ECLI:CZ:NSS:2011:4.ADS.125.2011:56
sp. zn. 4 Ads 125/2011 - 56
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Turkové
a soudců JUDr. Dagmar Nygrínové a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobkyně: B. Š., zast. Mgr.
Pavlem Marťánem, advokátem, se sídlem Latrán 193, Český Krumlov, proti žalovanému:
Krajský úřad Středočeského kraje, se sídlem Zborovská 81/11, Praha 5, o kasační stížnosti
žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 6. 2011, č. j. 1 Ad 11/2011 - 23,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 30. 6. 2011, č. j. 1 Ad 11/2011 - 23,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalovaný rozhodnutím ze dne 1. 11. 2010, č. j. 174683/2010/KUSK, zamítl odvolání
žalobkyně a potvrdil rozhodnutí Městského úřadu Beroun ze dne 1. 3. 2010,
č. j. 6999/2010/BER, kterým správní orgán prvního stupně nepřiznal žalobkyni příspěvek
na péči. V odůvodnění žalovaný uvedl, že provedl v místě bydliště žalobkyně dne 14. 5. 2011
vlastní sociální šetření, při kterém bylo zjištěno, že žalobkyně potřebuje pomoc nebo dohled
při 18 úkonech péče o vlastní osobu a zajištění soběstačnosti. Poukázal na to, že si vyžádal
posudek Posudkové komise Ministerstva práce a sociálních věcí v Praze (dále jen „posudková
komise”). Posudková komise posoudila zdravotní stav žalobkyně a zjistila, že se nejedná o osobu,
která se podle §8 zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon č. 108/2006 Sb.“), považuje za závislou na pomoci jiné fyzické osoby,
neboť z důvodu dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu nepotřebovala každodenní pomoc
nebo dohled při více než 12 úkonech péče o vlastní osobu a soběstačnosti. Na základě vyjádření
k podkladům rozhodnutí obecného zmocněnce žalobkyně si žalovaný vyžádal od posudkové
komise doplňující posudek, ve kterém se měla posudková komise, pokud nedojde ke změně
posudkového závěru, vyslovit k námitkám uvedeným v odvolání a ve vyjádření k podkladům
pro rozhodnutí. Konstatoval, že posudková komise v doplňujícím posudku ze dne 5. 10. 2010
neshledala důvody pro změnu již přijatého posudkového závěru a doplnila, že neexistuje lékařský
nález, který by dokládal zhoršení zdravotního stavu žalobkyně. Na základě těchto skutečností
potvrdil žalovaný rozhodnutí správního orgánu prvního stupně jako věcně správné.
V podané žalobě žalobkyně namítala, že zjištění provedená při sociálním šetření
dne 15. 1. 2010 a dne 14. 5. 2010 jsou velice rozdílná a nelze předpokládat, že by se v této
době její zdravotní stav natolik zhoršil, že počet úkonů, které nezvládá, se zvýšil
z 8 na 18. Předpokládala tedy, že při některém sociálním šetření nebyl zjištěn řádně její zdravotní
stav. Z této úvahy měl žalovaný před vydáním napadeného rozhodnutí vycházet a měl povinnost
si ověřit nebo zjistit, které z provedených sociálních šetření bylo správné a zda a jak byly
při nich zjištěny všechny významné skutečnosti. S touto změnou závěrů se žalovaný řádně
nevypořádal. V napadeném rozhodnutí pouze odkazuje na závěr posudkové komise,
který konstatuje, že není žádný lékařský nález, který by dokládal zhoršení zdravotního stavu
žalobkyně. Poznamenala, že výsledek sociálního šetření je jedním z významných podkladů
pro posouzení stupně závislosti osoby, s jehož závěry je povinna se posudková komise
a poté žalovaný řádně vypořádat. Uvedla, že žalovaný byl povinen s ohledem na povahu
jednotlivých úkonů, které žalobkyně podle sociálního šetření ze dne 14. 5. 2010 nezvládá,
si vyžádat lékařské zprávy, které by mu umožnily objektivně posoudit její zdravotní stav.
Navrhovala, aby bylo napadené rozhodnutí zrušeno a věc vrácena žalovanému k dalšímu řízení.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 30. 6. 2011, č. j. 1 Ad 11/2011 – 23, žalobu
zamítl a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Soud se nejprve
zabýval námitkou žalovaného o vyloučení řízení o příspěvku na péči ze soudního přezkumu.
Dospěl k závěru, že při rozhodování o nároku na příspěvek na péči a jeho výši hodnotí správní
orgán otázky právní i skutkové, přičemž skutková zjištění nezávisí výlučně na posouzení
zdravotního stavu osoby žadatele, a rozhodnutí je proto přezkoumatelné soudem. Poukázal
dále na to, že podle §25 odst. 3 zákona č. 108/2006 Sb. se od posudku vypracovaného
pro odvolací správní orgán v řízení o nároku na dávku sociální péče vyžaduje, aby obsahoval
nejen výrok, ale řádné a přesvědčivé odůvodnění s odkazem na doložený nález ošetřujícího
lékaře, výsledek sociálního šetření, výsledek funkčních vyšetření a případně výsledek vlastního
vyšetření. Všechny tyto požadavky posudek posudkové komise splňuje. Uvedl, že žalovaný
zcela správně požádal o vypracování doplňujícího posudku s žádostí, aby se komise vyjádřila
k námitce žalobkyně ohledně rozdílných zjištění při sociálních šetřeních ze dne 15. 1. 2004
a 14. 5. 2010. Poukázal na to, že posudková komise neshledala důvody pro změnu přijatého
posudkového závěru, přičemž k sociálnímu šetření provedenému žalovaným dne 14. 5. 2010
sdělila, že na jeho hodnověrnost vrhá stín to, že se jedná přesně o ty úkony, které uvádí
jako nezvládnutelné žalobkyně v odvolání. Na závěry posudkové komise žalovaný ve svém
rozhodnutí správně odkázal, neboť v tomto řízení je vyloučena volní úvaha správního orgánu.
Úkolem odvolacího správního orgánu není hodnocení zdravotního stavu, jeho úkolem
je vyhodnotit, zda posudek byl vypracován v řádném složení, zda se posuzovaný účastnil jednání,
zda posudek obsahuje podrobné odůvodnění hodnocení míry závislosti účastníka na pomoci
jiné osoby ve smyslu zákona č. 108/2006 Sb., nebo zdůvodnění, proč posuzovaná osoba
nepotřebuje pomoc jiné osoby při péči o vlastní osobu a při zajištění soběstačnosti, zda komise
měla pro posouzení zdravotního stavu dostatek podkladů, jak obsah těchto podkladů ve svém
závěru respektovala a zda řádně a srozumitelně subsumovala svá zjištění pod patřičná zákonná
ustanovení. Přestože se žalovaný v rozhodnutí nevyjádřil, zda považuje posudek za úplný
a dostatečně odůvodněný, lze podle soudu očekávat, že neshledal pochybení komise,
neboť převzal závěry uvedené v posudku a ve svém rozhodnutí na ně odkázal. Soud odhlédl
od nedokonalosti rozhodnutí, neboť z postupu žalovaného je zřejmá snaha o vyvrácení všech
pochybností s cílem zjistit skutkový stav.
Proti tomuto rozsudku podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační stížnost
z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Nesouhlasila s právním názorem soudu,
že žalovaný není oprávněn hodnotit její zdravotní stav. Žalovaný je povinen posudek hodnotit
jako jakýkoliv jiný důkaz podle zásad uvedených v §50 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní
řád, ve znění pozdějších předpisů. Z tohoto důvodu nelze připustit takový výklad,
podle něhož je žalovaný oprávněn zkoumat posudek pouze co do formální stránky a není
oprávněn hodnotit věrohodnost, přesvědčivost posudku a případně jiné skutečnosti,
které je třeba vzít v úvahu při hodnocení jakéhokoliv důkazu. Spatřovala rozpor v odůvodnění
rozsudku, kdy v prvním odstavci na straně 5 rozsudku soud uvádí, že úkolem žalovaného
není hodnocení zdravotního stavu, a v odstavci třetím uvádí, že posudek je třeba hodnotit
jako každý jiný důkaz provedený ve správním řízení. Takový rozpor podle názoru stěžovatelky
činí rozsudek nesrozumitelným. Poukázala na to, že žalovaný je povinen se v důvodech svého
rozhodnutí vypořádat s jejími námitkami. Žalovaný v rozhodnutí vůbec nerozvedl své úvahy,
jak se s rozdíly výsledků sociálních šetření vypořádal. V rozsudku je následně toto pochybení
žalovaného zhojeno výkladem soudu, který uvádí, že ač není v důvodech rozhodnutí žalovaného
výslovně uvedeno, jak se s námitkami stěžovatelky vypořádal a že považuje posudek
za správný, lze výkladem odůvodnění rozhodnutí žalovaného dospět k závěru, že posudek
považuje za správný. Poznamenala, že pochybnosti o správnosti rozhodnutí žalovaného
jsou umocněny i dalším správním řízením, v němž žalovaný rozhodnutím ze dne 13. 6. 2011,
č. j. 119988/2011/KUSK, stěžovatelce příspěvek na péči přiznal. Při tomto rozhodnutí vycházel
žalovaný, respektive posudková komise ze stejného zdravotního stavu, který byl dokládán
zprávami ošetřujících lékařů stěžovatelky, a jež byly podkladem pro napadené rozhodnutí
žalovaného. Navrhovala, aby byl napadený rozsudek zrušen a věc vrácena Městskému soudu
v Praze k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že posudek posudkové komise
je jediným podkladem, jehož závěr odvolací orgán přebírá do svého rozhodnutí,
aniž by byl oprávněn zkoumat tento posudek a hodnotit zdravotní stav posuzované osoby.
Posudková komise se v posudku vypořádala s nálezy ošetřujících lékařů, s posouzením
zvládaných úkonů i s námitkami stěžovatelky. Poukázal na to, že posudek posudkové komise
je veřejnou listinou, která potvrzuje, že jde o prohlášení orgánu, který listinu vydal,
a není-li dokázán opak, potvrzuje i pravdivost toho, co je v ní osvědčeno nebo potvrzeno.
Důkazní břemeno pak spočívá na tom, kdo nepravdivost této listiny tvrdí. Zdůraznil,
že při sociálním šetření prováděném pracovníky odvolacího orgánu se nehodnotí zdravotní stav
posuzované osoby, pouze se jím zjišťuje schopnost samostatného života osoby v přirozeném
sociálním prostředí. Toliko dlouhodobý zdravotní stav podložený lékařskými nálezy
a vyhodnocený lékařem je podkladem pro rozhodnutí o stupni závislosti; v této souvislosti
poukázal na důvodovou zprávu k zákonu č. 206/2009 Sb., podle níž je sociální šetření
podkladem pro posouzení stupně závislosti úřadem práce, nikoliv pro rozhodování o příspěvku.
Správní orgány nejsou nadány diskreční pravomocí posuzovat zdravotní stav žadatelů o dávky
ani přezkoumávat posouzení zdravotního stavu vydaného příslušnými odbornými orgány.
Posouzení zdravotního stavu také není důkazem, který by byl správní orgán povinen posuzovat
a hodnotit; je výrokem posudku o zdravotním stavu vázán a musí jej plně převzít jako výrok
svého rozhodnutí. Žalovaný navrhoval, aby byla kasační stížnost zamítnuta.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 2 a 3 s. ř. s.
vázán rozsahem a důvody, které stěžovatelka v kasační stížnosti uplatnila. Neshledal přitom vady
podle §109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti. Z textu kasační
stížnosti vyplývá, že ji stěžovatelka podala z důvodu uvedených v §1 03 odst. 1 písm. a), b) a d)
s. ř. s.
Podle §103 odst. 1 s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené a) nezákonnosti
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení, b) vady řízení
spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel,
nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen
zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo
ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci rozhodoval,
napadené rozhodnutí správního orgánu měl zrušit; za takovou vadu řízení se považuje
i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost, a d)
nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí,
popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé.
Ze správních spisů zjistil Nejvyšší správní soud následující rozhodné skutečnosti.
Stěžovatelka podala dne 26. 12. 2009 žádost o příspěvek na péči. Podle záznamu
o sociálním šetření ze dne 15. 1. 2010 stěžovatelka bydlí s manželem v domku, který má ústřední
topení na plyn a pevná paliva. Dále je v něm uvedeno, že stěžovatelka zapomíná, má arytmii,
onemocnění ledvin, silné bolesti ramenních a kolenních kloubů a je ve stavu po operaci
endoprotézy pravé dolní končetiny. V bytě se pohybuje bez hole, mimo byt nutná hůl. Dojde
jen pro drobný nákup. Špatně se češe, pravou horní končetinu nezvedne nad hlavu a musí
si pomáhat druhou rukou. Syn dojíždí jednou týdně a vnučka obden. Podle tohoto záznamu
zvládá s dohledem úkon uvedený v §9 odst. 1 písm. q) a s pomocí zvládá úkony podle §9 odst. 1
písm. e), m) a r) zákona č. 108/2006 Sb. Z úkonů vyjmenovaných v §9 odst. 2 téhož zákona
zvládá s pomocí úkony pod písm. d), f), g) a j). Při sociálním šetření tak bylo stěžovatelce uznáno
celkem 8 úkonů péče o vlastní osobu a soběstačnosti.
Lékař Okresní správy sociálního zabezpečení Beroun dospěl při posouzení stupně
závislosti stěžovatelky k závěru, že potřebuje z důvodu dlouhodobě nepříznivého zdravotního
stavu pomoc při úkonech uvedených v §9 odst. 1 písm. e), m), q), r) a odst. 2 písm. d), f), g) a j)
zákona č. 108/2006 Sb., celkem tedy 8 úkonů péče o vlastní osobu a soběstačnosti. Ostatní
úkony stěžovatelka svede, nebyla tedy závislá na pomoci jiné fyzické osoby ve smyslu §8
uvedeného zákona. Na základě těchto podkladů Městský úřad Beroun rozhodnutím ze dne
1. 3. 2010, č. j. 6999/2010/BER, nepřiznal stěžovatelce příspěvek na péči.
Proti tomuto rozhodnutí podala stěžovatelka odvolání. V něm poukázala na to,
že kromě úkonů uvedených v rozhodnutí Městského úřadu Beroun nezvládá ještě další úkony
uvedené v zákoně č. 108/2006 Sb., a to úkon obsažený v §9 odst. 1 písm. j) stání, schopnost
vydržet stát a úkony uvedené v §9 odst. 2 písm. a) komunikace slovní, písemná, neverbální,
b) orientace vůči jiným fyzickým osobám, v čase a mimo přirozené prostředí, e) uspořádání času,
plánování života, m) péče o lůžko, q) udržování pořádku v domácnosti, nakládání s odpady
a r) další jednoduché úkony spojené s chodem a udržováním domácnosti. Namítala tedy,
že prokazatelně nezvládá celkem 15 úkonů péče o vlastní osobu a úkonů soběstačnosti.
Podle záznamu o sociálním šetření ze dne 14. 5. 2010, které provedli zaměstnanci
žalovaného, stěžovatelka nezvládá 18 úkonů péče o vlastní osobu a soběstačnosti, a to úkony
péče o vlastní osobu uvedené v §9 odst. 1 písm. e), f), h), j), l), m), o), q) a r) a úkony
soběstačnosti uvedené v odst. 2 písm. b), d), f), g), h), j), m), q) a r) zákona č. 108/2006 Sb.
Poté žalovaný požádal posudkovou komisi o posouzení zdravotního stavu stěžovatelky.
Posudková komise zaslala žalovanému výsledek posouzení zdravotního stavu ze dne 27. 7. 2010
se závěrem, že stěžovatelka nezvládá 8 úkonů péče o vlastní osobu a úkonů soběstačnosti.
Na základě souhlasu stěžovatelky se zpracováním citlivých údajů o zdravotním stavu požádal
žalovaný posudkovou komisi o zaslání kompletního posudkového zhodnocení.
V posudku ze dne 27. 7. 2010 posudková komise uvedla, že se stěžovatelka dlouhodobě
léčí pro hypertenzní chorobu a ischemickou chorobu srdeční, které jsou terapií kompenzovány.
Komunikace i chování jsou přiměřené, je orientovaná, má zhoršenou paměť, neurologickým
nálezem potvrzeno MMSE 15 bodů. Čte s brýlovou korekcí, slyší přiměřeně věku, je bez paréz
a motorického deficitu, nemá sfinkterové poruchy. Je schopna samostatného stoje s oporou,
samostatné chůze – po bytě bez opěrných pomůcek, mimo byt s 1 francouzskou holí. Není
uváděna inkontinence moče či stolice. Podle praktického lékaře je soběstačná, ale zapomíná,
potřebuje pomoc s nákupy, které provádí syn, hospodaření s penězi zvládne s manželem,
o kterého pečuje. Z úkonů péče o vlastní osobu nezvládá koupání a sprchování. Podle sociálního
šetření ze dne 15. 1. 2010, kterému byl přítomen i syn stěžovatelky, posuzovaná zvládá dojít
si na menší nákup, v obchodě stát, vydrží stát i při vaření, které zvládá s přidržováním nábytku
či hole. Dokáže napsat pohled, odpovídat adekvátně na otázky. Dokáže dojít do obchodu a vrátí
se zpět domů. Stará se o manžela, zvládá drobný úklid, vaření, nákupy. Velmi pomalu zvládá
výměnu lůžkovin. Dokáže udržet vybavení domácnosti v čistotě. Odpad dokáže vynést
do kontejnerů 50 až 70 metrů od domu. Dokáže zapnout automatickou pračku po naplnění
prádlem, zvládne pomalu žehlení. Při sociálním šetření ze dne 14. 5. 2010 bylo zjištěno,
že stěžovatelka nezvládá 9 úkonů péče o vlastní osobu a 9 úkonů soběstačnosti.
Na hodnověrnost tohoto šetření vrhá stín to, že se jedná přesně o ty úkony, které uvádí
jako nezvládnutelné stěžovatelkou její syn v odvolání. Posudková komise poznamenala,
že však není žádný lékařský nález, který by dokládal zhoršení zdravotního stavu stěžovatelky.
Konstatovala proto, že řadu úkonů nezvládá stěžovatelka z jiných důvodů než z důvodu
dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu.
Žalovaný požádal se zřetelem k námitkám stěžovatelky uplatněným v odvolání
a ve vyjádření k podkladům o doplňující posudek. Žalovaný žádal o to, aby se posudková komise
vyjádřila k úkonům, které uznal během sociálního šetření jako úkony, které stěžovatelka zvládá
s dohledem nebo pomocí, aby byly podklady pro vydání rozhodnutí žalovaného úplné
a dostačující. V doplňujícím posudku ze dne 5. 10. 2010 posudková komise setrvala na svém
dřívějším posudkovém závěru. Doplnila pouze, že zhoršení zdravotního stavu od sociálního
šetření ze dne 14. 5. 2010 není možné považovat za doposud dlouhodobé, neboť nebylo
objektivizováno odborným lékařským nálezem. Nato vydal žalovaný napadené rozhodnutí.
Na základě takto zjištěného skutkového stavu posoudil Nejvyšší správní soud jednotlivé
námitky stěžovatelky a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Nejvyšší správní soud předesílá, že smyslem zákona č. 108/2006 Sb. je úprava podmínek
poskytování pomoci a podpory fyzickým osobám v nepříznivé sociální situaci prostřednictvím
sociálních služeb a příspěvku na péči. Příspěvek na péči, který je předmětem řízení v dané věci,
se podle §7 téhož zákona poskytuje osobám závislým na pomoci jiné fyzické osoby za účelem
zajištění potřebné pomoci. Nárok na něj má osoba, která splňuje předpoklady uvedené v §4
odst. 1 téhož zákona (mezi účastníky není sporu o tom, že podmínky zde uvedené stěžovatelka
splňuje), která z důvodu dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu potřebuje pomoc
jiné fyzické osoby při péči o vlastní osobu a při zajištění soběstačnosti v rozsahu stanoveném
stupněm závislosti podle §8 citovaného zákona. Podle §9 odst. 1 uvedeného zákona
se při posuzování péče o vlastní osobu pro účely stanovení stupně závislosti hodnotí schopnost
zvládat úkony taxativně vyjmenované pod písmeny a) až r) téhož ustanovení, mezi něž patří
především příprava, podávání a přijímání stravy, mytí těla, koupání nebo sprchování, výkon
fyziologické potřeby včetně hygieny, vstávání z lůžka, sezení, stání a přemísťování předmětů
denní potřeby, chůze, oblékání, obouvání či orientace v přirozeném prostředí, provedení
jednoduchého ošetření a dodržování léčebného režimu. Podle odstavce 2 téhož ustanovení
se při posuzování soběstačnosti pro účely stanovení stupně závislosti hodnotí schopnost zvládat
zde taxativně vyjmenované úkony pod písmenem a) až r), mezi něž patří především komunikace
slovní, písemná či neverbální, orientace vůči jiným fyzickým osobám, v čase a mimo přirozené
prostředí, nakládání s penězi, obstarávání osobních záležitostí, obstarávání si potravin, vaření,
ohřívání jednoduchého jídla, běžný úklid domácnosti apod. Při hodnocení vyjmenovaných úkonů
pro účely stanovení stupně závislosti se přitom hodnotí funkční dopad dlouhodobě nepříznivého
zdravotního stavu na schopnost zvládat jednotlivé úkony podle odst. 1 a 2, které se sčítají.
Při hodnocení úkonů podle odst. 1 a 2 se úkony uvedené v jednotlivých písmenech považují
za jeden úkon, přičemž pokud je osoba schopna zvládnout některý z úkonů uvedených v odstavci
1 a 2 jen částečně, považuje se takový úkon pro účely hodnocení za úkon, který není schopna
zvládnout; bližší vymezení úkonů uvedených v odstavci 1 a 2 a způsob jejich hodnocení stanoví
prováděcí předpis (§9 odst. 3, 4 a 5 téhož zákona).
Stupeň závislosti posuzuje podle §25 odst. 2 a §28 odst. 2 zákona č. 108/2006 Sb.
okresní správa sociálního zabezpečení, v odvolacím řízení pak Ministerstvo práce a sociálních
věcí, které má pro tento účel zřízeny, respektive využívá, posudkové komise (§4 odst. 2 zákona
č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení). Nejvyšší správní soud v prvé
řadě zdůrazňuje, že posudková komise při posouzení stupně závislosti zpracovává posudek
ve formě písemného kvalifikovaného podkladu pro rozhodnutí podle §8 odst. 1 písm. g) zákona
č. 582/1991 Sb. V něm je dokumentován proces pořízení posudku, posudkový závěr
a jeho odůvodnění. V případě posudku se tedy nejedná o závazné stanovisko, závazný podklad
rozhodnutí nebo veřejnou listinu (k tomu srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 3. 2. 2010, č. j. 3 Ads 77/2009 - 59, přístupný na www.nssoud.cz). Správnost posudku
tedy není nikterak presumována.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou stěžovatelky o nesrozumitelnosti
rozsudku spočívající v rozporných tvrzení v jeho odůvodnění. Uvedený rozpor spatřovala
stěžovatelka v tom, že Městský soud v Praze na jedné straně uvedl, že není úkolem žalovaného
hodnotit zdravotní stav, na straně druhé však soud poukázal na to, že posudek posudkové
komise je třeba hodnotit jako každý jiný důkaz provedený ve správním řízení. Nejvyšší správní
soud k tomu poznamenává, že ve své judikatuře dovodil, že je třeba na posudek, jímž se posuzuje
závislost osoby na péči jiné osoby, nahlížet jako na kterýkoli jiný důkazní prostředek,
neboť se jedná o tzv. povinný důkaz. Posudek však podléhá hodnocení správního orgánu,
jeho správnost není nikterak presumována. Přestože hodnocení správních orgánů nepodléhají
odborné lékařské závěry posudků, neboť k tomu nemají správní orgány odborné lékařské
znalosti, nezbavuje je to povinnosti hodnotit provedené důkazy ve správním řízení, a tudíž
i správnost posudků z hlediska jejich úplnosti a přesvědčivosti (viz např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 18. 3. 2010, č. j. 6 Ads 143/2009 - 50, dále také rozsudek ze dne
22. 10. 2009, č. j. 3 Ads 48/2009 – 104, přístupné na www.nssoud.cz). Jinak řečeno, správní
orgán nemůže bez dalšího převzít závěr posudkové komise jako pravdivý, aniž by se úplností
a přesvědčivostí jejího posouzení zabýval.
Městský soud v Praze tedy v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu správně
uvedl, že posudek posudkové komise je třeba hodnotit jako každý jiný důkaz provedený
ve správním řízení, byť je s přihlédnutím k povaze řízení zpravidla důkazem stěžejním. Správný
je i závěr soudu, že žalovaný není oprávněn hodnotit zdravotní stav, neboť k tomu jsou
ze zákona příslušné posudkové komise, které disponují – na rozdíl od správních orgánů
- odbornými lékařskými znalostmi pro to, aby mohly zaujímat posudkové závěry o dlouhodobě
nepříznivém zdravotním stavu posuzovaných osob. Nejvyšší správní soud tedy shledal námitku
nesrozumitelnosti rozsudku nedůvodnou.
Nejvyšší správní soud poté přistoupil k hodnocení dalších námitek stěžovatelky,
které směřovaly proti správnosti posouzení její schopnosti zvládat úkony péče o vlastní osobu
a soběstačnosti, tedy námitek nedostatečně zjištěného skutkového stavu. Jak již bylo výše
uvedeno, stěžejním důkazem pro posouzení schopnosti zvládat jednotlivé úkony péče o vlastní
osobu a soběstačnosti ve správním řízení je úplný a přesvědčivý posudek posudkové komise.
Základním předpokladem pro to, aby správní orgán mohl vyhodnotit přesvědčivost a úplnost
předloženého posudku, je přezkoumatelnost posudku vzhledem k jeho zákonem stanoveným
podkladům vymezeným v §25 odst. 3 zákona č. 108/2006 Sb. (které platí jak pro posudek
v prvoinstančním, tak i v odvolacím řízení). Správní orgán musí vycházet z posudku,
který obsahuje nejen výrok, ale který musí být řádně a přesvědčivě odůvodněn s odkazem
na doložený nález ošetřujícího lékaře, výsledek sociálního šetření, výsledek funkčních vyšetření
a výsledek vlastního vyšetření posuzujícího lékaře (srov. rozsudek ze dne 30. 9. 2009,
č. j. 4 Ads 50/2009 – 63). K závěrům o úplnosti a přesvědčivosti posudku správní orgán
tedy může dospět jen tehdy, pokud se komise vypořádala se všemi rozhodujícími skutečnostmi,
především pak s těmi, které namítá účastník řízení uplatňující nárok na příspěvek na péči.
V projednávané věci byla provedena dvě sociální šetření. Podle sociálního šetření ze dne
15. 1. 2010, které provedl Městský úřad Beroun, stěžovatelka nezvládá 8 úkonů péče o vlastní
osobu a soběstačnosti, zatímco podle sociálního šetření žalovaného ze dne 14. 5. 2010
stěžovatelka nezvládá 18 úkonů. Se zcela odlišnými závěry sociálních šetření týkajícími
se hodnocení úkonů péče o vlastní osobu a soběstačnosti se posudková komise vypořádala tak,
že na hodnověrnost závěrů sociálního šetření ze dne 14. 5. 2010 vrhá stín to, že se jedná přesně
o ty úkony, které uvádí jako nezvládnutelné stěžovatelkou její syn v odvolání. S tímto tvrzením
posudkové komise však Nejvyšší správní soud nemůže souhlasit. Stěžovatelka v odvolání
poukázala na to, že potřebuje pomoc nebo dohled při 15 úkonech, avšak podle sociálního šetření
ze dne 14. 5. 2010 nezvládá 18 úkonů péče o vlastní osobu a soběstačnosti. Dále je nutno
zdůraznit, že hodnocení úkonů, k nimž potřebuje stěžovatelka pomoc nebo dohled,
se oproti odvolání liší v 7 úkonech [jiné hodnocení oproti odvolání spočívá v úkonech uvedených
v §9 odst. 1 písm. f), h), l) a o) a odst. 2 písm. a), e) a h) zákona č. 108/2006 Sb.]. Podle názoru
Nejvyššího správního soudu tedy nelze hovořit o tom, že by se jednalo přesně o ty úkony péče
o vlastní osobu a soběstačnosti, které uvedla stěžovatelka v odvolání, jak tvrdí posudková komise.
Za situace, kdy se dvě sociální šetření liší v hodnocení 10 úkonů péče o vlastní osobu
a soběstačnosti, se měla posudková komise přesvědčivě vypořádat s rozpory v hodnocení úkonů
uvedených v sociálních šetřeních správních orgánů. To však posudková komise neučinila,
přestože to byl hlavní důvod žádosti žalovaného o vypracování doplňujícího posudku. Místo
toho se posudková komise přiklonila k závěrům sociálního šetření ze dne 15. 1. 2010,
aniž by blíže vysvětlila, z jakého důvodu jsou závěry sociálního šetření ze dne 14. 5. 2010
nesprávné a z lékařského hlediska mylné.
Nejvyšší správní soud poukazuje rovněž na to, že lékař okresní správy sociálního
zabezpečení ani posudková komise stěžovatelku při svých jednání osobně nevyšetřily. Zdejší
soud ve své judikatuře zastává názor, že vyšetření posuzované osoby v řízení o příspěvku na péči
lékařem okresní správy sociálního zabezpečení a posudkovou komisí by mělo být pravidlem,
jež však neplatí bezvýjimečně a vždy musí být náležitě zohledněny konkrétní okolnosti
projednávaného případu (srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
14. 9. 2011, č. j. 4 Ads 82/2011 – 44, www.nssoud.cz). Zásadní rozpory v závěrech sociálních
šetření považuje Nejvyšší správní soud za takové okolnosti případu, jež vyžadovaly přímé
vyšetření stěžovatelky posudkovou komisí, neboť by mohly mít významný vliv na hodnocení
její schopnosti zvládat úkony péče o vlastní osobu a soběstačnosti vymezené v zákoně
č. 108/2006 Sb. ze strany posudkové komise. Přímé vyšetření stěžovatelky posudkovou komisí
by tak přispělo k přesvědčivosti, úplnosti a objektivitě jejích závěrů, neboť by mohla porovnat
výsledky vlastního vyšetření se závěry provedených sociálních šetření.
Zdejší soud nepřehlédl ani to, že k žádosti o doplňující posudek, v níž žalovaný žádal
mimo jiné o to, aby se posudková komise vyjádřila k úkonům, které uznal během sociálního
šetření jako úkony, které stěžovatelka zvládá s dohledem nebo pomocí, posudková komise
v posudku ze dne 5. 10. 2010 uvedla toliko jednu větu, že uváděné zhoršení zdravotního stavu
není možné považovat doposud za dlouhodobé, nebylo ani objektivizováno odborným lékařským
nálezem.
Podle §3 písm. c) zákona č. 108/2006 Sb. se dlouhodobě nepříznivým zdravotním
stavem rozumí nepříznivý zdravotní stav, který podle poznatků lékařské vědy má trvat déle
než jeden rok, a který omezuje duševní, smyslové nebo fyzické schopnosti a má vliv na péči
o vlastní osobu a soběstačnost. Z tohoto ustanovení plyne, že aby mohl být nepříznivý zdravotní
stav považován za dlouhodobě nepříznivý ve smyslu zákona č. 108/2006 Sb., má trvat
podle poznatků lékařské vědy déle než jeden rok.
V lékařské zprávě Neurologické ambulance v Hořovicích ze dne 3. 12. 2009 se uvádí,
že se asi v posledním roce zpočátku skokově, t. č. již jen pozvolna, zhoršuje recentní paměť,
například že stěžovatelka zapomíná, co vaří, vše si musí psát, někdy se snaží poruchy paměti
kamuflovat konfabulací, hůře se orientuje při přísunu více informací najednou. Jedná
se o iniciálně rychle, t. č. jen pozvolna, progredující org. psychosyndrom – patrně důsledek
vaskulárních a degenerativních změn - susp. multifokální vaskulární encephalopathie
+ AN potencovaný depresivní poruchou MSEE 15 bodů. Z citované lékařské zprávy vyplývá,
že stěžovatelka trpí onemocněním, které se postupem času zhoršuje. Vzhledem k věku
stěžovatelky a charakteru jejího onemocnění nelze předpokládat tendence ke zlepšování
zdravotního stavu (případně úplnému vyléčení), ba naopak. Z nálezu ze dne 3. 12. 2009
tedy vyplývá, že i toto onemocnění může mít charakter dlouhodobého zdravotního postižení,
které omezuje duševní, smyslové a fyzické schopnosti stěžovatelky a může mít vliv na péči
o vlastní osobu a soběstačnost.
Pochybnosti o správnosti posouzení zdravotního stavu, a tedy i schopnosti stěžovatelky
zvládat úkony péče o vlastní osobu a soběstačnosti v nyní posuzované věci, podporuje
rovněž posudek stejné posudkové komise, byť zasedala v jiném složení, ze dne 11. 5. 2011,
který byl vypracován v řízení o příspěvku na péči, které bylo zahájeno na základě žádosti
stěžovatelky ze dne 8. 12. 2010. Podle závěrů tohoto posudku stěžovatelka s ohledem
na prokázanou progredující demenci s poruchou epizodické paměti potřebuje pomoc
nebo dohled při 6 úkonech péče o vlastní osobu a 8 úkonech soběstačnosti, celkem tedy
u 14 úkonů. Na základě tohoto posudku byl stěžovatelce rozhodnutím žalovaného ze dne
13. 6. 2011, č. j. 119988/2011/KUSK, přiznán příspěvek na péči za měsíc prosinec 2010
ve výši 2000 Kč a od ledna 2011 ve výši 800 Kč měsíčně.
Ze všech těchto důvodů považuje Nejvyšší správní soud posudky posudkové komise
za nepřesvědčivé a neúplné. Rozhodnutí žalovaného tedy bylo vydáno na základě nedostatečně
zjištěného skutkového stavu, a Městský soud v Praze měl proto napadené rozhodnutí žalovaného
zrušit. Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou ve smyslu §103 odst. 1 písm. b)
s. ř. s., a proto napadený rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 30. 6. 2011,
č. j. 1 Ad 11/2011 - 23, zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř . s.).
V dalším řízení bude třeba, aby Městský soud v Praze zrušil rozhodnutí žalovaného
a zavázal jej k tomu, aby si vyžádal od posudkové komise doplňující posudek. V něm komise
po přímém vyšetření stěžovatelky znovu zhodnotí její schopnost zvládat úkony péče o vlastní
osobu a soběstačnosti. Dále se posudková komise - setrvá-li na svém posudkovém závěru
- podrobně vyjádří k tomu, proč úkony, které žalovaný při sociálním šetření ze dne 14. 5. 2010
uznal jako úkony stěžovatelkou nezvládnuté, hodnotí jako úkony, které stěžovatelka zvládá,
a budou-li se závěry posudkové komise odlišovat od závěrů vyslovených v posudku ze dne
11. 5. 2011, náležitě tyto odlišnosti zdůvodní.
Tímto právním názorem Nejvyššího správního soudu je Městský soud v Praze
podle §110 odst. 3 s. ř. s. vázán. O náhradě nákladů řízení o této kasační stížnosti rozhodne
podle §110 odst. 2 s. ř. s. v novém rozhodnutí ve věci Městský soud v Praze.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. listopadu 2011
JUDr. Marie Turková
předsedkyně senátu