ECLI:CZ:US:2017:3.US.3305.16.1
sp. zn. III. ÚS 3305/16
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu Jana Filipa, soudce zpravodaje Pavla Rychetského a soudce Radovana Suchánka o ústavní stížnosti příspěvkové organizace Domov pro seniory Vroutek, sídlem Krymská 102, Vroutek, zastoupené JUDr. Petrem Haluzou, advokátem, sídlem Drahobejlova 1413/41, Praha 9 - Libeň, proti usnesení Nejvyššího soudu ze dne 28. června 2016 č. j. 23 Cdo 207/2016-297 a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 15. září 2015 č. j. 16 Co 154/2015-254, za účasti Nejvyššího soudu a Městského soudu v Praze jako účastníků řízení a Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky, se sídlem Orlická 2020/4, Praha 3 - Vinohrady, zastoupené Mgr. Ondřejem Trnkou, advokátem, sídlem Záhřebská 154/30, Praha 2 - Vinohrady, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
1. Ústavní stížností, jež byla Ústavnímu soudu doručena dne 4. 10. 2016, navrhla stěžovatelka zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí z důvodu tvrzeného porušení jejích základních práv a svobod podle čl. 26 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), jakož i čl. 1 odst. 1, čl. 89 odst. 2 a čl. 90 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava").
II.
Shrnutí řízení před obecnými soudy
2. Stěžovatelka je příspěvkovou organizací města Vroutek, jež byla zřízena za účelem poskytování sociálních služeb podle zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů. V rámci své činnosti poskytuje sociální službu domov se zvláštním režimem, která ve smyslu §50 zákona o sociálních službách zahrnuje pobytové služby osobám, jež mají sníženou soběstačnost z důvodu onemocnění některým z typů demence a jejichž situace vyžaduje pravidelnou pomoc jiné fyzické osoby. V této souvislosti je v omezeném rozsahu oprávněna poskytovat osobám, kterým poskytuje pobytové služby, i zdravotní péči [§11 odst. 2 písm. b) zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), §36 zákona o sociálních službách], konkrétně ošetřovatelskou péči poskytovanou na základě ordinace ošetřujícího lékaře svými odborně způsobilými zaměstnanci [jde o tzv. zvláštní ambulantní péči podle §22 písm. e) zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o veřejném zdravotním pojištění")].
3. Uvedená zdravotní péče je pojištěncům hrazena z veřejného zdravotního pojištění. K zajištění této úhrady uzavřela stěžovatelka dne 27. 2. 2009 s Všeobecnou zdravotní pojišťovnou České republiky (dále též "vedlejší účastnice" nebo "zdravotní pojišťovna") podle §17a zákona o veřejném zdravotním pojištění zvláštní smlouvu č. 9U56W007 o poskytování a úhradě ošetřovatelské a rehabilitační péče pojištěncům umístěným v zařízení sociálních služeb s pobytovými službami (dále jen "zvláštní smlouva"). Podle čl. IV odst. 1 této smlouvy se hodnoty bodu, výše úhrad hrazené zdravotní péče a regulační omezení objemu poskytnuté hrazené zdravotní péče sjednávají dodatkem ke smlouvě podle §17 odst. 6 zákona o veřejném zdravotním pojištění (nyní §17 odst. 5 tohoto zákona). Článek IV odst. 2 pak stanoví, že za způsoby úhrady se považují zejména a) úhrada za zdravotní výkony podle seznamu zdravotních výkonů s bodovými hodnotami a b) jiné způsoby úhrady dohodnuté v dohodovacím řízení podle §17 odst. 6 zákona o veřejném zdravotním pojištění (nyní §17 odst. 5 tohoto zákona).
4. V posuzované věci byla předmětem sporu výše úhrady, na kterou vznikl stěžovatelce nárok vůči zdravotní pojišťovně za výkony poskytnuté v roce 2012. Šlo o výkony poskytované v odbornosti 913 - všeobecná sestra v sociálních službách, u níž hodnota bodu nebyla stanovena vyhláškou č. 425/2011 Sb., o stanovení hodnot bodu, výše úhrad zdravotní péče hrazené z veřejného zdravotního pojištění a regulačních omezení objemu poskytnuté zdravotní péče hrazené z veřejného zdravotního pojištění pro rok 2012 (dále jen "úhradová vyhláška pro rok 2012"). Pro uvedený rok zároveň nebyl mezi stěžovatelkou a zdravotní pojišťovnou sjednán úhradový dodatek, kterým by byla pro tyto případy stanovena hodnota bodu. Z dodatků, které uzavřely pro roky 2009, 2010 a 2011 vyplynulo, že hodnota bodu vždy činila 0,90 Kč za bod. Stěžovatelka již ale odmítla návrh dodatku, podle něhož by byla úhrada předmětné zdravotní péče poskytnuté v roce 2012 stanovena tak, jako by se na ní vztahovala úhradová vyhláška pro rok 2012, tedy výkonovým způsobem s hodnotou bodu 0,90 Kč do objemu 100 % vypočtené meze a nad tento objem s hodnotou bodu 0,40 Kč.
5. Zdravotní pojišťovna uznala stěžovatelce řádně vykázanou zdravotní péči, která byla na základě indikace ošetřujících lékařů poskytnuta jejím pojištěncům, v rozsahu 1 651 911 bodů. Přestože nedošlo k uzavření uvedeného dodatku, zdravotní pojišťovna postupovala při jejich úhradě podle jím předpokládaných pravidel. Z uznaných bodů tak bylo stěžovatelce uhrazeno 852 129 bodů s hodnotou 0,90 Kč a 799 782 bodů s hodnotou 0,40 Kč, tedy celkem částka 1 086 828,90 Kč.
6. Protože stěžovatelka nepovažovala úhradu poskytnutých výkonů za dostatečnou, podala žalobu, kterou se po zdravotní pojišťovně domáhala zaplacení částky 342 097,20 Kč. Obvodní soud pro Prahu 3 (dále jen "obvodní soud") rozsudkem ze dne 26. 1. 2015 č. j. 12 C 192/2014-200, ve znění opravného usnesení ze dne 28. 5. 2015 č. j. 12 C 192/2014-242, žalobě v převažující části vyhověl, když uložil vedlejší účastnici povinnost zaplatit stěžovatelce částku 341 446,50 Kč s příslušenstvím; co do částky 650,75 Kč s příslušenstvím žalobu zamítl. Pro přiznání nároku bylo rozhodující posouzení závazku z hlediska relevantních ustanovení zákona o veřejném zdravotním pojištění a zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění účinném do 31. 12. 2013. Základní otázka spočívala v tom, jakým způsobem stanovit úhradu za poskytnutou zdravotní péči, respektive zda bylo možné na výpočet ceny analogicky použít úhradovou vyhlášku pro rok 2012. Oba účastníci sice shodně vycházeli ze základní hodnoty bodu 0,90 Kč, neshodli se však v tom, zda se u poskytnutých výkonů uplatní regulační mechanizmy v podobě degresivní hodnoty bodu, je-li dosažena určitá mez objemu zdravotní péče.
7. Podle obvodního soudu by analogické použití úhradové vyhlášky pro rok 2012 bylo v rozporu s jedním ze základních principů právního státu, konkrétně s principem legitimního očekávání podle čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. V úhradové vyhlášce zakotvené regulační mechanizmy, jež umožňují zdravotní pojišťovně odměnu za provedenou práci snížit, představují ingerenci státu zasahující do legitimního očekávání poskytovatele toho kterého segmentu zdravotní péče. Takovýto zásah ovšem obstojí pouze za předpokladu, že je u něho splněn princip zákonnosti. Rovněž nesmí být svévolný a musí zajistit spravedlivou rovnováhu mezi požadavky obecného zájmu společenství a imperativy ochrany základních práv jednotlivce. Obvodní soud neshledal, že by tyto požadavky byly v nyní posuzované věci splněny. Podmínky pro použití regulačních mechanizmů nejsou v případě odbornosti 913 stanoveny dostatečně jasně a předvídatelně. Úhradová vyhláška se na tuto odbornost vůbec nevztahuje, přičemž není jednoznačně stanoven segment zdravotní péče, jehož úhrada by se měla na tuto odbornost analogicky použít. Obvodní soud nakonec přihlédl i k tomu, že Ústavní soud v mezidobí konstatoval protiústavnost obdobných regulačních mechanizmů (spočívajících v sestupné hodnotě bodu po dosažení meze objemu zdravotní péče) v rámci přezkumu úhradové vyhlášky pro rok 2013 [nález ze dne 22. 10. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 19/13 (N 178/71 SbNU 105; 396/2013 Sb.); všechna v tomto usnesení citovaná rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz], v důsledku čehož je nebylo možné použít ani v této věci. Není přitom podstatné, že téměř 90 % všech poskytovatelů stejného typu zdravotní péče dobrovolně uzavřelo dodatek, který použití úhradové vyhlášky pro rok 2012 umožnil. Z těchto důvodů se měla v případě stěžovatelky uplatnit u všech výkonů hodnota bodu 0,90 Kč, což znamená, že celková výše úhrady za rok 2012 měla činit 1 486 719,90 Kč. Po odečtení zaplacené částky, jakož i částky, která je předmětem samostatné žaloby, tak vedlejší účastnice dluží stěžovatelce částku 341 446,50 Kč.
8. K odvolání vedlejší účastnice byl rozsudek obvodního soudu změněn rozsudkem Městského soudu v Praze (dále též "městský soud") ze dne 15. 9. 2015 č. j. 16 Co 154/2015-254 tak, že se žaloba stěžovatelky v celém rozsahu zamítá. Uvedený soud upozornil na to, že ve zvláštní smlouvě byla sjednána možnost použití úhradové vyhlášky ve smyslu §17 odst. 6 zákona o veřejném zdravotním pojištění (nyní §17 odst. 5 tohoto zákona). Při jejím analogickém použití se mělo vyjít z ustanovení vyhlášky upravující výši úhrad za srovnatelnou zdravotní péči, konkrétně podle její přílohy č. 1 části B bodu 2 písm. b). Pokud jde o poukaz na §269 odst. 3 obchodního zákoníku, podle něhož dodatečné určení obsahu závazku nemůže záviset jen na vůli jedné strany, městský soud považoval ujednání stran o podřazení úhrady zdravotní péče režimu §17 odst. 6 zákona o veřejném zdravotním pojištění (nyní §17 odst. 5 tohoto zákona) za souladné s principem smluvní autonomie. Použití úhradové vyhlášky pro rok 2012 nebrání ani nález sp. zn. Pl. ÚS 19/13, kterým byla sice zrušena úhradová vyhláška pro rok 2013, nadále však byla zachována její regulační funkce ve vztahu k výdajům veřejného zdravotního pojištění vzniklým v uvedeném roce. Závěry tohoto nálezu směřovaly do budoucna, přičemž je nelze použít k postupu vycházejícímu ze zvláštní smlouvy uzavřené v roce 2007. Městský soud rozhodl o zamítnutí žaloby, přestože v rozsudku ze dne 25. 8. 2015 č. j. 12 Co 146/2015-343 ve věci týchž účastníků žalobě stěžovatelky - za jiné časové období - vyhověl.
9. Dovolání stěžovatelky proti rozhodnutí městského soudu bylo odmítnuto usnesením Nejvyššího soudu ze dne 28. 6. 2016 č. j. 23 Cdo 207/2016-297 jako nepřípustné, neboť v něm předložená otázka již byla v judikatuře tohoto soudu řešena. Dovolací soud zde odkázal na právní závěry obsažené v rozsudku ze dne 28. 4. 2016 sp. zn. 23 Cdo 1988/2014, v němž v obdobné věci konstatoval, že analogické použití vyhlášky pro rok 2012 je možné i na úhradu za poskytnutou zdravotní péči v pobytových zařízeních sociálních služeb. V obou případech jde z hlediska účelu o poskytování zdravotních služeb pojištěncům v jednom systému veřejného zdravotního pojištění. V jeho rámci není věcného důvodu, aby v případě chybějícího smluvního ujednání nebyly i u zařízení sociálních služeb poskytujících zdravotnickou péči použity podmínky úhrad, které jsou stanoveny závazným právním předpisem pro poskytování srovnatelné zdravotní péče ve zdravotnických zařízeních [srov. ustanovení §22 písm. c) a e) zákona o veřejném zdravotním pojištění].
10. Poskytované zdravotní péči je podle dovolacího soudu nejbližší položka uvedená v její příloze č. 1 části B bodu 2 písm. b), podle níž pro zvláštní ambulantní péči poskytovanou podle §22 písm. c) zákona (zdravotní péče poskytovaná ve zdravotnických zařízeních ústavní péče osobám, které jsou v nich umístěny z jiných než zdravotních důvodů), hrazenou podle seznamu výkonů, se stanoví hodnota bodu ve výši 0,90 Kč do 100 % objemu. Tento objem se rovná součinu celkového počtu zdravotnickým zařízením vykázaných a zdravotní pojišťovnou uznaných bodů za referenční období (období roku 2010) a poměrů počtu unikátních pojištěnců ošetřených zdravotnickým zařízením v hodnoceném období (období roku 2012) vůči počtu unikátních pojištěnců ošetřených zdravotnickým zařízením v dané odbornosti v referenčním období (období roku 2010). Zdravotní péče poskytnutá zdravotnickým zařízením nad 100 % vypočteného objemu se hradí hodnotou bodu ve výši 0,40 Kč.
11. Závěrem dovolací soud uvedl, že nález sp. zn. Pl. ÚS 19/13 není překážkou použití úhradové vyhlášky pro rok 2012, protože i úhradová vyhláška pro rok 2013 zůstala po svém zrušení Ústavním soudem nadále použitelná.
III.
Argumentace stěžovatelky
12. Stěžovatelka v ústavní stížnosti shrnuje vývoj relevantní právní úpravy poskytování zdravotní péče v pobytových zařízeních sociálních služeb. Nesouhlasí s postupem vedlejší účastnice, která navzdory tomu, že stěžovatelka odmítla jí navrhovaný úhradový dodatek, podle tohoto dodatku postupovala, stěžovatelce vyplácela jen asi dvě třetiny fakturované částky a po uplynutí roku 2012 provedla zpětně regulaci výše úhrady. Tento jednostranný a svévolný krok vedlejší účastnice byl naprosto nepředvídatelný, a to jak s ohledem na její předchozí chování, tak s ohledem na relevantní právní úpravu. K ustanovení čl. IV bodu 1 zvláštní smlouvy, podle něhož si měly strany výslovně sjednat možnost použití úhradové vyhlášky podle §17 odst. 6 zákona o veřejném zdravotním pojištění (nyní §17 odst. 5 tohoto zákona), stěžovatelka podotýká, že mezi účastníky této smlouvy bylo sjednáno, že hodnota bodu a regulačních omezení bude dohodnuta v dohodovacím řízení, a nikoliv, jaký bude postup, pokud se dohodovací řízení nebude konat nebo v něm nedojde k dohodě. Výklad, podle něhož by se v takovémto případě "automaticky" použila úhradová vyhláška, popírá smluvní volnost účastníků. Stěžovatelka připomíná, že uvedené ustanovení smlouvy bylo převzato ze smluv uzavřených mezi zdravotní pojišťovnou a poskytovateli zdravotních služeb, kde mělo své opodstatnění. V případě poskytovatelů sociálních služeb bylo dlouho obsoletní, neboť úhradová vyhláška nebyla v minulosti nikdy použita na pobytová zařízení sociálních služeb.
13. Pakliže vedlejší účastnice argumentovala analogickým použitím úhradové vyhlášky, mělo jít o argumentaci účelovou, která se objevila až v průběhu řízení. Úhradová vyhláška pro rok 2012 má kogentní charakter a uplatní se jen na v ní uvedený výčet odborností, mezi které nepatří stěžovatelkou poskytované zdravotní služby. Tato vyhláška neupravuje ani možnost zálohové platby. Skutečnost, že se prostřednictvím tohoto výkladu dostane právní ochrany postupu vedlejší účastnice od odvolacího a dovolacího soudu, byla pro stěžovatelku překvapivá.
14. Obecné soudy podle stěžovatelky bez hlubší úvahy a jakéhokoliv důkazu přisvědčily tvrzení vedlejší účastnice o tzv. "nejbližší položce" uvedené v příloze č. 1 části B bodu 2 písm. b), když odbornost 913 přirovnaly k neexistující odbornosti spočívající ve zvláštní ambulantní péči poskytované podle §22 písm. c) zákona o veřejném zdravotním pojištění, tedy zdravotní péči poskytované ve zdravotnických zařízeních ústavní péče osobám, které jsou v nich umístěny z jiných než zdravotních důvodů. Stěžovatelka i Ministerstvo zdravotnictví naopak považovaly za nejbližší odbornost 925 - domácí zdravotní péči, jež představuje zvláštní ambulantní péči podle §22 písm. a) zákona o veřejném zdravotním pojištění. Další subjekty s ohledem na charakter svého zařízení a věkový a zdravotní stav svých klientů navrhovaly péči hospicovou. Podstatou posouzení, k jaké jiné odbornosti má nejblíže odbornost 913, je odborná otázka, k níž se měl vyjádřit znalec z oboru sociálních či zdravotních služeb. Ostatně mezi pobytovými zařízeními sociálních služeb a zdravotními lůžkovými zařízeními jsou značné rozdíly, což stěžovatelka dokládá jejich srovnáním.
15. Závěr Nejvyššího soudu o tzv. "nejbližší položce" je tak přinejmenším sporný. Dochází jím k absurdní situaci, kdy existující segment zdravotní péče, tedy odbornost 913, má být posuzován podle neexistujícího segmentu "zdravotní péče poskytované ve zdravotnických zařízeních ústavní péče osobám, které jsou v nich umístěny z jiných než zdravotních důvodů". Přitom konstrukce právní úpravy je přesně opačná. Tyto tzv. "sociální hospitalizace" mohou být vykazovány podle výkonů odbornosti 913. Spíše by bylo logické, aby se neexistující odbornost sociálních hospitalizací vykazovala podle existující odbornosti 913 a aby tato odbornost byla odpovídajícím způsobem zakotvena v úhradové vyhlášce (nikoliv však způsobem, jaký byl zvolen v úhradové vyhlášce pro rok 2016).
16. Za nejvíce problematické považuje stěžovatelka tzv. "regulační srážky", jejichž protiústavnost měl konstatovat Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 19/13. Zdůrazňuje, že jí poskytovaná ošetřovatelská a rehabilitační péče v pobytovém zařízení sociálních služeb byla tzv. indikovanou péčí, tedy zdravotní péčí indikovanou ošetřujícím lékařem, kterou stěžovatelka musela vykonat, aniž by měla možnost jakkoliv ovlivnit její rozsah a frekvenci. Na rozdíl od jiných zdravotnických zařízení nemůže omezit poskytovanou zdravotní péči, aby vyhověla podmínkám případných regulací. Vzniká tedy otázka, zda z ústavněprávního hlediska vůbec může obstát uvedené rozlišování dvou hodnot bodu za stejné výkony (0,90 Kč za bod a po překročení hranice regulace 0,40 Kč za bod), aniž měl dotčený poskytovatel nárok na dorovnání a kompenzace u té zdravotní péče, jejíž poskytnutí nemohl odmítnout. Obecné soudy rovněž ignorovaly závěr obsažený v citovaném nálezu, podle něhož cenová regulace, nemá-li překročit meze ústavnosti, nesmí evidentně snížit cenu tak, aby tato eliminovala alespoň jejich návratnost.
17. Rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 23 Cdo 1988/2014, na nějž uvedený soud odkázal i v napadeném usnesení, jde proti záměru zákonodárce, respektive popírá jeho úmysl. Skutečnost, že zdravotní péče v pobytových zařízeních sociálních služeb je hrazena ze stejného systému zdravotního pojištění, v žádném případě nevylučuje rozdílnou právní úpravu zdravotní péče ve zdravotnických zařízeních a zařízeních sociální služeb. Samotný zákonodárce nechtěl, aby problematika ošetřovatelské péče v pobytových zařízeních sociálních služeb byla upravena úhradovou vyhláškou, přičemž moc soudní nemůže toto jeho rozhodnutí nahradit. Taxativní výčet subjektů, jimž je hrazena zdravotní péče z veřejného zdravotního pojištění podle §1 úhradové vyhlášky pro rok 2012, vylučuje možnost jeho rozšíření prostřednictvím analogie.
IV.
Průběh řízení před Ústavním soudem
18. Ústavní soud si pro účely tohoto řízení vyžádal spis vedený u obvodního soudu pod sp. zn. 12 C 192/2014 a vyzval účastníky a vedlejší účastnici řízení k vyjádření se k ústavní stížnosti.
IV./a
Vyjádření soudů
19. Nejvyšší soud ve svém vyjádření ze dne 25. 1. 2017 odkázal na argumentaci obsaženou v odůvodnění napadeného usnesení, jakož i na odůvodnění rozsudku sp. zn. 23 Cdo 1988/2014.
20. Městský soud v Praze ve svém vyjádření ze dne 23. 1. 2017 zpochybnil přípustnost ústavní stížnosti. Stěžovatelka totiž nepředložila k dovolacímu přezkumu právní otázky dosud dovolacím soudem neřešené, pročež bylo její dovolání nepřípustné. Dále uvedl, že námitky stěžovatelky ohledně porušení zásady předvídatelnosti a zákazu svévole, jakož i porušení práva na spravedlivý proces nejsou odůvodněny z hlediska ústavněprávních deficitů. Jde o pouhou polemiku s výkladem tzv. podústavního práva, jejíž podstatou je otázka použitelnosti úhradové vyhlášky v určitém časovém úseku. Městský soud vysvětlil, z jakých důvodů se odchýlil od svého opačného rozhodnutí v obdobné věci a vyjádřil se i k tomu, proč závěry obsažené v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 19/13 nelze použít na poměry nastalé mezi účastníky v roce 2012.
IV./b
Vyjádření vedlejší účastnice
21. Všeobecná zdravotní pojišťovna České republiky ve svém vyjádření ze dne 30. 1. 2016 uvedla, že se plně shoduje se závěry dovolacího a odvolacího soudu. Jak vyplývá z čl. IV odst. 1 zvláštní smlouvy, obě její strany se v ní přihlásily k subsidiárnímu použití tzv. úhradových vyhlášek. Protože se ale mezi sebou nedohodly na úhradovém dodatku pro rok 2012, bylo nezbytné stanovit výši úhrady zdravotní péče jiným způsobem. V daném případě to znamenalo použít část úhradové vyhlášky vztahující se na poskytovatele zvláštní ambulantní péče podle §22 písm. c) zákona o veřejném zdravotním pojištění, kteří poskytují srovnatelnou zdravotní péči jako stěžovatelka. Ta sice požadovala uhrazení vyšší částky, v průběhu řízení ale neuvedla podstatná žalobní tvrzení, která by osvědčovala výši jím tvrzeného nároku. Žádné takovéto tvrzení neobsahuje ani ústavní stížnost.
22. Přestože se právní úpravy obsažené v §17 a 17a zákona o veřejném zdravotním pojištění liší, nelze přehlédnout, že §17a nijak neupravuje obsah zvláštních smluv. Zároveň nijak neupravuje způsob a výši úhrady zdravotní péče, poskytované pobytovými zařízeními sociálních služeb. Podle vedlejší účastnice tato mezera nebyla "plánována", o čemž svědčí i skutečnost, že se Ministerstvo zdravotnictví pokusilo upravit úhrady uvedené zdravotní péče v úhradové vyhlášce, k čemuž ovšem - jak konstatoval Ústavní soud v nálezu ze dne 13. 12. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 19/16 (8/2017 Sb.) - nemělo zákonné zmocnění. Režimy právních vztahů podle obou výše uvedených ustanovení jsou sice samostatné, v mnoha prvcích jsou si ale velmi podobné. Tato skutečnost byla důvodem, pro který byly zvláštní smlouvy mezi zdravotními pojišťovnami a poskytovateli sociálních služeb uzavírány s využitím analogie k právní úpravě obsažené v §17 odst. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění a vyhlášce č. 618/2006 Sb., kterou se vydávají rámcové smlouvy, tedy k úpravě právních vztahů mezi zdravotními pojišťovnami a poskytovateli zdravotních služeb. V obou případech je těmito smlouvami zakládán soukromoprávní vztah. Ošetřovatelská péče v odbornosti 913 je poskytována shodně jak v pobytových zařízeních sociálních služeb, tak i ve zdravotnických zařízeních lůžkové péče, kde ji poskytují poskytovatelé zdravotních služeb. Za současné existence mezery v zákoně je tato podobnost významná pro řešení situace, kdy mezi účastníky zvláštní smlouvy nedojde k dohodě o způsobu financování poskytované zdravotní péče.
23. Výše úhrady se ve smluvním vztahu mezi stěžovatelkou a vedlejší účastnicí (ale i v celém segmentu poskytování zdravotních služeb v odbornosti 913 pobytovými zařízeními sociálních služeb) vždy zcela, či zčásti, odvíjela od tzv. úhradových vyhlášek, a to vždy od jejich přílohy č. 1 část B) odst. 2 písm. b). Smluvní strany proto podle vedlejší účastnice mohly legitimně očekávat použití úhradové vyhlášky i v období, pro které nebude dohody dosaženo. Jejich použití plyne i ze zmíněného čl. IV odst. 1 zvláštní smlouvy a bylo je možno předvídat i s ohledem na Metodický pokyn k aplikaci zákona č. 108/2006 Sb., vydaný Ministerstvem zdravotnictví. V této souvislosti vedlejší účastnice odkázala na usnesení Nejvyššího soudu ze dne 28. 5. 2013 sp. zn. 33 Cdo 2937/2012, ve kterém uvedený soud připustil s ohledem na obdobné smluvní ustanovení použitelnost úhradových vyhlášek na právní vztahy mezi zdravotní pojišťovnou a pobytovým zařízením sociálních služeb.
24. Jestliže stěžovatelka namítá porušení jejího práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny, takovýto následek podle vedlejší účastnice nelze dovozovat toliko ze samotné výše poskytnuté úhrady. Skutečnost, že je výše úhrady stanovena pomocí dvou hodnot bodu, v sobě nenese naprosto žádnou informaci o jejím dopadu na hospodaření stěžovatelky, a tudíž ani o nezákonnosti či neústavnosti nastaveného způsobu stanovení výše úhrady. Tvrzení stěžovatelky, že k jí poskytované péči má nejblíže ambulantní péče v odbornosti 925, případně péče hospicová, nebylo v předchozích řízeních předloženo. Stěžovatelka v roce 2012 fakturovala vykázanou zdravotní péči v hodnotě 0,90 Kč za bod, která nijak nekoresponduje s výší úhrady stanovené úhradovou vyhláškou pro rok 2012 pro uvedené druhy zdravotní péče. V případě odbornosti 925 navíc způsob stanovení výše úhrady rovněž sestává ze dvou hodnot bodu. Vedlejší účastnice zdůrazňuje, že tento způsob nelze zaměňovat s tzv. "regulačními srážkami", které podrobil kritice Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 19/13 a které by mohly být uplatněny jen za předpokladu, že by stěžovatelka předepisovala léčiva, což nečiní, ani činit nemůže. Vznik situace, kdy celková výše úhrad nepokryje alespoň nezbytné náklady poskytované zdravotní péče, stěžovatelka netvrdila, ani jej neprokazovala.
25. Analogické použití tzv. úhradové vyhlášky, vydané Ministerstvem zdravotnictví, neznamená bez dalšího posílení pozice zdravotní pojišťovny ve smluvním vztahu. Nelze vycházet z ničím nepodložené premisy, že takto stanovené podmínky jsou apriorně nevýhodné. Vedlejší účastnice se domnívá, že určení části tzv. úhradové vyhlášky, která má být analogicky použita, není otázkou odbornou, ale právní. Odpověď na ni plyne přímo z textu právních předpisů a z vývoje smluvního vztahu mezi vedlejší účastnicí a stěžovatelkou (potažmo dalšími pobytovými zařízeními sociálních služeb). Ústavní stížnost by měla být odmítnuta pro zjevnou neopodstatněnost, případně zamítnuta.
IV./c
Replika stěžovatelky
26. Uvedená vyjádření byla zaslána stěžovatelce, která využila možnost na ně reagovat svým podáním ze dne 20. 2. 2017. V něm uvedla, že Nejvyšší soud ve svém vyjádření nereflektoval nález sp. zn. Pl. ÚS 19/16, v němž byla konstatována nepřípustnost právní úpravy zdravotní péče v pobytových zařízeních v úhradové vyhlášce. V tomto nálezu Ústavní soud kromě jiného upozornil, že odlišné postavení poskytovatelů zdravotních služeb a poskytovatelů sociálních služeb nachází v zákoně o veřejném zdravotním pojištění odraz zejména v odlišné právní úpravě regulující konkrétní podmínky úhrady takto poskytovaných služeb v rámci systému, založeném na tzv. výkonovém způsobu úhrady. Stěžovatelka z těchto úvah dovozuje, že specifické postavení pobytových zařízení sociálních služeb při poskytování zdravotní péče je dáno úmyslem zákonodárce, nikoliv "mezerou v právu". Je-li protiústavní regulace zrušenou částí úhradové vyhlášky, pak je stejně protiústavní použít tuto vyhlášku na pobytová zařízení sociálních služeb.
27. Ve vztahu k vyjádření městského soudu stěžovatelka uvedla, že přibližně polovina senátů téhož odvolacího soudu zastává ve skutkově a právně obdobných věcech (spory z úhradových dodatků) opačné stanovisko, než jaké tento soud zaujal v napadeném rozsudku. Otázku přípustnosti ústavní stížnosti ponechává stěžovatelka na posouzení Ústavnímu soudu, za přinejmenším nekorektní však považuje argumentaci městského soudu ohledně nepřípustnosti dovolání. V okamžiku podání dovolání ještě nebylo žádné předchozí rozhodnutí dovolacího soudu.
28. Stěžovatelka nesouhlasí s vedlejší účastnicí, že se smluvní strany ve zvláštní smlouvě jednoznačně přihlásily k subsidiárnímu použití režimu úhradových vyhlášek. Takovýto závěr neodpovídá jejich vůli a nelze k němu dojít ani žádným výkladem. Výkladem opírajícím se o analogii začala vedlejší účastnice argumentovat až dodatečně v průběhu prvních soudních sporů, a to na základě poněkud rozporného usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 33 Cdo 2937/2012. Vůči pobytovým zařízením sociálních služeb to byl nečekaný a překvapivý postup. Zákonodárce měl dostatek času doplnit zákonnou úpravu o zmocnění k stanovení úhrady.
IV./d
Další vyjádření účastníků řízení
29. Dne 22. 5. 2017 obdržel Ústavní soud navazující vyjádření vedlejší účastnice, v němž se tato vyjádřila kromě jiného k tvrzenému porušení základního práva stěžovatelky podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny. Nad rámec již uvedeného zdůraznila, že nevidí důvod pro navýšení hodnoty bodu nad stanovený objem na částku 0,90 Kč. I kdyby byl prokázán důvod navýšení úhrady, takovéto navýšení by se muselo odvíjet od konkrétních podmínek každého individuálního případu. Ústavnost uhrazené částky se totiž neměří její výší, ale příčinami a důsledky úhrady v každém konkrétním případě. Stěžovatelka by musela prokázat, že regulace výše úhrady ji omezila natolik, že by jinak bylo porušeno její základní právo.
30. Stěžovatelka na uvedenou argumentaci reagovala svým vyjádřením ze dne 30. 5. 2017. Již v žalobě uvedla, že vedlejší účastnice na její faktury hradila pouze paušální částku 79 713 Kč měsíčně, což při průměrné měsíční fakturaci v rozmezí 100 až 140 tisíc Kč znamenalo úhradu pouze přibližně dvou třetin ceny poskytnuté zdravotní péče. Jde o výrazný zásah do ekonomiky stěžovatelky, neboť jako příspěvková organizace byla povinna plánovat svůj rozpočet na rok 2012 již v polovině roku 2011. Snížení úhrad představovalo bezprecedentní jednostranný a překvapivý krok, jehož následkem obdržela částku, která jí neumožňovala pokrýt náklady spojené s poskytováním zdravotní péče pojištěncům vedlejšího účastníka umístěným v pobytovém zařízení sociálních služeb.
V.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
31. Ústavní soud konstatuje, že je příslušný k projednání návrhu. Ústavní stížnost je přípustná (ze strany stěžovatelky byly vyčerpány všechny zákonné procesní prostředky k ochraně práva podle §75 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů), byla podána včas a osobou k tomu oprávněnou a splňuje i všechny zákonem stanovené náležitosti, včetně povinného zastoupení advokátem (§29 až 31 zákona o Ústavním soudu).
32. K námitce nepřípustnosti ústavní stížnosti, kterou uplatnil městský soud, Ústavní soud podotýká, že naplnění předpokladů přípustnosti dovolání podle §237 občanského soudního řádu je předmětem v podstatě meritorního posouzení ze strany dovolacího soudu, jehož výsledek nemůže stěžovatelka předvídat a od nějž nelze odvíjet přípustnost ústavní stížnosti (srov. např. nález ze dne 15. 3. 2017 sp. zn. II. ÚS 1966/16, bod 33). Podstatné je, že dovolání splňovalo ostatní zákonem stanovené procesní předpoklady, které uvedené posouzení předpokladů jeho přípustnosti umožnily. Vyčerpání dovolání, jehož přípustnost může být založena podle §237 občanského soudního řádu, je podmínkou přípustnosti ústavní stížnosti [usnesení ze dne 28. 3. 2013 sp. zn. III. ÚS 772/13 (U 5/68 SbNU 541)].
VI.
Vlastní posouzení
33. Poté, co se Ústavní soud seznámil s ústavní stížností, vyjádřeními účastníků řízení a obsahem příslušného spisu, zhodnotil, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
34. V řízení o ústavních stížnostech [čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy, §72 a násl. zákona o Ústavním soudu] se Ústavní soud jako soudní orgán ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy) omezuje na posouzení, zda rozhodnutími orgánů veřejné moci nebo postupem předcházejícím jejich vydání nebyla porušena ústavně zaručená základní práva a svobody. Zjevná neopodstatněnost ústavní stížnosti může vyplynout, přes její ústavněprávní rozměr, také z předchozích rozhodnutí Ústavního soudu, která již shodnou či obdobnou právní otázku vyřešila [usnesení ze dne 24. 9. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 24/02 (U 31/27 SbNU 341)].
35. Stěžovatelka namítá, že napadenými rozhodnutími, podle nichž lze analogicky použít přílohu č. 1 části B bodu 2 písm. b) úhradové vyhlášky pro rok 2012 na určení ceny plnění poskytnutého stěžovatelkou pojištěncům vedlejší účastnice, bylo porušeno její základní právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny a právo podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny. Ústavní soud konstatuje, že se obdobnou námitkou podrobně zabýval ve svém nálezu ze dne 18. 7. 2017 sp. zn. IV. ÚS 2545/16, jímž byla zamítnuta ústavní stížnost proti rozsudku Nejvyššího soudu sp. zn. 23 Cdo 1988/2014, na který odkazoval uvedený soud i ve svém nyní napadeném usnesení. Šlo o skutkově srovnatelnou věc, přičemž právní závěry vyslovené v citovaném nálezu se plně uplatní i v této věci.
36. Ústavní soud přezkoumal napadená rozhodnutí především z toho hlediska, zda v jejich důsledku nebylo porušeno základní právo stěžovatelky na soudní ochranu. V tomto ohledu posuzoval, zda obecné soudy svá rozhodnutí náležitým způsobem odůvodnily a zda z jejich odůvodnění plynoucí sled úvah byl logicky i věcně přesvědčivý. Tyto požadavky by přitom nebyly splněny například tehdy, pokud by rozhodnutí soudů byla výsledkem libovůle nebo by jejich právní závěry byly v extrémním rozporu se skutkovými zjištěními [např. nález ze dne 20. 6. 1995 sp. zn. III. ÚS 84/94 (N 34/3 SbNU 257), nález ze dne 10. 10. 2002 sp. zn. III. ÚS 74/02 (N 126/28 SbNU 85) nebo nález ze dne 7. 3. 2012 sp. zn. I. ÚS 3523/11 (N 48/64 SbNU 599)].
37. Ustanovení §17a zákona o veřejném zdravotním pojištění stanoví zdravotní pojišťovně povinnost uzavřít zvláštní smlouvu s každým pobytovým zařízením sociálních služeb, které o to požádá, jestliže prokáže, že ošetřovatelská péče bude poskytována k tomu způsobilými pracovníky. Na základě této smlouvy je pak povinna hradit poskytnutou zdravotní péči. Zákonná úprava již ovšem neřeší situaci, kdy se strany nedohodnou na ceně poskytnutého plnění. Zákon neupravuje zmocnění ke stanovení výše úhrad zdravotní péče poskytované poskytovateli sociálních služeb podle §11 odst. 2 písm. b) zákona o zdravotních službách a §36 zákona o sociálních službách. Nelze jej dovodit ani ze zmocnění k vydání tzv. úhradových vyhlášek podle §17 odst. 6 zákona o veřejném zdravotním pojištění (nyní §17 odst. 5 tohoto zákona) [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 19/16], což je důvod, pro který tyto úhrady neupravovala ani úhradová vyhláška pro rok 2012.
38. Z napadených rozhodnutí vyplývá, že mezi stěžovatelkou a vedlejší účastnicí byla uzavřena zvláštní smlouva, která ale neobsahovala ujednání o ceně a platebních podmínkách, jež by bylo možno použít pro případ, že k uzavření cenového dodatku nedojde. Vznikl-li proto mezi stranami spor o částku, kterou měla vedlejší účastnice zaplatit stěžovatelce za plnění poskytnuté v roce, pro který nebyl uzavřen cenový dodatek, musel o částce, na jejíž zaplacení má stěžovatelka nárok, rozhodnout soud. Takováto situace nastala v roce 2012. V posuzované věci přitom obecné soudy přisvědčily postupu vedlejší účastnice, která hradila předmětné plnění částkou vypočtenou podle pravidel obsažených v úhradové vyhlášce.
39. Ústavní soud neshledává žádný ústavní důvod, který by při snaze o hledání spravedlivého určení ceny poskytnutého plnění vylučoval analogické použití předpisu, který se na daný vztah nevztahuje přímo, ale upravuje oblast účelem a cílem regulace obdobnou. Za svévolný, či a priori nemožný nelze považovat ani závěr, podle něhož lze pro určení výše úhrady za péči v zařízeních sociálních služeb podle §22 písm. e) zákona o veřejném zdravotním pojištění použít pravidla úhradové vyhlášky dopadající na poskytování zdravotní péče podle §22 písm. c) tohoto zákona, tedy zdravotní péče poskytované ve zdravotnických zařízeních ústavní péče osobám, které jsou v nich umístěny z jiných než zdravotních důvodů. Není ústavně nepřípustné, aby bylo hrazení výkonů, které jsou poskytovány v odbornosti 913 - všeobecná sestra v sociálních službách, bude shodné jak v zařízeních sociálních služeb, tak ve zdravotnických zařízeních.
40. Pakliže stěžovatelka připouští možnost postupovat analogicky podle úhradové vyhlášky, avšak jen za použití úhrady výkonů poskytovaných v odbornosti 925 - domácí zdravotní péči, Ústavní soud s takovouto argumentací nesouhlasí. Obecné soudy se zde - s ohledem na absenci zákonné právní úpravy - musely přiklonit k některé z variant úhrady. Za situace, kdy obecnými soudy zvolené řešení není svévolné ani jinak ústavně nepřípustné, nepřísluší Ústavnímu soudu nahrazovat jejich rozhodnutí tím, že upřednostní jiné možné řešení. Vůbec pak již není oprávněn povýšit konkrétní způsob výpočtu úhrad pro dílčí segment zdravotní péče na ústavní princip, čímž by odebral možnost zákonodárci či exekutivě rozhodovat o financování v tomto segmentu. Ústavní soud zdůrazňuje, že technický způsob výpočtu úhrad pro určitý segment zdravotní péče, výše hodnoty bodu či případné limity úhrad nemají samy o sobě ústavní rozměr. Jako ústavně vadná nebyla v minulosti shledána ani objemová limitace výše úhrad [srov. nález ze dne 8. 12. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 5/15 (N 204/79 SbNU 313; 15/2016 Sb.)].
41. Ústavní rozměr věci může být dán až konkrétní výší částky, kterou je péče hrazena, ať už je tato částka vymezena prováděcím předpisem, nebo stanovena soudem analogickým použitím pravidel stanovených v úhradové vyhlášce. Referenčním kritériem pro posouzení její ústavnosti v kontextu a podmínkách konkrétního případu je zejména právo podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny. Ústavní soud podotýká, že přestože cílem příspěvkových organizací, mezi které patří i stěžovatelka, není dosahování zisku, lze i na ně vztáhnout závěr o nepřijatelnosti takové právní úpravy, která by náklady zdravotní péče, byť jen částečně, systémově přenášela na poskytovatele zdravotní péče (nález sp. zn. Pl. ÚS 19/13). Protiústavní důsledky by v takovém případě nastaly tehdy, nebyla-li by úhrada za zdravotní péči způsobilá pokrývat ani jen "nutně vynaložené náklady" na tuto péči. Tato skutečnost by však v řízení před obecnými soudy musela být tvrzena a prokázána. Nestačí pouze doložit rozdíl mezi cenou fakturovanou a skutečně vyplacenou, nebo rozdíl mezi cenou plnění v rozhodném roce a v letech předcházejících.
42. I kdyby Ústavní soud zrušil napadená rozhodnutí, stěžovatelka by nemohla očekávat, že jí bude indikovaná, vykonaná a vykázaná zdravotní péče v pobytových zařízeních sociálních služeb uhrazena vedlejší účastnicí v rozsahu, jak tomu bylo předtím, tedy na základě zvláštní smlouvy a jejích dodatků. Stěžovatelka v řízení před obecnými soudy neprokázala, z jakého důvodu má být právě jí fakturovaná částka 0,90 Kč za bod legitimním nárokem, kterému měly soudy poskytnout právní ochranu.
43. Lze tedy uzavřít, že námitky stěžovatelky směřující proti posouzení jejího nároku ze strany obecných soudů nejsou důvodné. Ve zbytku považuje Ústavní soud za postačující odkázat na relevantní části odůvodnění nálezu sp. zn. IV. ÚS 2545/16.
VII.
Závěr
44. Protože napadenými rozhodnutími nebyla porušena ústavně zaručená základní práva a svobody stěžovatelky, včetně jejího základního práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny, Ústavní soud rozhodl podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení o odmítnutí ústavní stížnosti jako zjevně neopodstatněné.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 8. srpna 2017
Jan Filip v. r.
předseda senátu