichž k porušení povinnosti došlo (souvislost s jednáním o poskytnutí dotace). Úvaha,
kterou správní orgán odůvodnila uložení pokuty v horní polovině zákonného rozmezí,
je tedy zcela opodstatněná a nijak neodporuje zásadám logického usuzování. Rovněž podle
Nejvyššího správního soudu žádná z okolností uváděných stěžovatelem na jeho obranu
(skutečnost, že čekal na výsledek jednání o dotaci, že dotčené zaměstnance zaměstnává
i nadále, že byl pod tlakem termínů) nic nemění na protiprávnosti jednání, kterého se dopustil,
ani na jeho vědomosti o tom, že jde o jednání protiprávní. Žádným způsobem jej tedy
nezbavují odpovědnosti, ani nijak nesvědčí pro závěr o neúměrnosti výše sankce. Nejvyšší
správní soud proto přisvědčuje Městskému soudu v Praze, že správní orgány meze správního
uvážení nepřekročily a neudělily pokutu, která by byla ve vztahu k projednávanému deliktu
zjevně nepřiměřená.
Ze shora uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že rozsudek
Městského soudu v Praze netrpí vadou podle ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
a kasační stížnost proto podle §110 odst. 1 s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti ze zákona (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.). Žalovaný měl ve věci
úspěch, žádné náklady řízení o kasační stížnosti mu však prokazatelně nevznikly. Soud
mu proto právo na náhradu nákladů řízení nepřiznal (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3
s. ř. s. ).
V Brně dne 15. srpna 2007
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu