ECLI:CZ:NSS:2011:3.ADS.73.2011:74
sp. zn. 3 Ads 73/2011 - 74
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy
a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Milana Kamlacha v právní věci žalobkyně: PeHToo
a.s., IČ 45357072, se sídlem Na Poříčí 1067, Praha 1, zastoupená JUDr. Václavem Zemanem,
advokátem, se sídlem Sedláčkova 11, Plzeň, proti žalované: Česká správa sociálního
zabezpečení, se sídlem Křížová 25, Praha 5, proti rozhodnutí žalované ze dne 14. 5. 2010,
č.j. 44091/010-9010-15.4.2010–17/HS, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského
soudu v Plzni ze dne 28. 2. 2011, č. j. 57 A 61/2010 - 39,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) brojila proti rozsudku
Krajského soudu v Plzni (dále jen „krajský soud“) ze dne 28. 2. 2011, č. j. 57 A 61/2010 – 39
(dále jen „napadený rozsudek“), kterým byla zamítnuta její žaloba proti rozhodnutí žalované
ze dne 14. 5. 2010, č.j. 44091/010-9010-15.4.2010–17/HS (dále jen „napadené rozhodnutí“).
Napadeným rozhodnutím žalovaná zamítla odvolání žalobkyně proti rozhodnutí Okresní
správy sociálního zabezpečení Domažlice (dále jen „OSSZ Domažlice“) ze dne 26. 3. 2010,
č.j. 44001/110-9010-4.1.2010-5/PPoj/So (dále jen „prvoinstanční rozhodnutí“) a toto
rozhodnutí potvrdila. Prvoinstančním rozhodnutím byla zamítnuta žádost žalobkyně o vrácení
přeplatku na pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti
(dále také jen „pojistné“) za období leden až červen 2007. V odůvodnění napadeného rozhodnutí
žalovaná uvedla, že OSSZ Domažlice správně dospěla k závěru, že žádosti nelze vyhovět,
protože v období od 1. 1. 2007 do 30. 6. 2007 byly organizace a malé organizace poplatníky
pojistného a měly povinnost platit pojistné za sebe, a proto v tomto období nezanikla jejich
platební povinnost. Vyměřovací základ organizace a malé organizace v zákoně č. 589/1992 Sb.,
ve znění účinném od 1. 1. 2007 do 30. 6. 2007 bylo totiž možné za pomoci interpretačních
postupů stanovit jako částku odpovídající úhrnu vyměřovacích základů zaměstnanců, a proto
o jeho vymezení nemohlo být žádných nejasností. Tomuto vyměřovacímu základu ostatně
v uvedené době odpovídaly i odvody pojistného ze strany společnosti PLASTIK HT, a.s.
(pozn. NSS – původní firma stěžovatelky). Žalovaná se při posouzení této otázky ztotožnila
s argumentací Nejvyššího správního soudu uvedenou v rozsudku ze dne 25. 2. 2010, č. j. 4 Ads
120/2009 – 88, v němž v obdobné právní věci dospěl k závěru, že i při absenci výslovné definice
vyměřovacího základu organizace a malé organizace bylo možné vymezit tento pojem ze zákona
č. 589/1992 Sb., ve znění účinném pro období od 1. 1. 2007 do 30. 6. 2007, s potřebnou mírou
určitosti jako částku odpovídající úhrnu vyměřovacích základů jejich zaměstnanců. Vyměřovací
základ organizace odpovídající úhrnu vyměřovacích základů jejích zaměstnanců bylo z výše
uvedených důvodů možno stanovit na základě tehdy platných a účinných ustanovení zákona
č. 589/1992 Sb., tedy bez nutnosti aplikace nařízení vlády č. 39/2007 Sb., a proto nevznikl
přeplatek pojistného.
V žalobě stěžovatelka namítala, že povinnost organizací a malých organizací platit
pojistné na sociální zabezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti byla dána znalostí
tří předpokladů, konkrétně rozhodného období, vyměřovacího základu a procentní
sazby z vyměřovacího základu. Zákon č. 589/1992 Sb. ve znění platném od 1. 1. 2007
však neobsahoval výslovné ustanovení o vyměřovacích základech organizace a malé organizace
pro stanovení pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti,
jako původně §5 odst. 1 písm. b) zákona č. 589/1992 Sb., ve znění platném do 31. 12. 2006.
Stěžovatelka poukázala na názor Nejvyššího správního soudu, podle nějž citované nařízení
č. 39/2007 Sb. nebylo ústavně konformní a krajský soud jím při svém rozhodování nebyl vázán.
Stěžovatelka nadále zastávala názor, že pokud zákon č. 589/1992 Sb. ve znění platném
od 1. 1. 2007 do 30. 6. 2007 neobsahoval definování veškerých předpokladů k tomu, aby bylo
možno stanovit výši pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku
zaměstnanosti pro malou organizaci, nebylo možné dospět k závěru o trvání povinnosti platit
pojistné. Za této situace tedy z plateb uhrazených stěžovatelkou za období leden 2007 až červen
2007 vznikl přeplatek na pojistném, který měl být vrácen. Proto stěžovatelka nesouhlasila
s názorem Nejvyššího správního soudu, s nímž se ztotožnila i žalovaná, že přes absenci
výslovného zákonného ustanovení obsahujícího definici vyměřovacího základu organizace,
resp. malé organizace, bylo možné dovodit význam tohoto pojmu pomocí obvyklých metod
výkladu. Tento názor stěžovatelka označila za účelový a rozporný s principy demokratického
právního státu. Jestliže byla zákonná norma stanovující povinnost zaplatit pojistné nejasná stran
výše takového plnění, pak se jednalo o stav právní nejistoty, která znamenala zároveň nemožnost
splnění povinnosti. Stěžovatelka uvedla, že pokud je ČR právním státem založeným na principech
psaného, nikoliv zvykového práva, bylo napadené rozhodnutí vydáno v rozporu s právními
předpisy. Z výše uvedených důvodů navrhla zrušení napadeného rozhodnutí a vrácení věci
k dalšímu řízení.
Krajský soud v napadeném rozsudku uvedl, že spornou právní otázkou se velmi
podrobně zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 25. 2. 2010, č. j. 4 Ads 120/2009 –
88, zejména v jeho bodech 33–39 a 40–51. Krajský soud se ztotožnil s těmito závěry Nejvyššího
správního soudu a zaujal stejný právní názor, že i při absenci výslovné definice vyměřovacího
základu organizace a malé organizace bylo možné tento pojem ze zákona č. 589/1992 Sb.
ve znění účinném pro období od 1. 1. 2007 do 30. 6. 2007 s potřebnou mírou určitosti vymezit
jako částku odpovídající úhrnu vyměřovacích základů jejich zaměstnanců. Žaloba stěžovatelky
byla ve své podstatě pouhým vyjádřením nesouhlasu s právním názorem vysloveným Nejvyšším
správním soudem v citovaném rozsudku, když stěžovatelka netvrdila, že by její případ byl
po skutkové či právní stránce odlišný od případu posuzovaného Nejvyšším správním soudem,
přičemž ani krajský soud neshledal takovou odlišnost. Krajský soud se rovněž neztotožnil
s názorem stěžovatelky, že výklad Nejvyššího správního soudu byl účelový a rozporný s principy
demokratického právního státu. Krajský soud odkázal na precizní zdůvodnění, proč je naopak
stěžovatelčin právní názor mechanický a odhlížející od smyslu jednotlivých institutů a celkového
kontextu interpretované normy a historie vzniku a novelizací zákona, a který proto neodpovídá
principu materiálního právního státu. Pokud stěžovatelka tvrdila, že legislativní stav v období
leden až červen 2007 znamenal nemožnost splnění povinnosti zaplatit pojistné, pak krajský soud
poukázal na to, že stěžovatelka odvedla pojistné na sociální zabezpečení a příspěvek na státní
politiku zaměstnanosti a současně netvrdila, že by jej odvedla v nesprávné výši. Stěžovatelčina
tvrzení o nemožnosti splnit povinnost zaplatit pojistné tak krajský soud považoval za rozporné.
Z těchto důvodů krajský soud žalobu zamítl a nepřiznal žádnému z účastníků právo na náhradu
nákladů řízení.
V kasační stížnosti stěžovatelka namítala, že napadený rozsudek je nezákonný, neboť
krajský soud nesprávně posoudil otázku absence výslovné definice vyměřovacího základu malé
organizace zákonem č. 589/1992 Sb. Krajský soud podle stěžovatelky pochybil tím, že nesprávně
interpretoval zákon č. 589/1992 Sb. ve znění od 1. 1. 2007 do 30. 6. 2007, neboť neobsahoval
definici veškerých předpokladů k tomu, aby bylo možno stanovit výši pojistného na sociální
zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti organizace, resp. malé organizace.
Za této situace nebylo možné dospět k závěru o trvání povinnosti platit pojistné. Pokud bylo
úmyslem zákonodárce uložit ústavně konformním způsobem povinnost plátci něco zaplatit,
pak musí být ze zákonné normy patrné, kolik peněz, kdy a kam má platit. Jestliže je norma
v tomto určení zcela nejasná, pak to zavádí v praxi takovou právní nejistotu, která způsobuje
nemožnost splnit tuto povinnost. Proto stěžovatelce vznikl podle práva přeplatek na pojistném
za období leden až červen 2007. Stejné nezákonnosti se podle právního názoru stěžovatelky
dopustil krajský soud i tím, že se neztotožnil s názorem žalobkyně, že výklad Nejvyššího
správního soudu byl účelový a v rozporu s principy demokratického právního státu. K tíži
stěžovatelky nelze přičítat její jednání, kterým předcházela sankcím ze strany orgánů sociálního
zabezpečení aplikovaným rovněž v případě řešeném Nejvyšším správním soudem. Z tohoto
důvodu navrhla, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek krajského soudu a vrátil
mu věc k dalšímu řízení.
Žalovaná se v písemném vyjádření ke kasační stížnosti plně ztotožnila s napadeným
rozsudkem krajského soudu a podotkla, že stěžovatelka byla schopna za období měsíců ledna
až června 2007 správně spočítat a odvést pojistné na sociální zabezpečení a příspěvek na státní
politiku zaměstnanosti. Navrhla proto zamítnutí kasační stížnosti.
Ze správního spisu Nejvyšší správní soud mimo jiné zjistil, že podáním ze dne
28. 12. 2009 se stěžovatelka domáhala u OSSZ Domažlice vrácení přeplatku na pojistném
na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti vzniklého za období leden –
červen 2007, který následně v doplnění žádosti ze dne 11. 3. 2010 vyčíslila ve výši 16 294 184 Kč.
Zároveň požádala, aby tento přeplatek byl ponechán u OSSZ Domažlice. Dále Nejvyšší správní
soud z výpisu z konta plátce PLASTIK HT a.s. založeného ve spisu zjistil, že stěžovatelka
v měsících leden – červen 2007 odváděla pravidelně platby na pojistné.
Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti, přičemž
zjistil, že je podána osobou oprávněnou a je proti označenému rozsudku přípustná za podmínek
ustanovení §102 a §104 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu i řízení, jež jeho
vydání předcházelo, v souladu s §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. neshledal přitom vady, k nimž by musel
podle §109 odst. 3 s. ř. s. přihlédnout z úřední povinnosti; vázán rozsahem a důvody,
které stěžovatelka uplatnila ve své kasační stížnosti, dospěl k závěru, že kasační stížnost není
důvodná.
K posouzení námitek stěžovatelky Nejvyšší správní soud považuje za vhodné shrnout
právní úpravu vyměřovacího základu pojistného ke dni 1. 1. 2007. Právní úprava vyměřovacího
základu zaměstnavatele pro výpočet pojistného byla s účinností do 31. 12. 2006 obsažena v §5
odst. 1 písm. b) zákona č. 589/1992 Sb., ve znění účinném ke dni 31. 12. 2006, kde byl
vyměřovací základ zaměstnavatele vymezen jako částka odpovídající úhrnu vyměřovacích základů
jejich zaměstnanců. S účinností od 1. 1. 2007 mělo být novelou zák. č. 189/2006 Sb. do textu
zákona č. 589/1992 Sb. zařazeno ustanovení §5a, které mělo upravit vyměřovací základy
zaměstnavatele jako :
a) částku odpovídající úhrnu vyměřovacích základů jeho zaměstnanců uvedených v §3 odst. 3 písm. a),
b) částku odpovídající úhrnu vyměřovacích základů jeho zaměstnanců uvedených v §3 odst. 3 písm. b).
Po nabytí účinnosti zákona č. 585/2006 Sb. však došlo k odložení účinnosti tohoto
ustanovení zákona č. 189/2006 Sb., o nemocenském pojištění, a to až ke dni 1. 1. 2008.
Legislativním opomenutím zákonodárce tak došlo k tomu, že zákon č. 589/1992 Sb.
od 1. 1. 2007 neobsahoval definici pojmu vyměřovacího základu organizace a malé organizace.
Na tuto situaci zareagovala vláda České republiky, která podle čl. 78 Ústavy České
republiky vydala k provedení zákona o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní
politiku zaměstnanosti nařízení č. 39/2007 Sb., které nabylo účinnosti dnem 1. 3. 2007. Podle §1
vyměřovacím základem organizace a malé organizace pro stanovení pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku
na státní politiku zaměstnanosti byla částka odpovídající úhrnu vyměřovacích základů jejich zaměstnanců.
Ustanovení §2 tohoto nařízení pak stanovilo, že pokud organizace a malá organizace odvedly pojistné
na sociální zabezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti za kalendářní měsíce od počátku roku 2007
do dne nabytí účinnosti tohoto nařízení z úhrnu vyměřovacích základů vymezených v §1, považuje se pojistné
na sociální zabezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti za odvedené v souladu se zákonem
č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, ve znění
pozdějších předpisů, a s tímto nařízením. Pokud organizace a malá organizace neodvedly pojistné na sociální
zabezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti za období podle věty první, je jejich vyměřovacím
základem za kalendářní měsíc, v němž toto nařízení nabylo účinnosti, úhrn vyměřovacích základů jejich
zaměstnanců za toto období a tento kalendářní měsíc. Toto nařízení vlády bylo zrušeno zákonem
č. 153/2007 Sb., jímž bylo do zákona o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní
politiku zaměstnanosti doplněno ustanovení §5 odst. 6 v tomto znění. Vyměřovacím základem
organizace a malé organizace je částka odpovídající úhrnu vyměřovacích základů jejich zaměstnanců. Zákon
č. 153/2007 Sb. nabyl účinnosti dnem 1. 7. 2007.
Nejvyšší správní soud se výkladem této mezery v zákoně podrobně zabýval v rozsudku
ze dne 25. 2. 2010, č. j. 4 Ads 120/2009 – 88 (přístupný na www.nssoud.cz), na nějž odkazují
i oba účastníci a jehož závěry je třeba v plném rozsahu aplikovat i v posuzované věci. Nejvyšší
správní soud v tomto rozsudku dospěl ke dvěma právním závěrům, které řeší posuzovanou
právní otázku. V prvé řadě dovodil, že citované nařízení vlády č. 39/2007 Sb. účinné
od 1. 3. 2007 do 1. 7. 2007 nebylo vydáno v souladu s čl. 78 Ústavy secundum et intra legem,
neboť „ v demokratickém právním státě nelze připustit, aby povinnou platbu veřejnoprávní povahy či její výši
stanovil někdo jiný než zákonodárný sbor. Uvedená výhrada zákona tedy v projednávané věci znemožňovala
definování pojmu vyměřovacího základu organizace a malé organizace v nařízení vlády.“ Zároveň shledal,
že citované přechodné ustanovení §2 tohoto nařízení je pravě retroaktivní, neboť zpětně
za měsíce leden a únor 2007 ukládalo organizacím a malým organizacím, které za tyto měsíce
neodvedly pojistné, odvést za měsíc březen 2007 pojistné z vyměřovacího základu za měsíce
leden, únor a březen 2007. Nejvyšší správní soud tedy předně dospěl k závěru, že nařízení vlády
č. 39/2007 nebylo aplikovatelné a soud jím při svém rozhodování nebyl vázán (čl. 95 odst. 1
Ústavy).
Následně pak Nejvyšší správní soud na základě systematického a historicko-
teleologického výkladu dospěl k druhému závěru, že i pro období od 1. 1. 2007 do 30. 6. 2007
bylo možné náležitě stanovit výši vyměřovacího základu organizace a malé organizace. Navzdory
neexistenci výslovné definice vyměřovacího základu organizace a malé organizace bylo totiž
možné tento pojem ze zákona č. 589/1992 Sb., ve znění účinném od 1. 1. 2007 do 30. 6. 2007,
s potřebnou mírou určitosti vymezit jako částku odpovídající úhrnu vyměřovacích základů jejich
zaměstnanců. Nejvyšší správní soud přitom vyšel z premisy, že pojem vyměřovací základ
zaměstnavatele nepředstavoval samostatně definovatelný pojem, nýbrž se ze své podstaty odvíjel
od vyměřovacího základu zaměstnance. Pojem vyměřovací základ zaměstnavatele (organizace,
malé organizace) zůstal v rozhodném období v zákoně č. 589/1992 Sb. definován, a proto nelze
uvažovat ani o tom, že by vyměřovací základ organizace a malé organizace byl natolik neurčitý
pojem, že by ho vůbec nebylo možné vymezit a tudíž ani stanovit výši pojistného. I přes absenci
výslovné definice vyměřovacího základu organizace a malé organizace ve znění zákona
č. 589/1992 účinného v době od 1. 1. 2007 do 30. 6. 2007 bylo tedy možné pomocí příslušných
interpretačních postupů stanovit výši vyměřovacího základu natolik určitě, že o jeho vymezení
nemohlo být žádných nejasností.
Tyto právní závěry Nejvyššího správního soudu se plně vztahují i na posuzovanou věc,
která je skutkově i právně totožná. Stěžovatelka žádala vrácení přeplatku za období měsíců leden
– červen 2007, přičemž svůj nárok dovozovala právě z absence výslovné definice vyměřovacího
základu organizace a malé organizace v zákoně č. 589/1992 Sb. Žalovaná ani krajský soud
neshledaly její argumentaci jako důvodnou, a to právě s poukazem na výše rekapitulovaný názor
Nejvyššího správního soudu v obdobné věci. Nejvyšší správní soud se s výše uvedenou
argumentací čtvrtého senátu Nejvyššího správního soudu vyloženého v citovaném rozsudku plně
ztotožňuje, a proto neshledal žádného důvodu, postoupit věc rozšířenému senátu Nejvyššího
správního soudu ve smyslu §17 odst. 1 s. ř. s., který by byl za takové situace příslušný
k rozhodování ve věci. Tuto námitku stěžovatelky tedy Nejvyšší správní soud nepovažoval
za důvodnou.
Nejvyšší správní soud odmítl další stěžovatelčiny výhrady (namítané narušení právní
jistoty stěžovatelky a objektivní nemožnosti vypočítat a odvést pojistné) s tím, že stěžovatelka
nemohla být v dobré víře, resp. legitimně očekávat, že v období leden až červen 2007 nebude
povinna platit jako zaměstnavatel pojistné na sociální zabezpečení a příspěvek na státní politiku
zaměstnanosti jen proto, že v zákoně č. 589/1992 Sb. nebylo výslovně uvedeno, jaký je
vyměřovací základ organizace, resp. malé organizace pro výpočet pojistného. Legislativní
opomenutí zákonodárce, v důsledku něhož problém vznikl, může jen velmi těžko vyvolat stav
právní jistoty adresátů práva či změnu správní praxe (k tomu viz např. usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 6 Ads 88/2006 - 132, přístupné
na www.nssoud.cz). Navíc stěžovatelkou předkládaný stav vzniklý v důsledku tohoto opomenutí
by byl v rozporu s dosavadní praxí výběru pojistného orgány sociálního zabezpečení, aniž
by tomu nasvědčovala jakákoliv další změna v tomto systému. I z těchto skutečností je tedy
zřejmé, že žádné legitimní očekávání stěžovatelce stran neplacení pojistného na sociální
zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti nemohlo vzniknout a také nevzniklo.
O tom ostatně svědčí skutečnost, na niž poukazovala jak žalovaná, tak i krajský soud,
že stěžovatelka v průběhu celého období leden až červen 2007 řádně odváděla pojistné na
sociální zabezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti v předepsané výši.
Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl shodně s krajským
soudem k závěru, že stěžovatelce v období leden – červen 2007 přeplatek na pojistném
na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti nevznikl. Nejvyšší správní
soud tedy shledal, že kasační stížnost proti napadenému rozsudku není důvodná, a proto ji zamítl
(§110 odst. 1 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením
§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, a proto nemá právo
na náhradu nákladů řízení, které jí vznikly. Žalované, která by jinak měla právo na náhradu
nákladů řízení, náklady řízení o kasační stížnosti v míře přesahující rámec její běžné úřední
činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. srpna 2011
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu