ECLI:CZ:NSS:2006:3.APS.3.2005
sp. zn. 3 Aps 3/2005 - 139
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudkyň JUDr. Milady Haplové a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci žalobce
společnosti: P. , zastoupené JUDr. Kristinou Škampovou, advokátkou, se sídlem Pellicova 8a,
Brno, proti žalovanému Finančnímu úřadu pro Prahu 5, se sídlem Peroutkova 59, Praha 5,
o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 27. 10. 2004,
č. j. 10 Ca 246/2003 - 101,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 27. 10. 2004, č. j. 10 Ca 246/2003 – 101,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podal v zákonné lhůtě kasační stížnost proti shora
označenému usnesení Městského soudu v Praze. Tímto usnesením uvedený soud odmítl
žalobu stěžovatele na ochranu před nezákonným zásahem. Stěžovatel se touto žalobou
domáhal, aby soud žalovanému přikázal zákonným způsobem ukončit probíhající daňovou
kontrolu, tj. nejdříve po řádném projednání zprávy o daňové kontrole.
Městský soud v Praze o žalobě rozhodoval dle části třetí hlavy druhé dílu třetího
zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Odkázal na znění §82
s. ř. s., které vymezuje, co je možno považovat za nezákonný zásah. Žalobce spatřoval
nezákonný zásah v ukončení daňové kontroly správcem daně, což dle názoru Městského
soudu v Praze definici zákonného zásahu neodpovídá. V případě ukončení daňové kontroly
nejsou kontrolovaným subjektům ukládány žádné povinnosti spočívající v konání, strpění
či zdržení se něčeho. Vzhledem ke skutečnosti, že ukončení daňové kontroly nemá povahu
zásahu ve smyslu §82 s. ř. s., chybí základní podmínka meritorního projednání žaloby, jedná
se o neodstranitelný nedostatek podmínek řízení. Z tohoto důvodu Městský soud v Praze
návrh žalobce dle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl.
Stěžovatel v kasační stížnosti napadl usnesení Městského soudu v Praze z důvodů
uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a e) s. ř. s., tj. pro nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí
návrhu. Dle jeho názoru je daňová kontrola tvořena sérií samostatných úkonů, které mohou
splňovat znaky §82 s. ř. s. Úkonem ukončení daňové kontroly se změnila procesní
i hmotněprávní pozice stěžovatele, který již nemohl uplatnit některá práva, např. podávat
námitky dle §16 odst. 4 daňového řádu, prokazovat kontrolované skutečnosti a podávat
k nim vysvětlení, vyjadřovat se ke kontrolním zjištěním. Ukončení daňové kontroly
též vyžaduje součinnost kontrolovaného subjektu, dochází ke kompletaci podkladů
pro vyměření daně, tj. k otevření cesty pro vydání platebních výměrů. Stěžovatel nesouhlasí
s restriktivním výkladem s. ř. s., dle kterého je preferován přezkum zákonnosti až v rámci
meritorních rozhodnutí.
Žalovaný v písemném vyjádření rekapituloval průběh daňového řízení včetně
předmětné kontroly, dle jeho názoru stěžovatel nebyl žádným způsobem zkrácen na svých
zákonných právech. Navrhl kasační stížnost zamítnout jako nedůvodnou.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadené usnesení
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 s. ř. s., v rozsahu důvodů, které uplatnil stěžovatel
v podané kasační stížnosti. Z úřední povinnosti poté přihlédl k vadě, která měla za následek
nezákonné rozhodnutí o věci samé (§109 odst. 3 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud předně neshledal k námitce stěžovatele usnesení Městského
soudu v Praze nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů. Městský soud v Praze
v odůvodnění srozumitelně označil důvody, které jej vedly k odmítnutí žaloby dle §46 odst. 1
písm. a) s. ř. s., tj. nedostatek pravomoci soudu přezkoumávat právní předpisy, na základě
kterého dovodil neodstranitelný nedostatek podmínek řízení. Přestože Nejvyšší správní soud
se s tímto právním posouzením neztotožnil, jak je uvedeno níže, dle jeho názoru napadené
rozhodnutí není nepřezkoumatelné, nýbrž ve smyslu ust. §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
nezákonné. Vada napadeného usnesení spočívá v nesprávném posouzení podmínek řízení,
nikoli v nedostatku důvodů rozhodnutí či jeho nesrozumitelnosti.
Městský soud v Praze provedl rozbor definice „nezákonného zásahu“ ve smyslu §82
s. ř. s., posoudil znaky tohoto institutu vzhledem k úkonu správce daně, kterým je ukončena
daňová kontrola, a dospěl k závěru, že ukončení daňové kontroly nemá povahu nezákonného
zásahu. Následně dovodil, že v důsledku této skutečnosti chybí základní podmínka
pro meritorní projednání věci, tento nedostatek je neodstranitelný, proto žalobu dle §46
odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl.
Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s právním názorem Městského soudu v Praze
v té části rozhodnutí, ve které dovozuje, že ukončení daňové kontroly není nezákonným
zásahem. Nejvyšší správní soud se povahou daňové kontroly ve vztahu k §82 s. ř. s. zabýval
v několika rozhodnutích, z nichž zásadní je usnesení rozšířeného senátu tohoto soudu ze dne
31. 8. 2005, sp. zn. 2 Afs 144/2004. Dle tohoto rozhodnutí může být nezákonným zásahem
zahájení a provádění daňové kontroly, neboť zahájením a prováděním daňové kontroly
správce daně přímo zasahuje do právní sféry daňového subjektu (porušení práva na sféru
osobní svobody, práva na ochranu vlastnictví, nepřípustné omezení subjektivního veřejného
práva podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost, zásah do práva na soukromí
a případně též do dobré pověsti, v rozporu s právem na respektování obydlí). Ukončení
daňové kontroly však nezákonným zásahem z povahy věci být nemůže, neboť tímto úkonem
ani v jeho důsledku k uvedeným narušením nedochází.
K námitkám stěžovatele týkajícím se změny jeho procesního i hmotněprávního
postavení po ukončení daňové kontroly Nejvyšší správní soud připouští, že po ukončení
daňové kontroly daňový subjekt již skutečně nemůže podávat námitky dle §16 odst. 4
daňového řádu, nemá možnost prokazovat prověřované skutečnosti, navrhovat nové důkazy
atd. Takové případné porušení práv daňového subjektu však není nezákonným zásahem,
neboť stěžovatel např. neuplatněním námitky dle §16 odst. 4 daňového řádu, či nepodáním
dalšího vysvětlení, není přímo zkrácen na svých právech, není vystaven žádnému reálnému
omezení, následky tohoto zkrácení se projeví až po vydání rozhodnutí, které v důsledku
procesních vad případně stanoví nesprávně jeho daňovou povinnost. Rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu dospěl v citovaném usnesení k závěru, že zahájení a provádění
daňové kontroly může být nezákonným zásahem právě z důvodu, že v průběhu nezákonné
daňové kontroly dochází k přímému porušení množství ústavně zaručených práv daňových
subjektů. V odůvodnění popsal situace, kdy je daňový subjekt nucen něco aktivně konat
či strpět aktivní zasahování správce daně a těmito úkony je bezprostředně omezován na svých
právech. Ukončení daňové kontroly, při kterém správce daně nerespektuje zákonem zaručená
práva daňového subjektu, je vadou řízení, kterou lze v daňovém řízení namítnout,
nikoli nezákonným zásahem.
Účelem ochrany poskytované dle §82 s. ř. s. je zajistit ukončení nezákonného zásahu
správního orgánu, proti kterému se nelze bránit jinými právními prostředky. Žaloba
na ochranu před nezákonným zásahem je určena výhradně k tomuto účelu, ve všech ostatních
případech je nepřípustná. Pokud správce daně prováděl daňovou kontrolu v rozporu
se zákonem, po jejím ukončení tento nezákonný stav pominul. Daňový subjekt ukončením
nezákonně vedené daňové kontroly neztrácí právo napadnout výsledky této kontroly jinými
právními prostředky.
Stěžovatel se domnívá, že soudy zaujaly nesprávný výklad s. ř. s., když preferují
přezkum nezákonností až v rámci meritorních rozhodnutí, přičemž právě institut ochrany
před nezákonným zásahem dle ust. §82 s. ř. s. by poskytl potřebnou ochranu před neúměrně
dlouhým správním i soudním řízením. K této námitce Nejvyšší správní soud poukazuje
na zákonnou koncepci poskytování ochrany ve správním soudnictví, která vychází z premisy,
že soudem budou přezkoumávána pouze meritorní a finální rozhodnutí správních orgánů.
Tato zásada je vyjádřena v §68 písm. a) s. ř. s., dle kterého je žaloba nepřípustná, pokud
žalobce nevyčerpal řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem; dále v §70
s. ř. s., které pod písm. a) vylučuje ze soudního přezkumu úkony správního orgánu,
které nejsou rozhodnutími, dle písm. b) jsou vyloučeny úkony předběžné povahy.
Z uvedených ustanovení je zřejmé, že Městský soud v Praze se nedopustil restriktivního
výkladu zákona, nýbrž respektoval základní zásady správního soudnictví.
Nejvyšší správní soud tedy souhlasí s věcným posouzením povahy tvrzeného
nezákonného zásahu, shledal však vadu ve volbě formy rozhodnutí o žalobě. Výše uvedené
posouzení splnění podmínek §82 s. ř. s. a následné vyslovení závěru, zda jde či nejde
o nezákonný zásah, je dle názoru Nejvyššího správního soudu rozhodováním o věci samé.
Pokud soud zvažoval naplnění jednotlivých znaků, kterými je definován nezákonný zásah,
přičemž dospěl k závěru, že tomu v dané věci tak není, nejedná se o nedostatek podmínek
řízení dle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., nýbrž o nesplnění definičních znaků nezákonného
zásahu dle §82 s. ř. s. Žaloba je v důsledku nesplnění podmínek ust. §82 s. ř. s. podle §87
odst. 3 s.ř.s. nedůvodná, nikoli neprojednatelná
Za podmínky řízení lze označit předpoklady, při jejichž splnění lze ve věci meritorně
rozhodnout. V případě žaloby dle §82 s. ř. s. musí být splněny obecné podmínky na straně
účastníků řízení, tj. způsobilost být účastníkem řízení, procesní způsobilost, a dále
dle citovaného ustanovení musí být též splněna povinnost tvrzení žalobce, že byl zkrácen
na svých právech nezákonným zásahem. Závěr o tom, zda se skutečně jednalo o nezákonný
zásah, kterým by žalobce mohl být na svých právech zkrácen, je již hmotněprávním
posouzením věci, dle něhož je posouzena důvodnost žaloby.
Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že Městský soud v Praze nesprávně
posoudil podmínky stanovené §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., v důsledku čehož vydal nezákonné
rozhodnutí o odmítnutí žaloby. Přestože v samotném hmotněprávním posouzení důvodnosti
žaloby Nejvyšší správní soud rozhodnutí Městského soudu v Praze nezpochybnil, byl
v souladu s §109 odst. 3 s. ř. s. povinen z úřední povinnosti vytknout nesprávnou formu
rozhodnutí jakožto vadu řízení před soudem, která mohla mít za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé. Je-li návrh soudem odmítnut, má toto rozhodnutí pro navrhovatele
jiné právní důsledky, nežli meritorní zamítnutí žaloby. Pochybení soudu tak nelze posoudit
jako formální nedostatek, který by neměl vliv na práva a povinnosti stěžovatele. Nejvyšší
správní soud proto napadené usnesení Městského soudu v Praze dle §110 odst. 1 ve spojení
s §109 odst. 3 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
V dalším řízení je Městský soud v Praze vázán právním názorem vysloveným
v rozsudku zdejšího soudu (§110 odst. 3 s. ř. s.), rozhodne tedy o podané žalobě v zákonem
předepsané formě. Ve svém rozsudku rozhodne i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. září 2006
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu