ECLI:CZ:NSS:2008:3.AS.17.2008:68
sp. zn. 3 As 17/2008 - 68
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců JUDr. Milana Kamlacha a JUDr. Bohuslava Hnízdila v právní věci žalobce:
A.C.E. Media Ventures, Inc., se sídlem 15 East North Street, Diver, Delaware 19903, USA,
organizační složka A.C.E. Media Ventures, Inc. se sídlem P raha 10, Žirovnická 3146/2,
IČ: 48546097, zastoupeného JUDr. Rudolfem Kožušníkem, advokátem se sídlem
Uruguayská 380/17, Praha 2, proti žalovanému: Magistrát hl. m. Prahy, se sídlem
Mariánské nám. 2, Praha 1, o přezkoumání rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 2. 2006,
č. j. MHMP – 274720/2005/OST/Ří/Zá, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 5. 9. 2007, č. j. 9 Ca 95/2006 – 29,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností napadl žalobce (dále též „stěžovatel“) v záhlaví uvedený
rozsudek Městského soudu v Praze, kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 16. 2. 2006, č. j. MHMP – 274720/2005/OST/Ří/Zá. Rozhodnutím
žalovaného bylo změněno rozhodnutí odboru výstavby Úřadu městské části Praha 8
(dále „stavební úřad“) ze dne 25. 10. 2005, č. j. OV/2005/3172/Mě, jímž byla zamítnuta žádost
žalobce o změnu stavebního povolení k dočasnému reklamnímu zařízení č. j. 2044/STO/00/648,
2928/STO/00/904/R ze dne 24. 11. 2000, které bylo dále změněno povolením stavebního úřadu
č. j. OV/2001/4244/Mě ze dne 11. 2. 2002 (změna parametrů stavby). Žádost o změnu
stavebního povolení se týkala prodloužení lhůty trvání reklamního zařízení do 31. 5. 2010.
Rozhodnutí správního orgánu 1. stupně bylo napadeným odvolacím rozhodnutím změněno
pouze v tom, že do výroku rozhodnutí byl přičleněn text, v němž byla uvedena právní kvalifikace
rozhodování správních orgánů podle ust. §68 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu (dále „stavební zákon“).
V napadeném rozhodnutí žalovaný uvedl, že žádost žalobce se týkala dočasného
reklamního zařízení projektovaného na levé straně komunikace Cínovecká ve směru do centra
při sjezdu na křižovatku komunikací Kbelská a Cínovecká v Praze – Ďáblicích, na pozemku
parc. č. 1729/92 v k. ú. Ďáblice. Žalovaný při posouzení námitek žalobce vyšel z ust. §73
ve spojení s §54 až §70 stavebního zákona s tím, že na daný případ je třeba aplikovat ust. §67
stavebního zákona, podle kterého stavební povolení pozbývá platnosti, jestliže stavba nebyla
zahájena do 2 let ode dne, kdy nabylo stavební povolení právní moci, pokud stavební úřad
v odůvodněných případech nestanovil pro zahájení stavby delší lhůtu. Žalovaný vyložil,
že za zahájení stavby dle stavebního zákona lze považovat den, v němž byly započaty práce
při vlastním provádění stavby, přičemž započetí těchto pra cí musí být prokazatelné
jejich hmotným výsledkem, který lze náležitě ověřit, zdokumentovat a jako právní skutečnost
též osvědčit. Stavební povolení nabylo právní moci dne 21. 12. 2000. Při místním šetření dne
6. 9. 2005 bylo zjištěno, že na místě byly nalezeny prvky, které byly pravděpodobně použity
pro zaměření předmětného zařízení, vzhledem k zoranému poli v okolí staveniště nebylo možno
zjistit, zda došlo k výkopovým pracím. Vlastní konstrukce reklamního zařízení ani jeho základy
nebyly na místě zjištěny. Žalobce se snažil prokázat realizaci reklamního zařízení předávacím
protokolem o vytýčení místa pro instalaci reklamního za řízení č. 5/2002 ze dne 3. 9. 2002,
zápisem o předání staveniště ze dne 3. 9. 2002 a kopií stavebního deníku. Dle žalovaného
byly v uvedených dokladech zapsány jen činnosti (předání staveniště, vytýčení místa pro instalaci
zařízení, sejmutí ornice), které je nutné provést ještě před samotnou realizací stavby. O nezahájení
prací svědčilo dle žalovaného i to, že stavebnímu úřadu nebyl předložen doklad o oprávnění
odborné stavební firmy tak, jak to vyplývalo ze závazné podmínky č. 3 předmětného stavebního
povolení, tj. nejpozději 7 dní před zahájením stavebních prací. Rozhodující však bylo, že na místě
samém se nenacházely žádné hmotné výsledky činnosti směřující k provedení reklamního
zařízení. Z uvedených důvodů žalovaný žádost žalobce o změnu stavebního povolení zamítl.
V žalobě proti napadenému rozhodnutí žalobce uvedl, že dne 5. 9. 2002 zahájil provádění
stavebních prací směřujících k provedení reklamního zařízení a to shrnutím ornice z ploch
základu. Namítal, že předloženými důkazy - předávacím protokolem o vytýčení místa pro instalaci
reklamního zařízení č. 5/2002 ze dne 3. 9. 2002, zápisem o předání staveniště ze dne 3. 9. 2002,
kopií stavebního deníku, smlouvou o dílo na provedení reklamního zařízení, fakturačními
doklady o úhradě provedených prací a nájemní smlouvou prokázal, že stavba byla zahájena.
Žalovaný však nepovažoval za významné se těmito doklady zabýv at a své rozhodnutí postavil
na údajích z místního šetření provedeného v září 2005. Žalobce se dovolával ustáleného právního
názoru, dle kterého se stavba považuje za zahájenou provede ním prvních stavebních
a jiných prací na staveništi, které směřují k realizaci stavby podle projektové dokumentace
ověřené ve stavebním řízení. Prvními pracemi je dle žalobce nepochybně provedení skrývky
ornice. Pokud následně provedl nájemce sousedícího pozemk u terénní úpravy spočívající
ve srovnání terénu a zahrnutí prací provedených žalobcem, nelze z tohoto důvodu usuzovat,
že by realizace reklamního zařízení zahájena nebyla. Pokud nebyl žalobcem předložen doklad
od oprávněné stavební firmy tak, jak to vyplývalo z podmínek vydaného povolení,
bylo dle žalobce rozhodné faktické provádění prací, nikoli formální úkony spojené
s oznamováním informací stavebnímu úřadu. Žalobce dále uvedl, že nikde není stanoveno,
že vzhledem k současnému stavu pozemku nebo stavby se již nepřihlíží k tomu,
co bylo na základě pravomocného stavebního povolení uskutečněno v minulosti.
Ve vyjádření k žalobě žalovaný zopakoval důvody napadeného rozhodnutí a konstatoval,
že jednoznačné posouzení, zda s realizací reklamního zařízení bylo započato, není v současné
době možné, ale tato skutečnost nebyla podstatná pro to, že se na místě samém ani v současnosti
již nenacházejí žádné hmotné výsledky činnosti žalobce.
Městský soud v Praze poukázal na ust. §68 odst. 1 ve spo jení s §67 stavebního zákona
a uvedl, že při posuzování, zda stavební povolení nepozbylo platnosti jsou určující 2 skutečnosti,
a to otázka, kterým dnem nabylo rozhodnutí právní moci a kterým okamžikem se stavba
považuje za zahájenou. Dvouletá lhůta platnosti stavebního povolení uplynula dne 21. 12. 2002.
Protože ze žádného stavebního předpisu jednoznačně nevyplývá, kdy dochází k zahájení
stavby, je třeba vycházet z konkrétních okolností případu, z charakteru stavby a z toho,
jakým způsobem ve vztahu k této stavbě může být stavba za hájena. Podle ustálené praxe
se stavba považuje obecně za zahájenou provedením prvních stavebních či jiných prací
na staveništi, které směřují k realizaci stavby podle projektové dokumentace ověřené
ve stavebním řízení. Soud vycházel ze stavebního deníku, který má zachycovat údaje o fakticky
zahájených stavebních pracích a může být důkazním prostředkem o zahájení stavebních prací,
z něhož vyplývá, že ke dni 5. 9. 2002 bylo provedeno sejmutí ornice z plochy základu (28 m2)
a z důvodu nedodání kotevních šroubů ze strany investora byly stave bní práce přerušeny, ke dni
27. 7. 2004 bylo provedeno vytýčení podle geometrického plánu, ke dni 30. 7. 2004 byly práce
investorem zastaveny.
Za daného stavu soud dovodil, že skrývkou ornice nedošlo k reálnému zahájení stavby
tak, aby byl zjevný určitý hmotný projev zahájené stavby ověřitelný dle projektové dokumentace.
Stavba reklamního zařízení se sestává ze dvou tabulí umístěných na ocelovém sloupu v celkové
výšce nad terénem 16,6 m se základem 4,0 x 7,0 x 1,2 m, rozsah stavby zahrnuje základovou
patku v uvedených rozměrech, přičemž výše patky je 1,2 m, vyztužení základové patky
a připevnění ocelového sloupu. Projektová dokumentace předložená v řízení a ověřená stavebním
úřadem dokumentuje u základové patky železobetonový základ a u zemních prací vykopání
obdélníkové jámy 1450 mm hluboké o půdorysných rozměrech 4300 x 6800 mm s vlitím betonu
do výkopu. Zemní práce vyžadují položení podkladního štěrku a zhutnění základové zeminy.
Z žádné části projektové dokumentace podle soudu nevyplývá a logicky ani vyplývat nemůže,
že skrývka ornice byla součástí projektové dokumentace a že by práce spočívající ve skrývce
ornice byly stavebními pracemi ověřitelnými dle projektové do kumentace. Skrývku ornice
je třeba považovat za přípravné práce směřující k přípravě terénu pro provedení stavby,
které ovšem vlastním provedením stavby ještě nejsou.
Soud dále vyslovil, že rozsah případu stavby reklamního zařízení je dán povolením
dočasného reklamního zařízení a projektovou dokumentací. Žalobce nepředložil doklady,
které by se v řízení osvědčily jako důkaz o konkrétně provedených stavebních pracích, z důkazů
nevyplynula realizace jediného konstrukčního prvku. Zápis o předání staveniště ze dne 3. 9. 2002
zaznamenává předání staveniště žalobcem zhotoviteli pro účely provedení reklamního zařízení
s tím, že součástí stavby je vytýčení stavby v terénu kolíky a polohové zaměření stavby. Ze zápisu
je zřejmé, že šlo spíše o přípravné práce k plnění dle smlouvy o dílo ze dne 21. 12. 2001. V zápise
je totiž uvedeno, že geodetické zaměření bude k výzvě zhotovitele objednatelem předáno
(pozn. zdejšího soudu: Jednalo se o geodetické zaměření skutečného stavu, jenž měl zajistit
žalobce na základě výzvy zhotovitele, předané prokazatelně žalobci tři dny před zakrytím prací).
Přestože se v zápise konstatuje, že tímto předáním staveniště byly zahájeny práce,
nelze s ohledem na zápis ve stavebním deníku a další najevo vyšlé skutečnosti považovat zápis
za důkaz o skutečně zahájených pracích.
Stejně tak ani záznam Zeměměřičské společnosti s.r.o. taktéž ze dne 3. 9. 2002 o tom,
že bylo provedeno vytyčení osy sloupu, podle názoru soudu neznamená, že práce byly zahájeny.
Uvedené zápisy, smlouva o dílo a doložená fakturace objednávky jsou listinnými důkazy
prokazujícími úmysl žalobce stavbu realizovat a její dodávku smluvně zajistit, což nebylo v řízení
zpochybněno, avšak neprokazují faktické zahájení stavby. Uvedenými důkazy žalobce
nebyl předestřen skutkový stav jinak než faktickou skrývkou ornice a prioritním polohovým
vytýčením místa pro instalaci reklamního zařízení. Správní orgán y proto nepochybily,
pokud tyto práce vzhledem k jejich charakteru a účelu – změna kultury pozemku a lokalizace
umístění předmětného reklamního zařízení nepovažovaly za zahájení stavby. Správní orgány
se tak okolnostmi případu náležitě zabývaly, jen je skutkově i právně vyhodnotily
jinak než žalobce.
Oproti žalobci považoval soud za relevantní poukaz žalovaného na nedostatek předlož ení
dokladu o oprávnění odborné stavební firmy k předmětné činnosti. Jestliže povolení o změně
stavby ze dne 11. 2. 2002 vázalo provedení stavby na podmínku, že stavba bude prováděna
odbornou stavební firmou a žalobce byl povinen o této skutečnosti předložit doklad nejméně
7 dní před zahájením prací, pak tento doklad tím, že jeho předložení bylo spojeno se zahájením
stavby, mohl být jedním z důkazů podporujících tvrzení žalobce.
Stejný důkazní význam má podle soudu i zjištění stavebního úřadu získané při místním
šetření dne 6. 9. 2005, totiž, že na místě se žádná stavba ani její zbytky nenacházejí a pozemek
je obděláván. Ačkoliv toto zjištění je zjištěním učiněným v současné době a nikoliv v rozhodné
době do 21. 12. 2002, nelze od něj odhlédnout a nezhodnotit je v souvislosti s ostatními důkazy.
Výsledek místního šetření je tak důkazně podstatný v tom, že pozemek nejeví žádné známky
o provedené stavební činnosti, přičemž by, aby mohlo být rozhodováno o změně stavby,
takové známky vykazovat měl. V uvedeném tkví smysl odůvodnění napadeného rozhodnutí,
v němž soud neshledal žalobcem tvrzené rozpory. Žalovaný nestavěl závěr o neplatnosti
vydaného povolení reklamního zařízení pouze na místním šetření, nýbrž hodnotil, že žádný
z důkazů nenasvědčoval faktickému zahájení prací v době od vydání povolení do 21. 12. 2002.
Bylo-li však prokazatelně zjištěno, že práce na stavbě nebyly doposud zahájeny faktickým
způsobem dle projektové dokumentace (v daném případě např. výkopovou jámou dle projektové
dokumentace), je toto zjištění významné proto, že z něj lze usuzovat, že takto nebyly práce
zahájeny ani v roce 2002.
Soud nepřisvědčil ani na námitce žalobce vytýkající stavebnímu úřadu postup v rozporu
s ust. §33 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (dále „správní řád“). Podklady
stavebního řízení tvořily převážně dokumenty, které žalobce sám správnímu orgánu předložil,
žalobci známá stavební rozhodnutí a místní šetření, jehož se zástupce žalobce účastnil. Požadavek
žalobce, aby mu žalovaný umožnil seznámit se s podklady, které by nějakým způsobem
předjímaly rozhodnutí stavebního úřadu, jde nad rámec ust. §33 odst. 2 správního řádu, žalobce
nebyl v řízení krácen na svých procesních právech.
Soud uzavřel, že správní orgány hodnotily předložené důkazní prostředky v souladu
s ust. §34 odst. 5 zákona o správním řízení, a to každý jednotlivě a i ve vzájemné souvislosti,
tyto skutečnosti pak postačovaly k vyhodnocení právního závěru, že stavební povolení na zřízení
reklamního zařízení pozbylo ve lhůtě dvou let od právní moci platnosti podle §67 stavebního
zákona, a proto nebylo možné vyhovět žalobcově žádosti o změnu tohoto povolení.
Na základě shora uvedených skutečností soud podle §78 zákona č. 150/2002 Sb., soudní
řád správní, (dále „s. ř. s.“) podanou žalobu zamítl jako nedůvodnou.
Podanou kasační stížností napadl stěžovatel rozsudek Městskéh o soudu v Praze z důvodů
podle ust. §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
Stěžovatel v obsáhlé kasační stížnosti namítal, že se soud dopustil vady řízení
podle ust. §103 odst. 1 písm. b), neboť správní orgány se odmítly případem zabývat v celém
rozsahu a navíc tímto postupem soud porušil ústavní práva stěžovatele na soudní ochranu. Soud
tak učinil na základě nesprávných závěrů, že provedení skrývky ornice není zaháje ním stavby.
Podle stěžovatele žalovaný ani stavební úřad nepostupovaly v souladu s ustanovením §33 odst. 2
správního řádu tak, jak bylo obsaženo a odůvodněno v žalobě.
Soud v odůvodnění rozsudku konstatoval, že neshledal pochybení správních orgánů,
ani jim nelze důvodně vytýkat, že se odmítly případem zabývat v celém rozsahu. Na téže straně
odůvodnění však soud naopak vyslovil, že správní orgány se okolnostmi případu náležitě
zabývaly, jen je skutkově hodnotily jinak než žalobce. Podle stěžovatele takové odůvodnění
hodnocení důkazů v přezkumném řízení činí rozhodnutí soudu nepřezkoumatelné
pro nesrozumitelnost podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Stěžovatel uvedl, že pozemek, na kterém byla povolena stavba reklamního zařízení,
je evidován v podobě parcely jako pozemek – orná půda podléhající ochraně zemědělského
půdního fondu. Podle §8 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu,
jsou při stavební činnosti osoby tuto činnost provozující povinny řídit se zásadami ochrany
zemědělského půdního fondu, zejména skrývat odděleně svrchní vrstvu půdy, popřípadě
i hlouběji uložené zúrodnění schopné zeminy na celé dotčené plo še. Ustanovení §18 vyhlášky
č. 132/1998 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona, uvádí demonstrativní
výčet obsahu projektové dokumentace, která se přikládá ke stavebnímu povolení, kdy v odst. 1
písm. a) bod 7 vyhláška požaduje, aby zpráva přikládaná k projektové dokumentaci obsahovala
údaje o dodržení požadavků stanovených zvláštními předpisy. Vyhláška č. 137/1998 Sb.,
o obecných technických požadavcích na výstavbu, v §22 stanoví, že stavba musí být navržena
a provedena tak, aby neohrožovala životní prostředí.
Stěžovatel namítl, že soud si byl vědom, že výkopové práce budou prováděny do hloubky
1.450 mm. Vzal–li by soud v úvahu ust. §8 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského
půdního fondu, které ukládá stavebníkovi skrývat odděleně svrchní kulturní vrstvu půdy,
popřípadě i hlouběji uložené zúrodnění schopné zeminy na celé dotčené ploše, při vě domí,
že svrchní kulturní vrstva může být do hloubky přesahující i více jak 30 cm, pak skrývka ornice
a zúrodnění schopná zemina mohou dosáhnout i hloubky 50 cm, musel by soud dojít
k logickému závěru, že stěžovatel realizoval minimálně 1/3 výkopových prací r eklamního
zařízení. Podle názoru stěžovatele soud pochybil v tom, že si neověřil, zda zpráva přikládaná
k projektové dokumentaci obsahovala údaje o dodržení požadavků stanovených zvláštními
předpisy (zákon č. 334/1992 Sb. o ochraně zemědělského půdního fondu) a pokud tato zpráva
neobsahuje tento zákonný požadavek, pak nelze přičítat takovou chybu v aplikaci předpisů
správním orgánem k tíži stěžovatele. Právní názor soudu, že z žádné části projektové
dokumentace nevyplývá a logicky vyplývat nemůže, že by skr ývka ornice byla součásti projektové
dokumentace, je v rozporu s ust. §18 vyhlášky č. 132/1998 Sb.
Stěžovatel zdůraznil, že skutečně a fakticky zahájil stavební práce na reklamním zařízení,
tomuto odpovídá i zápis ve stavebním deníku, jenž je podstatným důkazním prostředkem
o okamžiku zahájení stavebních prací a odrazem skutečného stavu věci v dané době. Stěžovatel
se tedy neztotožňuje s názorem soudu, že zápis ve stavebním deníku neodpovídá „fakticky“
zahájeným stavebním pracím a není odrazem reálné skutečnosti.
Jakkoliv stěžovatel nedoložil před zahájením stavebních prací doklad o oprávnění
odborné stavební firmy k předmětné činnosti, upozornil na to, že podmínka č. 3 ve stavebním
povolení představuje fakultativní podmínku podle §20 odst. 2 vyhlášky č. 132/199 8 Sb.
a pokud stěžovatel tuto podmínku porušil, měl stavební úřad postupovat v souladu s částí třetí
stavebního zákona, která upravuje sankce. Vadná aplikace zákonné normy stavebním úřadem
však nemůže být přičítána k tíži stěžovatele. Soud však vzal nesprávně tuto skutečnost
jako relevantní při hodnocení důkazů, zda stavba byla zahájena. Rozhodným pro zahájení
stavebních prací je faktické provádění stavebních prací na staveništi, nikoli formální úkony
spojené s předáváním informací stavebnímu úřadu.
Stěžovatel poukázal na rozsudek Městského soudu v Praze č. j. 10 Ca 171/2003 - 96,
podle kterého se započetím stavebních prací při vlas tním provádění stavby rozumějí ty práce,
které jednoznačně směřují k provedení stavby podle vydaného stavebního povolení. Skrývka
ornice z plochy základů stavby přímo směřuje k pozdějšímu vztyčení dočasného reklamního
zařízení skládajícího se ze základů a ocelové konstrukce. Závěr soudu, že skrývku
je třeba považovat za přípravné práce směřující k přípravě terénu pro provedení stavby,
která ovšem vlastním provedením stavby ještě není, je dle stěžovatele nesprávný, v rozporu
s právními předpisy a rozhodovací činností Nejvyššího správního soudu.
Zahájení stavby lze ověřit a zdokumentovat na základě předávacího protokolu o vytýčení
místa pro instalaci reklamního zařízení č. 5/2002 ze dne 3. 9. 2002, tuto skutečnost soud
při rozhodování patrně přehlédl.
Stěžovatel namítal, že pokud stavebně právní před pisy jednoznačně nestanoví,
kdy dochází k zahájení stavby, je třeba vykládat zákon extenzivně a řešit takové právní otázky
ve prospěch osoby, jíž se věc týká (nález Ústavního soudu 1 ÚS 69/06) a dále je stěžovate lem
poukazováno na nálezy Nejvyššího správního soudu (nález Boh. A 4115/24, nález
Boh. A 10712/1933).
Stěžovatel dále odkázal na nález Ústavního soudu čj. ÚS 529/2005 a zdůraznil, že stavbu
je třeba ve smyslu stavebních předpisů pojímat nejenom jako hmotn ý výsledek lidské činnosti,
ale i jako činnost samotnou. Pokud v průběhu důkazního řízení vyplynulo, že na staveništi
nebyly nalezeny hmotné pozůstatky po stavební činnosti stěžovatele, neznamená to,
že by stěžovatel neprováděl na staveništi stavební činnost ve smyslu dynamického procesu.
Pokud se hmotné výsledky činnosti stěžovatele na staveništi nezachovaly bez zavinění stěžovatele
(zahrnutí půdou při orání), nelze touto skutečnost hodnotit v neprospěch stěžovatele. Uvedenou
skutečnost soud nesprávně hodnotil v souvislosti s ostatními důkazy, byť uvedl, že v souzené
věci je podstatné, zda k zahájení stavby došlo či nikoli v rozhodné době, tj. do 21. 12. 2002. Soud
dále dovodil, že v daném případě na místě samém by se musela část reklamního zařízení
nacházet, neboť žádal–li žalobce o změnu stavby, pak tato stavb a musela existovat a žalobce
by takovou stavbu musel dokončit. V daném případě se však jednalo o změnu podmínky
stavebního povolení, nikoli o stavbu samotnou.
Stěžovatel závěrem uvedl, že podle rozhodnutí Městského soudu v Praze
č. j. 10 Ca 171/2003 – 96 nelze vydat rozhodnutí o změně stavby před jejím dokončením
podle §68 stavebního zákona, nebyla–li stavba podle schváleného projektu zahájena. Tyto závěry
je možné podle mínění stěžovatele aplikovat pouze na změny, které se týkají stavby jako výsledku
lidské činnosti, nikoli sestávající se ze změny podmínek stavebního povolení.
Pokud však stavební úřad vydal rozhodnutí o změně stavby č. j. OV/2001/4244/Mě ze dne
11. 2. 2002, za podmínky respektování výše uvedeného judikátu Městského soudu v Praze
potvrdil, že stavba byla zahájena. Pokud tak učinil, nemůže takovou skutečnost v dalším řízení
negovat.
Na základě výše uvedeného stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek
Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti nebylo podáno.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek Městského soudu v Praze
z hlediska uplatněných stížních bodů, jakož i ve smy slu ust. §109 odst. 3 s. ř. s. a po posouzení
věci dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
O stížních námitkách uvážil následovně:
Nejvyšší správní soud v souladu s §109 odst. 4 s. ř. s. nepřihlížel k námitce stěžovatele,
týkající se rozhodnutí o změně stavby č. j. OV/2001/4244/Mě ze dne 11. 2. 2002, jímž měl
stavební úřad potvrdit, že byla stavba zahájena. Podle tohoto ustanovení totiž Nejvyšší správní
soud nepřihlíží ke skutečnostem, které stěžovatel uplatnil poté, kdy bylo vydáno napadené
rozhodnutí.
Tuto námitku směřující svou podstatou k presumpci správnosti individuálního správního
aktu za stavu, kdy rozhodování o změně stavby ještě před jejím dokončením podle §68
stavebního zákona je možné pouze u zahájené stavby, stěžovatel v žalobním řízení neuplatnil.
Nejvyšší správní soud stejně tak zjistil, že v řízení o ža lobě stěžovatel nepoukazoval
na provedení 1/3 výkopových prací reklamního zařízení, ale pouze na shrnutí ornice z plochy
základu, jímž zahájil práce. Zdejší soud ani k této nové a nedoložené skutečnosti
nemůže přihlížet, neboť ji stěžovatel uplatnil až poté, kdy bylo vydáno napadené rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud se primárně zabýval kasačním d ůvodem vymezeným v ustanovení
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., neboť jakožto kasační soud je soudem přezkumným
a nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí tomuto základnímu atributu jeho rozhodovací
činností brání. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí soudu stěžovatel spatřoval v rozporu hodnocení
soudu, jenž uváděl, že nelze správním orgánům důvodně vytýkat, že se odmítly případem zabývat
v celém rozsahu a zároveň vyslovil, že správní orgány se okolnostmi případu náležitě zabývaly,
jen je skutkově hodnotily jinak než žalobce.
Za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost lze považovat zejména ta rozhodnutí,
která postrádají základní zákonné náležitosti; z nichž nelze seznat, o jaké věci bylo rozhodováno
či jak bylo rozhodnuto; která zkoumají správní úkon z jiných než žalobních důvodů
(pokud by se nejednalo o případ zákonem předpokládaného přezkumu mimo rámec žalobních
námitek); jejichž výrok je v rozporu s odůvodněním; která neobsahují vůbec právní závěry
vyplývající z rozhodných skutkových okolností nebo jejichž důvody nejsou ve vztahu k výroku
jednoznačné (viz. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Azs 47/2003 - 130, publikovaný pod č. 244/2004 Sb. NSS, www.nssoud.cz).
Za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost lze obecně považovat rovněž takové rozhodnutí
soudu, z jehož výroku nelze zjistit, jak vlastně soud ve věci rozhodl, tj. zda žalobu zamítl, odmítl
nebo jí vyhověl, případně jehož výrok je vnitřně rozporný. Pod tento pojem spadají i případy,
kdy nelze rozeznat, co je výrok a co odůvodnění, kdo jsou účastníci řízení a kdo byl rozhodnutím
zavázán.
V projednávané věci je zřejmé, že žádná ze shora takto specifikovaných skutečností
způsobujících nepřezkoumatelnost pro nesrozumitelnost nenastala, když napadený rozsudek
soudu netrpí absencí základních zákonných náležitostí, z nichž je patrné, co je výrok
a co odůvodnění, kdo byli účastníci řízení, jak bylo rozhodnuto, kdo byl rozhodnutím zavázán
atd. Nejvyšší správní soud v citovaných závěrech soudu nespatřuje rozpor, naopak z odůvodnění
rozsudku soudu je zřejmé, jakými úvahami byl veden při vyhodnocení skutkových a právních
závěrů.
Další stížní důvod uplatnil stěžovatel podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
Stěžovatel soudu vytýká, že neshledal pochybení správních orgánů v tom, že se odmítly
případem zabývat v celém rozsahu. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se závěry soudu,
že se žalovaný okolnostmi případu náležitě zabýval. Pokud v šak žalovaný i soud skutkovým
a právním hodnocením při rozhodování o změně stavebního povolení nedal za pravdu
stěžovateli, nelze z této skutečnosti dovozovat, že se žalovaný projednávanou věcí zabýval
v omezeném rozsahu. Rozhodnutí žalovaného i krajského soudu obsahuje podrobné hodnocení
důkazů předložených v řízení stěžovatelem, respektive úvahy, které vedly žalovaného k názoru,
že tyto důkazy neprokazovaly zahájení stavebních prací.
Spatřoval–li stěžovatel v závěrech soudu při hodnocení postupu žalovaného porušení
jeho práva na soudní ochranu, pak zdejší soud poukazuje na nález Ústavního soudu České
republiky ze dne 18. 7. 1996, sp. zn. I. ÚS 95/96, kde bylo judikováno, že „neúspěch v soudním
sporu nelze sám o sobě považovat za porušení zaručeného práva na soudní ochranu
podle ustanovení čl. 36 odst. 1 L istiny základních práv a svobod“.
Stejně tak Nejvyšší správní soud souhlasí i se závěry soudu, že s podklady pro rozhodnutí
ve stavebním řízení byl stěžovatel vzhledem k jejich charakteru seznámen. Požadavky stěžovatele
na seznámení se s podklady, v nichž jsou zaznamenány pochybnosti správního orgánu
a je předjímáno jeho rozhodnutí, neodpovídají povinnostem správního orgánu při opatření
podkladů pro rozhodnutí a překračují rámec ust. §33 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb. o správním
řízení.
Stěžovatel dále uvedl důvody kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. lze podat kasační stížnost z důvodu nezákonnosti spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
Na tomto místě Nejvyšší správní soud uvádí, že jakkoliv je předmětem přezkumu
napadené rozhodnutí o prodloužení lhůty pro trvání stavby podle §68 stavebního zákona,
v souzené věci je rozhodující určit, zda podle ustanovení §67 stavebního zákona nezaniklo
vydané stavební povolení v důsledku toho, že stavba reklamního zařízení nebyla zahájena
do dvou let ode dne, kdy vydané stavební povolení nabylo právní moci.
Pojem „stavba“ je stavebním zákonem užit, aniž by byl tímto právním předpisem
definován. Určení toho, zda něco stavbou je či není, včetně určení, zda stavba byla či nebyla
zahájena, proto závisí na zhodnocení zjištěných skutečností a jejich právní kvalifikaci stavebním
úřadem. Z hlediska stavebního zákona je proto „stavba“ výsledkem stavební činnosti, tj. činnosti,
kterou se s použitím stavebního materiá lu vytvoří nový stavební objekt.
Podle rozhodnutí Městského soudu v Praze čj. 10 Ca 171/2003 - 96 ze dne 25. 12. 2004,
na nějž taktéž odkazuje stěžovatel (byť ho přisuzuje zdejšímu soudu), se „zahájením stavby
rozumí takové práce, které jsou prováděny a směřují jedno značně k realizaci stavby
podle vydaného stavebního povolení a schválené projektové dokumentace “. Nejvyšší správní
soud dále dodává, že pod pojmem „stavba“ v obecném smyslu je třeba rozumět všechny práce,
jichž je ke zřízení reklamního zařízení zapotřebí, a které se fyzicky projevují nějakou změnou
na staveništi samém. Protože ze žádného stavebního předpisu taktéž jednoznačně nevyplývá,
kdy dochází k zahájení stavby, je třeba vycházet z konkrétních okolností případu, z charakteru
stavby a z toho, jakým způsobem ve vztahu k této stavbě může být stavba zahájena.
Ze stavebního deníku stěžovatele, z protokolu o předání staveniště a zprávy
Zeměměřičské společnosti s.r.o. je zřejmé, že v rozhodné době pro posouzení platnosti
stavebního povolení, tj. do 21. 12. 2002, došlo ze strany stěžovatele k činnostem spočívajícím
toliko ve skrývce ornice a zaměření osy sloupu reklamního z ařízení.
Nejvyšší správní soud se ztotožnil se závěry soudu, jenž za daného stavu dovodil,
že skrývkou ornice nedošlo k reálnému zahájení stavby tak, aby byl zjevný určitý hmotný projev
zahájené stavby ověřitelný dle projektové dokumentace (jímž by mohlo být např. provedení
výkopu základu reklamního zařízení).
Skrývku ornice je třeba považovat za přípravné práce směřující k přípravě terénu
pro provedení stavby, která ovšem vlastním provedením stavby ještě není, obdobně je pak třeba
nahlížet na vytýčení osy sloupu reklamního zařízení.
Tyto svým charakterem přípravné práce nelze podle názoru soudu považovat za zahájení
stavby ve smyslu vydaného stavebního povolení. Skutečnosti, že stěžovatel realizoval
toliko staveništní přípravu koresponduje podle zdejšího soudu i ustanovení §75 stavebního
zákona, z něhož lze dovodit, že vytýčení stavby je třeba provést ještě před jejím zahájením.
Správní orgány a soud proto nepochybily, pokud tyto práce – faktickou skrývku ornice a vytýčení
osy sloupu reklamního zařízení vzhledem k jejich charakteru a účelu – změny kultury a pozemku
a lokalizaci reklamního zařízení nepovažovaly za zahájení stavby.
Nejvyšší správní soud dále uvádí, že ani z odkazu stěžovatele na povinnosti podle §8
zákona č. 334/1992 Sb. týkající se od děleného skrývání svrchní vrstvy půdy při ochraně
zemědělského půdního fondu a jejich případného promítnutí do obsahu projektové dokumentace
podle §18 vyhlášky č. 132/1998 Sb. nelze usuzovat na to, že došlo k zahájení stavby. Samotná
povinnost řídit se zásadami ochrany zemědělského půdního fondu (§4 zákona č. 334/1992 Sb.)
totiž nezakládá bez dalšího předpoklad zahájení stavby. Správní orgány ani soud v souzené věci
nehodnotily skutečnost, že stěžovatel nedoložil souhlas orgánu ochrany zemědělského půdního
fondu podle zákona č. 334/1992 Sb. k projektové dokumentaci, navíc je nutno poznamenat,
že stěžovatel úplnost údajů projektové dokumentace o dodržení požadavků stanovených
zvláštními předpisy nezpochybňoval.
Důkazy, které byly provedeny v předmětném říz ení o prodloužení lhůty pro trvání stavby,
Nejvyšší správní soud shodně s městským soudem nepovažoval za důkazy, které by nade vší
pochybnost prokazovaly, že stavba byla podle původního povolení již zahájena.
Stěžovatel se předně mýlí, uvádí–li, že soud přehlédl důkaz v podobě předávacího
protokolu o vytýčení místa pro instalaci reklamního zařízení č. 5/2002 ze dne 3. 9. 2002. Soud
dovodil, že záznam o provedení vytyčení osy sloupu neznamená, že práce na reklamním zařízení
byly zahájeny, tento důkaz byl hodnocen jako průkaz úmyslu stěžovatele stavbu realizovat.
Stejně tak stěžovatelův poukaz na zápis ve stavebním deníku osvědčující dle stěžovatele
faktické zahájení stavebních prací soud správně zhodnotil jako možný důkaz o okamžiku zahájení
stavebních prací, neboť ze stavebního deníku vyplývá, že ke dni 5. 9. 2002 došlo k sejmutí ornice
z plochy základu a ke dni 27. 7. 2004 bylo provedeno vytýčení podle geometrického plánu
zpracovaného Zeměměřičskou společností s.r.o. v březnu 2004. Těmito zápisy však nebylo
prokázáno, že došlo k zahájení stavby, neboť jak bylo již výše dovozeno, sejmutí ornice
se považuje za staveništní přípravu a vytýčení stavby je třeba provést ještě před jejím zahájením
(§75 stavebního zákona).
Namítal–li stěžovatel, že soud neměl přihlédnout ke skutečnosti, že nedoložil
před započetím prací doklad o oprávnění stavební firmy k předmětné činnosti, zdejší soud uvádí,
že tento důkaz žalovaný hodnotil v souladu s ust. §34 odst. 5 zákona o správním řízení a došel
toliko k závěru, že nepředložení tohoto dokladu je okolností nepřesvědčující o tvrzení žalobce.
Pokud se stěžovatel na základě nepředložení tohoto dokla du dovolával aplikace sankce
za porušení stavebního zákona, ani tato skutečnost by bezpochyby nekompenzovala možnost
správního orgánu provést zmiňovaný důkaz.
Nejvyšší správní soud učinil stejný závěr jako městský soud i při hodnocení protokolu
z místního šetření ze dne 6. 9. 2005, kdy bylo zjištěno, že se žádná stavba ani j ejí zbytky na místě
nenacházejí a pozemek je obděláván. Tyto skutečnosti Nejvyšší správní soud hodnotil v relevanci
na otázku platnosti stavebního povolení a ztotožnil se s hodnocením soudu, že z něj bylo
pouze možno usuzovat na to, že takto nebyly práce zahájeny ani v roce 2002.
Nejvyšší správní soud již jen souhrnně uvádí, že žalovaný přesvědčivě a s náležitým
hodnocením podkladů správního řízení uvedl, jaké skutkové okolnosti zjistil, jaký je jejich právní
význam a o jaké důkazy se tyto skutečnosti opíraly. Zdejší soud tak plně souhlasí se závěry
hodnocení dokazování žalovaného učiněné soudem.
Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že základní předpoklad pro vydání změny stavebního
povolení nebyl naplněn, protože v řízení bylo prokázáno, že stavební povolení pozbylo platnosti,
neboť stavba reklamního zařízení nebyla zahájena v rozhodné době do 21. 12. 2002.
Nejvyšší správní soud dospěl ze všech shora uvedených důvodů k závěru, že rozsudek
Městského soudu v Praze byl vydán v souladu se zákonem; důvod kasační stížnosti podle §103
odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. tedy není dán, z úřední povinnosti pak nebyly zjištěny ani vady
podle ust. §103 odst. 3 s. ř. s. Nejvyšší správní soud proto kasační stížnost podle ust. §110
odst. 1 s. ř. s. zamítl.
Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu ná kladů řízení o kasační
stížnosti ze zákona (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.). Žalovaný měl ve věci úspěch,
nevznikly mu však náklady řízení o kasační stížnosti přesahující rámec jeho běžné úřední činnosti.
Soud mu proto právo na náhradu nákladů řízení nepřiznal (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3
s. ř. s.).
V Brně dne 24. září 2008
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu