ECLI:CZ:US:2019:3.US.4174.18.1
sp. zn. III. ÚS 4174/18
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Josefa Fialy, soudkyně zpravodajky Milady Tomkové a soudce Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti obchodní společnosti PAPOS Trade s. r. o., sídlem Mořičovská 251, Ostrov, zastoupené JUDr. Michaelou Kubsovou, advokátkou, sídlem T. G. Masaryka 883/53, Karlovy Vary, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. října 2018 č. j. 1 Ads 72/2018-46, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 6. února 2018 č. j. 14 A 64/2017-66 a sdělení Ministerstva práce a sociálních věcí o rozšíření závaznosti Kolektivní smlouvy vyššího stupně ze dne 3. července 2015 vyhlášenému pod č. 186/2015 Sb., za účasti Nejvyššího správního soudu, Městského soudu v Praze a Ministerstva práce a sociálních věcí, jako účastníků řízení, a s ní spojeném návrhu na zrušení §7 zákona č. 2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání, ve znění nálezu Ústavního soudu vyhlášeného pod č. 199/2003 Sb. a zákona č. 255/2005 Sb., takto:
Ústavní stížnost a s ní spojený návrh se odmítají.
Odůvodnění:
I. Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Stěžovatelka se před Městským soudem v Praze (dále jen "městský soud") domáhala zrušení sdělení Ministerstva práce a sociálních věcí ze dne 3. 7. 2015 vyhlášeného pod č. 186/2015 Sb., o rozšíření závaznosti Kolektivní smlouvy vyššího stupně. Uvedeným sdělením Ministerstvo práce a sociálních věcí (dále jen "ministerstvo") podle §7 zákona č. 2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání (dále jen "zákon o kolektivním vyjednávání"), sdělilo, že kolektivní smlouva vyššího stupně na rok 2015, uzavřená dne 15. 1. 2015 mezi vyšším odborovým orgánem - Odborovým svazem pracovníků dřevozpracujících odvětví, lesního a vodního hospodářství v České republice, Česko-moravským odborovým sdružením a organizací zaměstnavatelů - Asociací Českého papírenského průmyslu (dále jen "kolektivní smlouva"), je závazná i pro další zaměstnavatele s převažující činností v odvětví označeném kódy klasifikace ekonomických činností CZ - NACE s číselným označením 17.11 a 17.12. Městský soud napadené sdělení přezkoumal jako opatření obecné povahy, přičemž dospěl k závěru, že napadeným sdělením nedošlo k porušení veřejných subjektivních práv stěžovatelky. Ústavní stížností napadeným rozsudkem proto žalobu stěžovatelky zamítl. Zároveň neshledal důvod pro podání návrhu Ústavnímu soudu na zrušení §7 zákona o kolektivním vyjednávání dle čl. 95 odst. 2 Ústavy ČR (dále jen "Ústava"), neboť dospěl k závěru, že zmíněné ustanovení není v rozporu s ústavním pořádkem.
2. Stěžovatelka napadla rozsudek městského soudu kasační stížností, kterou Nejvyšší správní soud ústavní stížností napadeným rozsudkem zamítl, neboť závěry městského soudu shledal jako věcně správné a dostatečně odůvodněné. Ačkoli shledal procesní pochybení při vydání shora označeného sdělení ministerstva, uzavřel, že zjištěná procesní vada neměla vliv na zákonnost napadeného sdělení. Nejvyšší správní soud stejně jako městský soud se neztotožnil s argumenty stěžovatelky tvrdící neústavnost §7 zákona o kolektivním vyjednávání a proto neshledal důvod pro postup dle čl. 95 odst. 2 Ústavy, který stěžovatelka opakovaně navrhla.
II. Argumentace stěžovatelky
3. Stěžovatelka v úvodu své ústavní stížnosti uvádí, že napadeným sdělením o rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy vyššího stupně byla porušena její ústavně zaručená koaliční svoboda zakotvená v čl. 27 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), dále pak tvrdí porušení základního principu právního státu zakotveného v čl. 79 odst. 3 Ústavy České republiky ("Ústava"), dle něhož ministerstva mohou vydávat právní předpisy jen na základě a v mezích zákona, jsou-li k tomu zákonem zmocněna, jakož i porušení čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny, dle nichž státní moc lze uplatňovat jen v mezích stanovených zákonem a způsobem, který zákon stanoví.
4. Stěžovatelka následně podrobně rekapituluje řízení před městským soudem, obsah kasačních námitek uplatňovaných před Nejvyšším správním soudem, jakož i základní argumenty Nejvyššího správního soudu (s. 3 - 24 ústavní stížnosti), načež formuluje 4 skupiny výhrad vůči postupu Nejvyššího správního soudu a tvrdí, že oběma napadenými rozsudky, jakož i shora označeným sdělením o rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy vyššího stupně bylo porušeno její základní právo na spravedlivý proces zaručené čl. 36 odst. 1 Listiny.
5. Konkrétně pak stěžovatelka tvrdí, že se Nejvyšší správní soud nedostatečně vypořádal se všemi jejími námitkami, včetně námitky nedostatečného zdůvodnění rozhodnutí městského soudu. Nejvyšší správní soud nedostatečným vypořádáním námitek stěžovatelky zatížil řízení vadou, která měla dle stěžovatelky za následek nezákonné rozhodnutí ve věci.
6. Stěžovatelka dále připomíná, že navrhovala před městským soudem i Nejvyšším správním soudem postup dle čl. 95 odst. 2 Ústavy, konkrétně podání návrhu na zrušení §7 zákona o kolektivním vyjednávání Ústavnímu soudu. Městský soud ani Nejvyšší správní soud se však podle stěžovatelky dostatečně s tímto jejím návrhem nevypořádaly.
7. Stěžovatelka dále poukazuje na skutečnost, že v řízení před Nejvyšším správním soudem vyšlo najevo, že při rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy mělo ministerstvo povinnost postupovat v souladu se základními zásadami činnosti správních orgánů, mj. měl povinnost vyplývající z §4 odst. 3 a 4 správního řádu uvědomit s dostatečným předstihem dotčené osoby o úkonu, který učiní a dát jim možnost k uplatnění jejich práv. Ačkoli Nejvyšší správní soud dle stěžovatelky správně došel k závěru, že ministerstvo takto nepostupovalo, jeho sdělení nezrušil. Podle stěžovatelky ji tímto postupem Nejvyšší správní soud krátil na jejích právech a řízení zatížil vadou, jež měla za následek nezákonné rozhodnutí.
8. Konečně stěžovatelka navrhuje Ústavnímu soudu, aby zrušil §7 zákona o kolektivním vyjednávání pro rozpor s ústavním pořádkem. Tvrdí, že napadené ustanovení porušuje čl. 4 odst. 1 Listiny, podle něhož "povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod". Zároveň napadené ustanovení odnímá stěžovatelce právo na spravedlivý proces, neboť stěžovatelka nemá možnost se jakkoli účastnit vydání opatření (rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy) a následně se domáhat soudního přezkumu.
9. Stěžovatelka tvrdí, že napadená právní úprava je v rozporu s nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 40/02 ze dne 11. 6. 2003 (N 88/30 SbNU 327; 199/2003 Sb.), kterým byla předchozí právní úprava rozšiřování závaznosti kolektivních smluv zrušena. Nová právní úprava zakotvená novelou zákona o kolektivním vyjednávání č. 255/2005 Sb. s účinností od 1. 7. 2005 podle stěžovatelky nevyhovuje požadavkům Ústavního soudu formulovaným v uvedeném nálezu, konkrétně nesplňuje výhrady Ústavního soudu k možnosti soudního přezkumu vydání takového sdělení.
III. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
10. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný; stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s požadavky §29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu") a ústavní stížnost je přípustná, neboť vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
IV. Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
11. Ústavní soud si vyžádal soudní spis a po porovnání tvrzení stěžovatelky s obsahem spisu a obsahem napadených rozhodnutí dospěl k závěru, že Ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
12. Namítá-li stěžovatelka, že rozhodnutím ministerstva byla porušena její koaliční svoboda zaručená v čl. 27 Listiny, činí tak bez jakékoli argumentace. Ústavní soud dodává, že v nálezu Pl. ÚS 40/02 mj. uvedl: "Bylo-li by možné této námitce (porušení čl. 27 Listiny - pozn. ÚS) přisvědčit z pohledu stávající dikce ustanovení §7 zákona o kolektivním vyjednávání, jež z hlediska principu proporcionality trpí absencí vymezení meze reprezentativnosti kolektivního vyjednávání, zakotvením této meze výtka rozporu institutu extenze působnosti kolektivní smlouvy vyššího stupně s právem svobodně se sdružovat již ztrácí na relevanci". Zákonodárce v rámci nové právní úpravy požadavek reprezentativnosti dostatečně naplnil, což ostatně stěžovatelka nijak nerozporuje, čímž učinil právní úpravu v tomto ohledu ústavně souladnou dle shora uvedeného požadavku Ústavního soudu.
13. Stěžovatelka taktéž nijak neodůvodňuje námitku spočívající v tom, že ministerstvo porušilo vydáním napadeného sdělení čl. 2 odst. 2 Listiny, podle něhož "státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví". V nyní posuzované věci ministerstvo postupovalo podle zákona, přičemž zákon o kolektivním vyjednávání jasně stanoví jak pravidla pro rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy, tak pro vyhlášení sdělení o rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy.
14. K námitce stěžovatelky, že postupem ministerstva došlo k porušení čl. 79 odst. 3 Ústavy, Ústavní soud pro úplnost dodává, že čl. 79 odst. 3 Ústavy nezakotvuje žádné ústavně zaručené subjektivní právo stěžovatelky, navíc se (na rozdíl od předchozí právní úpravy) na věc nevztahuje, neboť sdělení o rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy není vydáváno jako právní předpis, nýbrž jako opatření obecné povahy.
15. Ústavní soud stejně tak nepovažuje za relevantní tvrzení nedostatečného vypořádání stížnostních námitek stěžovatelky Nejvyšším správním soudem. Je nutno souhlasit se závěrem Nejvyššího správního soudu, že úkolem soudu není odpovědět na každý dílčí argument uvedený v žalobě. Soud se musí zejména vypořádat s obsahem a smyslem žalobní argumentace, přičemž podstatné je, aby se správní soud ve svém rozhodnutí vypořádal se všemi stěžejními námitkami účastníka řízení, což může v některých případech konzumovat i vypořádání některých dílčích a souvisejících námitek. Při konfrontaci tvrzení stěžovatelky a obsahu napadeného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu je nutno uzavřít, že Nejvyšší správní soud vypořádal stížnostní námitky uvedené v kasační stížnosti dostatečně, přičemž v jeho postupu neshledal Ústavní soud jakoukoli neústavnost.
16. Část stížnostních námitek stěžovatelky byla ostatně založena na tvrzení o protiústavnosti právní úpravy, přičemž při akceptaci ústavní konformity dané právní úpravy se však uvedené námitky stěžovatelky stávají z povahy věci nedůvodnými, což jasně z rozhodnutí Nejvyššího správního soudu plyne a odůvodnění je tak v tomto ohledu plně dostačující.
17. Stejně tak je zjevně neopodstatněná námitka nedostatečného vypořádání se s návrhem stěžovatelky na postup podle čl. 95 odst. 2 Ústavy, neboť jak Nejvyšší správní soud, tak městský soud se návrhem stěžovatelky dostatečně zabýval a svůj závěr o tom, že postup podle čl. 95 odst. 2 Ústavy není na místě, dostatečně zdůvodnily (srov. s. 14 - 15 rozsudku městského soudu, resp. s. 10 - 11 rozsudku Nejvyššího správního soudu).
18. Ústavní soud konečně nemůže přisvědčit stěžovatelce ani v tom, že Nejvyšší správní soud porušil její práva tím, že nezrušil napadené sdělení ministerstva navzdory tomu, že shledal procesní vadu při jeho vydání. Nejvyšší správní soud v napadeném rozhodnutí přesvědčivě vyložil, že ačkoli došlo k procesní vadě při vydání sdělení o rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy (konkrétně nesplnění povinnosti uvědomit s dostatečným předstihem dotčené osoby o úkonu, který správní orgán učiní a dát jim možnost k uplatnění jejich práv), neměla tato procesní vada vliv na zákonnost vydaného sdělení. Ústavní soud se ztotožňuje se závěrem Nejvyššího správního soudu, že relevantními připomínkami, které stěžovatelka mohla před rozšířením závaznosti kolektivní smlouvy vznést, by byly pouze námitky týkající se nenaplnění podmínek vyžadovaných §7 zákona o kolektivním vyjednávání. Městský soud však naplnění podmínek přezkoumal a dospěl k závěru, že podmínky vydání sdělení dodrženy byly, navíc stěžovatelka sama naplnění podmínek §7 zákona o kolektivním vyjednávání nijak v soudním řízení nezpochybnila. Ústavní soud tudíž nepovažuje závěr Nejvyššího správního soudu o tom, že zjištěná procesní vada neměla vliv na zákonnost rozhodnutí, za jakkoli problematický a způsobilý porušit základní práva stěžovatelky.
19. Stěžovatelka spatřuje neústavnost postupu soudů v nedostatečném soudním přezkumu sdělení o rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy a považuje tento postup za rozporný s nálezem Pl. ÚS 40/02. Postup soudů však není s požadavky formulovanými Ústavním soudem ve zmiňovaném nálezu v jakémkoli rozporu. Správní soudy přezkoumávají sdělení, kterým se rozšiřuje závaznost kolektivní smlouvy, jakožto opatření obecné povahy (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 5. 2017, č. j. 9 As 329/2016-42). Jinak řečeno, sdělení ministerstva je soudně přezkoumatelné dle §101a s. ř. s., k čemuž ostatně došlo i v případě stěžovatelky, neboť správní soudy napadené sdělení jakožto opatření obecné povahy meritorně přezkoumaly. Ani limitovaný rozsah přezkumu omezený na dodržení podmínek §7 zákona o kolektivním vyjednávání při vydání sdělení o rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy se nijak nedostává do rozporu s nálezem Ústavního soudu. Tvrdí-li totiž stěžovatelka, že neexistuje možnost soudního přezkumu podřazení konkrétního subjektu pod kategorii zaměstnavatelů, na které rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy dopadá, nelze jí přisvědčit. I zde je soudní přezkum zachován, neboť se touto otázkou bude soud zabývat v individuálním sporu týkajícím se práv a povinností vyplývajících z kolektivní smlouvy. I tento přístup je v souladu s nálezem Ústavního soudu, který jako jedno z možných ústavně konformních řešení uvedl možnost rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy "formou obecného normativního vymezení celé skupiny zaměstnavatelů, na niž extenze dopadá, a to s možností soudního přezkumu naplnění subsumpčních podmínek (např. ve sporu o uplatnění tvrzených nároků plynoucích z kolektivní smlouvy vyššího stupně zaměstnancem, případně soudního přezkumu správních rozhodnutí týkajících se např. kontroly pracovních podmínek)".
20. Základní argumentace stěžovatelky spočívající v tvrzení o nemožnosti, resp. nedostatečnosti soudního přezkumu, resp. obecně o nedostatečné soudní ochraně jejích práv, není tudíž dle Ústavního soudu oprávněná a i správní soudy se s návrhem na předložení věci Ústavnímu soudu dle čl. 95 odst. 2 Ústavy vypořádaly správně.
21. Ústavní soud tudíž na podkladě tvrzení vznesených stěžovatelkou neshledává jakýkoli rozpor postupu účastníků řízení v posuzované věci se závěry nálezu Pl. ÚS 40/02.
22. Ústavní soud tak uzavírá, že po zhodnocení argumentace obsažené v ústavní stížnosti, obsahu napadených rozhodnutí, i obsahu spisového materiálu, nemůže přisvědčit stěžovatelce, že by napadená rozhodnutí porušila její ústavně zaručená práva.
23. Pokud jde o tvrzení stěžovatelky o protiústavnosti §7 zákona o kolektivním vyjednávání, Ústavní soud obiter dictum doplňuje, že v nálezu Pl. ÚS 40/02 zrušil předchozí právní úpravu rozšiřování závaznosti kolektivních smluv zakotvenou v §7 zákona o kolektivním vyjednávání (ve znění do 31. 3. 2004), která počítala s vydáním vyhlášky ministerstva, ve které byli výslovně vyjmenováni zaměstnavatelé, na které se rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy vztahovalo. Ústavní soud vytkl tehdejší právní úpravě nedostatečnou reprezentativnost systému kolektivního vyjednávání, jakož i porušení principu všeobecnosti právní regulace, neboť individuální regulace obsažená v právním předpisu zbavuje adresáty možnosti soudního přezkumu naplnění obecných podmínek normativní úpravy u konkrétního subjektu. K námitce stěžovatelky, že napadené ustanovení v novelizované podobě porušuje čl. 4 odst. 1 Listiny (ukládání povinností na základě zákona), je nutno uvést, že je to právě napadené ustanovení, které vytváří zákonný základ pro vydávání sdělení o rozšíření závaznosti kolektivních smluv. Samotný institut rozšíření závaznosti kolektivních smluv Ústavní soud obecně nevyloučil, naopak uvedl, že "ve svobodné společnosti, v níž nelze pro zaměstnance ani zaměstnavatele koncipovat místo práva povinnost se sdružovat (čl. 27 Listiny), je institut kolektivního vyjednávání ústící do kolektivních smluv pravidelně spjat s extenzí jejich normativní působnosti mimo rámec působnosti obligační. Mechanismus této extenze může být přitom již pojmově obsažen v samotné kolektivní smlouvě, aniž by pak taková extenze vyžadovala přijetí dalšího normativního aktu (příkladem je právní úprava ve Velké Británii), anebo tento mechanismus předpokládá vydání speciálního normativního aktu extenzi působnosti zakládajícího. Evropský pojmový standard v této souvislosti vychází z předpokladu, dle něhož by pojetí kolektivních smluv ve smyslu právního úkonu zavazujícího toliko smluvní strany neumožnilo dosáhnout základního účelu kolektivního vyjednávání". Samotnou možnost rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy na další subjekty nad rámec smluvních stran tudíž Ústavní soud shledal jako ústavně konformní. Zákonným základem pro takto uloženou povinnost je právě §7 zákona o kolektivním vyjednávání a z ústavního pohledu zde tudíž žádná kolize nenastává.
24. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud odmítl ústavní stížnost jako zjevně neopodstatněnou podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení. Návrh na zrušení §7 zákona o kolektivním vyjednávání, který je svou povahou návrhem akcesorickým, pak sdílí osud ústavní stížnosti [§43 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu].
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 11. září 2019
Josef Fiala v. r.
předseda senátu