ECLI:CZ:NS:2017:30.CDO.3292.2015.1
sp. zn. 30 Cdo 3292/2015
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Františka Ištvánka a soudců JUDr. Pavla Simona a Mgr. Víta Bičáka ve věci žalobkyně Košířské výhledy, s.r.o. , identifikační číslo osoby 24819999, se sídlem v Praze 5 - Jinonice, Na Vidouli 1/1, zastoupené Mgr. Lubošem Fojtíkem, advokátem se sídlem v Praze 1, Lazarská 1718/3, proti žalovanému hlavnímu městu Praha , identifikační číslo osoby 00064581, se sídlem v Praze 1, Mariánské náměstí 2/2, zastoupenému Mgr. Vojtěchem Novotným, advokátem se sídlem v Praze 1, Karlovo náměstí 671/24, o náhradu škody ve výši 38 599 902,38 Kč, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 39 C 275/2013, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 24. 2. 2015, č. j. 30 Co 32/2015-104, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 24. 2. 2015, č. j. 30 Co 32/2015-104, se zrušuje a věc se vrací Městskému soudu v Praze k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
1. Žalobkyně se v řízení domáhá po žalovaném zaplacení částky 38 599 902,38 Kč s příslušenstvím, jakožto náhrady škody, která jí měla být způsobena nesprávným úředním postupem žalovaného ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád) (dále též jako „OdpŠk“). Žalovaný nedodržel při přijímání opatření obecné povahy č. 9/2010 – změny vlny 07 (dále též jako „OOP“) zákonný postup a odpovídá tak za škodu nezákonným rozhodnutím (popř. nesprávným úředním postupem) způsobenou. Součástí OOP byla změna územního plánu č. Z 1201/07, kterou došlo ke změně využití pozemku parc. č. 677 zapsaného na listu vlastnictví č. 1052 vedeného Katastrálním úřadem pro hlavní město Prahu, Katastrální pracoviště Praha, pro obec P., katastrální území K. (dále též jako „Pozemek 677“). Jediným účelem vzniku žalobkyně byla realizace rezidenčního realitního projektu na pozemku 677, a proto vstoupila dne 11. 5. 2011 smlouvou o cesi do práv společnosti V Invest CZ, vyplývajících ze smlouvy o smlouvě budoucí – kupní, jež byla uzavřena s vlastníky pozemku 677 již dne 11. 3. 2009. Žalobkyně již od uzavření smlouvy o cesi až do sdělení žalovaného ze dne 9. 2. 2012 o tom, že navrhovaný projekt není v souladu s územním plánem žalovaného vzhledem ke zrušení Opatření obecné povahy Nejvyšším správním soudem, vyvíjela činnost směřující k realizaci projektu ve vztahu k budoucímu územnímu řízení včetně marketingových aktivit směřujících k propagaci a prodeji projektu. Žalobkyně má za to, že pokud v dobré víře ve správnost OOP jako správního aktu činila úkony směřující k realizaci projektu a pokud OOP bylo následně zrušeno pro nezákonnost, odpovídá žalovaný za škodu žalobkyni vzniklou podle §19 a §22 OdpŠk. Pokud by byly dodrženy zákonné podmínky, stavební úřad by byl povinen vydat rozhodnutí nezbytná k realizaci stavby. Co se týká přístupové cesty k předmětnému pozemku, lze předpokládat, že s ohledem na umožnění výstavby na pozemku 677 by žalovaná umožnila i realizaci přístupové cesty, v opačném případě by se žalobkyně mohla domáhat umožnění přístupu k pozemku či zřízení věcného břemene soudní cestou. Žalobkyně požaduje náhradu skutečné škody 7 834 902,38 Kč a ušlý zisk ze zmařené realizace projektu určený znaleckým posudkem ve výši 30 765 000 Kč. Protiprávním jednáním žalovaného bylo znemožněno na předmětném pozemku realizovat i jakýkoliv jiný projekt obdobného charakteru, a proto má žalobkyně za nepochybnou otázku vzniku škody ve formě ušlého zisku, pochybnost může vzniknout pouze při určení výše zisku. Žalobkyně požaduje též zákonný úrok z dlužné částky od 20. 2. 2013 do zaplacení.
2. Obvodní soud pro Prahu 1 rozsudkem ze dne 21. 10. 2014, č. j. 39 C 275/2013-67, zamítl žalobu na náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem ve výši 38 599 902,38 Kč s příslušenstvím (výrok I. rozsudku soudu prvního stupně) a uložil žalobkyni povinnost zaplatit žalovanému na náhradě nákladů řízení částku 290 593,60 Kč do tří dnů od právní moci rozsudku k rukám právního zástupce žalovaného (výrok II. rozsudku soudu prvního stupně).
3. Městský soud v Praze, jakožto soud odvolací, rozhodl rozsudkem ze dne 24. 2. 2015, č. j. 30 Co 32/2015-104, k odvolání žalobkyně tak, že rozsudek soudu prvního stupně potvrdil (výrok I. rozsudku odvolacího soudu), a uložil žalobkyni povinnost zaplatit žalovanému na nákladech odvolacího řízení 145 296,80 Kč do tří dnů od právní moci rozsudku k rukám advokáta Mgr. Vojtěcha Novotného (výrok II. rozsudku odvolacího soudu).
4. Soud prvního stupně měl za prokázané, že opatřením obecné povahy č. 9/2010- změny vlny 07 a změna Z-1190/06 územního plánu hl.m. Prahy, výrokovou částí změny Z 1201/07, došlo ke změně funkčního využití pozemku parc. č. 677- část „Na Vyhlídce“ z funkce zeleň městská a krajinná na čistě obytnou funkci (výstavba bytového domu). Rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2011, č. j. 8 Ao 6/2011-87, bylo OOP v části změny Z 1201/07, schválené usnesením zastupitelstva hl. m. Prahy ze dne 26. 3. 2010, dnem vyhlášení rozsudku zrušeno. Z odůvodnění rozsudku je patrné, že důvodem zrušení OOP byla jednak nedostatečnost odůvodnění rozhodnutí o námitce navrhovatelek i samotného odůvodnění OOP, které lze považovat za nepřezkoumatelné, jednání v rozporu s obecně stanovenými zásadami územního rozvoje, neboť žalovaný racionálně nevysvětlil, co jej ke změně územního plánu vedlo, a konečně žalovaný jednal v rozporu s požadavky na ochranu nezastavitelných ploch, když podrobně nevysvětlil, proč se právě předmětný pozemek jeví jako vhodná náhrada za nevyužité pozemky. Smlouvou o smlouvě budoucí kupní uzavřenou dne 25. 2. 2009 se spoluvlastníci pozemku 677 zavazují jako budoucí prodávající, že na výzvu budoucího kupujícího, společnosti V Invest CZ a.s., se sídlem Na Vidouli 1/1, Praha 5, uzavřou ve lhůtě nejpozději do 36 měsíců od uzavření této smlouvy kupní smlouvu, jejímž předmětem bude prodej předmětného pozemku. Ze smlouvy dále vyplývá, že záměrem budoucího kupujícího je docílit změny územního plánu v souladu s podaným návrhem budoucích prodávajících, a docílit tak vydání územního rozhodnutí. Ze smlouvy o spolupráci a smlouvy o smlouvě budoucí kupní uzavřené mezi shora uvedenými budoucími prodávajícími a budoucím kupujícím dne 11. 5. 2011 je patrné, že budoucí kupující má v souvislosti s koupí předmětného pozemku zájem také o koupi části sousedního pozemku parc. č. 689/1. V čl. 3 je dále upřesněno, že budoucí kupující předjednal prodej pozemku parc. č. 689/1 se zástupci žalovaného, který tento pozemek prodá pouze vlastníkům předmětného pozemku, aby byla splněna podmínka zcelení daného území, v případě, že cena stanovená žalovaným nebude pro budoucího kupujícího akceptovatelná, má právo od smlouvy odstoupit. Ze smlouvy o cesi uzavřené dne 11. 5. 2011 mezi společností V Invest CZ a.s. a žalobkyní je zřejmé, že došlo k postoupení práv a povinností vyplývajících ze smlouvy o smlouvě budoucí kupní ze společnosti V Invest CZ a.s. na žalobkyni. Ze sdělení Útvaru rozvoje hl.m. Prahy ze dne 9. 2. 2012, č. j. 10977/11, plyne, že navrhovaná stavba - bytový dům na předmětném pozemku - není vzhledem ke zrušení OOP rozsudkem Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 22. 12. 2011 v souladu s územním plánem. Dopisem ze dne 18. 2. 2013 uplatnila žalobkyně u žalovaného nárok na náhradu škody způsobené jeho nesprávným úředním postupem.
5. Soud prvního stupně měl za to, že na OOP, jež bylo pro nezákonnost zrušeno, lze analogicky aplikovat §20, §21 a §8 OdpŠk, upravující právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím. V daném případě je dle uvedených ustanovení zákona k uplatňování nároků na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím aktivně legitimován ten, kdo jednak uplatnil námitky proti usnesení zastupitelstva hl. m. Prahy, které změnu územního plánu schválilo, a jednak podal návrh na zrušení OOP ve lhůtě tří let ode dne účinnosti OOP (dle §101a a §101b soudního řádu správního). Žalobkyně uvedený předpoklad nesplňuje, a ani splňovat nemůže, neboť potenciální škodu odvozuje od nemožnosti realizovat stavební projekt na předmětném pozemku, přičemž nemožnost této realizace nastala až po zrušení OOP rozsudkem Nejvyššího správního soudu, tudíž nárok na náhradu škody neodvozuje od nezákonného rozhodnutí (OOP), ale od jeho zrušení. Územní samosprávný celek v samostatné působnosti však odpovídá za škodu, která vznikla následkem nezákonného rozhodnutí, nikoliv následkem jeho zrušení, což plyne z rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 19. 9. 2002, sp. zn. 25 Cdo 2244/2000). V této věci proto není dána příčinná souvislost mezi nezákonným rozhodnutím (OOP) a vznikem konkrétní majetkové újmy. Pokud jde o samotný vznik škody v souvislosti se změnou územního plánu Z 1201/07, lze přisvědčit žalovanému, že v daném případě žádná reálná škoda nevznikla. Žalovaný (pozn. soud prvního stupně měl zřejmě na mysli žalobkyni) nebyl vlastníkem předmětného pozemku, na kterém chtěl realizovat svůj podnikatelský záměr, ani pozemku parc. č. 689/1, na němž zamýšlel vybudovat přístupovou cestu ke stavbě a jenž je ve vlastnictví žalovaného, a už vůbec nedisponoval nezbytnými rozhodnutími pro skutečnou realizaci stavebního záměru (územní rozhodnutí, stavební povolení). Veškeré jeho plány v souvislosti s realizací jeho podnikatelského záměru byly ryze hypotetické, byť smluvně ošetřené. Samotné vydání nezbytných správních rozhodnutí však nelze presumovat, stejně jako nelze předpokládat vyhovující rozhodnutí zastupitelstva hl. m. Prahy o prodeji pozemku parc. č. 689/1 či budoucí rozhodnutí soudu o zřízení věcného břemene přístupové cesty. Lze uzavřít, že žalobkyně jednala v rámci svého podnikatelského rizika, které jako podnikatelský subjekt nemůže přenášet na žalovaného. Soud prvního stupně žalobu zamítl, neboť ve věci neshledal existenci škody způsobené OOP, příčinnou souvislost mezi nezákonným rozhodnutím (OOP) a vznikem škody a ani aktivní legitimaci žalobkyně k uplatňování nároku na její náhradu.
6. Odvolací soud v souladu s §213 odst. 1 a 2 o. s. ř. zopakoval důkaz smlouvou o smlouvě budoucí kupní ze dne 25. 2. 2009 a smlouvou o cesi ze dne 11. 5. 2011. Ze smlouvy o smlouvě budoucí odvolací soud učinil zjištění, že budoucí prodávající, tj. spoluvlastníci pozemku 677, o výměře 1756m 2 , se zavázali předmětný pozemek převést kupní smlouvou tvořící přílohu této smlouvy do vlastnictví budoucího kupujícího, společnosti V Invest CZ, a. s., a to na základě výzvy budoucího kupujícího ve lhůtě nejpozději do 36 měsíců od uzavření této smlouvy. Soud ze smlouvy o smlouvě budoucí kupní dále zjistil podmínky, za nichž docházelo k prodloužení posledně uvedené lhůty, a podmínek pro odstoupení od smlouvy ze strany budoucího kupujícího. Ze smlouvy o cesi ze dne 11. 5. 2011 odvolací soud zjistil, že touto smlouvou společnost V Invest CZ, a. s. mj. postoupila na žalobkyni práva a povinnosti z budoucí smlouvy kupní ze dne 25. 2. 2009, jejímž předmětem bylo ujednání, na podkladě něhož se budoucí prodávající, spoluvlastníci pozemku 677, zavázali předmětný pozemek převést kupní smlouvou tvořící přílohu této smlouvy do vlastnictví společnosti V Invest CZ, a. s.
7. Odvolací soud ve shodě se soudem prvního stupně uzavřel, že dojde-li k vydání nezákonného opatření obecné povahy, pak je případná škoda v důsledku tohoto nezákonného opatření vzniklá subjektu, jehož práv a povinností se opatření bezprostředně dotýká, odškodnitelná dle OdpŠk, přičemž při posuzování nároku na náhradu takto vzniklé škody je třeba analogicky vycházet z ustanovení, jimiž je upravena odpovědnost za škodu státu či územně samosprávného celku z nezákonného rozhodnutí. Žalobkyně se tedy mýlí, má-li za to, že na danou věc je třeba aplikovat ustanovení o odpovědnosti za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem, stejně jako se mýlí žalovaný, má-li za to, že na případ vydání nezákonného opatření obecné povahy není OdpŠk vůbec aplikovatelný. Lze tak shrnout, že soud prvního stupně nepochybil, pokud při rozhodování vycházel prioritně z §8, §20 a §21 OdpŠk. V daném případě byla změna územního plánu provedena formou opatření obecné povahy, které vydal žalovaný ve své samostatné působnosti, a v případě vzniku škody na straně žalobkyně by tedy zásadně svědčila žalovanému věcná pasivní legitimace ve smyslu §1 odst. 2 OdpŠk. Žalobkyně se rovněž mýlí, namítá-li, že soud prvního stupně při rozhodování nesprávně vycházel z rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 19. 9. 2002, sp. zn. 25 Co 244/2000 (pozn. odvolací soud mínil zřejmě rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 19. 9. 2002, sp. zn. 25 Cdo 2244/2000), z důvodu, že uvedený rozsudek se vztahuje k již zrušenému zákonu č. 58/1969 Sb. V usnesení Nejvyššího soudu ze dne 25. 1. 2011, sp. zn. 25 Cdo 470/2008 (pozn. odvolací soud mínil zřejmě usnesení Nejvyššího soudu ze dne 25. 1. 2011, sp. zn. 25 Cdo 4470/2008), dle něhož stát podle OdpŠk neodpovídá za škodu, jež vznikla následkem zrušení nezákonného rozhodnutí, nýbrž následkem jeho vydání, Nejvyšší soud argumentačně odkazuje právě na výše uvedený rozsudek, aniž by při formulaci právního závěru shledal ohledně řešení této otázky jakékoliv aplikační odlišnosti. Odvolací soud má nicméně za to, že uvedená judikatura byla překonána nálezem Ústavního soudu ze dne 11. 3. 2014, sp. zn. II. ÚS 1667/12, na který žalobkyně přiléhavě odkázala. S ohledem na právní názor vyjádřený v uvedeném rozhodnutí je třeba uzavřít, že žalobkyně by měla právo na náhradu škody jí způsobené opatřením obecné povahy, respektive jeho zrušením, pro nezákonnost, aniž by musela sama k jeho zrušení vyvinout jakoukoliv procesní aktivitu. Odvolací soud nicméně uzavřel, že na straně žalobkyně žádná škoda v příčinné souvislosti s nezákonným opatřením obecné povahy, respektive s jeho zrušením, nevznikla. Dle usnesení Nejvyššího soudu ze dne 6. 12. 2012, sp. zn. 28 Cdo 3246/2012, ke vzniku objektivní odpovědnosti státu za škodu, jíž se nelze zprostit, je zapotřebí současné splnění tří podmínek: 1) nezákonné rozhodnutí nebo nesprávný úřední postup, 2) vznik škody, 3) příčinná souvislost mezi nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a vznikem škody. O odškodnitelnou majetkovou újmu se přitom jedná, jestliže nezákonné rozhodnutí či nesprávný úřední postup měly dopad do majetkové sféry poškozeného, tedy jestliže nebýt jich, nedošlo by k majetkové újmě. Nezbytným předpokladem objektivní odpovědnosti státu za škodu je pak příčinná souvislost mezi právní skutečností, za níž se odpovídá, a vznikem škody. Odvolací soud vycházel z toho, že smlouva o cesi ze dne 11. 5. 2011, jíž společnost V Invest CZ a. s. postoupila na žalobkyni práva a povinnosti z budoucí smlouvy o smlouvě kupní ze dne 25. 2. 2009, nelze považovat za úkon, na podkladě kterého žalobkyně vstoupila do práv a povinností V Invest CZ a. s. plynoucích ze smlouvy o smlouvě budoucí. Odvolací soud v této souvislosti odkázal na usnesení Nejvyššího soudu ze dne 24. 6. 2004, sp. zn. 33 Odo 268/2004, podle kterého vstup do smluvních vztahů založených smlouvou o smlouvě budoucí nepřichází pojmově v úvahu. Předmětem postoupení podle §524 obč. zák. sice může být pohledávka jakéhokoliv druhu, tedy i nepeněžitá, ale postoupení pohledávky ze smlouvy o smlouvě budoucí uzavřené podle §50a obč. zák. není možné. Smlouva o smlouvě budoucí je totiž dvoustranný závazkový vztah sestávající z práv i povinností každého účastníka. Předmětem postoupení (cese) přitom může být jen právo, nikoliv povinnost. K tomuto odvolací soud odkázal též na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 5. 2011, sp. zn. 33 Cdo 2390/2000. Za této situace žalobkyni nesvědčilo k pozemku 677 ani potenciální právo, na podkladě kterého by na něm mohla realizovat výstavbu bytového domu, a tudíž jí nerealizováním tohoto potenciálního podnikatelského záměru nemohla vzniknout žádná škoda v příčinné souvislosti se zrušením opatření obecné povahy pro nezákonnost. S ohledem na uvedený závěr nebylo potřebné doplňovat dokazování výslechem spoluvlastníků pozemku 677 k prokázání tvrzení, že spoluvlastníci udělili ke smlouvě o cesi svůj souhlas. Není pak na místě ani argumentace žalobkyně §102 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), neboť dle tohoto ustanovení právo na náhradu majetkové újmy náleží výlučně vlastníku pozemku či stavby postiženému tam uvedenými změnami v území. I kdyby žalobkyně na podkladě smlouvy o cesi do práv a povinností společnosti V Invest CZ a. s. vstoupila, a vzniklo by jí mj. právo na to, aby spoluvlastníci pozemku tento pozemek budoucí kupní smlouvou převedli do jejího vlastnictví, je žalobkyní tvrzená škoda přesto pouze ničím nepodloženou hypotézou. Nelze totiž s jistotou vůbec předjímat, že by se žalobkyně nakonec vlastníkem pozemku předmětného pozemku stala, že by např. nebylo realizováno její právo na odstoupení od smlouvy budoucí z důvodů v této smlouvě sjednaných, či že by spoluvlastníci pozemku svým povinnostem ze smlouvy skutečně dostáli a pozemek do vlastnictví žalobkyně převedli. Jak totiž vyplývá z ustálené rozhodovací praxe Nejvyššího soudu, smlouva o smlouvě budoucí je účinná jen mezi jejími účastníky. Jestliže účastník této smlouvy převede věc, jejíž zamýšlený převod je obsahem smlouvy o smlouvě budoucí, platnou smlouvou na osobu třetí, zaniknou práva a povinnosti ze smlouvy o smlouvě budoucí pro nemožnost plnění a na jejich místo nastupují odpovědnostní vztahy mezi účastníky smlouvy. Smlouva o smlouvě budoucí totiž nepůsobí absolutně a její porušení jedním z účastníků nemůže mít samo o sobě vliv na právní postavení třetí osoby a na platnost kupní smlouvy, kterou účastník smlouvy o smlouvě budoucí převádí nemovitost, o níž ve smlouvě o smlouvě budoucí šlo, na třetí osobu. Stejně tak nelze předjímat, že by žalobkyně pro výstavbu plánovaného bytového domu získala územní rozhodnutí dle §76 a následujících stavebního zákona a též obdržela veškerá další potřebná povolení, zejména stavební povolení dle §108 a následujících stavebního zákona. Protože tedy nebylo možno uzavřít, že k žalobkyní tvrzené škodě došlo v příčinné souvislosti s nezákonně vydaným opatřením obecné povahy, nebylo možné její žalobě vyhovět.
II. Dovolání a vyjádření k němu
8. Žalobkyně (dále též jako „dovolatelka“) dovoláním brojí proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 24. 2. 2015, č. j. 30 Co 32/2015-104, a to výslovně v celém jeho rozsahu, přičemž přípustnost dovolání shledává v tom, že napadené rozhodnutí spočívá na nesprávném právním posouzení věci, když v řízení byly řešeny otázky, které jsou jednak v judikatuře Nejvyššího soudu řešeny nejednotně, nejsou v ní řešeny vůbec a některé právní otázky odvolací soud posoudil též v rozporu s ustálenou rozhodovací praxí Nejvyššího soudu. Dovolatelka konkrétně formuluje otázky: 1) Je možné platně hromadně postoupit práva a povinnosti ze smlouvy o smlouvě budoucí dle právní úpravy platné do 1. 1. 2014? Pokud ano, za jakých podmínek? 2) Je v případě následně zjištěné nezákonnosti přijatého opatření obecné povahy možno požadovat náhradu újmy (škody) dle zákona č. 82/1998 Sb.? Pokud ano, za jakých podmínek? 3) Je možné přenášet odpovědnost (respektive spoluodpovědnost) za škodu dle zákona č. 82/1998 Sb. s poukazem na podnikatelské riziko poškozené osoby? 4) Je při posuzování příčinné souvislosti jako jednoho z předpokladů odpovědnosti za škodu možno vycházet z předpokladu, že smluvní strany nedodrží své smluvně převzaté závazky, nebo je při posuzování otázky tzv. „běžného běhu okolností“ nutno předpokládat, že strany budou svým závazkům dostávat? 5) Za jakých okolností je možno aplikovat diskreční pravomoc obecných soudů vztahujících se ke stanovení výše vzniklé škody ve smyslu §136 o. s. ř.?
9. Dovolatelka předně nesouhlasí se způsobem, jakým byla posouzena platnost smlouvy o cesi, prostřednictvím které měla vstoupit do smluvních vztahů založených smlouvou o smlouvě budoucí kupní. Podle jejího názoru odvolací soud nepostupoval správně, pokud předmětnou smlouvu o cesi posoudil jako neplatnou, a to z důvodu, že nezohlednil recentní judikaturu představovanou rozsudkem Nejvyššího soudu ze dne 18. 12. 2014, sp. zn. 33 Cdo 969/2013, z něhož jednoznačně vyplývá, že závěry přijaté předchozí judikaturou k otázce platnosti „hromadného postoupení“ práv a povinností ze smlouvy o smlouvě budoucí nemusí být bez dalšího správné, a to v případě existence souhlasu třetí dotčené strany, v tomto případě vlastníků pozemku 677. Soudy dovolatelku v průběhu řízení nepoučily ve smyslu §118a o. s. ř. o tom, že by podle jejich názoru měla být smlouva o cesi neplatnou, a nebyla ani vyzvána, aby k tomuto označila případné další důkazy. Prvním momentem, kdy byla posuzována otázka platnosti smlouvy o cesi, bylo ústní jednání před odvolacím soudem. Odvolací soud též zcela ignoroval důkazní návrhy dovolatelky, která navrhovala provést jednak výslech vlastníků pozemku 677 i jejich písemný souhlas s postoupením práv a povinností ze smlouvy o smlouvě budoucí, přičemž tento souhlas předcházel uzavření smlouvy o cesi. Odvolací soud též nesprávně posoudil možnost dovolatelky nabýt pozemek 677 do vlastnictví, jestliže konstatoval, že i pokud by dovolatelka vstoupila do práv a povinností společnosti V Invest CZ a. s. ze smlouvy o smlouvě budoucí kupní k pozemku 677, nebylo jisté, že by dovolatelka zmíněný pozemek skutečně nabyla. K tomuto závěru odvolací soud uvedl, že by budoucí prodávající nemuseli dostát svým smluvně převzatým závazkům. Dovolatelka má za to, že uvedený závěr je v rozporu s konstantní judikaturou Nejvyššího soudu, z níž jednoznačně vyplývá, že příčinná souvislost musí být (zejména pokud jde o ušlý zisk) posuzována vždy v rámci normálního běhu okolností. Za běžný a standardní běh událostí nelze považovat takový, kdy se smluvně převzaté závazky neplní. Tento názor dovolatelka podepřela poukazem na zásadu pacta sunt servanda a odkazem na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 6. 2004, sp. zn. 25 Cdo 119/2003. Rovněž neobstojí závěr odvolacího soudu, podle kterého výsledky stavebního a územního řízení byly nejistými. Je zcela zřejmé, že pokud jsou dodrženy zákonem stanovené podmínky (zejména soulad s územním plánem), je stavební úřad povinen příslušné územní rozhodnutí a následně stavební povolení vydat. V této souvislosti dovolatelka poukázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 8. 2010, č. j. 9 As 63/2010-111, a uvedla, že její projekt byl zpracován kvalifikovanými odborníky, kteří se účastnili realizace mnoha obdobných projektů. Za předpokladu, že by opatření obecné povahy nebylo Nejvyšším správním soudem zrušeno, tak i v případě, že by nebyl realizován zamýšlený projekt, realizovala by dovolatelka na pozemku 677 jiný projekt obdobného charakteru. Došlo-li by k uvedené situaci, byl by dán prostor pro aplikaci §136 o. s. ř., tedy určení výše nároku podle úvahy soudu. Za situace, kdy prokazatelně došlo k protiprávnímu jednání žalovaného, který je nadán výkonem veřejné moci, soudy nesmí rezignovat na zjištění výše škody a žalobu odmítnout s poukazem na nejistý výsledek budoucího podnikatelského záměru dovolatelky. Nesprávným právním posouzením je i to, že odvolací soud podřadil pod podnikatelské riziko dovolatelky takovou situaci, kdy řádně přijaté opatření obecné povahy bylo následně v rámci mimořádných opravných prostředků zrušeno. Tato otázka nebyla dosud judikatorně řešena. V dovolání je dále předestřena otázka, zda lze podle OdpŠk požadovat náhradu újmy (škody) v případě následného zjištění nezákonnosti přijatého opatření obecné povahy. Jakkoli byla tato otázka posouzena odvolacím soudem v konečném důsledku in favorem dovolatelky, toto posouzení nelze považovat za zcela správné.
10. K dovolání se žalovaný vyjádřil prostřednictvím podání ze dne 9. 11. 2015. Žalovaný se předně ztotožnil se závěry odvolacího soudu a namítl, že pokud dovolatelka nově doložila souhlas majitelů pozemku 677, jedná se o nedovolené uplatňování nových skutečností nebo důkazů v průběhu dovolacího řízení. Stěžejní důvod pro zamítnutí žaloby představuje neexistence příčinné souvislosti mezi částí opatření obecné povahy, jež byla zrušena Nejvyšším správním soudem, a žalobkyní tvrzenou škodou. Existence příčinné souvislosti je zásadně otázkou skutkovou, nikoli právní, přičemž důvodem dovolání může být pouze posouzení právních otázek. Byť dovolatelka Nejvyššímu soudu předkládá právní otázky, na jejich vyřešení napadené rozhodnutí nezávisí a případné posouzení těchto otázek by nic neměnilo na skutečnosti, že žalobkyni v souvislosti se zrušením změny Z 1201/07 žádná škoda nevznikla a ani vzniknout nemohla. Stěžejními skutečnostmi jsou ty, že dovolatelka nikdy nebyla vlastnicí pozemku 677, jehož se týkala změna Z 1201/07. Územní plán ani jeho změny neumísťují konkrétní stavby a předmětem změny územního plánu Z 1201/07 tudíž nebylo umístění žádného projektu dovolatelky ani povolení jeho stavby, tzn. změna Z 1201/07 nepředstavovala oprávnění dovolatelky k realizaci jejího stavebního projektu. Dovolatelka nikdy nedisponovala ani územním rozhodnutím o umístění jejího stavebního záměru na pozemku, natož pak stavebním povolením. Vydání nezbytných správních rozhodnutí přitom nelze předpokládat. Dle komentářové literatury, stavební úřad při posuzování žádosti o vydání územního rozhodnutí vždy zkoumá soulad záměru, který chce žadatel realizovat, z mnoha hledisek, přičemž je především sledován cíl koordinace veřejných zájmů v území při splnění podmínek pro umístění záměru. Územní řízení je komplexním procesem, ve kterém hraje významnou roli posouzení veřejných zájmů, správní uvážení a účast veřejnosti. Na vydání územního rozhodnutí není právní nárok. Vydání veřejnoprávních rozhodnutí představuje základní předpoklad možnosti realizace jakéhokoli stavebního záměru. Další předpoklad představuje zpravidla financování stavebního záměru, přičemž jeho podmínky závisí mimo jiné i na vydání veřejnoprávních povolení, bez nichž jej nelze konkretizovat. Dovolatelka o tato rozhodnutí nepožádala a neměla navíc zajištěnu ani přístupovou cestu k pozemku, na kterém zamýšlela v budoucnu realizovat svůj stavební záměr, což je též jednou z podmínek pro zisk stavebního povolení. Všechny podmínky, které jsou předpokladem pro realizaci stavebního záměru dovolatelky, zůstaly pouze v rovině hypotetické. Žalobkyně jednala plně v rámci svého podnikatelského rizika. Tvrdila-li žalobkyně, že by měla možnost na pozemku realizovat i jiný, než původně zamýšlený stavební projekt, jedná se o možnost ještě více hypotetickou. Závěry týkající se rozhodnutí dle stavebního zákona zůstávají totožné pro jakýkoliv stavební záměr. Existence podmínek odpovědnosti za škodu musí být v řízení bezpečně prokázána a nepostačuje pouhý pravděpodobnostní závěr o splnění některé z nich, přičemž důkazní břemeno v tomto směru leží na poškozeném. Dle žalovaného není možný výklad předkládaný dovolatelkou, podle nějž by tato nenesla sama žádné riziko. Dovolatelka ani nevymezuje důvod dovolání. Pokud se jedná o posouzení platnosti smlouvy o cesi, posoudil ji odvolací soud správně. Jedná se navíc jen o jeden z několika rovnocenných důvodů, pro něž byla žaloba zamítnuta. K tvrzení dovolatelky ohledně možného nabytí pozemku 677 žalovaná uvádí, že smlouva kupní k uvedenému pozemku nemusela zůstat neuzavřena jen z důvodu porušení smlouvy o smlouvě budoucí ze strany budoucích prodávajících, ale též v důsledku využití práva od smlouvy odstoupit, které z uvedené smlouvy plynulo. Existovala tedy relevantní nejistota, zda k uzavření kupní smlouvy dojde. Tvrzení dovolatelky, že soud měl postupovat v souladu s §136 o. s. ř., není namístě. Za situace, kdy soud dospěl k závěru, že neexistuje nárok na náhradu škody, bylo by zjišťování výše škody zcela nadbytečné. Pokud dovolatelka nastolila otázku, zda je v případě následně zjištěné nezákonnosti přijatého opatření obecné povahy možno požadovat náhradu újmy (škody) dle zákona č. 82/1998 Sb., byla tato otázka posouzena ve prospěch dovolatelky. Z uvedených důvodů žalovaný navrhuje, aby Nejvyšší soud dovolání žalobkyně zamítl a uložil jí povinnost uhradit náhradu nákladů řízení.
III. Formální náležitosti dovolání
11. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění účinném od 1. 1. 2013 (viz čl. II bod 2 zákona č. 293/2013 Sb.), dále jen „o. s. ř.“
12. Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, řádně zastoupenou podle §241 odst. 1 o. s. ř., dovolací soud se proto zabýval jeho přípustností.
IV. Přípustnost dovolání
13. Podle §237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
14. Nejvyšší soud již v rozsudku ze dne 8. 12. 1997, sp. zn. 3 Cdon 1374/96, uvedl, že jestliže odvolací soud závěr o nedůvodnosti uplatněného nároku založil současně na dvou na sobě nezávislých důvodech, pak sama okolnost, že jeden z nich neobstojí, nemůže mít na správnost tohoto závěru vliv, jestliže obstojí důvod druhý. To platí i tehdy, nemohl-li být druhý důvod podroben dovolacímu přezkumu proto, že nebyl dovoláním dotčen.
15. Rozhodnutí odvolacího soudu spočívá na závěru, že mezi nezákonně vydaným OOP a škodou není dána příčinná souvislost z důvodu, že dovolatelka smlouvou o cesi platně nevstoupila do práv a povinností budoucího kupující k pozemku 677. Ani za situace, že by se dovolatelka skutečně stala budoucí kupující, nelze předjímat následné nabytí vlastnického práva k pozemku 677 a získaní patřičných povolení k realizaci jí zamýšleného projektu. Odvolací soud tedy spatřuje hned tři důvody, které příčinnou souvislost vylučují.
16. Podané dovolání relevantně zpochybňuje všechny tři důvody, na nichž odvolací soud založil své zamítavé rozhodnutí. První z těchto důvodů byl dovolatelkou zpochybněn zcela zřetelně, a to tvrzením, že závěr o nemožnosti vstupu do práv ze smlouvy o smlouvě budoucí neobstojí ve světle rozsudku ze dne 18. 12. 2014, sp. zn. 33 Cdo 969/2013. Co se týká následujících dvou důvodů, jsou oba zpochybněny již tvrzením dovolatelky, že příčinná souvislost měla být posouzena v rámci normálního běhu okolnost, kdy bylo poukázáno na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 6. 2004, sp. zn. 25 Cdo 119/2003.
17. Dovolání bylo shledáno přípustným pro posouzení právní otázky, zda smluvně lze převést veškerá práva a povinnosti ze smlouvy o smlouvě budoucí, jaké okolnosti jsou způsobilé vyloučit vztah příčinné souvislosti a mezi jakými skutkovými okolnostmi má být existence příčinné souvislosti zjišťována.
V. Důvodnost dovolání a právní úvahy dovolacího soudu
18. Podle §1 odst. 2 OdpŠk územní samosprávné celky odpovídají za podmínek stanovených tímto zákonem za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci svěřené jim zákonem v rámci samostatné působnosti (dále jen "územní celky v samostatné působnosti").
P odle §19 OdpŠk, územní celky v samostatné působnosti odpovídají za škodu, kterou způsobily při výkonu veřejné správy a) nezákonným rozhodnutím, b) nesprávným úředním postupem. Podle §20 odst. 1 OdpŠk bylo-li územním celkem v samostatné působnosti v řízení, na něž se vztahují předpisy o správním řízení, vydáno nezákonné rozhodnutí, mají účastníci řízení právo na náhradu škody, která jim tímto rozhodnutím vznikla. Právo na náhradu škody má i ten, s nímž nebylo jednáno jako s účastníkem řízení, ačkoliv s ním jako s účastníkem řízení jednáno být mělo.
19. Podle §43 odst. 4 věty čtvrté zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), se územní plán vydává formou opatření obecné povahy podle správního řádu.
20. Za škodu se v právní teorii i praxi považuje újma, která nastala v majetkové sféře poškozeného, a je objektivně vyjádřitelná všeobecným ekvivalentem, tj. penězi. Skutečnou škodou je nastalé zmenšení (úbytek) majetku poškozeného; představuje vlastně majetkové hodnoty potřebné k uvedení v předešlý stav, popř. k vyvážení důsledků plynoucích z toho, že nedošlo k uvedení v předešlý stav. Ušlý zisk je v podstatě ušlým majetkovým prospěchem spočívajícím v nenastalém zvětšení (rozmnožení) majetku poškozeného, které bylo možno důvodně očekávat s ohledem na pravidelný běh věcí, pokud by nebylo došlo ke škodné události (srov. např. stanovisko Nejvyššího soudu ČSSR ze dne 18. 11. 1970, sp. zn. Cpj 87/70, uveřejněné pod číslem 55/1971 ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek).
21. V rozsudku ze dne 19. 9. 2002, sp. zn. 25 Cdo 2244/2000, Nejvyšší soud konstatoval, že stát odpovídá za škodu, jež vznikla následkem nezákonného rozhodnutí, a nikoliv následkem jeho zrušení.
22. Nejvyšší správní soud v rozsudku rozšířeného senátu ze dne 27. 7. 2016, č. j. 5 As 85/2015-36, mimo jiné uvedl, že opatření obecné povahy obecně představuje správní akt smíšené povahy s konkrétně určeným předmětem regulace a obecně vymezeným okruhem adresátů. Jedná se o výsledek činnosti veřejné správy, který není ani individuálním rozhodnutím, ani právním předpisem. Rozhodnutím není z toho důvodu, že nesměřuje vůči jmenovitě určené osobě či osobám, ale naopak vůči neurčitému počtu osob. Právním předpisem není proto, že jeho předmětem je podobně jako u rozhodnutí řešení určité konkrétní věci, nikoli stanovení obecného pravidla chování, vztahujícího se na všechny případy stejného druhu (odst. 18). Při pořizování a vydávání územního plánu žádní předem určení účastníci řízení nejsou. Existuje zde okruh blíže neurčených tzv. dotčených osob, které mohou podle svého procesního postavení uplatňovat připomínky nebo námitky. Právě povaha územního plánu, který je opatřením obecné povahy směřujícím vůči blíže neurčenému okruhu osob, vylučuje možnost konkrétní účastníky řízení stanovit. Není-li územní plán určen objektivně určitelnému okruhu adresátů, neexistuje ani jmenovitě určený okruh osob, se kterými by mohlo být jednáno při jeho přezkumu. Postup, ve kterém je územní plán vydáván, není správním řízením v užším slova smyslu. Základním znakem řízení je, že v něm vedle orgánu, který autoritativně rozhoduje, existují konkrétně určené subjekty (účastníci), jichž se výsledné rozhodnutí dotýká nebo může dotýkat (odst. 30).
23. Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 27. 10. 2015, sp. zn. 25 Cdo 3444/2013, uveřejněném pod číslem 89/2016 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek konstatoval, že vydání (změna) územního plánu zastupitelstvem obce je výkonem veřejné správy podle stavebního zákona (zákona č. 183/2006 Sb., ve znění pozdějších předpisů), svěřené do samostatné působnosti obce, a nárok účastníka na náhradu tím způsobené škody, který nepodléhá režimu náhrady za změnu v území podle jeho §102 odst. 2, se posuzuje podle zákona č. 82/1998 Sb. (ve znění pozdějších předpisů).
24. Podle rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 18. 12. 2014, sp. zn. 33 Cdo 969/2013, obč. zák. výslovně neupravoval (jako typovou smlouvu) možnost „převést“ veškerá práva a povinnosti ze smlouvy se souhlasem původní smluvní strany, která v právním vztahu nadále zůstává, na třetí osobu. Tato smlouva však není automaticky neplatná, je nutné ji posuzovat podle ustanovení o smlouvě inominátní (§51 obč. zák.).
25. S ohledem na posledně uvedené rozhodnutí, na jehož závěry dovolací soud navázal též např. ve svém rozsudku ze dne 26. 7. 2016, sp. zn. 29 Cdo 3612/2015, a též s ohledem na zjištění učiněné odvolacím soudem, dle kterého byla smlouvou o cesi ze dne 11. 5. 2011 převáděna jak práva, tak i povinnosti ze smlouvy o smlouvě budoucí kupní, neobstojí samotný závěr, že nebylo možné vstoupit do smluvních vztahů založených smlouvou o smlouvě budoucí. Jak rovněž vyplývá z rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 18. 12. 2014, sp. zn. 33 Cdo 969/2013, jakkoliv platí, že vstup do smluvních vztahů založených smlouvou o smlouvě budoucí smlouvou o postoupení pohledávky podle §524 obč. zák. nepřichází pojmově v úvahu, neznamená to, že takovýto vstup není vůbec smluvně možný. Ze zjištění, které odvolací soud učinil ve vztahu ke smlouvě ze dne 11. 5. 2011, pak plyne, že strany této smlouvy neměly v úmyslu postoupit (izolovaně) pouze pohledávku budoucího kupujícího. První z důvodů, na němž spočívá závěr odvolacího soudu o neexistenci příčinné souvislosti, tedy neobstojí.
26. Patrné je (též s ohledem na odkaz na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 6. 2004, sp. zn. 25 Cdo 119/2003), že dovolatelka nesouhlasí s názorem odvolacího soudu, že příčinnou souvislost mezi škodnou událostí a škodou vyvrací potenciální možnost, že by nedošlo k realizaci smlouvy, kterou se smluvní strany zavázaly uzavřít smlouvou o smlouvě budoucí, neboť tuto potenciální možnost nelze považovat za normální běh událostí.
27. Dojde-li ke škodné události, kterou je přerušen určitý proces, který je s to vytvořit zisk, záleží zejména na složitosti přerušeného procesu a fázi, v níž se tento proces nacházel, zda bude možné dovodit, že právě škodná událost byla příčinou nedosažení konkrétního zisku. Plyne z obecné zkušenosti, že pokud se jednalo o proces složitý, pokud škodná událost zasáhla do procesu v jeho brzké fázi, či závisel-li výsledek tohoto procesu na nejisté okolnosti, je významně oslabena možnost dosáhnout zjištění, zda k zisku nedošlo právě v důsledku škodné události. Judikatura (srov. např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 25. 1. 2006, sp. zn. 25 Cdo 818/2005) tak dospěla např. k závěru, že pouhé tvrzené zmaření zamýšleného podnikatelského záměru poškozeného k odškodnění nestačí.
28. Mimo jiné i v posledně zmíněném rozhodnutí bylo konstatováno, že ušlým ziskem se rozumí újma spočívající v tom, že u poškozeného nedojde v důsledku škodné události k rozmnožení majetkových hodnot, ač se to dalo očekávat s ohledem na pravidelný běh věcí. Jedná se o určité snížení potřebné míry důkazů, jež je známo též v dalších evropských právních řádech (k tomu viz např. TICHÝ, Luboš a Jiří HRÁDEK. Deliktní právo . V Praze: C.H. Beck, 2017. Beckova edice právní instituty. ISBN 9788074006258. s. 103). Ačkoliv posouzení toho, jak by pravidelně věci probíhaly, je otázkou skutkovou, posouzení otázky, jaké události v obecnosti lze zahrnout pod pojem pravidelný běh věcí, kterého judikatura užívá, či konkrétněji, zda lze pod pravidelným během věcí bez dalšího podřadit předpoklad, že osoba nedodrží smluvně převzatou povinnost, je otázkou právní.
29. Přístup odvolacího soudu, který vyloučil příčinnou souvislost s ohledem na možnost, že by nedošlo k realizaci smlouvy, již se smluvní strany zavázaly uzavřít ve smlouvě o smlouvě budoucí, akceptovat nelze. Vyplývá z výše uvedeného, že běh věcí, ke kterému z důvodu škodné události nedošlo, nelze zjistit s jistotou, a vyžaduje se tedy závěr ohledně očekávatelného průběhu. Jestliže určitý (pro úspěšnou realizaci procesu nezbytný) předpoklad byl zajištěn smluvně, nelze bez dalšího předpokládat, že by ke splnění smlouvy, a tedy ani k naplnění daného předpokladu, nedošlo. Již skutečnost, že smluvní strany přistoupily k uzavření smlouvy, vypovídá o jejich zájmu zachovat se podle jimi smluveného obsahu. Jestliže dovolatelka danou smlouvu uzavřela se zájmem nabýt pozemek, aby na něm mohla provést výstavbu a dosáhnout zisku, nelze (bez dalšího) předpokládat, že by od smlouvy odstoupila, či např. nevyužila práva z ní vyplývajícího (možnost uzavření kupní smlouvy – podle zjištění odvolacího soudu – byla sjednána ve prospěch dovolatelky). Budoucí prodávající pak rovněž měli další ekonomický důvod smlouvu dodržet, neboť v případě, že by smlouvu porušili, byli by vystaveni riziku sankce (přinejmenším by po nich bylo možno požadovat náhradu případně způsobené škody).
30. Co se týká dalšího důvodu, pro nějž měla být příčinná souvislost vyloučena, tedy možného nevydání kladných rozhodnutí dle stavebního zákona, patří připomenout rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 20. 1. 2016, sp. zn. 30 Cdo 2179/2013, uveřejněné pod číslem 20/2017 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek. Podle druhé z právních vět, s nimiž bylo rozhodnutí publikováno, je-li vydání úředního povolení pro výkon určité činnosti součástí obvyklého běhu věcí, je jeho nevydání v zákonem stanovené lhůtě příčinnou ztráty zisku ušlého tím, že poškozený nemohl činnost, pro níž o povolení žádal, realizovat. Z uvedeného vyplývá, že soud měl při zkoumání příčinné souvislosti učinit závěr, zda by s ohledem na charakter potřebného povolení a konkrétní okolnosti věci bylo obvyklé, že by k vydání úředního povolení došlo či nikoliv. Důkazní břemeno ohledně skutečnosti, že za obvyklého běhu věcí by k vydání úředního povolení vyšlo, nese žalobce. Příčinná souvislost by byla vyloučena zejména za existence takové skutečnosti, jež by vydání úředního povolení činila vyloučeným, popř. značně nejistým, či že by vydání povolení záviselo na uvážení ze strany orgánu. Jelikož odvolací soud neučinil ohledně výše zmíněných skutečností potřebná zjištění, nebylo možné bez dalšího vyloučit existenci příčinné souvislosti. Jím provedené právní posouzení je v tomto ohledu (přinejmenším) neúplné, a tedy i nesprávné.
31. Dovolání bylo shledáno důvodným, neboť otázky, pro jejichž vyřešení bylo dovolání shledáno přípustným, odvolací soud nesprávně právně posoudil.
32. Jelikož bylo dovolání shledáno přípustným, zkoumal dovolací soud, zda řízení není zatíženo vadami, jež by mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci, přičemž takové neshledal (§242 odst. 3 věta druhá o. s. ř.).
33. Pouze pro úplnost dovolací soud doplňuje, že se nezabýval dalšími v dovolání obsaženými otázkami, neboť rozhodnutí odvolacího soudu na jejich vyřešení nezávisí a dovolací soud je tedy přezkumu nepodrobil.
34. Pokud dovolatelka formulovala otázku, zda je v případě nezákonnosti přijatého opatření obecné povahy možno požadovat náhradu škody dle OdpŠk, nečelila tím právnímu posouzení odvolacího soudu k takové otázce, neboť ten se k ní staví kladně a Nejvyšší soud proto k ní jen poznamenává, že je takový závěr jako východisko v této věci řešených právních otázek na místě akceptovat. Jestliže ovšem v dovolání formulovala (byť toliko ve značné obecnosti) též otázku, za jakých podmínek lze požadovat náhradu újmy v případě následně zjištěné nezákonnosti přijatého opatření obecné povahy, vyvstává v této souvislosti najevo deficit napadeného rozhodnutí. Odvolací soud se (zjevně z důvodu, že byl veden shora uvedenými nesprávnými úvahami) opomenul zabývat otázkou aktivní legitimace k uplatnění nároku na náhradu škody. Patří zde připomenout, že jak soud prvního stupně, tak soud odvolací podřadil opatření obecné povahy pod nezákonné rozhodnutí ve smyslu §20 OdpŠk, což je názor souladný s recentní komentářovou judikaturou (viz Korbel, F. in IŠTVÁNEK, F., SIMON, P., KORBEL, F. Zákon o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem: Komentář . Praha: Wolters Kluwer, 2017. Komentáře (Wolters Kluwer ČR). ISBN 9788075525215., str. 180 - 181). Soud prvního stupně též konstatoval, že dovolatelka aktivní legitimaci k uplatnění nároku na náhradu škody nemá. V dalším průběhu řízení tedy bude úkolem odvolacího soudu, aby se danou otázkou zabýval, neboť podle §20 odst. 1 OdpŠk mají na náhradu škody právo účastníci řízení, či ten, s nímž nebylo jednáno jako s účastníkem řízení, ačkoliv s ním jako s účastníkem řízení jednáno být mělo. Jelikož postup vydání opatření obecné povahy je stanoven předpisy o správním řízení (správním řádem), není aplikovatelný §20 odst. 2 OdpŠk. Dovolací soud v této souvislosti předem uvádí, že vzhledem ke specifikům opatření obecné povahy, k nimž se opakovaně vyjadřuje Nejvyšší správní soud též v rozšířeném senátu (viz např. rozsudek ze dne 27. 7. 2016, č. j. 5 As 85/2015-36, popř. usnesení ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009-120), při posouzení otázky aktivní legitimace podle zmíněného §20 odst. 1 OdpŠk bude nutné vyložit pojem účastníka řízení, čemuž se odvolací soud svými nesprávnými právními názory zatím vyhnul, čímž vyloučil možnost takového výkladu Nejvyšším soudem v této věci.
VI. Závěr
35. Nejvyšší soud vzhledem ke skutečnosti, že dovolání bylo shledáno důvodným, zrušil podle §243e odst. 1 o. s. ř. rozsudek odvolacího soudu ve výroku I. i v závislém výroku II. [§242 odst. 2 písm. a) o. s. ř.].
36. O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího rozhodne soud v rámci nového rozhodnutí ve věci (§243g odst. 1 o. s. ř.).
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 8. 8. 2017
JUDr. František I š t v á n e k
předseda senátu