ECLI:CZ:NSS:2017:3.AS.58.2016:45
sp. zn. 3 As 58/2016 - 45
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce
a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Jana Vyklického v právní věci žalobce T. P.,
zastoupeného JUDr. Petrem Kočím, Ph.D., advokátem se sídlem Praha 1, Opletalova 1535/4,
proti žalovanému Ministerstvu vnitra, se sídlem Praha 7, Nad Štolou 936/3, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 11. 3. 2016, č. j. 5 A 5/2015 -
25,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 11. 3. 2016, č. j. 5 A 5/2015 - 25, se z r u
š u je a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ministra vnitra ze dne 15. 12. 2014, č. j. MV-130037-8/VS-2014
(dále též jen „rozhodnutí žalovaného“), byl zamítnut rozklad žalobce proti rozhodnutí
Ministerstva vnitra, odboru bezpečnostního výzkumu a policejního vzdělávání
(dále jen „žalovaný“) ze dne 18. 11. 2014, č. j. MV-118707-16/OBVV-2014. Tímto rozhodnutím
odmítl žalovaný podle §7 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „informační zákon“), žádost žalobce o poskytnutí
informace, spočívající v zaslání kompletní zadávací dokumentace k nadlimitní veřejné zakázce
„Dekódování šifrovaných datových komunikací“ (dále též jen „veřejná zakázka“), zadávané na základě
výjimky podle §18 odst. 1 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o veřejných zakázkách“). Proti tomuto rozhodnutí brojil
žalobce žalobou podanou k Městskému soudu v Praze (dále též jen „městský soud“); tu městský
soud svým rozsudkem ze dne 11. 3. 2016, č. j. 5 A 5/2015 – 25, (dále též jen „napadený
rozsudek“), zamítl.
Městský soud v napadeném rozsudku nejprve shrnul obsah správního spisu, z něhož
mj. vyplynulo, že žalobce podal k žalovanému dne 18. 8. 2014 žádost o zaslání kompletní
zadávací dokumentace k výše uvedené nadlimitní veřejné zakázce. Tu však žalovaný i jeho ministr
odmítl poskytnout, neboť obsahuje utajované informace ve smyslu §2 písm. a) zákona
č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti (dále jen „zákon
o ochraně utajovaných informací“), a bodů 8 a 11 přílohy č. 1 nařízení vlády č. 522/2005 Sb.,
kterým se stanoví seznam utajovaných informací (dále jen „nařízení“). Předmětem veřejné
zakázky má být vytvoření nástrojů programového a elektronického vybavení pro určení typu
šifrované komunikace, její následné dekódování a vyvinutí nových metod a nástrojů
pro odhalování a vyšetřování případů kybernetické kriminality a ochrany informačních systémů
před kybernetickými hrozbami. Výsledky projektu budou využity v rámci plnění úkolů
bezpečnostních složek státu, přičemž důvodem pro zadání této zakázky bylo zvýšené využívání
datových komunikací k páchání různých druhů trestné činnosti. S odkazem na ustanovení čl. 17
odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), §7 informačního zákona, §2
písm. a) a §3 odst. 5 písm. b) zákona o ochraně utajovaných informací, s přihlédnutím k seznamu
utajovaných informací uvedeném v nařízení, městský soud dospěl k závěru, že požadované
informace jsou skutečně utajovanou skutečností, neboť splňují podmínky stanovené v citovaných
právních předpisech; ze strany žalovaného se tak nejedná o svévolné utajení skutečností, které
by zákonné podmínky utajení nenaplňovaly. Městský soud se proto ztotožnil s právním
posouzením správních orgánů, že žalobcem požadované informace spadají pod seznam
utajovaných informací uvedených pod body č. 8 a 11 přílohy č. 1 nařízení (ty za utajované
označují informace o přípravě, použití a výsledku použití operativně pátracích prostředků a podpůrných
operativně pátracích prostředků, se zařazením do stupně utajení V-D, a dále informace o technických
prostředcích a zařízeních zajišťujících použití operativně pátracích prostředků a podpůrných operativně pátracích
prostředků, o jejich výzkumu, vývoji a výrobě, včetně technické dokumentace, informací o přípravě k jejich
používání a finančním zabezpečení jejich pořizování a provozu, se za řazením do stupně utajení V-D).
V případě poskytnutí zadávací dokumentace žalobci by mohlo dojít k ohrožení požadovaného
výsledku výzkumného projektu a jeho využití bezpečnostními složkami státu. Kontext i vymezení
výzkumných potřeb totiž umožňuje rekonstruovat informace o taktice bezpečnostních složek,
operativně pátrací činnosti a o schopnostech i limitech těchto složek při naplňování jejich úkolů;
vyzrazení těchto informací může způsobit újmu bezpečnostním zájmům ČR. Závěrem městský
soud zdůraznil, že v daném řízení je oprávněn pouze přezkoumat, zda informace, které žalobce
požaduje, jsou utajenými informacemi, a není oprávněn hodnotit, zda je bude moci Policie České
republiky bezprostředně používat a jakým způsobem. Správní orgány logicky a srozumitelně
vysvětlily důvod zadání této veřejné zakázky tím, že vzrůstá zneužívání datových komunikací
k páchání různých druhů trestné činnosti, kdy útočníci aktivně do datových komunikací zasahují,
a proto je nezbytné vyvíjet preventivní nástroje k boji proti tomuto druhu kriminality. Konečně
městský soud odmítl názor žalobce, že pod výčet operativně pátracích prostředků uvedených
v §158b odst. 1 písm. b) trestního řádu nelze zařadit odposlech telekomunikačního provozu,
pro jehož použití platí přísnější podmínky, a není-li tedy policie oprávněna telekomunikační
provoz dešifrovat, nemohou být předmětem veřejné zakázky žádné utajované informace.
Zde odkázal na názor vyslovený v usnesení Ústavního soudu ze dne 3. 10. 2013,
sp. zn. III. ÚS 3812/12, z něhož lze dovodit, pod operativně pátrací prostředky lze zahrnout
i sledování osobního počítače.
Proti tomuto rozsudku nyní brojí žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností,
v níž výslovně odkazuje na důvod uvedený v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“).
Stěžovatel v kasační stížnosti především namítá, že nesouhlasí s názorem, že předmětná
zadávací dokumentace, o jejíž poskytnutí požádal, obsahuje utajované informace. Uvádí,
že mu Úřad vlády poskytl dokument s názvem „Informace pro vládu České republiky o nadlimitní veřejné
zakázce ‚Dekódování šifrovaných datových komunikací‘ zadávané na základě výjimky podle §18 odst. 1
písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách“, v němž se uvádí, co je předmětem veřejné
zakázky, kdo byl jediným osloveným uchazečem a jaký byl její celkový finanční objem.
Rozhodnutí žalovaného jako důvod utajení odkázalo na body č. 8 a 11 přílohy č. 1 nařízení,
avšak podle názoru stěžovatele nelze předmět zakázky pod tato ustanovení podřadit. S odkazem
na §158b odst. 1 trestního řádu a §72 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České
republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o PČR“), stěžovatel přibližuje,
co se rozumí (podpůrně) operativně pátracími prostředky a vyjadřuje přesvědčení,
že nic z toho, co je předmětem veřejné zakázky, nelze pod utajované informace podle výše
uvedených bodů podřadit. Dle jeho názoru nelze přiřadit pojmu „sledování osob a věcí“ tak široké
vymezení, aby zahrnoval i odposlech a záznam telekomunikačního provozu; takovému pojetí
nekoresponduje ani §88 a §88a trestního řádu, a ani §158d odst. 3 téhož zákona se o prolomení
komunikačního tajemství nezmiňuje. Odposlech telekomunikačního provozu stěžovatel pokládá
za zvláštní vyšetřovací institut, navíc de lega lata není policie oprávněna telekomunikační provoz
dešifrovat; zadavatel tudíž objednává postupy a technologie, které nemůže využít. Ve vztahu
k usnesení Ústavního soudu ze dne 3. 10. 2013, sp. zn. III. ÚS 3812/12, stěžovatel uvedl,
že se vztahuje ke zkoumání statických dat uložených na počítači, nikoli k elektronické
komunikaci. Zdůraznil, že nikdy netvrdil, že se pod pojem „sledování věci“ nedá podřadit počítač,
v rámci procesního diskursu však trval a stále trvá na tom, že pod tento pojem nepatří odposlech
elektronické komunikace, neboť k němu je třeba splnit přísné podmínky. Zjevná dezorientace
městského soudu v dané problematice je důvodem, proč by měl být v řízení přibrán znalec
a zpracován znalecký posudek z oboru kybernetika, odvětví výpočetní technika, specializace
kryptologie. Nad rámec této argumentace stěžovatel dodal, že městskému soudu patrně uniklo,
že se ze správního spisu nepodává, že by požadovaný dokument podléhal utajení v celém
rozsahu.
V další části kasační stížnosti stěžovatel namítá, že úkol, který má být předmětem veřejné
zakázky, je minimálně v rozhodující části nesplnitelný. V případě korektně navrženého
šifrovacího systému mohou být všechny jeho prvky (vyjma šifrovacího klíče) veřejně známé,
aniž by to kompromitovalo bezpečnost komunikace; opačný přístup (security through obscurity)
nefunguje a utajení šifrovacího algoritmu zásadně nezvyšuje bezpečnost systému jako celku.
Pokud navíc zadání, jehož textu se stěžovatel domáhá, skutečně obsahuje požadavek
na prolomení daných algoritmů, jedná se o případ bezprecedentního a monstrózního plýtvání
veřejnými prostředky, neboť z dostupných informací [mj. National Institute of Standards
and Technology (NIST)] je známa vysoká míra bezpečnosti kryptografických algoritmů. Je proto
ve veřejném zájmu, aby byl obsah zadávací dokumentace zpřístupněn odborné i široké veřejnosti,
aby pochopila, že účelem veřejné zakázky je poskytnout snadný výdělek subjektům, které
zadavatele k zadání veřejné zakázky motivovaly (Masarykova univerzita, Ústav výpočetní
techniky). Samotná zadávací dokumentace tedy nemohla naplnit materiální podmínku definice
utajované informace, obsažené v §2 písm. a) zákona o ochraně utajovaných informací. Znalecký
posudek, jehož vypracování stěžovatel navrhoval v řízení před městským soudem a znovu
navrhuje i nyní (znalcem RNDr. Vlastislavem Klímou, jenž je mezinárodně uznávaným
kryptologem), by se měl soustředit na zodpovězení dvou otázek, a to: 1) zda zadávací
dokumentace může vést k prakticky využitelnému výsledku, přínosnému pro orgány činné
v trestním řízení, anebo zda se jedná o zadání fiktivního a předem nesplnitelného úkolu; 2)
zda by poskytnutí požadovaných informací mohlo způsobit České republice újmu (vyzrazení
něčeho, co není dosud v odborné kryptologické komunitě známo). Odmítl-li tedy městský soud
provedení navrhovaného důkazu bez dostatečného a relevantního zdůvodnění a nezabýval-li
se pro nadbytečnost námitkou účelového zadání veřejné zakázky za účelem získání finančního
prospěchu třetích osob, je takové paušální omezení přezkumné pravomoci soudu mezi žadateli
o informace a povinnými subjekty v rozporu s ustálenou judikaturou k tzv. testu naléhavé
společenské potřeby, reprezentovanou například nálezem Ústavního soudu ze dne 30. 3. 2010,
sp. zn. Pl. ÚS 2/10. To znamená, že může sice existovat naléhavá společenská potřeba utajení
toho, jakými technickými prostředky orgány činné v trestním řízení disponují, avšak není
zde žádný zájem tajit fakt, že jsou z veřejných rozpočtů vynakládány nemalé prostředky
na vyřešení úkolu, který je již na první pohled nesplnitelný. Žalovaný tedy zneužil institut výluky
z informačního zákona a městský soud jeho přístup nepřípustně aproboval. Stěžovatel
je přesvědčen, že jediným negativním důsledkem, jemuž by se žalovaný vystavil, je zesměšnění
před (odbornou) veřejností; to však není újma, před níž by měl §7 informačního zákona chránit.
Dodává, že i kdyby se dodavateli podařilo předmět veřejné zakázky splnit, orgány činné
v trestním řízení by jej nemohly využít, protože trestní řád prolamování šifrované komunikace
neumožňuje (zásada enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí). Městský soud se necítil oprávněn
tuto otázku hodnotit, avšak tím ignoroval, že může dojít k závažnému zásahu do soukromí
obviněných, podezřelých i dalších osob.
Stěžovatel závěrem namítá, že ačkoli městský soud na několika místech uvádí, co zadávací
dokumentace obsahuje, evidentně jen přejímá tvrzení žalovaného, neboť odmítl jejím obsahem
provést důkaz. Pokud by se zadávací dokumentace skutečně týkala pouze vývoje preventivních
nástrojů k boji proti aktivnímu zasahování do datových komunikací, stěžovatel by vůči ní zajisté
neměl výhrad. Název a popis veřejné zakázky však městský soud usvědčuje z účelového zúžení
jejího předmětu. Závěry městského soudu o tom, jak detailní úkol byl dodavatelům zadán, jsou
tak založeny na pouhé víře, že jej žalovaný o obsahu zadávací dokumentace informoval pravdivě,
čímž se městský soud zpronevěřil tomu, k čemu je v právním státě primárně povolán.
Ze všech výše uvedených důvodů stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud
napadený rozsudek i obě správní rozhodnutí zrušil a žalovanému nařídil, aby ve lhůtě tří dnů
od právní moci poskytl stěžovateli kompletní dokumentaci k veřejné zakázce.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti plně odkázal na obsah napadeného
rozsudku, s jehož odůvodněním se ztotožňuje.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasační stížnosti
(§109 odst. 3, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§109 odst. 4, věta
před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících
z §109 odst. 2, věty první s. ř. s.
Kasační stížnost je důvodná.
Stěžovatel v kasační stížnosti trvá ve shodě s podanou žalobou na tom, že obsah zadávací
dokumentace, který po žalovaném požadoval, nesplňuje ani po formální, ani po materiální stránce
zákonné znaky utajované informace. Má také za to, že existuje významný veřejný zájem na jejím
poskytnutí. Dále městskému soudu vytýká, že namísto toho, aby se sám s obsahem zadávací
dokumentace seznámil a provedl důkaz jejím obsahem, spoléhal se v tomto směru na pravdivost
vyjádření žalovaného.
Co se týče pro věc relevantní právní úpravy, podle §7 informačního zákona platí, že je-li
požadovaná informace v souladu s právními předpisy označena za utajovanou informaci, k níž žadatel nemá
oprávněný přístup, povinný subjekt ji neposkytne. Právním předpisem, na který uvedené ustanovení
v poznámce pod čarou odkazuje, je zákon o ochraně utajovaných informací. Podle §2 písm. a)
tohoto zákona je utajovanou informací informace v jakékoliv podobě zaznamenaná na jakémkoliv nosiči
označená v souladu s tímto zákonem, jejíž vyzrazení nebo zneužití může způsobit újmu zájmu České republiky
nebo může být pro tento zájem nevýhodné, a která je uvedena v seznamu utajovaných informací (§139 téhož
zákona). Definici zájmu České republiky obsahuje §2 písm. b) zákona o ochraně utajovaných
informací; rozumí se jím zachování její ústavnosti, svrchovanosti a územní celistvosti, zajištění vnitřního
pořádku a bezpečnosti, mezinárodních závazků a obrany, ochrana ekonomiky a ochrana života nebo zdraví
fyzických osob.
Seznam utajovaných informací je obsažen v přílohách nařízení, k jehož vydání je vláda
zmocněna podle §139 zákona o ochraně utajovaných informací; konkrétně příloha č. 1 tohoto
nařízení stanoví pod bodem 8, že utajovanou informací je informace o přípravě, použití a výsledku
použití operativně pátracích prostředků a podpůrných operativně pátracích prostředků, a to ve stupni V -D
(s příkladným odkazem na ustanovení §158b trestního řádu a §23a dříve účinného zákona
o PČR), a pod bodem 11, že utajovanou informací je informace o technických prostředcích a zařízeních
zajišťujících použití operativně pátracích prostředků a podpůrných operativně pátracích prostředků, o jejich
výzkumu, vývoji a výrobě, včetně technické dokumentace, informací o přípravě k jejich používání a finančním
zabezpečení jejich pořizování a provozu, a to ve stupni V-D.
Podle §158b odst. 1 písm. b) trestního řádu platí, že není-li dále stanoveno jinak, je policejní
orgán, pokud k tomu byl pověřen (…) oprávněn v řízení o úmyslném trestném činu používat operativně pátrací
prostředky, kterými se rozumí mj. sledování osob a věcí. Sledováním osob a věcí se podle §158d
odst. 1 věty první trestního řádu rozumí získávání poznatků o osobách a věcech prováděné utajovaným
způsobem technickými nebo jinými prostředky.
V souzené věci je klíčové určit charakter informací, jejichž poskytnutí se stěžovatel
domáhal; stěžejní otázkou je, zda zadávací dokumentace k veřejné zakázce je jak po formální,
tak po materiální stránce utajovanou informací ve smyslu zákona o ochraně utajovaných
skutečností. Podle ustanovení §2 písm. a) zákona o ochraně utajovaných informací
je předpokladem naplnění formální stránky utajované informace: 1) zaznamenání informace
na jakémkoli nosiči, 2) její označení (za utajovanou informaci) tímto zákonem a 3) její uvedení
v seznamu utajovaných informací (obsaženém v nařízení). Materiální stránka utajované informace
spočívá v i jen potenciálním riziku, že by její vyzrazení či zneužití mohlo způsobit zájmu České
republiky [§2 písm. b) zákona o ochraně utajovaných informací] újmu, či bylo-li by to pro zájem
České republiky nevýhodné.
Stěžovatel namítá, že k tomu, aby městský soud mohl charakter požadovaných informací
spolehlivě posoudit, musel by provést důkaz zadávací dokumentací k předmětné veřejné zakázce.
Této námitce dává zdejší soud plně za pravdu, neboť dokud není přesně a spolehlivě zjištěn
obsah zadávací dokumentace, není logicky možné provést ani případné podřazení informací
v ní uvedených pod některou z položek seznamu (tvořícího přílohu č. 1 nařízení),
ani zhodnocení, zda zveřejnění tohoto obsahu může mít negativní dopad na zájem České
republiky. Jinými slovy, bez seznámení se s obsahem zadávací dokumentace nelze učinit závěr
o formální či materiální stránce informací v ní uvedených.
Nejvyšší správní soud přitom ustáleně judikuje, že v soudním řízení lze zásadně
provádět dokazování i ohledně obsahu utajovaných skutečností (informací),
byť lze v tomto směru připustit jistá omezení (srov. například rozsudky ze dne
24. 4. 2008, č. j. 2 As 31/2007 - 107, ze dne 24. 4. 2008, č. j. 2 As 41/2007 - 58, a ze dne
25. 11. 2011, č. j. 7 As 31/2011 – 101 - všechna rozhodnutí tohoto soudu jsou dostupná
z http://www.nssoud.cz).
Přestože se zmiňovaná judikatura týká případů soudního přezkumu rozhodnutí
o bezpečnostní způsobilosti, požadavky vyslovené na standard a rozsah dokazování v soudním
řízení jsou aplikovatelné i na nyní projednávanou věc, neboť i zde je nutné vést dokazování
o skutečnostech, které mohou potenciálně obsahovat utajované informace. Obdobně jako
v řízení o bezpečnostní způsobilosti, i v nyní posuzované věci vykazovalo předcházející správní
řízení z hlediska dokazování značná specifika, neboť účastník řízení (stěžovatel) nebyl seznámen
s úplnými důkazními prostředky, které správní orgány vzaly za podklad svého rozhodování,
a to právě s ohledem na existenci utajovaných informací, které mají obsahovat.
V již výše zmiňovaném rozsudku ze dne 25. 11. 2011, č. j. 7 As 31/2011 - 101, zdejší
soud upozornil, že v tomto typu řízení účastník nemůže efektivně namítat nezákonnost určitých
zjištění, neboť neví, co je jejich obsahem. Soud je proto ve zvýšené míře oproti „běžnému“
soudnímu řízení, v němž mají všichni účastníci i soud k dispozici stejné informace, garantem
práva na spravedlivý proces (čl. 36 odst. 2 Listiny). Proto platí, že „[v] bezpečnostním řízení je nutno
najít rovnováhu mezi dvěma legitimními, avšak navzájem protichůdnými zájmy – zájmem na zajištění
spravedlivého procesu pro toho, jehož bezpečnostní způsobilost je zkoumána (čl. 36 a násl. Listiny základních
práv a svobod), a zájmem na utajení informací potřebných k ochraně veřejného zájmu. Této rovnováhy nelze
dosáhnout bez účinné soudní kontroly. Proto musí mít soud v rámci soudního přezkumu přístup ke všem
informacím, na základě nichž bylo rozhodnuto v bezpečnostním řízení.“ Tento přístup byl potvrzen
i rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu, jehož závěry uvedené v usnesení ze dne
1. 3. 2016, č. j. 4 As 1/2015 - 40, lze shrnout tak, že: 1) soud musí mít vždy možnost seznámit
se se všemi podklady, o něž se přezkoumávané správní rozhodnutí opírá, a to i tehdy, obsahují-li
utajované informace ve smyslu zákona o ochraně utajovaných informací, 2) tyto podklady
lze z režimu standardního dokazování (s nímž je imanentně spojeno právo účastníků seznámit
se s jejich obsahem a vyjádřit se k nim), vyloučit pouze výjimečně, a to jen tehdy, vedl-li
by takový postup k výraznému ohrožení obrany nebo bezpečnosti státu či jiných důležitých
státních zájmů; takový postup musí soud vždy odůvodnit a z odůvodnění jeho rozhodnutí musí
být zřejmé, že se se všemi relevantními skutečnostmi (včetně těch, které účastníkovi nebyly
zpřístupněny) zabýval, 3) není-li nutné podklady z dokazování ve smyslu předchozího bodu
vyloučit, provede se jimi dokazování způsobem, který v nezbytném rozsahu zajistí ochranu
utajovaných informací (viz ustanovení §45 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
Uvedené lze tedy shrnout tak, že v nyní posuzované věci neexistovala právní překážka,
která by městskému soudu bránila v tom, aby se seznámil s obsahem zadávací dokumentace,
jejíž zpřístupnění se stěžovatel domáhal, a aby následně uvážil, zda lze těmito listinami provést
standardní dokazování.
Ze spisového materiálu, který žalovaný předložil v řízení před městským soudem,
zdejšímu soudu vyplývá, že obavy stěžovatele, že městský soud neměl při rozhodování
k dispozici předmětnou zadávací dokumentaci, jsou zcela oprávněné. Součástí správního spisu
tak, jak byl předložen Nejvyššímu správnímu soudu, zadávací dokumentace není, a neexistuje
ani žádná indicie, že v době předložení tohoto spisu městskému soudu jeho součástí byla.
Ve spisu (obsahujícím ovšem převážně jen kopie listin) je založeno prvostupňové rozhodnutí,
stěžovatelův rozklad, předkládací zpráva správního orgánu prvního stupně, v níž je obsaženo
stanovisko k podanému rozkladu, rozhodnutí o rozkladu, správní žaloba s přípisem městského
soudu a vyjádření žalovaného k podané žalobě. Dále správní spis zahrnuje například úřední
záznam o nahlížení stěžovatele do správního spisu, žádost stěžovatele o ochranu před nečinností
ministra vnitra, usnesení ministra vnitra, jímž se této žádosti nevyhovuje, a stanovisko Policie
České republiky, Útvaru zvláštních činností, Služby kriminální policie a vyšetřování (jakožto další
složky žalovaného, která má zájem na předmětu žádosti) k podanému rozkladu ze dne
27. 11. 2014, č. j. UZC-25736-2/ČJ-2014-2800KR. Konečně jsou součástí předloženého spisu
některé další interní dokumenty, které nemají pro předmětné řízení zvláštní relevanci.
Spis žalovaného správního orgánu sice odkazuje na několik dokumentů, které
by pro souzenou věc význam mít mohly, avšak ve spise (ani v kopii) založeny nejsou.
V dokumentu nazvaném „Stanovisko k Rozkladu T. P., nar. X, S. 1668/56, X P. 2 proti rozhodnutí
ministerstva vnitra, odboru bezpečnostního výzkumu a policejního vzdělávání ze dne 18. 11. 2014, č. j. MV-
118707-16/OBVV-2014“, které s datem 27. 11. 2014 a č. j. MV-118707-20/OBVV-2014
zpracoval ředitel odboru bezpečnostního výzkumu a policejního vzdělávání, se hovoří o tom, že
k použití výjimky uvedené v §18 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných zakázkách došlo na základě
vyjádření Národního bezpečnostního úřadu ze dne 20. 2. 2014, č. j. 990/2014-NBÚ/80, sp. zn.
80-13188/2014, avšak uvedené vyjádření NBÚ ve spisu obsaženo není. Kromě toho se
v uvedeném stanovisku uvádí, že zadávací řízení bylo ukončeno uzavřením Smlouvy o poskytnutí
účelové podpory na řešení projektu výzkumu, vývoje a inovací, a to v režimu utajení „V“, neboť
zadávací podmínky obsahují utajované informace, předmět veřejné zakázky s nimi souvisí
a utajované informace by mohly být vyzrazeny nebo zneužity i při plnění veřejné zakázky; ani
tuto smlouvu však správní soudy k dispozici nemají. Dalším dokumentem, který může být pro
souzenou věc relevantní, je dopis odboru bezpečnostního výzkumu a policejního vzdělávání
ministerstva vnitra ze dne 3. 9. 2014, č. j. MV-118707-4/OBVV-2014, v němž se jeho ředitel staví
k možnosti poskytnutí (i jen části) zadávací dokumentace odmítavě, a to s odkazem na (blíže
nespecifikované) vyjádření odborného útvaru Policie České republiky, který se na přípravě
veřejné zakázky podílel; uvedené vyjádření má být přílohou č. 2 uvedeného dopisu a má z něj
vyplývat, že uzavřením Smlouvy o poskytnutí účelové podpory na řešení projektu výzkumu, vývoje a inovací
v režimu utajení „V“ se stala utajovanou informací i neutajovaná část zadávací dokumentace.
Správní spis však žádné vyjádření odborného útvaru Policie České republiky, které by časově
předcházelo datu 3. 9. 2014, neobsahuje; ostatně, i žurnalizace předloženého správního spisu je
provedena ledabyle a bez respektu k časové souslednosti jednotlivých kroků, což ke snadné
a přehledné orientaci nepřispívá.
Má-li být správní spis spolehlivým obrazem a výsledkem správního řízení, dokládajícím
skutkový stav, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (srov. například rozsudek
zdejšího soudu ze dne 29. 1. 2009, č. j. 9 Afs 8/2008 – 117, publikovaný pod č. 2383/2011 Sb.
NSS), musí jistě být kompletní, tj. obsahovat všechny relevantní podklady, z nichž správní
rozhodnutí vychází. Zdejší soud nepochybuje, že obsah zadávací dokumentace i výše zmíněných
listin, které ve správním spisu postrádá, byl bez pochybností známý správnímu orgánu,
tj. žalovanému, avšak neexistuje žádná indicie o tom, že by byl znám rovněž městskému soudu
v době řízení o správní žalobě, tedy, že se zmíněné listiny staly podkladem pro vydání
napadeného rozsudku.
Nestala-li se tedy zadávací dokumentace předmětné veřejné zakázky součástí
správního spisu a neobsahoval-li tento spis ani některé další dokumenty, z nichž by ohledně
charakteru požadovaných informací bylo možné vyjít alespoň podpůrně (například zmíněné
vyjádření Národního bezpečnostního úřadu ze dne 20. 2. 2014, č. j. 990/2014-NBÚ/80,
sp. zn. 80-13188/2014), dospěl zdejší soud k závěru, že městský soud nemohl dostát
své povinnosti zjistit náležitě skutkový stav a komplexně přezkoumat zákonnost napadeného
rozhodnutí. To se projevilo již při zkoumání formální stránky požadované informace,
tj. při posouzení možnosti podřazení zadávací dokumentace nebo její dílčí části pod některou
z položek seznamu, uvedeného v příloze č. 1 nařízení. Nejvyšší správní soud proto konstatuje,
že rozhodnutí městského soudu je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů [§103 odst. 1
písm. d) s. ř. s.].
Za situace, kdy není spolehlivě zjištěno, co konkrétně bylo předmětem veřejné zakázky,
nemůže Nejvyšší správní soud posoudit, nakolik či dokonce zda vůbec její předmět souvisí
s (podpůrně) operativně pátracími prostředky (respektive jejich přípravou, použitím, technickým
zajištěním, atd.), na něž odkazují body 8 a 11 přílohy č. 1 nařízení.
Lze proto jen ve zcela obecné rovině uvést, že zdejší soud sdílí právní názor stěžovatele,
dle kterého pod pojem operativně pátrací prostředky nelze podřadit odposlech telekomunikačního provozu,
či spíše (v intencích argumentace rozkladového rozhodnutí) sledování (elektronické) komunikace,
a to ani v případě zpráv zasílaných elektronickou poštou. Výčet operativně pátracích prostředků
je taxativně uveden v ustanovení §158b odst. 1 trestního řádu. V úvahu připadající sledování osob
a věcí [§158b odst. 1 písm. b), §158d] trestní řád se sledováním a zaznamenáváním
telekomunikačního provozu nikterak nespojuje; tato činnost je upravena samostatnými
procesními instituty, a to odposlechem a záznamem telekomunikačního provozu (§88 trestního řádu),
jenž cílí na monitorování samotného obsahu budoucí komunikace, a zjišťování údajů
o telekomunikačním provozu (§88a trestního řádu), jehož účelem je získání informací o dřívější
komunikaci. Operativně pátrací prostředky nesmí nahrazovat jiné, speciální, instituty předvídané
trestním řádem, tedy ani postup dle ustanovení §88 a §88a trestního řádu (viz usnesení
Nejvyššího soudu ze dne 16. 7. 2014, č. j. 8 Tdo 109/2014 - 63, dostupný z http://nsoud.cz).
Lze přisvědčit stěžovateli, že uvedený závěr podporuje také usnesení Ústavního soudu ze dne
3. 10. 2013, sp. zn. III. ÚS 3812/12 (dostupné z http://nalus.usoud.cz), dle kterého pořízení
otisku elektronických dat z osobního počítače lze povolit postupem podle §158d odst. 3
trestního řádu, pokud jde o data na tomto počítači již uložená; neplatí to však pro data
telekomunikačního provozu.
Pro úplnost je třeba uvést, že použití operativně pátracích prostředků je upraveno
i v jiných předpisech (poznámka pod čarou bodu 8. přílohy č. 1 nařízení odkazuje taktéž
na trestní řád pouze příkladmo), nicméně tato speciální úprava (§63 odst. 1 zákona
č. 17/2012 Sb., o Celní správě České republiky – dále jen „zákon o Celní správě“, §16 zákona
č. 555/1992 Sb., o Vězeňské službě a justiční stráži České republiky) při definici těchto
prostředků odkazuje na trestní řád a k interpretaci těchto pojmů tak ničeho nepřínáší; §63 odst. 1
zákona o Celní správě ostatně taktéž výslovně rozlišuje operativně pátrací prostředky a odposlech
a záznam telekomunikačního provozu.
Nejvyšší správní soud konečně nepřehlédl, že body 8 a 11 přílohy č. 1 nařízení hovoří
taktéž o podpůrných operativně pátracích prostředcích; jelikož však žalobou napadené rozhodnutí
netvrdí, že by předmět veřejné zakázky obsahoval informace týkající se právě těchto prostředků
(výslovně se odvolává na fakt, že předmět zakázky se týká jednoho z operativně pátracích
prostředků – sledování osob a věcí podle §158d trestního řádu), není třeba se touto eventualitou
blíže zabývat (přezkoumávané rozhodnutí obstojí z hlediska zákona jen tehdy, obstojí-li nosné
důvody, o něž se opírá).
Pokud jde o závěr městského soudu, že problematikou smysluplnosti, účelnosti
či ekonomické opodstatněnosti předmětu veřejné zakázky, případně otázkou, zda předmět
veřejné zakázky tak, jak byl zadán, vůbec lze realizovat či prakticky využít, se správní orgány
a ani správní soudy při přezkumu rozhodnutí o neposkytnutí informace zabývat nemohou,
zde se Nejvyšší správní soud s napadeným rozsudkem zcela ztotožňuje. Tato otázka
totiž překračuje rámec řízení podle informačního zákona, jehož výstupem je pouze rozhodnutí
o tom, zda požadovanou informaci poskytnout, či nikoli.
Vzhledem k tomu, že v dané věci byl naplněn kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. d)
s. ř. s., Nejvyššímu správnímu soudu nezbylo, než rozsudek městského soudu zrušit
a věc mu vrátit k dalšímu řízení (§110 odst. 1, věta první před středníkem s. ř. s.). Zdejší soud
přitom nepostupoval podle ustanovení §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. (současné zrušení správních
rozhodnutí), ačkoli stěžovatel takový postup navrhoval, neboť neshledal, že by tato rozhodnutí
byla a priori nepřezkoumatelná či nezákonná, jak tvrdil stěžovatel; návrhem stěžovatele
přitom zdejší soud vázán není (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 1. 2012,
č. j. 4 Ads 89/2011 - 134, a ze dne 11. 1. 2012, č. j. 2 Afs 68/2011 - 212, publikovaný
pod č. 1865/2009 Sb. NSS). Z tohoto důvodu je i pojmově vyloučen stěžovatelem navrhovaný
postup (opírající se nejspíše o ustanovení §16 odst. 4 informačního zákona), kdy se domáhal,
aby žalovanému bylo soudem nařízeno poskytnout mu do tří dnů od právní moci rozsudku
požadovanou zadávací dokumentaci.
V dalším řízení si městský soud vyžádá všechny potřebné skutkové podklady
k tomu, aby mohl rozhodnutí žalovaného komplexně přezkoumat, tj. aby mohl postavit na jisto
věcný obsah veřejné zakázky, a tedy charakter stěžovatelem poptávaných informací. Při právním
hodnocení zjištěných skutečností pak bude postupovat v souladu s výkladem ustanovení §158d
trestního řádu, jak byl podán výše; tento právní názor je pro městský soud závazný (§110 odst. 4
s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
ve věci (§110 odst. 3, věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. ledna 2017
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu