ECLI:CZ:US:2013:3.US.1666.13.1
sp. zn. III. ÚS 1666/13
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Vladimíra Kůrky, soudce zpravodaje Jana Filipa a soudce Jana Musila o ústavní stížnosti stěžovatele Mgr. Otakara Hronka, zastoupeného Mgr. Janem Kostkou, advokátem se sídlem v Praze 2, Slezská 36, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. února 2013 č. j. 6 Ads 134/2012-47, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. září 2012 č. j. 5 Ad 17/2010-71, rozhodnutí ministra vnitra ze dne 8. června 2010 č. 90/2010 ve spojení s opravným usnesením ministra vnitra ze dne 25. června 2010 č. 95/2010 a rozhodnutí rektora Policejní akademie České republiky ze dne 11. března 2005 č. 11/2005, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadeného rozhodnutí
1. Dne 23. května 2013 obdržel Ústavní soud návrh ve smyslu ustanovení §72 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), kterým se stěžovatel domáhal zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí orgánů veřejné moci, jimiž bylo potvrzeno rozhodnutí o propuštění stěžovatele ze služebního poměru příslušníka Policie České republiky podle ustanovení §106 odst. 1 písm. d) zákona č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 186/1992"), v důsledku stěžovatelova porušení služební přísahy zvlášť závažným způsobem, stěžovatel dne 1. 3. 2005 ležel v podnapilosti na lavičce zastávky autobusů MHD v Praze 4 v ulicích Michelská a Nuselská, následně přivolaným policistům při provádění služebního zákroku vyhrožoval újmou na zdraví a smrtí, při přemisťování do vozidla Rychlé záchranné služby blíže popsaným způsobem fyzicky napadl policisty i zdravotnické pracovníky a dále jim vyhrožoval smrtí a ublížením na zdraví jak při převozu k lékařskému ošetření do Fakultní nemocnice na Karlově náměstí, tak při převozu na záchytnou protialkoholní stanici na Bulovce. Muselo proti němu být použito donucovacích prostředků. V samotných prostorách záchytné protialkoholní stanice útočil fyzicky a verbálně proti dalším zakročujícím policistům a sanitáře pokousal do ruky. Objem alkoholu v krvi u něj činil 2,51 g/kg. Kromě toho bylo zjištěno, že stěžovatel měl u sebe osobní zbraň a celkem 6 ks upravených nábojů se střelou se zvýšeným ranivým účinkem, jejichž držení zákon zakazuje. Rektor Policejní akademie toto jednání v rozporu se služební přísahou policisty kvalifikoval jako neukázněné a nečestné a porušující služební přísahu zvlášť závažným způsobem, zvláště vzhledem k tomu, že stěžovatel byl služebně zařazen jako vysokoškolský učitel Policejní akademie České republiky a výchovně i pedagogicky působí na posluchače.
2. Ke zmíněnému propuštění ze služebního poměru došlo napadeným rozhodnutím rektora Policejní akademie České republiky, které nutnost ukončit stěžovatelův služební poměr odůvodnilo zahájením trestního stíhání pro několik trestných činů spáchaných stěžovatelem. Následně ministr vnitra zamítnul stěžovatelem podané odvolání proti výše uvedenému prvostupňovému rozhodnutí, načež Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") rozsudkem ze dne 27. října 2006 č. j. 7 Ca 243/2005-47 a ze dne 31. října 2008 č. j. 7 Ca 142/2007-62 a Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 31. srpna 2007 č. j. 4 Ads 29/2007-85 rozhodnutí odvolacího orgánu opakovaně pro nepřezkoumatelnost zrušily. Odvolací orgán tak vydal již třetí a touto ústavní stížností napadené rozhodnutí v daném řízení, a městský soud žalobu proti tomuto rozhodnutí zamítl, neboť se ztotožnil se závěry správních orgánů, které dříve vytýkaná pochybení již dle jeho soudu v dostatečné míře napravily. O stěžovatelem podané kasační stížnosti poté napadeným rozsudkem rozhodl Nejvyšší správní soud. Ten došel k závěru, že pochybení správního orgánu nižšího stupně může být napraveno orgánem odvolacím za předpokladu, že tím není porušena zásada dvojinstančnosti správního řízení jako např. v situaci, kdy rozhodnutí orgánu nižšího stupně je zcela nepřezkoumatelné. Ačkoliv tedy v posuzovaném řízení shledaly oba správní soudy v rozhodnutí správního orgánu nižšího stupně řadu pochybení, není toto rozhodnutí natolik nepřezkoumatelné, aby náprava těchto pochybení odvolacím orgánem zbavovala stěžovatele de facto práva na dvoustupňové správní řízení. Odvolací orgán tak postupoval v souladu se zákonem, když prvostupňové rozhodnutí nezrušil, nýbrž pouze změnil a doplnil jeho odůvodnění. Stejně tak se Nejvyšší správní soud neztotožnil s námitkou ohledně porušení práva vyjádřit se k podkladům řízení, neboť stěžovatel byl minimálně fakticky vyzván k podání vysvětlení předmětných stíhaných činů, v jejichž důsledku bylo zahájeno řízení o propuštění ze služebního poměru. Z toho důvodu shledal Nejvyšší správní soud rozhodnutí obou správních orgánů i městského soudu zákonnými a kasační stížnost zamítl.
II.
Argumentace stěžovatele
3. Stěžovatel v obsáhlém odůvodnění ústavní stížnosti vytýká zejména Nejvyššímu správnímu soudu nekonzistentnost v jeho rozhodovací činnosti, a to dokonce v rámci jednoho řízení. Zatímco v rozsudku ze dne 31. srpna 2007 č. j. 4 Ads 29/2007-85 konstatoval Nejvyšší správní soud absolutní nepřezkoumatelnost rozhodnutí správních orgánů v důsledku nedostatečného odůvodnění, nyní toto pochybení označuje jako "určité nedostatky", které může napravit odvolací správní orgán. Pokud již Nejvyšší správní soud chtěl změnit svůj právní názor, měl tak učinit zákonem předvídaným způsobem dle §17 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "soudní řád správní"). Neučinil-li tak, zásadním způsobem porušil stěžovatelovo právo na spravedlivý proces, neboť se dopustil Ústavním soudem často kritizované jurisdikční libovůle. Rozhodnutí správních orgánů pak stěžovatel považuje za nepřezkoumatelné, neboť v jeho odůvodnění nejsou vůbec konkretizovány důkazy, o něž se toto rozhodnutí opírá. Odůvodnění napadených rozhodnutí v tomto směru obsahuje toliko paušální odkaz na spis státního zastupitelství, které stěžovatele stíhalo pro výše zmíněnou trestnou činnost. Samotné rozhodnutí pak bylo vydáno v rozporu s principy spravedlivého procesu a předpisy upravujícími správní řízení, neboť prvním úkonem učiněným vůči stěžovateli bylo až meritorní rozhodnutí orgánu prvního stupně, jímž byl stěžovatel propuštěn ze služebního poměru. Tím pádem neměl stěžovatel právo vyjádřit se k podkladům tohoto rozhodnutí a uvést jakékoliv argumenty na svoji obhajobu. Neformální výzvu k vysvětlení incidentu, pro nějž byl stěžovatel trestně stíhán, nelze v právním státě považovat za srozumitelný úkon zahajující řízení o propuštění ze služebního poměru. Rozhodnutí správního orgánu prvního stupně bylo navíc podle data vydáno před podáním tohoto vysvětlení, což Nejvyšší správní soud vysvětluje domněnkami, že rozhodnutí bylo chybně datováno a stěžovatelovo vysvětlení bylo při rozhodování bráno v potaz. Tento závěr však ze spisu nelze dovodit. Stěžovatel tak konstatuje, že o podkladech předmětného řízení se dozvěděl až z meritorního rozhodnutí, což sám Nejvyšší správní soud ve své dřívější judikatuře označil jako nezákonný postup. Není pak vůbec rozhodné, zda stěžovatel měl později možnost se s podklady seznámit a v rámci odvolacího řízení uplatňovat argumenty na svoji obhajobu. S odkazem na judikaturu Ústavního soudu nakonec stěžovatel dovozuje závažné porušení jeho procesních práv vyplývajících z čl. 36 odst. 1 a 2 a čl. 38 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, jakož i práv vyplývajících z čl. 90 Ústavy České republiky, v důsledku čehož bylo stěžovateli znemožněno domoci se spravedlivého rozhodnutí. Z toho důvodu Ústavnímu soudu navrhl, aby všechna napadená rozhodnutí zrušil.
III.
Formální předpoklady projednání návrhu
4. Ústavní soud posoudil splnění podmínek řízení a dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, ve kterém bylo vydáno rozhodnutí napadené ústavní stížností, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s požadavky §29 až 31 zákona o Ústavním soudu a ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario), neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
5. Ústavní soud následně posoudil obsah projednávané ústavní stížnosti (§42 odst. 1 a 2 zákona o Ústavním soudu), a dospěl k závěru, že ústavní stížnost představuje zjevně neopodstatněný návrh ve smyslu §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Uvedené ustanovení v zájmu racionality a efektivity řízení před Ústavním soudem dává tomuto soudu pravomoc posoudit "přijatelnost" návrhu předtím, než dospěje k závěru, že o návrhu rozhodne meritorně nálezem, přičemž jde o specifickou a relativně samostatnou část řízení, která nemá charakter řízení kontradiktorního, kdy Ústavní soud může obvykle rozhodnout bez dalšího, jen na základě obsahu napadených rozhodnutí orgánů veřejné moci a údajů obsažených v samotné ústavní stížnosti. Směřuje-li pak ústavní stížnost proti rozhodnutí orgánu veřejné moci, považuje ji Ústavní soud zpravidla za zjevně neopodstatněnou, jestliže napadené rozhodnutí není vzhledem ke své povaze, namítaným vadám svým či vadám řízení, které jeho vydání předcházelo, způsobilé porušit základní práva a svobody stěžovatele, tj. kdy ústavní stížnost postrádá ústavněprávní dimenzi. Zjevná neopodstatněnost ústavní stížnosti, přes její ústavněprávní dimenzi, může rovněž vyplynout z předchozích zamítavých rozhodnutí Ústavního soudu, řešících shodnou či obdobnou právní problematiku.
6. Posuzování ústavnosti rozhodovací činnosti obecných soudů se v řízení o ústavní stížnosti, s ohledem na doktrínu tzv. minimalizace zásahu, skládá obvykle ze tří komponentů. Nejprve je Ústavní soud ve smyslu ustanovení §68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu povinen posoudit otázku ústavnosti aplikovaných ustanovení právních předpisů. Teprve po vyřešení této otázky Ústavní soud posoudí, zda v řízení byla dodržena ústavně zaručená procesní práva a konečně hodnotí ústavně konformní interpretaci a aplikaci hmotného práva [srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 20. června 1995 sp. zn. III. ÚS 84/94 (N 34/3 SbNU 257) nebo nález Ústavního soudu ze dne 11. prosince 1997 sp. zn. III. ÚS 205/97 (N 159/9 SbNU 375)]. Ústavní soud v projednávané věci neshledal, že by kterékoliv uplatněné ustanovení podústavního práva bylo v rozporu s ústavním zákonem, a proto přistoupil k posouzení toho, zda v řízení před obecnými soudy byla dodržena stěžovatelova procesní práva zaručená hlavou pátou Listiny, a to zejména v otázkách, zda se správní soudy svévolně neodchýlily od svého dřívějšího právního názoru, a zda stěžovateli poskytly dostatečnou soudní ochranu jeho procesních práv ve správním řízení.
7. V otázce jednolitosti judikatury Nejvyššího správního soudu nemůže dát Ústavní soud stěžovateli za pravdu. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. srpna 2007 č. j. 4 Ads 29/2007-85 a z napadeného rozsudku téhož soudu vyplývají shodné závěry, když napadené rozhodnutí dokonce cituje dlouhé pasáže ze staršího rozsudku a poukazuje na nápravu konkrétních, správnímu orgánu vytýkaných pochybení. V dříve vydaném rozsudku Nejvyšší správní soud jasně poukázal na konkrétní pochybení, kterých se odvolací orgán ve svých dřívějších rozhodnutích dopustil, a naznačil tomuto orgánu dokonce cestu, jak tato pochybení napravit. Z žádné části staršího z obou rozsudků tak nevyplývá závěr v tom směru, jak jej prezentuje stěžovatel v ústavní stížnosti. Tomuto závěru svědčí v neposlední řadě i skutečnost, že Nejvyšší správní soud v předchozím rozhodnutí obě správní rozhodnutí jako celek nezrušil, ale rozhodl se pouze pro kasaci rozhodnutí odvolacího orgánu. Ústavní soud tedy neshledal, že by napadené rozhodnutí bylo v rozporu se závěry obsaženými ve dřívější rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu. Tím pádem je zjevně neopodstatněná i námitka, že rozhodující senát měl svůj názor předložit k posouzení rozšířenému senátu ve smyslu ustanovení §17 soudního řádu správního.
8. K samotnému zpochybňovanému závěru napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu Ústavní soud uvádí, že problematika nápravy chyb rozhodnutí jednotlivých stupňů správních orgánů nedosahuje ústavněprávní dimenze. Ústavní soud může v tomto ohledu přezkoumat toliko ústavnost správního řízení jako celku. Výklad předpisů upravujících správní řízení, který byl proveden Nejvyšším správním soudem, je třeba považovat za ústavně konformní. Zásadám spravedlivého procesu neodporuje, napraví-li správní orgán druhého stupně pochybení orgánu prvostupňového, není-li tím porušena zásada dvojinstančnosti správního řízení. Porušení této zásady Ústavní soud v projednávaném případě neshledal a ztotožňuje se se závěry Nejvyššího správního soudu, že pochybení orgánu prvního stupně, uvedená v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. srpna 2007 č. j. 4 Ads 29/2007-85, lze považovat za dílčí, odvolacím orgánem potenciálně napravitelná. Tento závěr Nejvyššího správního soudu lze tedy považovat z ústavněprávního hlediska za akceptovatelný.
9. Závěry stěžovatelem zmiňovaného nálezu Ústavního soudu ze dne 3. března 2005 sp. zn. II. ÚS 329/04 (N 39/36 SbNU 427) nelze na projednávanou ústavní stížnost vztáhnout, neboť Ústavní soud zmiňovaným nálezem zrušil rozhodnutí obou správních orgánů, jelikož rozhodnutí odvolacího orgánu a rozhodnutí orgánu prvostupňového trpěla stejnou nenapravitelnou vadou, spočívající v nemožnosti účastníka řízení vyjádřit se přiměřeným způsobem k podkladům rozhodnutí. Ústavní soud v uvedeném nálezu konstatoval, že smyslem práva vyjádřit se k podkladům rozhodnutí "je totiž umožnit účastníkovi řízení, aby mohl uplatnit své výhrady, příp. učinit procesní návrhy tak, aby rozhodnutí vycházelo ze spolehlivě zjištěného stavu věci". Naplnění tohoto práva zajistil stěžovateli fakticky orgán prvního stupně (viz níže) a v plné míře odvolací orgán, a tudíž nelze správní řízení v tomto ohledu hodnotit jako rozporné s principy spravedlivého procesu. Tyto závěry se tedy plně vztahují i na problematiku přezkoumatelnosti správních rozhodnutí, tedy na otázku podrobného uvedení důkazů, z nichž správní orgány v projednávané věci vycházely. Ani zde Ústavní soud neshledal vady, které by dosahovaly stupně porušení ústavních zásad spravedlivého procesu.
10. Při posouzení námitky nedodržení podmínek řádného zahájení správního řízení, tedy otázky, zda mohl stěžovatel legitimně očekávat, že je vůči němu vedeno řízení, které může vyústit v propuštění ze služebního poměru, došel Ústavní soud k závěru, že Nejvyšší správní soud správně posoudil, že ve stěžovatelově případě byly fakticky dodrženy podmínky kladené na řádné zahájení správního řízení, neboť stěžovatel se mohl k podkladům řízení (usnesení státního zastupitelství o zahájení trestního stíhání stěžovatelovy osoby) fakticky vyjádřit. Ústavní soud vzal při hodnocení této otázky rovněž v potaz skutečnost, že stěžovatel mohl veškeré námitky naplno uplatnit v odvolacím řízení, vedeném již formálně v pořádku, jakož i skutečnosti, že stěžovatel ke svým námitkám stran procesního postupu nevznesl v minulosti a ani v ústavní stížnosti žádné další námitky, které by škodlivost jeho jednání mohly zmírnit natolik, aby bylo možné ospravedlnit vydání jakéhokoliv rozhodnutí zrušujícího napadené akty správních orgánů. Ústavní soud tedy uzavírá, že rozhodnutími obecných soudů, jakož i rozhodnutími správních orgánů jako celku, nedošlo k porušení ústavně zaručených procesních práv, jež by vyžadovalo kasační zásah Ústavního soudu. Výše uvedeným posouzením tak Ústavní soud dospěl k závěru, že ani tato námitka nezakládá protiústavnost napadených rozhodnutí, neboť pro Ústavní soud je z hlediska hodnocení ústavnosti řízení podstatná zásada subsidiarity ústavní stížnosti, která též vyžaduje, aby hodnotil proběhlé řízení a jeho výsledek jako celek, a nikoli jen z kontextu vytržená a opravnými prostředky řešená dílčí stadia řízení před orgány veřejné moci.
11. V třetím kroku výše zmíněného testu Ústavní soud posoudil ústavně konformní aplikaci a interpretaci norem hmotného práva, přičemž v tomto ohledu neshledal žádné porušení stěžovatelových základních práv a svobod. Jak je uvedeno výše, stěžovatel v tomto směru navíc žádné námitky v ústavní stížnosti neuvedl a nezpochybnil skutkový základ jednání (v postavení majora Police České republiky a současně pedagoga Policejní akademie - blíže sub 1), které vedlo k tvrzenému zásahu do jeho základních práv a svobod.
12. S ohledem na výše uvedené Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 8. srpna 2013
Vladimír Kůrka v. r.
předseda senátu Ústavního soudu