ECLI:CZ:NSS:2011:3.AO.7.2010:73
sp. zn. 3 Ao 7/2010 - 73
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava
Vlašína a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Milana Kamlacha v právní věci navrhovatelů :
a) P. M., b) J. B., c) P. I., všichni zastoupeni Mgr. Janou Syrovátkovou, advokátkou se sídlem
Bělehradská 568/92, Praha 2, proti odpůrci: Zastupitelstvo obce Slapy, Slapy 72, zastoupeném
JUDr. Alešem Zemanem, advokátem se sídlem Svobodova 7, Praha 2, o návrhu na zrušení
opatření obecné povahy č. 1/2010, kterým se stanoví územní opatření o stavební uzávěře,
vydaného odpůrcem dne 19. 5. 2010,
takto:
I. Návrh se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Návrh
1. Návrhem ze dne 16. 11. 2010, doručeným Nejvyššímu správnímu soudu dne 19. 11. 2010,
domáhají se navrhovatelé zrušení Opatření obecné povahy č.1/2010 – územního opatření
o stavební uzávěře, vydaného Zastupitelstvem obce Slapy dne 19. 5. 2010 a doručeného
vyvěšením na úřední desce Obecního úřadu Slapy dne 28. 5. 2010.
2. Navrhovatelé jsou spoluvlastníky pozemků v katastrálním území Přestavlky u Slap
v rekreační oblasti Ždáň. Tyto pozemky, byť ve vlastnictví navrhovatelů, slouží
ve skutečnosti rekreačním aktivitám třetích osob jako tábořiště, pláže i jako veřejné záchody
a místo pro ukládání odpadků. T o vše bez souhlasu a proti vůli majitelů pozemků.
Navrhovatelé nemohou využívat svých pozemků pro své ekonomické zájmy; nadto jsou
zodpovědní za jejich údržbu, ekologický stav, potažmo případné hygienické problémy
z aktuálního využití vyplývající.
3. Navrhovatelé si již jednou podali u Nejvyššího správního soudu návrh na zrušení
obdobného opatření obecné povahy č. 1/2008, rovněž o stavební uzávěře ke zcela
stejnému území. Rozsudkem ze dne 16. 12. 2008, č. j. 1 Ao 2/2008 soud toto opatření
zrušil.
4. Navrhovatelé napadají opatření obecné povahy jednak z důvodů procesních, jednak
z důvodů hmotněprávních.
Vady v procesu přijímání opatření obecné povahy
5. Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“), sice připouští ve svém §172
odst. 2 možnost uveřejnit nikoli úplný návrh opatření na úřední desce, na druhou stranu
je v tomtéž ustanovení výslovně uvedeno, že úplné znění návrhu, včetně odůvodnění musí
být i v takovém případě zveřejněno způsobem umožňujícím dálkový přístup.
6. Tuto povinnost odpůrce flagrantně porušil, neboť i na internetových stránkách Obecního
úřadu Slapy uveřejnil pouze vyvěšenou listinu. Podle názoru navrhovatelů měl odpůrce
publikovat v elektronické podobě nejen vyhlášku, ale měl postupovat ještě podrobněji
a srozumitelněji způsobem, který ukládá zákon č. 365/2000 Sb. , o informačních systémech
veřejné správy, a vyhláška č. 64/2008 Sb. k jeho provedení.
7. Navrhovatelé se proto domnívají, že již v procesu přípravy vydání opatření obecné povahy
byli zkráceni na svých právech tím, že odpůrce nedůvodně a v rozporu se závazným
ustanovením zákona zveřejnil pouze okleštěný návrh opatření o stavební uzávěře,
bez mapové části, čímž jim fakticky znemožnil se k návrhu vyjádřit. Odmítají proto rovněž
názor odpůrce prezentovaný v textu napadeného opatření, že k návrhu nebyly vzneseny
žádné připomínky a návrhy.
Důvody nezákonnosti napadeného opatření
8. Podle §97 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánová ní a stavebním řádu
(dále jen „stavební zákon“), lze vydat územní opatření o stavební uzávěře pouze
za podmínky, že by výstavba v oblasti mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území
podle připravované územně plánovací dokumentace, jestliže bylo schvá leno její zadání.
K tomu navrhovatelé odkázali na rozsudek zdejšího soudu ze dne 20. 6. 2007, č. j. 1 Ao 3/
2007 - 60, podle něhož je stavební uzávěra institutem specifickým, který by měl být
využíván jen ve výjimečných případech a při jeho přijímání by se mělo důsledně dbát
zákonem stanoveného procesu.
9. Odpůrce odůvodnil přijetí napadeného opatření obecné povahy tím, že Zastupitelstvo obce
Slapy rozhodlo usnesením č. 5/2009, že bude pořízen územní plán podle nového
stavebního zákona, resp. že dne 11. 2. 2010 bylo zastupitelstvem obce schváleno Zadání
územního plánu Slapy (splněna podmínka §97 odst. 1 stavebního zákona). Stavební
uzávěra směřuje k tomu, aby stavební činnost ve vymezeném území nemohla ztížit nebo
znemožnit budoucí využití území podle připrav ované územně plánovací dokumentace.
Územní plán by měl stanovit koncepci rozvoje území, zejména pak vymezit plochy
pro dopravní a technickou infrastrukturu atd.
10. O lokalitě Ždáň je v zadání územního plánu pouze jedna zmínka, a to na straně 6,
kde se uvádí: „V území podél Slapské přehrady (zejména Ždáň, Skalice, Lahoz) prověřit požadavky
na počet hotelových komplexů, restauračních zařízení, provozů a turistických atrakcí, které navyšují počty
vozidel a osob. Bude prověřeno zachování nezastavitelnosti pláže, včetně oplocení pláže.“
11. Lokalita Ždáň je již od padesátých let minulého století budována jako velký soustředěný
rekreační celek. Z textu obsaženého v návrhu zadání územního plánu přitom zcela jasně
vyplývá, že se zde o žádné změně využití území neuvažuje . Oblast je a zůstane rekreační.
Důkazem je podle navrhovatelů i mapová příloha zadání územního plánu, která potvrzuje
skutečnost, že se zde neuvažuje nejen o zásadní, ale fakticky o žádné změně.
12. Napadené opatření obecné povahy proto podle navrhovatelů překračuje rámec vytyčený
zákonem pro vydání opatření o stavební uzávěře, čímž odpůrce překročil meze
své působnosti. Stejně jako v předcházejícím případě se podle jejich názoru jedná o účelové
zneužívání daného institutu v neprospěch jejich vlastnických prá v a zájmů (čl. 11 odst. 4
Listiny základních práv a svobod). Napadené opatření neřeší ani otázku náhrad, ačkoli
i to je dle navrhovatelů v rozporu se zákonem.
13. Navrhovatelé proto navrhli, aby Nejvyšší správní soud Opatření obecné povahy č. 1/2010
vydané Zastupitelstvem obce Slapy zrušil.
II. Vyjádření odpůrce
14. Úvodem odpůrce upozornil, že jej navrhovatelé označili jako Zastupitelstvo obce Slapy
nad Vltavou, což je označení zcela vadné. Jednak zastupitelstvo nemá procesní způsobilost,
jednak obec Slapy nad Vltavou neexistuje (takové označení přitom převzal ve svých
písemnostech i Nejvyšší správní soud).
15. Odpůrce připouští, že administrativním pochybením se v prvním odstavci napadeného
opatření obecné povahy objevilo nesprávné označení usnesení Zastupitelstva obce Slapy.
Jedná se však o zřejmou nesprávnost (písařskou chybu), která nemohla mít vliv na platnost
napadeného opatření. Navíc v odůvodnění v čl. 5 opatření je již citováno správné usnesení
zastupitelstva.
16. K nedostatkům uveřejnění pak odpůrce uvedl, že podle něj nelze vycházet pouze z §172
správního řádu, neboť tento se použije pouze tehdy, pokud stavební zákon nestanoví
jinak (§192 stavebního zákona). Stavební zákon přitom jinak stanoví, a to v §20 odst. 2,
podle něhož není-li vzhledem k rozsahu písemnosti možné nebo účelné vyvěsit na úřední
desce a zveřejnit způsobem umožňujícím dálkový přístup celý obsah písemnosti, zveřejní
správní orgán pouze oznámení se základními údaji obsahu písemnosti s uvedením,
kdy a kde je možné do písemnosti nahlédnout. Mapová část je mapou v měřítku 1:5000,
dotčené území je pak jasně definováno jako celé území obce Slapy. Mapová část tedy podle
odpůrce neobsahuje žádné klíčové nebo jiné informace než ty, které byly uvedeny v textové
části, a jejich načítání do elektronické podoby by proto nebylo účelné.
17. Ke hmotněprávním výhradám navrhovatelů odpůrce dále uvedl, že napadené opatření
obecné povahy se týká celé obce Slapy, kde je mnohem více vlastníků než jen navrhovatelé
a existuje zde skutečné riziko staveb v prolukách. Právě vzhledem k živelnosti výstavby
v posledních šedesáti letech a negativním zkušenostem i z lokality Ždáň, bylo vydáno
předmětné opatření, aby do doby schválení závazného územního plánu obce nedocházelo
již k dalším stavebním činnostem, které by nebyly s budoucí podobou územního plánu
v souladu.
18. Navrhovatelé nepodali v rámci projednávání územně plánovací dokumentace ohledně
svých pozemků žádný podnět, obec Slapy má tudíž za to, že navrhovatelé souhlasí
s využitím svých pozemků v části Ždáň – pláž – hromadná rekreace. Odpůrce souhlasí
s tím, že veškerá dosavadní územně plánovací dokumentace (z roku 1959, 1968
i ta stávající) s žádnou stavební činností nepočítají. Odpůrci však není známo, jaký záměr
navrhovatelů je napadeným opatřením obecné povahy zmařen; do současné doby
navrhovatelé nepředložili žádnou žádost o výjimku či jiný návrh.
19. Odpůrce je toho názoru, že opatření obecné povahy bylo vydáno v souladu s §97
stavebního zákona, proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud návrh na jeho zrušení zamítl.
III. Skutkový stav
Opatření o stavební uzávěře
20. Dne 28. 5. 2010 vyvěsil odpůrce na úřední desce Opatření obecné povahy č. 1/2010, schválené
na zasedání Zastupitelstva obce Slapy dne 19. 5. 2010, kterým se vydává územní opatření
o stavební uzávěře pro celé území obce Slapy. V tomto území zakázal povolování a provádění
veškerých nových staveb ve smyslu §2 odst. 3 stavebního zákona; povolování a provádění
změn dokončených staveb v rozsahu §2 odst. 5 písm. b) stavebního zákona, kterými
se zvýší celková zastavěnost zastavěného stavebního pozemku o více než 20 % oproti stavu
evidovanému v katastru nemovitostí; povolování a provádění změn v účelu užívání staveb
ve smyslu §126 odst. 4 stavebního zákona podmíněných změnou dokončené stavby
v rozsahu §2 odst. 5 písm. b) stavebního zákona, kterými se zvýší celková zastavěnost
zastavěného stavebního pozemku o více než 20 % oproti stavu evidovanému v katastru
nemovitostí; a povolování a provádění změn staveb před jejich dokončením ve smyslu
§118 stavebního zákona, které jsou spojeny se zvýšením celkové zastavěnosti o více
než 20 % oproti veřejnoprávnímu titulu pro provedení dotčené stavby vydanému
před nabytím účinnosti tohoto opatření.
21. V odůvodnění opatření obecné povahy odpůrce uvedl, že Zastupitelstvo obce Slapy
usnesením č. 1/2010 ze dne 11 . 2. 2010 na 1. zasedání schválilo Zadání územního plánu
Slapy, čímž byla splněna podmínka §97 odst. 1 stavebního zákona pro vydání územního
opatření o stavební uzávěře. Územní plán by měl stanovit koncepci rozvoje území; zejmé na
by měl vymezit plochy pro dopravní a technickou infrastrukturu, výměry pozemků
určených pro zastavění stavbami hlavními, navrhnout etapizaci jednotlivých staveb,
případně navrhnout rozsah plánovací smlouvy.
22. Protože je nebezpečí, že výkon vlastnických p ráv k předmětným pozemkům (snaha zastavět
dané území), který by nebyl v souladu s koncepcí rozvoje daného území, by mohl zmařit
realizaci koncepce rozvoje, rozhodlo Zastupitelstvo obce Slapy na svém 2. zasedání
usnesením č. 2/2010 o vydání územního opatření o stavební uzávěře, která umožní účinněji
regulovat novou zástavbu v daném území do doby, než bude vypracován územní plán
pro danou lokalitu.
23. Zastupitelstvo obce Slapy zároveň zrušilo stavební uzávěru vydanou rozhodnutím
Městského úřadu Jílové, stavebního úřadu, č. j. 51/92/D, ze dne 21. 1. 1992, která se týkala
jen vybraného okruhu staveb, neboť se stala vydáním napadeného opatření obecné povahy
nadbytečnou. Tento krok byl rovněž v zájmu zabránění stavu právní nejistoty, kdy by platily
současně dvě stavební uzávěry a mohla by vzniknout pochybnost o jejich platnosti.
Při rušení staré stavební uzávěry vycházelo zastupitelstvo z §189a stavebního zákona,
podle kterého se při rušení stavebních uzávěr vyhlášených podle právních předpisů
účinných před 31. 12. 2006 postupuje podle zákona č. 183/2006 Sb. Z tohoto ustanovení
také zastupitelstvo dovodilo věcnou a místní příslušnost pro zrušení stavební uzávěry
vyhlášené podle jiného právního předpisu.
24. Doba trvání územního opatření o stavební uzávěře byla stanoven a do doby, než nabude
účinnosti územní plán vydaný podle §54 odst.2 stavebního zákona.
25. Obecní úřad oznámil zahájení řízení o vydání Opatření obecné povahy č. 1/2010, kterým
se stanoví územní opatření o stavební uzávěře, veřejnou vyhláškou ze dne 9. 3. 2010, která
byla vyvěšena na úřední desce Obecního úřadu Slapy dne 12. 3. 2010 a také zveřejněna
na elektronické úřední desce. Návrh byl vzhledem k rozsahu písemnosti v souladu s §20
odst. 2 stavebního zákona vystaven k nahlédnutí v kanceláři Obecního úřadu Slapy.
Do písemnosti bylo možné nahlížet po celou dobu vyvěšení oznámení a v průběhu lhůt
stanovených pro podání stanovisek, námitek a připomínek. Písemností se rozumí i výkresy,
schémata a jiná zobrazení.
26. Obecní úřad vyzval v souladu s §172 odst. 1 správního řádu dotčené osoby k uplatnění
připomínek či námitek; ve stanovené lhůtě 30 dnů od zve řejnění nikdo námitku
ani připomínku nepodal.
Rozsudek NSS ze dne 16. 12. 2008, č. j. 1 Ao 2/2008 - 141
27. Jak navrhovatelé upozornili ve svém návrhu, Nejvyšší správní soud již dříve rozhodoval
v obdobné věci, tj. o návrhu na zrušení opatření o stavební uzávěře, jež vydal odpůrce
v roce 2008 ve vztahu k témuž území. Tehdy dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že odpůrce nedodržel při vydávání přezkoumávaného opatření obecné povahy zákonem
stanovené podmínky, a to konkrétně podmínku uvedenou v §97 stavebního zákona
v podobě existence schváleného zadání územního plánu.
28. Nejvyšší správní soud dále v citovaném rozsudku upozornil na skutečnost, že stavební
uzávěrou se má chránit určitá hodnota konkrétně označená v připravované územně
plánovací dokumentaci nebo v jiném rozhodnutí či opatření o využití území; nová stavební
uzávěra však nesmí sloužit k ochraně a zachování starší stavební uzávěry. Zamezení
stavební činnosti není cílem samo o sobě, nýbrž je pouze prostředkem k dosažení jiného
cíle. Právě tento jiný cíl musí vyjadřovat připravovaná územně plánovací dokumentace
nebo jiné rozhodnutí či opatření o využití území, aby bylo možno vydat územní opatření
o stavební uzávěře.
Zadání územního plánu Slapy
29. V Zadání územního plánu Slapy se pod bodem c), nazvaném Požadavky na rozvoj území
obce, v odseku 13 ukládá „ v území podél Slapské přehrady (zejména Ždáň, Skalice, Lahoz ) prověřit
požadavky na počet hotelových komplexů, restauračních zařízení, provozů a turistických atrakcí,
které navyšují počty vozidel i osob. Bude prověřeno zachování nezastavitelnosti pláže včetně oplocení pláže.
Bude prověřeno zajištění dostatečné možnosti parkování vozidel a zajištění širší přístupové komunikace“.
IV. Posouzení věci
Přípustnost návrhu a žalobní legitimace účastníků
30. Mezi účastníky není sporu o tom, že všichni navrhovatelé jsou spoluvlastníky
pozemků v katastrálním území Přestavlky u Slap, v rekreační oblasti Ždáň, tedy v území
pokrytém územním opatřením o stavební uzávěře. Všichni navrhovatelé též shodně tvrdí,
že přijatým opatřením obecné povahy došlo k zásahu do výkonu jejich vlastnických práv.
I když toto tvrzení nijak blíže nespecifikovali, povahou věci není možnost takového zásahu
vyloučena. Jsou tedy aktivně procesně legitimováni k podání návrhu ve smyslu §104a
odst. 1 s. ř. s.
31. Opatření o stavební uzávěře je vydáváno orgánem obce v přenesené působnosti, s ohledem
na konkrétní okolnosti případu je podle ustanovení §6 odst. 6 písm. c) zákona 183/2006 Sb. (dále jen stavební zákon) v platném znění tímto příslušným orgánem zastupitelstvo
obce. Odpůrcem v dané věci je tak Zastupitelstvo obce Slapy, nikoliv obec Slapy,
jak bylo ostatně stanoveno již v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2008
č. j. 1 Ao 2/2008 – 141.
Věcné posouzení
32. Při přezkumu zákonnosti vydaného opatření obecné povahy postupoval soud podle
algoritmu, jehož podstata byla vysvětlena již v předchozím, výše citovaném rozsudku
Nejvyššího správního soudu. V podrobnostech tedy na něj soud odkazuje.
33. Obdobně jako v předcházející věci není pochyb o tom, že odpůrce má pravomoc vydat
opatření o stavební uzávěře s ohledem na ustanovení §98 odst. 1 a §6 odst. 6 stavebního
zákona ve spojení s §99 odst. 3 zák. č. 128/2000 Sb.
34. Stejně tak není pochyb o tom, že při vydání opatření obecné povahy odpůrce
svoji pravomoc nepřekročil, což rovněž vyplývá z ustanovení §6 odst. 6 stavebního
zákona. Uvedené skutečnosti ostatně ani nebyly mezi účastníky fakticky sporné.
Byť totiž navrhovatelé tvrzenou nezákonnost při vydání opatření podřadili otázce
pravomoci, jednalo se o podřazení formálně nesprávné, tyto námitky spadají až do čtvrtého
bodu algoritmu a bude o nich pojednáno níže.
35. První námitky navrhovatelů tak směřují až do zákonnosti procesního postupu odpůrce,
tedy do třetího bodu algoritmu. Navrhovatelé mají za to, že odpůrce při zveřejňování
návrhu územního opatření o stavební uzávěře porušil ustanovení §172 správního řádu,
neboť nezveřejnil úplné znění návrhu způsobem umožňující dálkový přístup. Zveřejněním
okleštěného návrhu opatření bez mapové části tak byli navrhovatelé zkráceni na svých
procesních právech a nemohli účinně vznést námitky.
36. Při posouzení této námitky musel dát soud za pravdu názoru odpůrce. Pravidla
pro zveřejňování písemností skutečně stanoví §20 stavebního zákona odlišně od §172
správního řádu, toto ustanovení má povahu lex specialis a dopadá na daný případ. Podle
§20 odst. 2 stavebního zákona „pokud vzhledem k rozsahu písemnosti není možné nebo účelné vyvěsit
na úřední desce a zveřejnit způsobem umožňujícím dálkový přístup celý její obsah , vyvěsí příslušný správní
orgán na úřední desce a zveřejní způsobem umožňujícím dálkový přístup pouze oznámení se základními
údaji o jejím obsahu s uvedením, kdy a kde je možné do písemnosti nahlédnout. Možno st nahlédnutí
do písemnosti musí příslušný správní orgán zajistit po celou dobu vyv ěšení písemnosti nebo oznámení
a v průběhu lhůt stanovených pro podání stanovisek, námitek a připomínek“.
37. Ve veřejné vyhlášce ze dne 9. 3. 2010, jíž se oznamuje zahájení řízení o vydání Opatření
obecné povahy č. 1/2010, kterým se vydává územní opatření o stavební uzávěře,
je vymezeno území, na něž se má opatření vztahovat, tak, že dotčeným je celé katastrální
území obce Slapy. Ve vyhlášce je zároveň uvedeno, kde je možno se s úplným návrhem
územního opatření včetně mapové části seznámit s tím, že dotčené osoby se vyzývají
k uplatnění připomínek či námitek. Vyhláška byla vyvěšena dne 12. 3. 2010 a sejmuta dne
14. 4. 2010.
38. Je tedy zřejmé, že odpůrce při uveřejňování návrhu splnil požadavky citovaného ustanovení
§20 odst. 2 stavebního zákona. Účelnost zveřejnění mapové části přitom nelze považovat
za prokázanou za situace, kdy textová část vymezila území pokryté opatřením zcela
jednoznačně. Navrhovatelům tak v podání námitek nic nebránilo a pokud je neuplatnili,
nelze důsledky uvedeného vytýkat odpůrci a dovozovat z toho jeho pochybení.
39. Další námitky navrhovatelů pak směřují do hmotně právního posouzení věci, tedy,
jak už bylo předesláno výše, do čtvrtého bodu algoritmu. Konkrétně pak navrhovatelé
namítají rozpor přijatého opatření o stavební uzávěře s ustanovením §97 odst. 1 stavebního
zákona. Odvolávají se přitom na předchozí rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
16. 12. 2008 č. j. 1 Ao 2/2008 – 141. Ani zde však nepovažuje soud námitku za důvodnou.
Zmiňovaným rozsudkem Nejvyššího správního soudu bylo zrušeno předchozí opatření
o stavební uzávěře z důvodu porušení ustanovení §97 odst. 1 stavebního zákona ze strany
odpůrce, které spočívalo primárně v tom, že v době jeho vyhlášení ještě nebylo schváleno
Zadání územního plánu obce Slapy, takže nebylo možno posoudit hmotně právní
podmínky pro vydání opatření, tj. zda je nutné vyhlášení stavební uzávěry k zamezení
stavební činnosti, která by mohla ztížit nebo znemožnit budo ucí využití území podle
připravované územně plánovací dokumentace, a zda se ve vymezeném území zakazuje
stavební činnost pouze v nezbytném rozsahu.
40. Tento důvod pro zrušení opatření o stavební uzávěře však již odpadl. Zadání územního
plánu bylo před přijetím napadeného opatření Zastupitelstvem obce Slapy schváleno,
lokalitě Ždáň, kde navrhovatelé vlastní pozemky, je pak věnován soudem výše citovaný
a samotnými navrhovateli zmiňovaný odstavec, z něhož vyplývá, že zde jednak budou
prověřovány požadavky na počet různých zařízení sloužících k rekreaci i se zohledněním
limitu přístupových komunikací, počtu vozidel a možností parkování, jednak bude
prověřena nezastavitelnost pláže včetně jejího oplocení. Zadání územního plánu
tedy definuje cíl, k němuž bude v daném území směřovat návrh územního plánu obce
a s tímto cílem je nutno ve smyslu rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
16. 12. 2008 č. j. 1 Ao 2/2008 – 141 napadené opatření platí z hlediska jeho zákonnosti
poměřovat. Jestliže při takto definovaném zadání bylo vydáno územní opatření o stavební
uzávěře, které zakázalo povolování a provádění jakýchkoliv nových staveb a jen omezené
povolování a provádění změn v účelu užívání staveb a změn dokončených staveb či staveb
před jejich dokončením, nelze nikterak dospět k závěru, že by toto opatření bylo v rozporu
s ustanovením §97 odst. 1 stavebního zákona. Je zřejmé, že stavební činnost
ve vymezeném území by mohla ztížit nebo dokonce znemožnit budoucí využití území
podle připravované územně plánovací dokumentace, rovněž tak je zřejmé, že vzhledem
k zamýšlenému prověřování využití území je stavební činnost zakázána či omezena
v nezbytném rozsahu, přičemž k zajištění stanoveného cíle by nedostačovala stavební
uzávěra předchozí.
41. Z hlediska zákonnosti tak odpůrce dodržel závazný právní názor obsažený v citovaném
rozsudku, jedinou výtku mu lze adresovat snad jedině ohledně textu odůvodnění
napadeného opatření. Zásadně totiž platí, že důvody nezbytnosti přijetí opatření o stavební
uzávěře by měly být co nejvíce konkretizovány, což ostatně zdůraznil již několikrát
zmiňovaný předchozí rozsudek Nejvyššího správního soudu. To však napadené opatření
tak zcela nesplňuje, neboť uváděné důvody jsou formulovány víceméně obecně.
Při posuzování závažnosti tohoto pochybení vzal ovšem soud v úvahu nejen skutečnost,
že z hlediska ustanovení §97 stavebního zákona je opatření o stavební uzávěře v pořádku,
ale také to, že navrhovatelé v procesu přípravy opatření neuplatnili námitky, v důsledku
čehož nebyly správnímu orgánu předestřeny žádné konkrétní skutečnosti, k nimž by se měl
v textu opatření (v jinak obvyklé části rozhodnutí o námitkách) výslovně vyjádřit,
případně žádné právní názory, vůči nimž by se zde mohl vymezit. Uvedenou vadu
proto soud nepovažoval za důvod pro vyhovění návrhu, neboť neměla za následek
nepřezkoumatelnost napadeného opatření, ani ve svém důsledku nevedla ke zkrácení
procesních a následně hmotných práv navrhovatelů.
42. Závěrem se pak Nejvyšší správní soud zabýval pátým bodem algoritmu, tedy přiměřeností
právní regulace. Zde je nutno předeslat, že každý zásah do výkonu vlastnických práv,
k němuž dochází v průběhu procesů podle stavebního zákona, by měl být zásadně činěn
jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě k zamýšlenému cíli,
nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle.
43. Zároveň ovšem je nutno zdůraznit, že při posuzování uvedených požadavků musí soud
velmi dbát na to, aby zachoval účel řízení před správními soudy, jímž je především
poskytovaní ochrany individuálním veřejným subjektivním právům fyzických a právnických
osob prostřednictvím přezkoumávání zákonnosti úkonů orgánů veřejné správy, a nesklouzl
přitom pod pláštíkem provádění testu proporcionality k nahrazování jejich činnosti
a faktickému přebírání kompetencí, které jim zákon stanoví. Zajisté proto soud vždy
postihne ty případy, kde by přijaté opatření bylo projevem zjevné libovůle či šlo o případ
diskriminace, v ostatních bodech jsou však na místě ohledy na celkový kontext té které věci
a určitá zdrženlivost při úvahách o nutnosti soudního zásahu. V praxi by tak měl soud
v rámci testu proporcionality postihovat víceméně pouze extrémní případy věcně
nesprávných opatření, která jsou jen formálně v souladu se zákonem, nikoliv však případy,
kdy v rámci zákona je možné vícero řešení daného problému a soud pouze dospěje
k závěru, že lepší by bylo jiné řešení než v dané věci příslušným orgánem přijaté. Z těchto
hledisek pak Nejvyšší správní soud posuzoval i napadené opatření.
44. V projednávané věci vzal Nejvyšší správní soud v úvahu, že navrhovatelé v průběhu
řízení o přijetí územního opatření o stavební uzávěře a dokonce ani v průběhu soudního
řízení nijak blíže nespecifikovali, v čem konkrétně jsou jejich vlastnická práva zasažena,
a omezili se pouze na obecné tvrzení, že v důsledku přijatého opatření nemohou realizovat
své ekonomické zájmy. Není tedy zcela jasné, v čem by mělo ono zkrácení na vlastnických
právech spočívat a jak se na tom napadené opatření vlastně podílí. K tomu lze jen dodat,
že využívání pozemků navrhovatelů rekreanty v rozporu se stanoveným účelem s přijatým
opatřením žádnou zjevnou souvislost nemá. Soud vzal rovněž v úvahu dočasný charakter
tohoto opatření, kdy doba jeho účinnosti je omezena do okamžiku, kdy nabude účinnosti
nový územní plán. Za situace, kdy konkrétní zásah do vlastnických práv navrhovatelů
v souvislosti s přijetím územního opatření o stavební uzávěře není na první pohled zřejmý
a kdy samotné opatření má dočasný charakter, nedá se hovořit o významnější intenzitě
omezení.
45. Soud dále přihlédl ke skutečnosti, že právě pro lokalitu Ždáň stanovilo zadání územního
plánu k prověření konkrétní úkoly ohledně zástavby i přístupových komunikací, takže určitá
forma prevence nové výstavby byla nutná. Opatření o stavební uzávěře je pak nejběžnějším
prostředkem k realizaci takového cíle.
46. Ve výsledku pak dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že předmětná právní regulace
je svým rozsahem a formou přiměřená, neboť územní opatření o stavební uzávěře nijak
nadmíru nezasahuje právní sféru navrhovatelů, svojí povahou není diskriminační, neboť
se bez výjimky vztahuje v katastrálním území obce na všechny stejně, není rovněž aktem
libovůle a nelze je nikterak označit ani za extrémně věcně nesprávné, což ostatně vyplývá
už z předchozího hodnocení. Není zde tedy dán žádný důvod pro jeho zrušení v rámci
pátého bodu algoritmu. Poskytnutí náhrady podle ustanovení §102 stavebního zákona
je potom věcí samostatného řízení.
V. Závěr
47. Nejvyšší správní soud shrnuje, že napadené opatřen í obecné povahy bylo shledáno
zákonným ze všech v úvahu přicházejících hledisek, návrh na jeho zrušení proto podle
ustanovení §101d odst. 2 s. ř. s. jako nedůvodný zamítl.¨
48. Podle §101d odst. 5 s. ř. s. nemá v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy
žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3
s. ř. s.).
V Brně dne 19. ledna 2011
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu