ECLI:CZ:NSS:2016:3.AS.258.2014:25
sp. zn. 3 As 258/2014 - 25
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce
a soudců JUDr. Jana Vyklického a JUDr. Pavla Molka v právní věci žalobkyně L. V., zastoupené
JUDr. Michaelem Mannem, advokátem se sídlem Brno, Hlinky 68, proti žalovanému Městu
Kuřim - Komisi pro projednávání přestupků, se sídlem Kuřim, Jungmannova 968/75,
zastoupenému Mgr. Andreou Vovesnou, advokátkou se sídlem Brno, Dvořákova 13, v řízení o
kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 8. 12. 2014, č. j. 62 A
85/2014 - 29,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalobkyně n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
IV. Ustanovenému zástupci žalobkyně JUDr. Michaelu Mannovi, advokátovi se sídlem Brno,
Hlinky 68, se za zastupování v řízení o kasační stížnosti ur č uj e odměna ve výši
3.400 Kč, která bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 60 dnů od právní
moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
Žalobkyně se žalobou podanou u Krajského soudu v Brně domáhala ochrany
proti nečinnosti žalovaného Města Kuřim - Komise pro projednávání přestupků (dále jen
„žalovaný“ nebo „přestupková komise“) a usilovala o to, aby krajský soud žalovanému uložil
jednak povinnost postoupit podnět žalobkyně, evidovaný
pod sp. zn. S-MK/14936/92/2006/KPPP, věcně příslušnému správnímu orgánu, jednak
povinnost poučit žalobkyni o tom, o který správní orgán se jedná. Krajský soud usnesením
ze dne 8. 12. 2014, č. j. 62 A 85/2014 - 29, žalobu odmítl.
Jak vyplynulo z odůvodnění tohoto usnesení, krajský soud dospěl k závěru, že podmínky
řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, ve smyslu §79 soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“), nejsou naplněny. Uvedl, že podmínkou pro podání tohoto typu
žaloby je existence zákonem stanovené povinnosti správního orgánu vydat ve věci rozhodnutí,
případně osvědčení. Tato povinnost se úzce odvíjí od okamžiku zahájení řízení, neboť od tohoto
momentu počínají plynout lhůty k vydání rozhodnutí. Žalobou na ochranu proti nečinnosti
se nicméně lze domáhat pouze vydání rozhodnutí ve věci samé, nikoli vydání procesních
rozhodnutí či jiné aktivity správního orgánu, například postupu podle §80 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“). V souzené věci se žalobkyně domáhala postoupení
svého podnětu věcně příslušnému správnímu orgánu. Z žádných podkladů, které byly krajskému
soudu předloženy, však nevyplynulo, že by v žalobkyní označené věci vůbec kdy bylo nějaké
správní řízení zahájeno, tím méně, že by dosud probíhalo. Je naopak zřejmé, že věc byla
odložena, neboť podané oznámení neodůvodňovalo zahájení řízení o přestupku. Za této situace
nevznikla žalovanému povinnost vydat (meritorní) rozhodnutí a nelze se domáhat ani vydání
rozhodnutí o postoupení věci, neboť to není, jak krajský soud v obecné rovině naznačil,
rozhodnutím ve věci samé ve smyslu §79 s. ř. s.
Proti výroku I. tohoto usnesení (odmítnutí žaloby) brojí žalobkyně (dále jen
„stěžovatelka“) kasační stížností odkazující na důvody uvedené v ustanovení §103 odst. 1
písm. d) a e) s. ř. s.
Stěžovatelka především nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že se žalobou na ochranu
proti nečinnosti nelze domáhat vydání procesních rozhodnutí nebo provedení jiných postupů.
Trvá na tom, že přestupková komise, která obdržela podnět od Policie České republiky, měla věc
postoupit správnímu orgánu věcně příslušnému k projednání daného skutku (neboť se, podle
mínění stěžovatelky, jedná o správní delikt právnické osoby, nikoli o přestupek osoby fyzické)
a současně o způsobu vyřízení uvědomit toho, kdo se na správní orgán s podnětem obrátil
(§12 správního řádu). Přestupková komise tak ale neučinila a od roku 2006 o postoupení
nerozhodla; spokojila se s tím, že zahájila přestupkové řízení, ačkoli se nejedná o vhodný postup
pro řešení porušení povinností školy zajišťovat bezpečnost a ochranu zdraví dětí podle §29 odst.
2 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném
vzdělávání, ve znění pozdějších předpisu (dále jen „školský zákon“). Stěžovatelka namítá, že jí
procesní postup přestupkové komise jde k tíži také proto, že pokud správní orgán věc nepostoupí
a ani nezahájí správní řízení (případně ho ukončí), nemůže se ten, kdo podnět podal, bránit
ve správním soudnictví žalobou na ochranu proti nečinnosti. S odkazem na rozsudek
ze dne 26. 6. 2008, č. j. 2 Ans 3/2007 - 120, stěžovatelka podotýká, že pokud by správní orgán
prováděl nesmyslné a neúčelné úkony, například s cílem protahovat řízení, a toto jednání
by se pro své důsledky dalo charakterizovat jako nečinnost, jednal by v rozporu s příkazem
zabezpečit „časový rozměr ochrany práv jednotlivce“, o němž mluvil krajský soud v napadeném
usnesení. Právě jednání žalovaného, který místo věcného šetření způsobu zajištění bezpečnosti
ve škole nesmyslně a neúčelně řešil přestupek, podle mínění stěžovatelky k průtahům řízení
vedlo.
Stěžovatelka rovněž nesouhlasí s tím, že rozhodnutí o postoupení věci příslušnému
orgánu není meritorním rozhodnutím. Postup Základní školy Jungmannova 813 v Kuřimi
(dále jen „základní škola“) představoval výrazné porušení jejích práv i práv jejího syna. I kdyby
bylo informování policie, k němuž stěžovatelka přistoupila, nesmyslné, mělo být o předmětném
skutku zahájeno řízení samotným žalovaným, coby zřizovatelem základní školy. K tomu
stěžovatelka uvádí, že přestupková komise organizačně spadá pod Odbor správní a vnitřních věcí
městského úřadu Kuřim; město Kuřim je současně zřizovatelem základní školy. V tak malé obci
jako je Kuřim musel o podnětu stěžovatelky příslušný odbor, zabývající se školskou agendou,
vědět už jen proto, že stěžovatelka vede kvůli svým dětem více sporů. Stěžovatelka tedy má za to,
že o porušení jejího práva a práva jejího syna měl žalovaný zahájit řízení z úřední povinnosti,
bez ohledu na to, zda přestupková komise postoupila podnět do vedlejší kanceláře či nikoli.
Stěžovatelka apeluje na svědomitost správních orgánů při řešení každé věci, která je předmětem
řízení. Přípustnost žaloby na ochranu proti nečinnosti stěžovatelka dovozuje konečně
i z formulace usnesení krajského soudu ze dne 7. 7. 2014, č. j. 62 Na 3/2014 - 9, kterým byla
osvobozena od soudních poplatků a kterým jí byl ustanoven advokát; v tomto usnesení
se konstatuje, že se jí zástupce ustanovuje „pro sepsání žaloby a zastupování v řízení o žalobě na ochranu
proti nečinnosti, neboť Komise pro projednávání přestupků zřízená Městem Kuřim se (…) neřídila opatřením
proti nečinnosti vydaným Krajským úřadem Jihomoravského kraje dne 17. 4. 2014“. Právě s ohledem
na tuto větu je závěr krajského soudu o nepřípustnosti žaloby přinejmenším překvapivý. Závěrem
poukazuje stěžovatelka i na nedostatek řádného právního zastoupení žalovaného, neboť plná
moc založená ve spisu krajského soudu je datována před podáním žaloby a ve vztahu k jinému
soudnímu řízení. Ze všech výše uvedených důvodů navrhuje stěžovatelka, aby Nejvyšší správní
soud napadené usnesení ve výroku I. zrušil a věc krajskému soudu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační uvedl, že v případě stěžovatelky nebylo vedeno
žádné správní řízení, v němž by porušil své povinnosti a nekonal; zmiňovaná přestupková věc
byla odložena již v roce 2006, neboť přestupková komise neshledala pro zahájení řízení žádný
důvod. Elementární podmínkou pro úspěšné podání žaloby na ochranu proti nečinnosti je přitom
existence zákonem stanovené povinnosti správního orgánu vydat ve věci rozhodnutí, případně
osvědčení. Tato povinnosti nastává zahájením řízení, od něhož počínají plynout lhůty pro vydání
rozhodnutí. Domáhá-li se stěžovatelka toho, aby byl její podnět postoupen příslušnému
správnímu orgánu, domáhá se fakticky vydání rozhodnutí, které meritorním rozhodnutím není.
Ze všech výše uvedených důvodů žalovaný navrhl, aby byla kasační stížnost zamítnuta.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasační stížnosti
(§109 odst. 3, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§109 odst. 4, věta
před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících
z §109 odst. 2, věty první s. ř. s.
Před samotným věcným posouzením kasační stížnosti je třeba upozornit, že stěžovatelka
namítá existenci důvodů vyplývajících z ustanovení §103 odst. 1 písm. d) a e) s. ř. s., přestože
z povahy napadeného usnesení přichází v úvahu pouze stížnostní důvod podle §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s. Z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu (například z rozsudku
ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98, publikovaného pod č. 625/2005 Sb. NSS; všechna
rozhodnutí zdejšího soudu jsou dostupná z http://www.nssoud.cz) vyplývá, že je-li kasační
stížností napadeno usnesení o odmítnutí žaloby, přichází pro stěžovatele v úvahu z povahy věci
pouze kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., spočívající v tvrzené nezákonnosti
rozhodnutí o odmítnutí návrhu. Ten v sobě zahrnuje nejen nezákonnost samotného rozhodnutí
o odmítnutí návrhu, ale i případná procesní pochybení správního soudu, která tomuto rozhodnutí
předcházela. Právní subsumpce kasačních důvodů pod konkrétní písmena §103 odst. 1 s. ř. s.
je nicméně záležitostí právního hodnocení věci Nejvyšším správním soudem a nejde proto
o nedostatek návrhu, který by bránil jeho věcnému projednání (srov. například rozsudek tohoto
soudu ze dne 8. 1. 2004, č. j. 2 Afs 7/2003 - 50, publikovaný pod č. 161/2004 Sb. NSS).
Kasační stížnost není důvodná.
Stěžovatelka v kasační stížnosti nejprve namítá, že v žalobě jako žalovaného označila
Město Kuřim, nikoli přestupkovou komisi; vytýkala tedy nečinnost jinému orgánu než tomu,
který byl krajským soudem uveden v záhlaví napadeného usnesení. K tomu Nejvyšší správní soud
uvádí, že v samém úvodu podané žaloby je skutečně jako žalovaný označeno Město Kuřim,
nicméně v dalším textu žaloby přičítá stěžovatelka nečinnost očividně přestupkové komisi, uvádí-
li například na straně druhé v odstavci pátém, že: „[k]omise věc na příslušný správní odbor nepostoupila.“,
či na straně třetí v odstavci druhém, že: „[p]ředáním věci na komisi a následným odložením věci byla celá
věc potichu smetena ze stolu.“. Podle §53 odst. 3 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o přestupcích“), mohou obce zřizovat jako svůj zvláštní
orgán komise k projednávání přestupků. Z citovaného ustanovení tedy vyplývá, že přestupková
komise je speciálním orgánem obce, jemuž je vyhrazeno projednávání vymezeného okruhu
přestupků. Proto označila-li sama stěžovatelka jako žalovaného obecně „město Kuřim“, přičemž
v textu žaloby upřesnila, že nečinnost fakticky vytýká jeho „přestupkové komisi“, nelze krajskému
soudu vytýkat, že za žalovaného označil právě tento orgán obce; tvrzení, že krajský soud jednal
v postavení žalovaného s jiným subjektem, by bylo projevem přepjatého formalismu. Označení
žalovaného zvolené krajský soudem zdejší soud navíc bez pochybností akceptoval také proto,
že se nevymyká způsobu, jakým se tento orgán konstantně označuje sám ve svých rozhodnutích.
Před vypořádáním dalších kasačních námitek považuje zdejší soud za vhodné shrnout
obsah skutkového stavu tak, jak vyplynul z kopie předloženého správního spisu. Dne 26. 5. 2006
kolem 7:45 přivedla stěžovatelka svého syna, M. V., toho času žáka první třídy základní školy, na
ranní vyučování a předala ho, za přítomnosti ředitele školy, třídní učitelce Mgr. D. B. Příčinou
tohoto postupu byly dřívější nedovolené odchody M. V. z budovy školy, které ředitel školy kladl
stěžovatelce, jakožto zákonné zástupkyni, k tíži (s poukazem na povinnou školní docházku, za
jejíž zajištění odpovídají rodiče, a s varováním, že další nedovolené odchody se stanou
předmětem šetření příslušných správních orgánů). Třídní učitelka M. V. od stěžovatelky převzala
a po krátké domluvě stran jeho nedovolených odchodů ho vyzvala, aby se odebral do třídy.
Současně požádala službu, aby zamkla šatnu třídy 1. C tak, aby se M. V. nemohl přezout a znovu
utéci. Navzdory těmto opatřením jmenovaný ze školy kolem osmé hodiny odešel, o čemž třídní
učitelka neprodleně telefonicky informovala stěžovatelku, která již z okna svého bydliště viděla,
jak její syn směřuje domů. Téhož dne se stěžovatelka dostavila na Policii České republiky –
obvodní oddělení Kuřim, kde stran výše popsaného skutku učinila oznámení, neboť měla za to,
že se základní škola „nemůže vyvlékat ze své odpovědnosti, kterou zajisté v době vyučování k nezletilým dětem
má“. Na podkladě stěžovatelčina oznámení a vysvětlení podaného ze strany třídní učitelky
oznámila policie věc dle věcné a místní příslušnosti přestupkové komisi jako podezření ze
spáchání přestupku. Jak dále vyplývá z protokolu ze dne 10. 7. 2006, č. j.
MK/14936/2006/KPPP, přestupková komise případ podle §66 odst. 3 písm. a) zákona o
přestupcích odložila, neboť k zahájení řízení o přestupku neshledala důvod.
Ze správního spisu dále vyplývá, že stěžovatelka opakovaně a neúspěšně žádala
o nahlédnutí do spisu sp. zn. S-MK/14936/92/2006/KPPP (dále též jen „přestupkový spis“);
poprvé se tak stalo již v srpnu roku 2006. Další žádost ze dne 3. 7. 2013 opírala mj. o názor,
že jako zákonný zástupce nezletilého dítěte je ve smyslu §28 správního řádu účastníkem řízení;
současně zpochybnila věcnou příslušnost přestupkové komise a údajnou odpovědnost třídní
učitelky za domnělý přestupek, neboť podle jejího názoru [podpořeného odkazem na §164
odst. 1 písm. h) školského zákona] za zajištění dohledu nad žáky odpovídá ředitel základní školy.
Je přitom zřetelné, že stěžovatelčiny žádosti o nahlížení do přestupkového spisu úzce souvisí
s tzv. „kurátorským“ spisem sp. zn. Om 323/02+T, vedeným orgánem sociálně právní ochrany
dětí. Starosta města Kuřim však stěžovatelce nahlížení do spisu odepřel s odůvodněním, že ani
ona, ani její syn účastníky řízení nebyli (nevystupovali v pozici osoby obviněné z přestupku
či poškozené přestupkem), a že k nahlížení do spisu není dán ani právní zájem nebo jiný vážný
důvod. Stěžovatelka se proto obrátila na Krajský úřad Jihomoravského kraje (dále též jen „krajský
úřad“) s podnětem k uplatnění opatření proti nečinnosti; ten dne 17. 4. 2014, č. j. JMK
27104/2014, přikázal nečinné přestupkové komisi, aby ve stanovené lhůtě umožnila stěžovatelce
buď do spisu nahlédnout, anebo aby vydala usnesení, v němž nahlédnutí do spisu odepře.
V závěru opatření proti nečinnosti vyjádřil krajský úřad pochybnost ohledně věcné příslušnosti
přestupkové komise, neboť té nebyly k projednání svěřeny přestupky podle §59 odst. 1 písm. g)
zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí (dále též jen „zákon č. 359/1999 Sb.“).
Poté, co přestupková komise svým usnesením ze dne 30. 4. 2014,
č. j. S-MK/14936/92/2006/KPPP, stěžovatelčině žádosti o nahlížení do spisu opět (s totožným
odůvodněním) nevyhověla, a poté, co krajský úřad svým rozhodnutím ze dne 16. 7. 2014,
č. j. JMK 61667/2014, sp. zn. S-JMK 27104/2014 OSP, zamítl stěžovatelčino odvolání do tohoto
usnesení, se stěžovatelka obrátila na krajský soud s žalobou na nečinnost. Stěžejní žalobní
námitka, že přestupková komise měla věc postoupit příslušnému správnímu orgánu a dosud tak
neučinila, očividně reaguje na právní názor krajského úřadu, uvedený v odůvodnění
opatření proti nečinnosti ze dne 17. 4. 2014, č. j. JMK 27104/2014.
Pouze pro dokreslení Nejvyšší správní soud dodává, že postup přestupkové komise byl
na popud stěžovatelky prošetřen Okresním státním zastupitelstvím, které stěžovatelku v srpnu
roku 2014 informovalo, že „s ohledem na skutečnost, že přestupek, jde-li vůbec o nějaký, je tak jako tak
prekludován, nelze ani z případné další pasivity příslušného správního orgánu dovodit, že by šlo o trestný čin,
neboť zde (…) již není možné pomyslně dosáhnout zmaření důležitého úkolu úřední osoby.“ Dne 27. 8. 2014
stěžovatelka Městskému úřadu Kuřim a Městu Kuřim zaslala „Výzvu k nápravě“, v níž mj. znovu
vyjádřila přesvědčení, že přestupková komise nebyla k projednání skutku věcně příslušná, a proto
měla věc postoupit jinému (věcně příslušnému) správnímu orgánu. Na tuto „Výzvu k nápravě“
odpověděl Městský úřad Kuřim tak, že se věcí zabývat nebude.
Nejvyšší správní soud uvádí, že nezbytnost výše provedené rekapitulace skutkového děje
a navazujícího postupu správních orgánů pramení zejména ze skutečnosti, že stěžovatelka
v podané kasační stížnosti na jednu stranu přestupkové komisi vytkla, že zahájila přestupkové
řízení (přestože se nejednalo o účinný nástroj řešení nastalé situace), o několik řádků níže však
namítala, že jí skutečnost, že žádné správní řízení zahájeno nebylo, jde k tíži, neboť je tím
fakticky vyloučena možnost soudního přezkumu procesního postupu žalovaného.
Z předloženého správního spisu je nicméně bez pochybností zřejmé, že ve věci „ponechání dítěte
bez dozoru ze strany školy“ žádné přestupkové řízení zahájeno nebylo. Jak již bylo uvedeno, poté,
co stěžovatelka a třídní učitelka jejího syna podaly na policii vysvětlení ve smyslu §12 zákona
č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, byl skutek posouzen jako v úvahu přicházející
přestupek na úseku práce a sociálních věcí ve smyslu §28 odst. 1 písm. c) zákona o přestupcích
(ve znění účinném do 31. 5. 2006), a proto policie přestupek oznámila podle §58 odst. 1 zákona
o přestupcích (ve znění účinném do 31. 5. 2006) přestupkové komisi. Ta postupovala v intencích
§66 odst. 3 písm. a) zákona o přestupcích a věc odložila, neboť došlé oznámení podle jejího
názoru neodůvodňovalo ani zahájení řízení o přestupku proti Mgr. D. B., ani postoupení věci
podle §71 zákona o přestupcích. Odložení věci je přitom úkonem, který se děje ještě
před zahájení přestupkového řízení, což vyplývá z celkové systematiky §66 zákona o přestupcích.
Ustanovení §66 odst. 1 zákona o přestupcích totiž stanoví, že správní orgán, aniž řízení zahájí,
věc odloží pro nestíhatelnost obviněného, pro nedostatek věku či příčetnosti na jeho straně nebo
zemřel-li obviněný z přestupku před zahájením řízení. Výklad, že před odložením věci tu žádné
přestupkové řízení neběží, podporuje rovněž §67 odst. 3 zákona o přestupcích, podle kterého
správní orgán řízení o přestupku bezodkladně, nejpozději do šedesáti dnů zahájí, pokud věc
neodloží nebo neshledá důvod pro postoupení věci jinému orgánu. Správní orgán tedy nejdříve
zváží, zda přichází v úvahu odložení věci či postoupení věci jinému orgánu, a teprve po vyloučení
těchto možností zahájí vlastní řízení o přestupku. Ostatně, ani obsah přestupkového spisu, který
má zdejší soud v kopii k dispozici, nenasvědčuje tomu, že by správní řízení ve věci „ponechání dítěte
bez dozoru ze strany školy“ bylo zahájeno.
V návaznosti na výše uvedené je vhodné stěžovatelku upozornit, že podle §67 odst. 1
zákona o přestupcích se přestupky projednávají z úřední povinnosti (s výjimkou tzv. „návrhových
přestupků“ podle §68 odst. 1 tohoto zákona). Podle §67 odst. 2 zákona o přestupcích
je podkladem pro zahájení řízení oznámení státního orgánu, orgánu policie nebo obce, jakož
i právnické osoby nebo občana o přestupku, poznatek z vlastní činnosti správního orgánu nebo
postoupení věci orgánem činným v trestním řízení. Toto oznámení o přestupku nicméně slouží
jen jako zdroj informací pro úvahu přestupkového orgánu, zda jsou dány důvody pro zahájení
správního řízení, či nikoli; nejde tedy o úkon, jímž se přestupkové řízení zahajuje nebo z nějž
pro správní orgán povinnost zahájit správní řízení bez dalšího vyplývá. Výjimku představují
pouze již zmiňované „návrhové přestupky“, taxativně vyjmenované v §68 odst. 1 zákona
o přestupcích; stěžovatelka však netvrdí, že by v posuzované věci mělo ke spáchání některého
z těchto deliktů dojít (potažmo, že by její oznámení ze dne 26. 5. 2006, učiněné u policejního
orgánu, mělo být návrhem na projednání přestupku).
Výše uvedené závěry lze shrnout tak, že žalovaný stran namítaného skutku správní
(přestupkové) řízení zahajovat nemusel, řízení v dané věci zahájeno nebylo a žalovaného tak
nestíhala logicky ani povinnost vydat v zákonem stanovených lhůtách rozhodnutí ve věci samé.
Právě existence povinnosti správního orgánu zahájit řízení (pouze v jeho rámci lze
vydávat správní rozhodnutí; srov. dikci ustanovení §9 správního řádu, či právní názor vyslovený
v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2012,
č. j. 2 As 86/2010 - 76) je esenciální podmínkou, jejíž naplnění musí být v řízení na ochranu
proti nečinnosti správního orgánu podle §79 odst. 1 s. ř. s. zkoumáno a prokázáno.
Podle citovaného ustanovení se může ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis
platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti (…) domáhat, aby soud uložil
správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. Je-li návrh důvodný, soud uloží
rozsudkem správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení a stanoví mu k tomu
přiměřenou lhůtu (§81 odst. 2 s. ř. s.). Dikci §79 odst. 1 s. ř. s. je nutno vykládat v kontextu
rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 7. 2009, č. j. 3 Ans 1/2009 – 58, ze kterého
vyplývá, že žalobou na ochranu proti nečinnosti se nelze úspěšně domáhat vydání rozhodnutí
v případech, kdy je možno správní řízení zahájit jen z moci úřední a správní orgán při vyřízení
podnětu k jeho zahájení postupoval podle §42 správního řádu (obdobně též rozsudek zdejšího
soudu ze dne 26. 6. 2007, č. j. 4 Ans 10/2006 - 59). Závěry citovaných rozsudků lze analogicky
vztáhnout i na přestupkové řízení, neboť zmíněný §42 správního řádu odpovídá dikci §67
zákona o přestupcích. Konečně, z rozsudků zdejšího soudu ze dne 15. 12. 2004,
č. j. 2 Ans 4/2004-116, či ze dne 19. 8. 2009, č. j. 8 Ans 6/2009-83 (na který přiléhavě odkázal
v napadeném usnesení i krajský soud), plyne, že žalobou na nečinnost se nelze domáhat vydání
procesního rozhodnutí (například usnesení o postoupení věci podle §71 zákona o přestupcích,
respektive podle §12 správního řádu), nebo provedení jiného (neformalizovaného) procesního
kroku. V neposlední řadě zdejší soud už dlouhodobě judikuje, že žalobou na ochranu proti
nečinnosti se nelze domáhat vydání rozhodnutí konkrétního obsahu či rozhodnutí směřujícího
k určitému výsledku, neboť soud při rozhodování o tomto typu žalob v žádném případě nemá
suplovat činnost správního orgánu a předjímat, jak má být v dané věci postupováno, potažmo
rozhodnuto (srov. například rozsudek ze dne 2. 12. 2010, č. j. 5 Ans 11/2010 – 104).
Lze tak shrnout, že stěžovatelka nemohla být se svou žalobou úspěšná hned z několika
důvodů. Prvním (a rozhodujícím) důvodem je již výše rozvedená úvaha, podpořená rozsudkem
zdejšího soudu ze dne 8. 7. 2009, č. j. 3 Ans 1/2009 – 58, že imanentní podmínkou, za níž se lze
ochrany proti nečinnosti správního orgánu domáhat, je existence probíhajícího správního řízení;
pouze v jeho rámci lze pojmově uvažovat o povinnosti správního orgánu vydat rozhodnutí ve věci
samé nebo osvědčení. Druhým důvodem je povaha rozhodnutí, jehož vydání se stěžovatelka žalobou
domáhala. Uvedla-li v žalobě výslovně, že navrhuje, aby soud vydal rozsudek, kterým uloží
žalovanému postoupit její podnět příslušnému správnímu orgánu a žalovaného poučí, který
správní orgán je v dané věci příslušným, domáhala se fakticky toho, aby byl správní orgán
zavázán rozhodnout předem stanoveným způsobem, což odporuje povaze řízení na ochranu
proti nečinnosti správního orgánu. Nadto by takové rozhodnutí bylo povahy procesní a leželo by
tedy i mimo definiční znaky rozhodnutí ve věci samé. V neposlední řadě, stěžovatelce jakožto osobě,
která se zahájení správního řízení domáhá, nic nebránilo, aby se s podnětem na zahájení
sankčního řízení sama obrátila na správní orgán, který považuje za věcně a místně příslušný;
to vše nicméně při vědomí, že ani tento správní orgán nemusí být povinen k takovému podnětu
správní řízení bez dalšího zahájit. Z argumentace stěžovatelky je přitom zjevné, že nemá jasno
o tom, před jakým orgánem a stran jakého správního deliktu by takové řízení vůbec mělo být
vedeno. Jde zřejmě o logický důsledek toho, že sice „nečinnost“ žalovaného spojuje se zásahem
do svých práv i práv svého syna a hovoří o nečinnosti „v její věci“, aniž by však jakkoli
specifikovala, jaké subjektivní právo (její či syna) mělo být v dané věci zasaženo. Stěžovatelka tak
přehlíží fakt, že v sankčním řízení (lhostejno zda o přestupku či jiném správním deliktu)
se rozhoduje výlučně o právech osoby obviněné ze spáchání správního deliktu, případně
poškozeného; takového postavení se však (za sebe ani za syna) nedovolává. Neexistuje žádné
veřejné subjektivní právo (§2 s. ř. s.) jedné osoby na (správní) potrestání jiné osoby, v řízení
zahajovaném z moci úřední a i z tohoto pohledu nejsou splněny podmínky pro přístup
stěžovatelky k soudní ochraně.
Nejvyšší správní soud proto dospěl ve shodě s krajským soudem k závěru, že podmínky
řízení o žalobě proti nečinnosti splněny nebyly. Na tom nemůže ničeho změnit ani formulace
usnesení krajského soudu ze dne 7. 7. 2014, č. j. 62 Na 3/2014 - 9, kterým byla stěžovatelka
osvobozena od soudních poplatků a kterým jí byl ustanoven advokát pro sepsání žaloby
a zastupování v řízení před krajským soudem. V tomto usnesení krajskému soudu jednak nezbylo
než vycházet z toho, jak byla žádost formulována samotnou stěžovatelkou, jednak nemohl jakkoli
předjímat přípustnost žaloby, jejíž obsah mu nebyl znám, neboť k sepsání a podání žaloby
ustanoveným právním zástupcem mělo teprve dojít. Tato argumentace stěžovatelky je tedy nejen
lichá, ale i evidentně nekorektní a zcela účelová.
Konečně, Nejvyšší správní soud dává za pravdu kasační námitce, dle které krajský soud
neměl akceptovat zastoupení žalovaného JUDr. Andreou Vovesnou, neboť plná moc, založená
ve spisu krajského soudu na čl. 25 v prosté kopii a datovaná ke dni 29. 1. 2014, se výslovně
vztahuje k jinému soudnímu řízení (vedenému krajským soudem pod sp. zn. 29 A 72/2013).
Nedospěl však k závěru, že by tento procesní deficit mohl mít za následek nezákonnost
napadeného usnesení, neboť není zřetelné (a sama stěžovatelka ani v konkrétní rovině neuvádí),
jakým způsobem se tato vada měla či mohla projevit v její právní sféře.
Nezbývá proto než uzavřít, že napadené usnesení krajského soudu, jakož i řízení, které
jeho vydání předcházelo, i přes vytknutý nedostatek jako celek plně obstojí, a proto zdejší soud
za podmínek vyplývajících z ustanovení §110 odst. 1, věty druhé s. ř. s., rozsudkem kasační
stížnost jako nedůvodnou zamítl.
O náhradě nákladů tohoto řízení bylo rozhodnuto ve smyslu ustanovení §60 odst. 1, věty
první s. ř. s., ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má
účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil
proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Vzhledem k tomu, že stěžovatelka byla v řízení o kasační
stížnosti procesně neúspěšná, právo na náhradu nákladů řízení jí nenáleží. Pokud jde o procesně
úspěšného účastníka – žalovaného, jeho náklady řízení jsou představovány odměnou právní
zástupkyně Mgr. Andrey Vovsové, advokátky (plná moc k zastupování v řízení o kasační stížnosti
ze dne 2. 3. 2015). Zdejší soud nicméně konstantně zastává názor, v případě, kdy v soudním
řízení správním vystupuje jako účastník orgán veřejné správy v oboru své působnosti, není
v zásadě důvodně vynaloženým nákladem, pokud se v takovém řízení nechá zastoupit
(viz například rozsudek ze dne 26. 4. 2007, č. j. 6 As 40/2006 - 87, publikovaný pod č. 1260/2007
Sb. NSS); z tohoto důvodu mu náhrada nákladů řízení přiznána nebyla.
Krajský soud ustanovil stěžovatelce k její žádosti zástupce z řad advokátů; podle §35
odst. 8 in fine s. ř. s. trvá toto zastoupení i v řízení o kasační stížnosti. Náklady řízení v tomto
případě hradí stát (§35 odst. 8 s. ř. s., §120 s. ř. s.) a jejich výše spočívá v odměně advokáta
za jeden úkon právní služby (písemné podání ve věci samé, tj. kasační stížnosti) v částce 3.100 Kč
[§7, §9 odst. 4 písm. d) a §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátního tarifu,
ve znění pozdějších předpisů] a v náhradě jeho hotových výdajů v částce 300 Kč (§13 odst. 3
téže vyhlášky); celkem tedy 3.400 Kč. Vzhledem k tomu, že advokát neprokázal (a ani netvrdil),
že by byl plátce daně z přidané hodnoty, nepřistoupil Nejvyšší správní soud ke zvýšení jeho
nároku o částku odpovídající této dani. Částka 3.400 Kč bude ustanovenému advokátu vyplacena
z účtu Nejvyššího správního soudu do šedesáti dnů od právní moci tohoto rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. února 2016
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu