ECLI:CZ:NSS:2009:3.ADS.76.2009:51
sp. zn. 3 Ads 76/2009 - 51
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava
Vlašína a soudců JUDr. Milana Kamlacha a JUDr. Petra Průchy v právní věci žalobkyně: M. B.,
zast. JUDr. Martinem Hádkem, advokátem se sídlem Praha 4, Trnková 1864/22, proti
žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Praha 7, Nad Štolou 3, o přezkoumání rozhodnutí
ministra vnitra ze dne 5. 9. 2007, č. 947/2007, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 23. 4. 2009, č. j. 10 Ca 304/2007 - 29,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností napadla žalobkyně v záhlaví označený rozsudek
Městského soudu v Praze, kterým byla zamítnuta její žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne
5. 9. 2007, č. 947/2007. Uvedeným rozhodnutím zamítl ministr vnitra odvolání žalobkyně
a potvrdil rozhodnutí ředitele odboru sociálního zabezpečení Ministerstva vnitra ve věcech
služebního poměru ze dne 1. 1. 2007, č. j. OSZ-126964/2007, jímž prvoinstanční správní orgán
zvýšil žalobkyni příspěvek za službu náležející ke dni 31. 12. 2006 ve výši 6012 Kč měsíčně
o 2,80 %, tj. o 169 Kč měsíčně, podle §159 a §225 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru
příslušníků bezpečnostních sborů (dále „zákon o služebním poměru“).
Městský soud v Praze při rozhodování vyšel z ustanovení §119 odst. 1 zákona
č. 186/1992 Sb. a §159 a §225 zákona o služebním poměru, přičemž poukázal na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2004, č. j. 7 A 36/2001 - 43, který dle jeho názoru
na projednávanou věc plně dopadá.
Přijetí zákona o služebním poměru bylo podle Městského soudu v Praze objektivním
výrazem změny podmínek a potřeby právní úpravy postavení policistů. Smyslem nové úpravy
služebního poměru policistů jako složky bezpečnostních sborů České republiky bylo přiblížení
právní úpravy standardu Evropských společenství. Tímto zákonem došlo i ke změnám
v konstrukci výsluhových náležitostí. V důsledku toho jsou zvýšení výsluhových příspěvků
přiznaných do 31. 12. 2006 přiznávána v nižším rozsahu (se zákonným odkazem na právní
úpravu důchodů podle předpisů sociálního zabezpečení), než bylo přiznáváno zvýšení příspěvků
podle zákona č. 186/1992 Sb., což bylo zákonodárcem nepochybně učiněno jako součást
komplexu všech opatření přijímaných s cílem kompenzovat nové pojetí služebního poměru.
Bylo nutné stanovit i pravidla pro režim vyplácení i zvyšování výsluhových příspěvků, přiznaných
za účinnosti předchozí právní úpravy, což z povahy věci nemohlo být učiněno jinak,
než za využití institutu tzv. nepravé retroaktivity.
Soud dále vyložil institut nepravé retroaktivity z hledisek teorie práva a dospěl k tomu,
že rozhodujícím bylo posoudit „přechodné“ ustanovení §225 zákona o služebním poměru.
Z něho vyplývá, že příspěvky za službu přiznané podle zákona č. 186/1992 Sb. jsou nadále
postaveny na roveň výsluhovým příspěvkům, jejichž režim stanoví zákon o služebním poměru,
v důsledku čehož byl zaveden a platí jednotný režim pro výsluhové příspěvky bez ohledu
na to, zda tyto byly přiznány před nabytím účinnosti tohoto zákona, nebo po nabytí
jeho účinnosti. Toto ustanovení je v jistém slova smyslu nepřímým výrazem toho, že předchozí
zákon č. 186/1992 Sb. byl zákonem o služebním poměru zrušen a bylo tedy nutno stanovit, jakou
právní úpravou se režim dříve přiznaných výsluhových příspěvků řídí. Zákon o služebním
poměru neobsahuje pro výsluhové příspěvky přiznané před účinností tohoto zákona žádnou
výjimku, neobsahuje pro tyto případy jiná řešení, a to ani v přechodných ustanoveních,
ani v samotném ustanovení §159 zákona. Důvod pro odlišný postup nelze dovozovat
ani z jiného ustanovení zákona o služebním poměru.
V případě ustanovení §159 zákona o služebním poměru se tedy jedná o přípustnou
formu nepravé retroaktivity, která nenarušuje důvěru v právo a právní jistotu. Citované
ustanovení zákona nepůsobí zpětně, ale upravuje způsob provádění valorizací výsluhových
příspěvků do budoucna, počínaje nabytím účinnosti zákona.
Soud proto žalobu podle §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“) zamítl.
Rozsudek Městského soudu v Praze napadla žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační
stížností z důvodu vymezeného v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. pro nezákonnost spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky.
Městský soud v Praze dle hodnocení stěžovatelky správně konstatoval, že přijetí zákona
o služebním poměru bylo objektivním výrazem změny podmínek a potřeby právní úpravy
postavení policistů, nicméně se nevypořádal se skutečností, že stěžovatelka v době vydání
napadeného rozhodnutí již nebyla ve služebním poměru příslušníka Policie České republiky.
Nárok na příspěvek za službu byl v minulosti založen podle platné a účinné právní úpravy
a změnou tohoto vztahu v neprospěch stěžovatelky je zasažena její právní jistota. Při vědomí
budoucí změny zákona v neprospěch adresátů normy mohla být její úvaha o setrvání
ve služebním poměru jiná. Ustanovení §225 zákona o služebním poměru však umožňuje
prostřednictvím §159 faktické snížení valorizace příspěvků za službu.
Podle názoru stěžovatelky je však retroaktivita jevem v podstatě až nežádoucím,
jejíž přípustnost je odůvodnitelná, jen pokud přináší prospěch adresátovi právní normy
či v oblasti práva procesního z důvodů procesní ekonomie. Tyto závěry podpořila odkazem
na odbornou literaturu, z níž podávala rozbor problematiky pravé a nepravé retroaktivity.
Podle stěžovatelky měla být změna podmínek vyplácení příspěvků za službu provedena
úpravou zákona č. 186/1992 Sb., proti tomu by nemohla nic namítat. Právní vztah, vyplývající
z práva na vyplácení příspěvku za službu však nemohl zaniknout s koncem účinnosti zákona
č. 186/1992 Sb. Stěžovatelka zdůraznila, že §159 zákona č. 361/2003 Sb. reflektuje ekonomické
možnosti státu, který se v případě příspěvků za službu podle zákona č. 186/1992 Sb. zbavuje
odpovědnosti dostát uzavřeného právního vztahu ve všech ohledech, tedy i v otázce způsobu
valorizace těchto příspěvků. Veřejný zájem, tak jak je v rozsudku pojat, reprezentuje
dle stěžovatelky ekonomické možnosti státu, a to na úkor oprávněných zájmů skupiny občanů
tohoto státu.
Stěžovatelka proto navrhla, aby Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze
zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek Městského soudu v Praze
v rozsahu uplatněných stížních bodů a po posouzení věci dospěl k závěru, že kasační stížnost
není důvodná.
Stěžovatelka v kasační stížnosti převážně polemizuje se závěry Městského soudu v Praze,
které byly učiněny ve vztahu k okolnostem a důvodům změny právní úpravy režimu příspěvku
za službu na výsluhový příspěvek, resp. celkovému pojetí služebního poměru u příslušníků
bezpečnostních sborů a problematice retroaktivity. Tyto obecné závěry však soud učinil v rámci
předestření předmětné problematiky, přičemž z jeho odůvodnění jednoznačně vyplývá,
že rozhodující důvody tkvěly v jiných skutečnostech, o nichž se stěžovatelka v kasační stížnosti
zmiňuje převážně okrajově.
Identickou právní otázku za totožných skutkových okolností posuzoval Nejvyšší správní
soud již v rozsudku ze dne 19. 8. 2009, č. j. 4 Ads 105/2009 – 54, www.nssoud.cz, s jehož závěry
zcela dopadajícími i na nyní projednávanou věc se zdejší soud ztotožňuje, přičemž neshledal
důvodu se od nich odchýlit.
Z citovaného rozsudku se podává, že na základě nové koncepce služebního poměru
příslušníků bezpečnostních sborů došlo ke změně právní úpravy i v případě příslušníků
Policie ČR. Dne 1. 1. 2007 nabyl účinnosti zákon o služebním poměru (č. 361/2003 Sb.).
V souvislosti se změnou právní úpravy bylo třeba vyřešit celou řadu otázek, které přináší.
Podle teorie „vztah nové právní úpravy k úpravě dřívější a právním vztahům podle ní vzniklým vyjadřují
obvykle přechodná ustanovení zákona (intertemporalia). I při dodržování platnosti zásady zákazu zpětného
působení zákonů platí ve smyslu těchto přechodných ustanovení ještě další zvláštnosti. Právní vztahy … ,
které vznikly za platnosti práva starého, se spravují zásadně tímto právem včetně otázek jejich vzniku,
a to až do doby účinnosti práva nového; po jeho účinnosti se však řídí již výlučně tímto právem novým.“
(blíže srov. Steiner, V.: K problematice nepřípustnosti retroaktivity právních norem,
Právník, 1/1994, str. 1 a násl.). Je tudíž věcí normotvůrce, resp. v posuzovaném případě
zákonodárce, zda v přechodných ustanoveních výslovně stanoví, že na právní vztahy vzniklé
přede dnem nabytí účinnosti nového právního předpisu se vztahují dosavadní právní předpisy,
nebo, což je posuzovaný případ, že tyto právní vztahy se dnem účinnosti nového právního
předpisu řídí tímto předpisem.
Klíčovým je v daném případě §225 zákona o služebním poměru.
Podle tohoto ustanovení se „příspěvek za službu poskytovaný podle dosavadních právních předpisů považuje
za výsluhový příspěvek podle tohoto zákona, a to ve výši, v jaké náležel ke dni, který předcházel dni nabytí
účinnosti tohoto zákona.“ Nejvyšší správní soud se plně ztotožňuje se závěry Městského soudu
v Praze, že jde o transformační ustanovení, které zavádí jednotný právní režim pro příspěvky
za službu původně přiznané a poskytované na základě zákona č. 186/1992 Sb. a pro výsluhové
příspěvky (nově) přiznané a poskytované na základě zákona o služebním poměru. Od 1. 1. 2007
je tak jejich režim sjednocen a podroben výlučně zákonu o služebním poměru.
K námitce stěžovatelky, že již není příslušníkem Policie ČR, pročež se na ni nemůže
vztahovat (nový) zákon o služebním poměru, Nejvyšší správní soud uvádí, že není
pro posuzovanou věc relevantní. Stěžovatelce byl totiž přiznán s ohledem na její služební poměr
a splnění dalších podmínek stanovených v §117 zákona č. 186/1992 Sb. příspěvek za službu,
který se s účinností od 1. 1. 2007 podle §225 zákona o služebním poměru změnil na výsluhový
příspěvek. Je pravdou, že služební poměr stěžovatelky skončil dnem 30. 11. 1995, nicméně
trvají některé jeho důsledky, jako je v posuzovaném případě zmiňovaný příspěvek
za službu, resp. výsluhový příspěvek. Stěžovatelka proto spadá pod rozsah zákona o služebním
poměru tím, že jí jako bývalému příslušníku Policie ČR vznikl nárok a byl přiznán příspěvek
za službu, který je s účinností od 1. 1. 2007 považován za výsluhový příspěvek. Od téhož
okamžiku se na ni vztahuje i (nový) zákon o služebním poměru, byť to pro stěžovatelku nemusí
být natolik finančně výhodné. Vzhledem k výslovnému znění §225 zákona o služebním poměru
jiný závěr není možný, neboť jak již správně uvedl soud prvního stupně, zákonem o služebním
poměru byl zákon č. 186/1992 Sb. zrušen.
Nejvyšší správní soud shodně s Městským soudem v Praze uvádí, že se v tomto případě
jedná o tzv. nepravou retroaktivitu. Právní věda rozeznává retroaktivitu pravou a retroaktivitu
nepravou. Pravá retroaktivita zahrnuje případy, kdy právní norma reglementuje i vznik právního
vztahu a nároky z něho vzešlé před její účinností. Nepravá retroaktivita oproti tomu spočívá
v tom, že právní vztahy, které vznikly za platnosti práva starého, se spravují zásadně
tímto právem a to až do doby účinnosti práva nového. Po jeho účinnosti se však řídí právem
novým. Jak uvádí i judikatura Ústavního soudu (srov. kupř. nález ze dne 12. 7. 1994,
sp. zn. Pl. ÚS 3/94, z novějších kupř. nález ze dne 27. 3. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 56/05,
oba dostupné na http://nalus.usoud.cz), nepravá retroaktivita je obecně přijímaná
a akceptovatelná, neboť zabezpečuje kontinuitu právního řádu. V případě nepravé retroaktivity
tedy nová právní norma ponechává staré právní úpravě k řešení otázku vzniku již existujících
právních vztahů, v minulosti učiněných právních úkonů a nároků z nich plynoucích
a pouze do budoucnosti mění práva a povinnosti spojené s těmito již vzniklými právními vztahy.
Tomu odpovídá i důvodová zpráva k zákonu o služebním poměru, podle které „pokud byl
podle dosavadních předpisů poskytován příspěvek za službu, stává se tento příspěvek výsluhovým příspěvkem
podle tohoto zákona. Jeho výše a způsob jeho stanovení vychází z dosavadních právních předpisů.“
(srov. sněmovní tisk č. 256/0, IV. volební období Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR, 2002,
dostupný na www.psp.cz). Nová právní úprava, což Nejvyšší správní soud s ohledem na výše
uvedené zdůrazňuje, nepřinesla žádnou změnu týkající se vzniku nároku na příspěvek za službu
(výsluhový příspěvek) a určení jeho výše. Stěžovatelka namítá způsob valorizace výsluhových
příspěvků, přičemž se jedná o právní úpravu, která nepůsobí zpětně, nýbrž do budoucnosti.
Podle §159 zákona o služebním poměru se „výsluhový příspěvek se zvyšuje stejným způsobem
a ve stejných termínech jako procentní výměra důchodů podle zvláštního právního předpisu, přičemž zvýšení
výsluhového příspěvku činí polovinu zvýšení procentní výměry důchodů.“ Vzhledem k tomu, že je sjednocen
právní režim výsluhových příspěvků přiznaných ještě jako příspěvek za službu podle zákona
č. 186/1992 Sb. a výsluhových příspěvků přiznaných již po 1. 1. 2007, zákon o služebním
poměru neobsahuje žádnou výjimku pro výsluhové příspěvky přiznané a poskytované
před 1. 1. 2007 za účinnosti zákona č. 186/1992 Sb. (tj. příspěvky za službu). Dosavadní
příspěvky za službu, které byly poskytované podle zákona č. 186/1992 Sb., se poskytují nadále,
byť právě v režimu institutu výsluhového příspěvku upraveného v předmětném ustanovení.
Změnou právní úpravy nebyla dotčena ani jejich výše, která zůstala zachována v té hladině,
v jaké náležela ke dni 31. 12. 2006. Jediné, co se v případě stěžovatelky, která je v postavení
příjemce výsluhového příspěvku, na konstrukci příspěvků za službu (výsluhových příspěvků)
změnilo, je právě způsob jejich valorizace. To konečně bylo cílem zákonodárce,
neboť jak vyplývá z důvodové zprávy k navrhovanému ustanovení „konstrukce výsluhového příspěvku
vychází z obdobného nároku obsaženého v dosavadní právní úpravě - z příspěvku za službu. … Výsluhový
příspěvek bude napříště valorizován nižším procentem než dosud a shodně s valorizací výsluhového příspěvku
vojáků bude zvyšovaná částka odpovídat polovině procentního zvýšení důchodů z důchodového pojištění.“
Uvedené ustanovení §159 zákona o služebním poměru je tudíž zcela jednoznačným odrazem
vůle zákonodárce (srov. sněmovní tisk č. 256/0, IV. volební období Poslanecké sněmovny
Parlamentu ČR, 2002, dostupný na www.psp.cz).
Ze všech výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že napadený
rozsudek Městského soudu v Praze netrpí vadou podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a kasační
stížnost proto v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl jako nedůvodnou.
Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti ze zákona (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.). Žalovaný měl ve věci
úspěch, nevznikly mu však náklady řízení o kasační stížnosti přesahující rámec jeho běžné úřední
činnosti. Soud mu proto právo na náhradu nákladů řízení nepřiznal (§60 odst. 1 ve spojení
s §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. října 2009
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu