ECLI:CZ:NSS:2013:3.AS.51.2012:124
sp. zn. 3 As 51/2012 - 124
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Jana Vyklického v právní věci žalobců: a) Město
Kašperské Hory, Náměstí 1, 341 92 Kašperské Hory, c) Město Hartmanice, Hartmanice 75,
342 01 Hartmanice, n) Městské lesy Volary s. r. o., Nová kolonie 608, 384 51 Volary, všichni
zast. JUDr. Ing. Martinem Florou, Dr., advokátem se sídlem Lidická 57, 602 00 Brno, proti
žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, 100 10 Praha 10,
za účasti osob zúčastněných na řízení: 1) Přátelé Šumavy, Strašín 67, 342 01 Sušice, 2) Hnutí
DUHA - Přátelé Země Česká republika, korespondenční adresa: Lublaňská 18, 120 00 Praha 2,
3) Šumava 21, Lhota 78, 252 47 Dolní Břežany, o přezkoumání rozhodnutí žalovaného ze dne
8. 4. 2008, č.j. 1799/M/08, 26038/ENV/08, o kasační stížnosti žalobců proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 30. 12. 2011, č. j. 6 Ca 213/2008 – 172,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádnému z účastníků se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Dosavadní průběh řízení
[1] Řízení bylo zahájeno z vlastního podnětu Ministerstva životního prostředí, které zahájení
řízení oznámilo přípisem ze dne 8. 3. 2006. V oznámení jsou jako podklady obsažené
ve správním spise označeny mapové podklady dotčených území a výpis jednotlivých
dotčených porostních skupin ve II. zónách ochrany přírody. Po proběhlém řízení,
kdy se účastníci řízení vyjadřovali k zamýšlenému obsahu rozhodnutí, vydalo Ministerstvo
životního prostředí dne 5. 3. 2007 rozhodnutí č. j. 1851-ENV/06-972/620/06, kterým
výroky I. až III. rozhodnutí podle §84 odst. 1 písm. b) zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně
přírody a krajiny (dále jen „zákon č. 114/1992 Sb.“), změnilo částečně výrok rozhodnutí
Správy NP a CHKO Šumava ze dne 13. 7. 1998, č.j. 51-Vi/1078/98 tak, že se pro označené
porosty uděluje podle §22 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny souhlas k použití §32
zákona o lesích k zásahům proti hmyzím škůdcům (kůrovcům a klikorohu borovému)
a k zásahům v případech vzniku mimořádných okolností a nepředvídaných škod (například
větrné a sněhové kalamity, přemnožení hmyzích škůdců) za stanovených podmínek. Dále
ve výroku IV. bylo rozhodnutí ze dne 13. 7. 1998 změněno tak, že se podle §22 odst. 1
zákona č. 114/1992 Sb. neuděluje souhlas k použití §33 odst. 1 zákona o lesích, kterým
se stanoví povinnost přednostně provádět těžbu nahodilou v lesních porostech zařazených
do II. zóny ochrany přírody NP Šumava. Výrokem V. rozhodnutí bylo zrušeno rozhodnutí
Správy ze dne 10. 4. 2001, č.j. 51-Vi/672/01, o změně rozhodnutí ze dne 13. 7. 1998, č.j. 51-
Vi/1078/98, a výrokem VI. rozhodnutí byl podle §85 odst. 2 písm. a) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen správní řád) vyloučen odkladný
účinek rozkladu.
[2] Proti tomuto rozhodnutí podali žalobci rozklady, které ministr rozhodnutím ze dne
8. 4. 2008, č.j. 1799/N/08, 26038/ENV/08, sp.zn. R/2062, zamítl. V odůvodnění
napadeného rozhodnutí odvolací orgán zrekapituloval průběh řízení a vypořádal
se s námitkami obsaženými v rozkladech. Tyto námitky jsou obdobné jako v podané žalobě
a nyní v kasační stížnosti.
II.
Napadený rozsudek
[3] Soud se nejprve zabýval návrhem žalobců na předložení věci Ústavnímu soudu k posouzení
ústavnosti §84 odst. 1 písm. b) zákona č. 114/1992 Sb., neboť dle jejich názoru odporuje
principu právní jistoty. Tomuto argumentu soud nepřisvědčil. Zákonem stanovená možnost
změnit či zrušit dříve vydané rozhodnutí není podle soudu v rozporu s ústavními předpisy.
Důvody, pro které lze takto činit, jsou zákonem stanoveny, nemůže se tedy jednat o libovůli
orgánu ochrany přírody.
[4] Dále se soud zabýval tvrzením žalobců, podle kterého nebylo prokázáno, že existují důvody
pro změnu (zrušení) předcházejících rozhodnutí Správy. Ke změně či zrušení dříve vydaného
rozhodnutí postačí podle soudu s ohledem na znění §84 odst. 1 písm. b) zákona
č. 114/1992 Sb., že v určitých lokalitách byl již vznik ekologické újmy zjištěn a že vzhledem
ke způsobu plnění povinností podle zákona o lesích lze předpokládat, že by stejné následky
měla další činnost, pokud by nedošlo k takové změně, která by mohla ovlivnit způsob
přijímání opatření podle zákona o lesích.
[5] Napadené rozhodnutí vycházelo z poznatků, podle kterých v některých lokalitách
již ke změnám v důsledku aplikace příslušných ustanovení zákona o lesích došlo. Závěr,
že by obdobné změny nastaly i v budoucnu při stejném způsobu činnosti, se soudu jeví
jako opodstatněný.
[6] Soud nepřisvědčil námitce, podle níž bylo rozhodnutí vydáno bez projednání a posouzení
věci v Radě národního parku (dále jen „Rada NP“ nebo „Rada“). Žalovaný nebyl podle
soudu povinen předložit připravované rozhodnutí Radě, neboť k tomu je povinna, jde-li o
důležité dokumenty, pouze Správa (srov. §78 odst. 9 a §20 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb.).
V dané souvislosti soud dále poznamenal, že žalobcům byl dán v rámci správního řízení
prostor pro uplatnění námitek a vyjádření. Obce mohly uplatnit v plném rozsahu svá práva
účastníků řízení. Skutečnost, že do rozhodnutí nebyly jejich návrhy a připomínky zahrnuty,
pak nezpůsobuje nezákonnost rozhodnutí, neboť z odůvodnění je zřejmé, že se správní
orgány obou stupňů těmito vyjádřeními zabývaly a v napadeném rozhodnutí na odvolací
námitky reagovaly.
[7] Žalobci dále argumentovali, že vydaným rozhodnutím byla fakticky rozšířena rozloha
bezzásahových území a že to ve svém důsledku povede k podstatnému omezení nebo
dokonce k zastavení realizace nahodilých těžeb v porostech nacházejících se ve II. zóně NP
Šumava, neboť je paušálně vyloučena aplikace §33 odst. 1 zákona o lesích.
[8] Soud odkázal na §33 odst. 1 zákona o lesích a §22 odst. 1, §79 odst. 3 písm. o) a §90
odst. 4 zákona č. 114/1992 Sb. Z těchto ustanovení vyplývá, že Ministerstvo životního
prostředí je orgánem ochrany přírody příslušným k udělení či neudělení souhlasu
k provádění nahodilé těžby podle zákona o lesích v souvislosti se zásahy proti škůdcům
a v případech mimořádných okolností a nepředvídaných škod. Toto oprávnění není nijak
děleno z hlediska zón národního parku. Záleží tedy pouze na zhodnocení konkrétní situace
v daném časovém úseku, zda lze přednostně bez jakýchkoli omezení provádět těžbu
nahodilou tak, aby nedocházelo k narušení zájmů chráněných zákonem o ochraně přírody
a krajiny. Ze stanovené speciality zákona o ochraně přírody a krajiny k zákonu o lesích
je pak podle soudu třeba dovodit přednost zájmů na zachování prostředí v národním parku
před zájmy při obhospodařování lesů podle zákona o lesích. Dospělo-li ministerstvo
po zhodnocení skutečností zjištěných v uvedených lokalitách a poznatků o následcích
orkánu Kyrill k závěru, že nelze souhlasit s neomezeným plněním povinností podle §33
a §32 zákona o lesích, a souhlas tedy neudělilo, nebo jej vázalo na stanovené podmínky,
nelze vydané rozhodnutí považovat za nezákonné. K přijetí takového opatření bylo
ministerstvo oprávněno.
[9] Podle soudu je třeba přihlédnout k tomu, že rozhodnutí, které je předmětem přezkoumání,
reagovalo na stav zjištěný v době jeho vydání. Podle tohoto stavu pod body I. až III. výroku
stanovilo podmínky v souvislosti s použitím ustanovení §32 zákona o lesích a pod bodem
IV. vyslovilo nesouhlas k použití §33 odst. 1 téhož zákona. Pokud se jedná o podmínky
k provádění zásahů proti škůdcům, tyto byly stanoveny diferencovaně pro části území II.
zóny NP Šumava s tím, že způsob uplatňování stanoví odborné stanovisko Správy, kterým
budou zejména vyhodnoceny ve výroku uvedené skutečnosti, které jsou podstatné pro
způsob provádění opatření. Ze stanovených podmínek lze dovodit, že se jedná o opatření,
které má zajistit plnění účelu zákona o ochraně přírody a krajiny, aby nedocházelo
k nežádoucím změnám v poměrech dané lokality.
[10] Obecně lze odborné stanovisko Správy charakterizovat jako odborné posouzení situace
v daném čase a místě a z toho vyplývající závěr o způsobu uplatňování povinností
vyplývajících z §32 zákona o lesích a provádění asanace napadených stromů. Podle
rozhodnutí musí být toto odborné stanovisko ke způsobu provedení asanačního zásahu
vydáno do 5 dnů od data přijetí žádosti zpracované vedoucím příslušného územního
pracoviště. Po uplynutí této lhůty vydá požadované odborné stanovisko přímo vedoucí
územního pracoviště. Tímto je dle názoru soudu dostatečně zajištěno, aby případné asanační
zásahy mohly být provedeny včas.
[11] Zmiňovaná odborná stanoviska pak dle názoru soudu nejsou rozhodnutími, nýbrž pouze
odborným posouzením, které je Správa oprávněna činit podle §78 odst. 7 zákona
č. 114/1992 Sb. V tomto případě Správa vystupuje jako odborná organizace ochrany přírody.
[12] Výroky I. a II. rozhodnutí jsou podle soudu dostatečně určité, neboť je z nich zřejmé,
které lokality se týkají a k čemu je souhlas podle §22 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb. dáván.
Ze zmiňovaných odborných stanovisek Správy pouze vyplyne způsob provedení, který nelze
paušálně stanovit, neboť je třeba reagovat na odlišné okolnosti konkrétních případů.
Toto řešení nelze dle názoru soudu považovat za nezákonné.
[13] Pokud je ve výroku I. v podmínkách mimo jiné uvedeno, že ustanovení §32 odst. 6 zákona
o lesích bude v případě potřeby uplatňováno v pásu 100 m od hranice pozemků určených
k plnění funkcí lesa ve vlastnictví soukromých osob tak, aby bylo maximálně sníženo riziko
ohrožení jejich majetku hmyzími škůdci, aniž by bylo uvedeno, které subjekty spadají
pod pojem „soukromá osoba“, neznamená to nepřezkoumatelnost tohoto výroku
rozhodnutí. Pod pojem „soukromá osoba“ ve spojení s vlastnictvím pozemků lze zařadit
i obce, které pozemky určené k plnění funkcí lesa vlastní. Obce jako vlastníci mají podle
soudu stejné postavení jako fyzické či právnické osoby, tedy vlastníci předmětných pozemků.
[14] K namítanému rozporu napadeného rozhodnutí s rozhodnutím Ministerstva životního
prostředí ze dne 25. 5. 2005, č.j. 620/1654/04, soud uvedl, že se toto rozhodnutí týkalo
vybraných I. zón NP Šumava a není předmětem přezkumu v tomto řízení. Vzhledem
k tomu, že se jedná o různé zóny ochrany přírody a i s ohledem na to, že rozhodnutí byla
vydávána v různých časových obdobích, tedy za jiné situace, není dle názoru soudu možné
dovolávat se ustanovení §2 odst. 4 správního řádu, které mimo jiné stanoví, že správní
orgán má dbát na to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů
nevznikaly nedůvodné rozdíly.
[15] Žalobci rovněž v žalobě namítali, že důsledkem napadeného rozhodnutí bude znemožnění
ochrany lesů před působením škodlivých činitelů a tedy i vznik majetkových škod a dále
omezení plnění některých funkcí lesa, aniž by k tomu bylo vydáno rozhodnutí podle §16
zákona o lesích.
[16] K těmto námitkám odkázal soud opět na §90 odst. 4 zákona č. 114/1992 Sb., podle kterého
jsou zákon o ochraně přírody a krajiny a předpisy vydané k jeho provedení zvláštními
předpisy ve vztahu k předpisům o lesích. Jedná-li se o pozemky určené k plnění funkcí lesa,
které se nacházejí v národním parku, nelze tyto lesy zařazovat do kategorie lesů
hospodářských. Zákon o ochraně přírody a krajiny je zákonem speciálním ve vztahu
k zákonu o lesích. Jestliže stanoví, že opatření k ochraně lesa (zásahy proti škůdcům, případy
mimořádných okolností a nepředvídaných škod) mají být prováděna se souhlasem
a v rozsahu stanoveném orgánem ochrany přírody, znamená to, že zájem na ochraně přírody
má při rozhodování o souhlasu významnější roli než hledisko vztahující se k hospodaření
v lese. Omezení plnění některých funkcí lesa, pokud je to důsledek rozhodnutí orgánu
ochrany přírody podle §22 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., tedy podle soudu neznamená,
že musí být vydána i rozhodnutí podle §16 zákona o lesích.
III.
Kasační stížnost
[17] Žalobci (dále jen „stěžovatelé“) předně namítli absenci odůvodnění ve vztahu k žalobnímu
bodu 1. V žalobě namítali, že obě napadená správní rozhodnutí ve svých důsledcích vedou
k podstatnému omezení nebo dokonce k zastavení realizace nahodilých těžeb, a pro lesy
zařazené do režimů A a B vážou provádění zásahů proti škůdcům na natolik komplikované
procesní podmínky, že jejich splnění a tedy i provedení zásahů není možno očekávat
v reálném čase.
[18] Přes obsah §1 zákona č. 114/1992 Sb., akcentující spoluúčast obcí, vlastníků a správců
pozemků na udržení a obnově rovnováhy v krajině pak žalovaný nepřevzal a nerespektoval
žádnou ze vznesených námitek a připomínek.
[19] V napadeném rozsudku není podle stěžovatelů obsažena žádná argumentace, z níž
by vyplývalo, že podle názoru soudu k porušení §1 zákona č. 114/1992 Sb. v daném případě
nedošlo, nebo z níž by bylo možné dovodit jiné důvody, pro které byl tento žalobní bod
ze strany soudu považován za nepřípadný. Rozsudek je proto podle stěžovatelů
nepřezkoumatelný ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[20] Ustanovení §1 zákona č. 114/1992 Sb. nelze podle stěžovatelů interpretovat tak, že jím
zákonodárce (pouze) presumuje možnost krajů, obcí, vlastníků a správců pozemků účastnit
se správních řízení ve věcech upravených zákonem o ochraně přírody a krajiny. Je zřejmé,
že samo účastenství v řízení založeném na přímém dotčení práv a povinností účastníků
ve smyslu §27 správního řádu ve spojení s §70 a §71 zákona č. 114/1992 Sb. je otevřeno
podstatně širšímu okruhu subjektů, než je okruh osob zmíněný v §1 zákona č. 114/1992 Sb.
Mezi právním postavením obou skupin musí proto podle stěžovatelů (z hlediska teorie
racionálního zákonodárce) existovat rozdíl.
[21] Z uvedeného stěžovatelé dovozují, že právo krajů, obcí, vlastníků a správců pozemků
účastnit se ochrany přírody a krajiny ve smyslu §1 zákona č. 114/1992 Sb. zakládá jejich
zvláštní postavení, jdoucí nad rámec práv příslušejících jim jako účastníkům řízení, zejména
právo požadovat, aby jejich návrhy v oblasti ochrany přírody a krajiny byly ze strany orgánů
ochrany přírody a krajiny nejen vypořádány, ale rovněž v maximální míře respektovány,
ledaže by bylo prokázáno, že jsou v rozporu s veřejným zájmem v oblasti ochrany přírody
a krajiny nebo se zájmy jiných subjektů se stejným privilegovaným postavením založeným §1
zákona č. 114/1992 Sb.
[22] V případě národních parků je pak zvláštní postavení obcí dáno též jejich zastoupením v Radě
NP podle §20 odst. 2 a 3 zákona č. 114/1992 Sb. a práva obcí vyplývající z §1 tohoto
zákona mohou být realizována projednáním rozhodujících dokumentů v Radě. Ani této cesty
však žalovaný nevyužil a svá rozhodnutí před jejich vydáním předmětem jednání Rady
neučinil.
[23] Žalovaný tedy odmítl respektovat zvláštní postavení stěžovatelů vyplývající z §1 zákona
č. 114/1992 Sb., soud pak tento postup toleroval a sám toto zvláštní postavení ignoroval.
[24] Napadené správní rozhodnutí ze dne 5. 3. 2007 lze podle stěžovatelů označit za skrytou
změnu zonace území NP Šumava, neboť v lesních porostech zařazených do II. zóny
národního parku zakládá režim hospodaření typický pro I. zóny. S ohledem na tuto
skutečnost mělo být podle stěžovatelů toto rozhodnutí projednáno a posouzeno v Radě NP,
jak to ukládá §20 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb. a vydání rozhodnutí měla předcházet
dohoda o jeho obsahu podle §20 odst. 3 tohoto zákona. Pokud by platilo, že Rada NP podle
§20 odst. 1 zákona projednává a posuzuje pouze ty dokumenty, jejichž vydání,
popř. schválení spadá do působnosti příslušné správy národního parku, jak tvrdí žalovaný,
ztratila by podle stěžovatelů logickou oporu ta část §20 odst. 1 zákona, která svěřuje
do projednací pravomoci Rady členění území národního parku do zón ochrany přírody.
Tuto by totiž nebylo možné realizovat, neboť podle §17 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb.
je vymezení zonace národního parku výslovně svěřeno do působnosti žalovaného.
[25] Stejně tak bylo podle stěžovatelů obejití Rady v rozporu s tou částí §20 odst. 1 zákona,
v níž je do projednací pravomoci Rady svěřen i způsob péče o les.
[26] Ani gramatickým výkladem §20 zákona č. 114/1992 Sb. nelze podle stěžovatelů dospět
k závěru, že by předmětem projednání v Radě ve smyslu §20 odst. 1 měly či dokonce směly
být pouze dokumenty, jejichž původcem je příslušná správa národního parku. Výklad
provedený soudem je tak zjevně zužující. Účelem §20 odst. 1 zákona je umožnit realizaci
participačního práva obcí a vlastníků a správců dotčených pozemků vyplývajícího z §1
zákona tak, aby bylo možno nalézat řešení, která by zohledňovala hospodářské, sociální
a kulturní potřeby obyvatel a regionální a místní poměry, aniž by se vyšlo vstříc pouze
zájmům ochrany přírody bez ohledu na zájmy ostatní. Rozsah participační pravomoci Rady
nelze podle stěžovatelů navázat pouze na aktuální zákonné vymezení pravomocí správy
(poléhající v čase změnám), nýbrž je třeba jej vztáhnout na všechny důležité dokumenty
ochrany a řízení národního parku a jeho ochranného pásma, bez ohledu na to, kdo bude
jejich konečným schvalovatelem.
[27] Neprojednáním v Radě NP tak byli stěžovatelé zkráceni na svých právech, bez ohledu
na to, že byli účastníky správního řízení. Oba procesy se od sebe liší. §20 odst. 4 opravňuje
ministerstvo k vydání autoritativního rozhodnutí pouze v případě, že nedojde k nalezení
konsenzu mezi členy Rady. Prostor k diskusi a k nalezení konsenzu však musí být poskytnut,
což se v daném případě nestalo.
[28] Skutečnost, že zájmy přírody a krajiny chráněné zákonem vyžadují změnu rozhodnutí Správy
s územní působností pro celý NP Šumava, je v odůvodnění rozhodnutí žalovaného
prokazována obecnými odkazy na výskyt blíže neurčených zvláště chráněných druhů
živočichů a rostlin. Zmínka o nedostatečné možnosti diferencovaného provádění zásahů
proti škůdcům a opatření při vzniku mimořádných okolností a nepředvídaných škod
je pak doložena několika konkrétními příklady lokalit, na nichž se dosavadní obsah
rozhodnutí Správy ukázal jako nesouladný se zájmy přírody a krajiny. Těchto několik případů
však podle stěžovatelů nemůže odůvodňovat změnu rozhodnutí v územním rozsahu
pokrývajícím území celého NP Šumava, zejména ne u těch lokalit, u nichž jsou obsah
rozhodnutí Správy a jeho aplikace v plné shodě se zájmy přírody a krajiny.
[29] Stěžovatelé rovněž setrvali na svém přesvědčení o protiústavnosti §84 odst. 1 písm. b)
zákona č. 114/1992 Sb. z důvodu obecnosti jeho formulace, a ohrožení právní jistoty
adresátů takových rozhodnutí z ní plynoucí.
[30] Bez ohledu na to pak nebyly podle stěžovatelů splněny podmínky pro postup podle
zmíněného ustanovení. Dle názoru stěžovatelů je nezbytné, aby správní orgán při aplikaci
tohoto ustanovení důsledně respektoval též §2 odst. 3 správního řádu, zakotvující zásadu
ochrany dobré víry dotčených osob. V řízení předcházejícím vydání rozhodnutí je správní
orgán povinen důsledně vážit zájmy na ochraně právní jistoty a dobré víry na straně jedné
a zájmy na ochraně přírody a krajiny na straně druhé. Změna nebo zrušení předchozího
pravomocného rozhodnutí pak připadá v úvahu pouze tehdy, pokud orgán ochrany přírody
v řízení prokáže, že zájem na ochraně přírody nad zájmem na ochraně právní jistoty a dobré
víry převažuje. I v takovém případě je nicméně správní orgán povinen respektovat zásadu
minimalizace zásahu vyplývající z §2 odst. 3 správního řádu a změnu či zrušení dříve
vydaného rozhodnutí provést pouze v takovém rozsahu, který ještě dostačuje k naplnění
veřejné zájmu na ochraně přírody.
[31] Uvedené vážení zájmů žalovaný na prvním stupni ani v rozkladovém řízení neprovedl
a stejně tak rezignoval i na aplikaci zásady minimalizace zásahů, rozhodl-li o změně dřívějších
rozhodnutí Správy en bloc pro celé území II. zón NP Šumava, tj. i pro lokality, kde to vůbec
nebylo nezbytné.
[32] Stěžovatelé dále nesouhlasí s názorem soudu, podle něhož lze pod pojem „soukromá osoba“
ve spojení s vlastnictvím pozemků zařadit i obce, které pozemky určené k plnění funkcí lesa
vlastní. Obce tedy mají podle soudu stejné postavení jako fyzické či právnické osoby,
tedy vlastníci předmětných pozemků.
[33] Jakkoliv není pojem soukromá osoba právním řádem jednoznačně definován, lze podle
stěžovatelů konstatovat, že tato entita je v právní teorii považována za protipól osob
veřejného práva, mezi které lze bezesporu zařadit i veřejnoprávní korporace.
Za veřejnoprávní korporace jsou výslovně v §2 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb. označeny
i obce. Zařazení obcí mezi soukromé osoby, jak učinil soud v napadeném rozsudku, je proto
podle stěžovatelů zcela nepodložené a věcně nesprávné.
[34] Závěr soudu o obcích jako soukromých osobách nelze podle stěžovatelů odůvodnit
ani aplikací soukromoprávních předpisů a poukazem na to, že v soukromoprávních
majetkových vztazích vystupuje obec jako právnická osoba, z čehož plyne její povaha coby
osoby soukromé. V prvé řadě totiž nelze ignorovat fakt, že obě rozhodnutí žalovaného byla
vydána v rovině veřejného práva, nikoliv práva soukromého. Poukaz na soukromoprávní
úpravu nakládání s majetkem je tak zcela nepřípadný a nelze jej použít. V druhé řadě
by pak omezení některých účinků rozhodnutí žalovaného na „soukromé osoby“ provedené
v rozhodnutích žalovaného zjevně v zájmu rozlišení pozemků ve vlastnictví státu
od pozemků ve vlastnictví nestátních subjektů, pozbylo zcela významu, neboť v oblasti
nakládání s majetkem by i na stát bylo nutno nahlížet jako na soukromou osobu, takže
by pod pojem soukromá osoba bylo nutno zařadit naprosto všechny vlastníky pozemků
zmíněných v rozhodnutí žalovaného ze dne 5. 3. 2007, včetně pozemků, na nichž hospodaří
Správa.
[35] Stěžovatelé setrvali také na své námitce, podle níž je reálný obsah práv a povinností adresátů
rozhodnutí stanoven pouze nejasně, neboť má být v podstatné míře teprve dodatečně
dotvořen prostřednictvím „závazných odborných stanovisek“ Správy. Teprve tato stanoviska
poskytnou odpověď na otázku, zda je provedení zásahu proti škodlivým činitelům vůbec
možné a v jakém rozsahu, resp. za jakých podmínek. Takovýto „blanketní“ postup zákon
podle stěžovatelů neumožňuje.
[36] Obsah práv a povinností stanovených v rozhodnutí podle §22 zákona č. 114/1992 Sb. musí
být podle stěžovatelů seznatelný přímo z textu samotného rozhodnutí. Z hlediska zásady
právní jistoty je podle jejich názoru zcela nepřípustné, aby správní orgán v rozhodnutí pouze
konstatoval, že obsah práv a povinností účastníka bude určen dodatečně jiným zákonu
neznámým aktem jiného správního orgánu, do jehož tvorby nebudou dotčené osoby moci
zasahovat a nebudou moci ani usilovat o jeho přezkum ve stejném rozsahu, v jakém
tak mohli činit v případě rozhodnutí, které má být „závaznými odbornými stanovisky“
dotvářeno.
[37] Stěžovatelé rovněž nesouhlasí s názorem soudu, podle kterého jsou závazná odborná
stanoviska Správy odbornými posouzeními podle §78 odst. 7 zákona č. 114/1992 Sb.
Z tohoto kompetenčního ustanovení podle nich nelze v žádném případě dovodit, že by jeho
prostřednictvím zákonodárce svěřoval správám národního parku pravomoc vydávat
„odborná závazná stanoviska“ k rozsahu aplikace ustanovení lesního zákona o zásazích proti
škůdcům a o případech mimořádných okolností a nepředvídatelných škod podle §22 odst. 1
zákona č. 114/1992 Sb., nebo že by svěření takové pravomoci správám národních parků byť
i jen zamýšlel. Výklad provedený soudem je tak v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2
Listiny základních práv a svobod.
[38] Obě napadená rozhodnutí, tím, že mají za následek praktické vyloučení zásahů proti
lýkožroutu smrkovému na pozemcích určených k plnění funkcí lesa zařazených do II. zóny
NP Šumava, se nakonec podle stěžovatelů ocitají v přímém protikladu s obsahem rozhodnutí
Ministerstva životního prostředí ze dne 25. 5. 2005, č. j. 620/1654/04, o povolování zásahů
proti hmyzím škůdcům a v případech vzniku mimořádných okolností a nepředvídatelných
škod v lesních porostech ve vybraných I. zónách NP Šumava. V tomto rozhodnutí je naopak
provádění asanace dříví napadeného lýkožroutem smrkovým označeno za cestu, jak předejít
nežádoucím změnám biotopů a nežádoucímu narušení podmínek pro existenci evropsky
významných stanovišť a evropsky významných druhů.
[39] Soud tuto námitku odmítl jako nedůvodnou, přitom uvedl, že se toto rozhodnutí týkalo
vybraných I. zón NP Šumava, resp. že toto rozhodnutí není předmětem přezkumu. S touto
argumentací stěžovatelé nesouhlasí. Zásady ochrany legitimního očekávání se podle jejich
názoru lze dovolávat pouze za situace, kdy správní orgán již dříve v obdobné věci rozhodl
a nové rozhodnutí se přes tuto obdobu od dřívějšího rozhodnutí liší, přičemž je zjevné,
že dřívější rozhodnutí, na jehož základě bylo legitimní očekávání založeno, nemůže osoba
namítající porušení §2 odst. 4 správního řádu zpochybňovat a chtít učinit předmětem
přezkumu. Názor soudu, že §2 odst. 4 správního řádu má právní účinky jen v takovém
soudním řízení, v němž jsou předmětem přezkumu současně dvě navzájem odlišná správní
rozhodnutí – jedno, které legitimní očekávání založilo, a druhé, které do legitimního
očekávání účastníka zasáhlo, je zcela nelogický, ba nesmyslný. Stejně tak je podle stěžovatelů
pro vznik legitimního očekávání zcela nezbytné, aby mezi vydáním obou takových
rozhodnutí byla určitá časová prodleva. Současné vydání obsahově odlišných rozhodnutí
může legitimní očekávání určitého výsledku řízení založit jen stěží.
IV.
Vyjádření žalovaného
[40] Žalovaný se ke kasační stížnosti vyjádřil přípisem ze dne 29. 6. 2012. Obecně odkázal
na své vyjádření k žalobě, s argumentací stěžovatelů nesouhlasí. S žalobním bodem 1.
se soud vypořádal na str. 10 napadeného rozsudku. Ustanovení §1 pak zajišťuje účast
zde vyjmenovaných subjektů na ochraně přírody a krajiny, nikoli však jejich privilegované
postavení v konkrétním řízení vůči ostatním účastníkům.
[41] Z §20 zákona č. 114/1992 vyplývá, že rolí Rady NP je projednávat pouze strategické
dokumenty koncepční povahy, které stanoví limity pro rozvoj v území anebo cíle ochrany
přírody. Není tedy zákonnou povinností žalovaného projednávat jím vedená jednotlivá
správní řízení v Radě.
[42] Zda byly splněny podmínky pro vydání rozhodnutí podle §84 zákona, je na správním
uvážení orgánu ochrany přírody, jehož povinností je takové rozhodnutí řádně odůvodnit.
Žalovaný je přesvědčen, že důvody pro vydaná rozhodnutí zde byly dány a jsou podrobně
v napadených rozhodnutích popsány.
[43] Ve vztahu ke správě dotčeného majetku, tj. pozemků určených k plnění funkcí lesa, vystupují
obce jako právnické osoby soukromého práva, a to bez ohledu na to, zda je tento pojem
používán ve sféře práva soukromého či veřejného. Podstatná je podle žalovaného pouze
povaha předmětného vztahu, tzn. že zde obec vystupuje vůči ostatním subjektům jako zcela
rovnocenný a svébytný partner.
[44] Odborná stanoviska Správy NP jsou pouze odbornými vyjádřeními vydávanými podle části
čtvrté správního řádu a jsou praktickou pojistkou, aby v konkrétních případech nedocházelo
ke střetu asanačních zásahů se základními a bližšími ochrannými podmínkami národního
parku.
[45] Pokud jde o námitku porušení zásady legitimního očekávání, nelze se podle žalovaného
dovolávat §2 odst. 4 správního řádu, a to z toho důvodu, že se v případě rozhodnutí ze dne
25. 5. 2005 a rozhodnutí ministerstva nejedná o skutkově stejné či obdobné případy.
Rozhodnutí se týkají různých zón ochrany přírody a každé z nich reflektuje jinou situaci.
V.
Vyjádření osoby zúčastněné na řízení
[46] Ke kasační stížnosti se vyjádřila rovněž osoba zúčastněná na řízení, Hnutí DUHA – Přátelé
Země Česká republika, a to na straně žalovaného. Shodně s žalovaným navrhla, aby Nejvyšší
správní soud kasační stížnost zamítl jako nedůvodnou.
VI.
Relevantní právní úprava
[47] Podle §22 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb. nelze lesy v národním parku zařazovat
do kategorie lesů hospodářských; ustanovení o zásazích proti škůdcům a o případech
mimořádných okolností a nepředvídaných škod lze použít jen se souhlasem a v rozsahu
stanoveném orgánem ochrany přírody.
[48] Podle §31 zákona nelze lesy v národních přírodních rezervacích zařazovat do kategorie lesů
hospodářských; ustanovení o zásazích proti škůdcům a o případech mimořádných okolností
a nepředvídaných škod lze použít jen se souhlasem a v rozsahu stanoveném orgánem
ochrany přírody.
[49] Podle §84 odst. 1 písm. b) zákona č. 114/1992 Sb. může orgán ochrany přírody z vlastního
podnětu nebo na návrh po provedeném řízení jím vydané rozhodnutí změnit, popřípadě
zrušit vyžadují-li to zájmy přírody a krajiny chráněné tímto zákonem, zejména vznikla-li
nebo hrozí-li vážná ekologická újma.
[50] Podle §1 zákona č. 114/1992 Sb. je účelem zákona za účasti příslušných krajů, obcí,
vlastníků a správců pozemků přispět k udržení a obnově přírodní rovnováhy v krajině,
k ochraně rozmanitostí forem života, přírodních hodnot a krás, k šetrnému hospodaření
s přírodními zdroji a vytvořit v souladu s právem Evropských společenství v České republice
soustavu Natura 2000. Přitom je nutno zohlednit hospodářské, sociální a kulturní potřeby
obyvatel a regionální a místní poměry.
[51] Podle §20 odst. 1 zákona zřizuje orgán ochrany přírody národního parku k projednání
a posouzení všech důležitých dokumentů ochrany a řízení národního parku a jeho
ochranného pásma, zejména členění území národního parku do zón ochrany přírody, plánu
péče, návštěvního řádu, způsobu péče o les a územních plánů, radu národního parku
jako iniciativní a konzultační orgán pro záležitosti příslušného národního parku.
[52] Podle §20 odst. 2 zákona jsou členy rady delegovaní zástupci obcí a v horských oblastech
zástupci Horské služby, na jejichž území se národní park a jeho ochranné pásmo rozkládá.
Další členy rady jmenuje orgán ochrany přírody národního parku z nejvýznamnějších
právnických a fyzických osob s podnikatelskou činností na území národního parku, zejména
z oblasti lesnictví, zemědělství, obchodu a cestovního ruchu, odborníků z vědeckých
a odborných pracovišť, popřípadě z jiných orgánů státní správy.
[53] Podle §20 odst. 3 zákona je před schválením zón národního parku (§17), návštěvního řádu
(§19) a plánu péče o národní park orgán ochrany přírody povinen dohodnout návrh těchto
dokumentů se zástupci obcí, delegovanými do rady podle odstavce 2.
VII.
Posouzení Nejvyšším správním soudem
[54] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek Městského soudu v Praze v rozsahu
uplatněných stížních bodů a po posouzení věci dospěl k závěru, že kasační stížnost není
důvodná. Z obsahu kasační stížnosti je zřejmé, že stěžovatelé tvrdí důvody vymezené v §103
odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Žádnou z těchto forem nezákonnosti Nejvyšší správní soud
v napadeném rozsudku neshledal.
[55] Námitky uplatněné v kasační stížnosti jsou v podstatě totožné od počátku správního řízení.
Byly poměrně obsažně vypořádány již rozhodnutím o rozkladu, a následně napadeným
rozsudkem. Se závěry obou těchto rozhodnutí se Nejvyšší správní soud ztotožňuje
a v plném rozsahu odkazuje na argumentaci zde uvedenou.
[56] Rovněž podle názoru Nejvyššího správního soudu postupovalo ministerstvo v souladu
s právními předpisy a v rámci pravomocí a působnosti jemu zákonem svěřených. Za klíčová
pro posouzení věci považuje Nejvyšší správní soud ustanovení §22 a §31 zákona
č. 114/1992 Sb. V těchto se uvádí, že lesy v národním parku (v národních přírodních
rezervacích) nelze zařazovat do kategorie lesů hospodářských, resp. že ustanovení o zásazích
proti škůdcům a o případech mimořádných okolností a nepředvídaných škod lze použít
jen se souhlasem a v rozsahu stanoveném orgánem ochrany přírody.
[57] Z uvedených ustanovení lze podle názoru Nejvyššího správního soudu dovodit trojí:
Za prvé je to zřetelná preference zájmu na ochraně předmětných lesů z hlediska přírody
a krajiny před zájmem na ochraně hospodářských práv jejich vlastníků či správců. Za druhé
je to pravidlo, podle kterého zásadně platí, že ustanovení o zásazích proti škůdcům
a o případech mimořádných okolností a nepředvídaných škod nelze v těchto lesích aplikovat,
a pokud ano, pak pouze se souhlasem a v rozsahu stanoveném orgánem ochrany přírody.
Za třetí je to zákonem založená pravomoc orgánu ochrany přírody souhlas udělit či neudělit,
resp. udělit souhlas podmíněně. Na tomto půdorysu je tedy dáno zúčastněným subjektům,
včetně stěžovatelů, se pohybovat.
[58] Lze proto jistě vyjádřit pochopení tomu, že mají stěžovatelé k rozhodnutí ministerstva,
jímž souhlas k zásahům proti hmyzím škůdcům nebyl udělen (resp. byl udělen podmíněně),
své výhrady, samotný jejich odlišný názor na věc však ještě nečiní napadená správní
rozhodnutí nezákonným.
[59] Správní orgán je dále podle §84 odst. 1 zákona oprávněn své dřívější rozhodnutí změnit,
pokud k tomu shledá důvody a tyto ve svém rozhodnutí dostatečně popíše. Správní orgán
takové důvody shledal, tyto ve svém rozhodnutí podrobně rozvedl a své rozhodnutí náležitě
odůvodnil.
[60] Námitky stěžovatelů uplatňované v kasačním řízení pak většinou postrádají solidní oporu
v zákonných předpisech a zpravidla již byly dvakrát fundovaně vypořádány v řízení
rozkladovém a řízení před Městským soudem v Praze. S posouzením ministerstva
a Městského soudu v Praze se Nejvyšší správní soud, jak uvedeno výše, ztotožňuje,
a k jednotlivým námitkám proto dále uvádí jen v krátkosti následující.
VII. a)
[61] Ustanovení §1 zákona č. 114/1992 Sb. je ustanovením úvodním, zcela obecným,
proklamujícím zájem na ochraně přírody a krajiny za účasti zde vyjmenovaných subjektů.
V žádném případě z něj nelze dovodit, že by obce jako účastníci správního řízení
disponovaly jakýmsi zvláštním privilegovaným postavením, ze kterého by vyplývalo jejich
„procesní právo“ na to, aby jejich návrhům bylo rozhodujícím orgánem vyhověno,
či aby byly jejich názory rozhodujícím orgánem „respektovány“.
VII. b)
[62] Rada NP je „iniciativní“ a „konzultační“ orgán Správy NP a orgán ochrany přírody nebyl povinen
projednávat se zástupci obcí delegovanými do Rady napadené rozhodnutí, neboť se nejedná
o žádný z dokumentů vyjmenovaných v §20 odst. 3 zákona č. 114/1992 Sb.
VII. c)
[63] Obce jako veřejnoprávní korporace jsou samozřejmě osobami práva veřejného. Jejich
účastenství v řízení je však v daném případě určeno a vymezeno jejich vlastnickým právem
k pozemkům určeným k plnění funkcí lesa zařazených do II. zón ochrany přírody NP
Šumava. V tomto ohledu jsou pak postaveny na roveň všem ostatním účastníkům řízení a ani
z titulu své veřejnoprávní povahy tudíž nemohou dovozovat jakkoli privilegované postavení.
VII. d)
[64] Pokud se jedná o závazná stanoviska Správy ke způsobu uplatňování §32 odst. 6 zákona
o lesích, je Nejvyšší správní soud toho názoru, že rozhodnutí ministerstva je co do svého
obsahu dostatečně určité a nelze souhlasit s názorem stěžovatelů, že reálný obsah práv
a povinností adresátů rozhodnutí je stanoven pouze nejasně. Správní orgán dal v souladu
s §22 odst. 1 zákona souhlas k použití tohoto ustanovení v rozsahu vyhlášky č. 101/1996 Sb. s výjimkou jejího §4 pro specifikovanou část území II. zóny ochrany přírody NP
Šumava za dále stanovených podmínek („v případě potřeby v pásu 100 m od hranice pozemků
určených k plnění funkcí lesa, ve vlastnictví soukromých osob tak, aby bylo maximálně sníženo riziko
ohrožení jejich majetku hmyzími škůdci“), přičemž konkrétní způsob uplatňování §32 odst. 6
stanoví závazné odborné stanovisko Správy.
[65] Předmět rozhodnutí je tedy vymezen jasně a srozumitelně, na odborném stanovisku bude
pouze stanovení formy realizace §32 odst. 6 zákona o lesích, tj. povinnosti vlastníka lesa
hospodařit v lese tak, aby jeho činností nebyly ohroženy lesy sousedních vlastníků.
[66] Rozhodnutí ministerstva rovněž upravuje další postup při vydávání stanoviska
bránící neodůvodněným průtahům. Nejvyšší správní soud proto shledal rozhodnutí
ministerstva rovněž v tomto ohledu dostatečně určitým a nezasahujícím do vlastnických práv
stěžovatelů.
VII. e)
[67] Zcela mylná je nakonec i námitka dovozující porušení zásady legitimního očekávání
stěžovatelů z toho důvodu, že napadená rozhodnutí jsou dle jejich názoru „v přímém protikladu
s obsahem rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 25. 5. 2005, č. j. 620/1654/04,
o povolování zásahů proti hmyzím škůdcům a v případech vzniku mimořádných okolností
a nepředvídatelných škod v lesních porostech ve vybraných I. zónách NP Šumava“. Jak již správně
uzavřel Městský soud v Praze, jedná se v případě dovolávaného rozhodnutí o rozhodnutí
z jiné doby týkající se odlišné materie (různých zón ochrany přírody), které nemohlo založit
jakékoli očekávání (natož legitimní) ve vztahu k předmětu napadených rozhodnutí.
[68] V této souvislosti odkazuje Nejvyšší správ soud na svou dřívější judikaturu, podle níž je
správní praxí zakládající legitimní očekávání třeba rozumět „ustálenou, jednotnou a dlouhodobou
činnost (příp. i nečinnost) orgánů veřejné správy, která opakovaně potvrzuje určitý výklad a použití právních
předpisů“ (blíže srov. usnesení ze dne 21. 7. 2009, č. j. 6 Ads 88/2006 - 132, č. 1915/2009 Sb.
NSS).
VIII.
Závěr
[69] Ze všech výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že napadený
rozsudek netrpí vadami ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) ani d) s. ř. s. a kasační stížnost proto
zamítl podle §110 odst. 1 s. ř. s. jako nedůvodnou.
IX.
Náklady řízení
[70] Stěžovatelé neměli ve věci úspěch, nemají proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti ze zákona (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.). Žalovaný měl v řízení před
Nejvyšším správním soudem plný úspěch, nevznikly mu však náklady řízení o kasační
stížnosti přesahující rámec jeho běžné úřední činnosti. Soud mu proto právo na náhradu
nákladů řízení nepřiznal (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3
s. ř. s) .
V Brně dne 4. dubna 2013
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu