ECLI:CZ:NSS:2006:4.ADS.20.2005:75
sp. zn. 4 Ads 20/2005 - 75
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Marie Turkové a JUDr. Petra Průchy v právní věci žalobce:
U. C., s. r. o., zast. Mgr. Eliškou Barthelemy, advokátkou, se sídlem Praha 1, Petrská 12,
proti žalované: Česká správa sociálního zabezpečení, se sídlem Praha 5, Křížová 25,
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 1. 12. 2004,
č. j. 12 Cad 16/2004 – 46,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádnému z účastníků se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Rozhodnutím žalované ze dne 30. 3. 2004, č. j. 332-6003-222-16.3.2004-Št, zamítla
žalovaná [příslušná k rozhodování podle ustanovení §5 písm. a) bodu 4 zákona
č. 582/1991 Sb., v platném znění] odvolání žalobce proti platebnímu výměru Pražské správy
sociálního zabezpečení č. 88/274/04 ze dne 5. 2. 2004, jímž na základě kontroly odvodu
pojistného, provádění nemocenského pojištění a plnění úkolů v důchodovém pojištění
provedené dne 21. 1. 2004 v organizaci žalobce, byl podle ustanovení §104c zákona
č. 582/1991 Sb., v platném znění, předepsán nedoplatek na pojistném na sociální zabezpečení
a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti ve výši 131 520 Kč, jakož i penále z tohoto
dlužného pojistného ve výši 24 134 Kč, tedy dluh v úhrnné výši 155 654 Kč, vzniklý tím,
že žalobce nezahrnul v souladu s §5 odst. 1 a 2 citovaného zákona do vyměřovacího základu
pro odvod pojistného v období leden až prosinec 2003, příjem v celkové výši 386 796 Kč,
zúčtovaný v souvislosti s výkonem zaměstnání státního občana Francouzské republiky – pana
L. E. D. P. B. – F. Označený platební výměr byl současně žalovanou potvrzen.
Žalobu podanou proti tomuto rozhodnutí Městský soud v Praze napadeným rozsudkem
zamítl a současně vyslovil, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
V posouzení zásadní otázky, zda mělo být vyměřeno pojistné na sociální zabezpečení
a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti spolu s penále za zaměstnance L. E. D. P. B. – F.,
který je francouzským občanem a měl se žalobcem uzavřenou pracovní smlouvu na dobu
neurčitou, a neměl trvalý pobyt v České republice, se shodl se žalovanou. Všeobecnou
úmluvu o sociální bezpečnosti uzavřenou mezi Československem a Francií, vyhlášenou ve
Sbírce zákonů pod č. 215/1949, změněnou Dodatkovou úmluvou vyhlášenou pod č. 68/1970
(dále jen „Úmluva“) považoval za součást právního řádu České republiky a vycházel z toho,
že podle čl. 10 Ústavy České republiky má uzavřená mezinárodní úmluva, jíž je Česká
republika vázána, přednost před vnitrostátními právními předpisy. Dle čl. 1 §1 této Úmluvy
českoslovenští nebo francouzští státní příslušníci podléhají příslušným zákonným předpisům
o sociálním zabezpečení uvedeným v čl. 2 této Úmluvy a platným v Československu nebo
Francii a používají jejich výhod za stejných podmínek jako státní příslušníci každého z těchto
států. Článek 2 §1 bod 1 písm. b), v části pro období po 30. 6. 1964 se vztahuje na právní
předpisy o nemocenském pojištění. Proto je třeba článek 3 §1 Úmluvy, v němž je uvedeno, že
českoslovenští nebo francouzští státní příslušníci zaměstnaní v jednom ze smluvních států
podléhají zákonodárství platných v místních zaměstnáních, je nutno vykládat ve smyslu části
prvé obecných zásad článku 1 §1, tedy tak, že tito pracovníci požívají výhod za stejných
podmínek jako státní příslušníci každého státu Úmluvy. Tím je stanoven i způsob výkladu §5
zákona č. 54/1956 Sb., a to s ohledem na článek 10 Ústavy, podle kterého uzavřená
mezinárodní úmluva publikovaná ve sbírce zákonů je nadřazena vnitrostátnímu
zákonodárství. Jestliže tedy českoslovenští nebo francouzští státní příslušníci na území
smluvních států mohou požívat výhod za stejných podmínek jako státní příslušníci každého
z těchto států, nelze aplikovat §5 písm. b) zákona č. 54/1956 Sb. o vyjmutí z pojištění cizích
státních příslušníků, kteří nemají trvalý pobyt na území České republiky a jejich pracovní
vztah je uzavřen podle cizích právních předpisů, neboť vyjmutí z pojištění dle tohoto
ustanovení se nemůže vztahovat na české státní příslušníky. Aplikace §5 písm. b) zákona č.
54/1956 Sb. je v rozporu s čl. 1 §1 a čl. 2 §1 bod 1 v části období po 30. 6. 1964 písm. b)
Úmluvy, která s ohledem na čl. 10 Ústavy má přednost před zákonem č. 54/1956 Sb.
Ustanovení čl. 3 §3 téže Úmluvy nelze vykládat izolovaně ve vztahu k čl. 1 §1 téže Úmluvy,
který stanoví interpretační pravidla s odkazem na čl. 2 §1 bod 1 v části období po 30. 6. 1964
písm. b). Pokud žalobce namítal, že vyloučením aplikace ustanovení §5 písm. b) zákona č.
54/1956 Sb. by byl státní příslušník smluvního státu znevýhodňován před ostatními cizinci,
dospěl Městský soud v Praze k názoru opačnému. Uvedl, že Úmluva upravuje celý rozsah
otázek sociálního zabezpečení, tedy nejen otázku nemocenského pojištění, ale dále pojištění v
mateřství, pojištění pro případ úmrtí, otázku důchodů invalidních, starobních, vdovských,
vdoveckých a sirotčích. Státní příslušník smluvního státu je touto Úmluvou oproti jiným
cizincům, na které se mezinárodní úmluva nevztahuje, zvýhodňován, neboť doba pojištění na
území jednoho ze smluvních států se zohledňuje při rozhodování o dávkách důchodového
pojištění v druhém smluvním státě.
Pokud se žalobce odvolával na rozhodnutí České správy sociálního zabezpečení –
detašovaného pracoviště v Brně, která v mimoodvolacím řízení při přezkoumávání správních
rozhodnutí zaujala právní názor, že Úmluva není součástí českého právního řádu,
neboť nebyla ratifikována Parlamentem České republiky, soud se s tímto názorem
neztotožnil. Připomněl ustanovení §52 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“), podle něhož je soud vázán rozhodnutím soudu o tom, že byl
spáchán trestný čin a kdo jej spáchal, jakož i rozhodnutím soudu o osobním stavu. O jiných
otázkách si soud učiní úsudek sám. Soud tedy není vázán právním názorem, který zaujala
ČSSZ – detašované pracoviště v Brně. Uvedl dále, že Česká republika je podle čl. 1 odst. 2
Ústavy vázána uzavřenými mezinárodními smlouvami. Úmluva byla uzavřena jako
prezidentská smlouva a jako taková byla publikována ve Sbírce zákonů pod č. 215/1949 Sb.
Touto mezinárodní smlouvou byla tak Československá republika vázána a po celou dobu
existence Československé republiky jako subjektu mezinárodního práva, tj. do 31. 12. 1992,
nebyla tato mezinárodní smlouva vypovězena. Po vzniku nového subjektu mezinárodního
práva, tj. České republiky, dnem 1. 1. 1993, Česká republika prohlásila, že veškeré
mezinárodní smlouvy, které byly v účinnosti ku dni 31. 12. 1992, ji zavazují. Tím se stala
Úmluva součástí právního řádu České republiky a nebyla Českou republikou vypovězena;
nebylo proto zapotřebí, aby byla znovu individuálně ratifikována českým parlamentem.
K námitce žalobce, že platební výměr neměl všechny náležitosti ve smyslu §104c
zákona č. 582/1991 Sb. a §47 odst. 3 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení
(dále jen „správní řád“), Městský soud v Praze rovněž nepřisvědčil. Uvedl, že platební výměr
byl vydán v souladu s uvedenými procesními předpisy, neboť obsahuje výrok rozhodnutí,
z něhož je patrno, o čem bylo rozhodováno, tj. o nedoplatku pojistného a penále, včetně jejich
výše, a je z něho patrno na základě jaké skutečnosti bylo rozhodnuto – kontroly
provedené žalovaným dne 21. 1. 2004. Obsahuje též poučení o opravném prostředku.
Má tudíž náležitosti správního rozhodnutí a je přezkoumatelné.
Včasnou kasační stížností napadl žalobce (dále též „stěžovatel“) rozsudek Městského
soudu v Praze z důvodů uvedených v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a písm. d) s. ř. s.,
tedy z důvodu nezákonnosti rozhodnutí spočívající v nesprávném posouzení právní otázky
soudem, jakož i z důvodu jeho nepřezkoumatelnosti spočívající v nedostatku důvodů
rozhodnutí, když tato vada měla za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Připomíná,
že ačkoliv soud v odůvodnění napadeného rozsudku argumentuje nadřazeností Úmluvy
nad zákonem, tak k tomu, zda je tato Úmluva součástí českého právního řádu se vyjadřuje
až v posledním odstavci napadeného rozsudku, tedy až poté, kdy provedl za pomoci
této Úmluvy výklad svých právních závěrů.
Ke skutkovému stavu věci stěžovatel uvádí, že zaměstnavatelé zaměstnávající osoby,
které jsou francouzskými státními příslušníky a mají trvalý pobyt na území Francie,
volí z důvodu právní jistoty takových zaměstnanců uzavření pracovní smlouvy
podle francouzského práva, což je přípustný postup podle §16 odst. 1 zákona č. 97/1963 Sb.
o mezinárodním právu soukromém a procesním. Zaměstnavatelé v těchto případech vycházeli
z dosavadního právního stavu, podle něhož tito zaměstnanci nebyli účastni sociálního
zabezpečení podle práva České republiky. Od počátku roku 2004 však jednotlivé správy
sociálního zabezpečení začaly provádět systematicky kontroly úhrad pojistného za rok 2003
u všech takovýchto zaměstnavatelů a pokud zjistily, že zaměstnavatelem nebylo odvedeno
pojistné na sociálním zabezpečení a těmto zaměstnancům nebylo pojistné sraženo
z jejich mzdy, vyměřily všem zaměstnavatelům nedoplatky na pojistném a penále.
Při kontrolách provedených příslušnými správními úřady bylo zaměstnavatelům v kontrolním
protokole předestřeno, že se tak činí v důsledku změny čl. 10 Ústavy provedené ústavním
zákonem č. 395/2001 Sb., který nabyl účinnosti dnem 1. 6. 2002, podle něhož jsou na systému
sociálního zabezpečení České republiky účastni i zaměstnanci, kteří mají uzavřenu pracovní
smlouvu podle francouzského práva, jsou francouzskými státními občany a mají trvalý pobyt
na území Francouzské republiky. S účinností od 1. 1. 2004 bylo vloženo do ustanovení §2
odst. 1 zákona č. 54/1956 Sb. o nemocenském pojištění zaměstnanců, které vymezuje okruh
osob zúčastněných na nemocenském pojištění, písm. n), podle něhož jsou do tohoto okruhu
zařazeni pracovníci v pracovním vztahu uzavřeném podle cizích právních předpisů.
Stěžovatel má za to, že do účinnosti ústavního zákona č. 395/2001 Sb. (do 1. 6. 2002),
kterým byl změně čl. 10 Ústavy, nebyly zaměstnavatelé zaměstnávající osoby na základě
smlouvy uzavřené podle cizích právních předpisů povinni za tyto osoby odvádět pojistné
na sociální zabezpečení a tyto osoby nebyly účastny na systému českého sociálního
zabezpečení. V důsledku novely č. 54/1956 Sb. jsou s účinností od 1. 1. 2004 účastni
na systému českého sociálního zabezpečení i zaměstnanci, kteří mají uzavřenu pracovní
smlouvu podle cizích právních předpisů. Zůstává sporným právní postavení zaměstnavatelů
a zaměstnanců, kteří měli uzavřenu pracovní smlouvu podle cizích právních předpisů,
pro období od 1. 6. 2002 do 1. 1. 2004. Orgány působící v oblasti sociálního zabezpečení
však vlastní interpretací dospěli k závěru, že změnou Ústavy došlo ke změně právního
postavení těchto zaměstnavatelů a zaměstnanců. Následně bez jakéhokoliv upozornění
provedli plošnou kontrolu všech zaměstnavatelů takové osoby zaměstnávající. Přitom všichni
zaměstnanci – francouzští státní příslušníci, kteří měli uzavřenu pracovní smlouvu
podle cizích právních předpisů, vzhledem k tomu, že nebyli účastni na českém systému
sociálního zabezpečení, platili do 1. 1. 2004 pojistné na sociálním zabezpečení ve Francii.
Žádný z nich také do 1. 4. 2004 nepobíral (ani mu nebyly vypláceny) žádné dávky sociálního
zabezpečení podle právních předpisů České republiky. Stěžovatel dále s odkazem na znění
čl. 10 Ústavy platném do 1. 6. 2002 a jeho nové znění platné od uvedeného data dovozuje,
že změna čl. 10 Ústavy nepřinesla sama o sobě nic nového, co by mohlo změnit právní
postavení zaměstnavatelů a zaměstnanců v systému českého sociálního zabezpečení. Stále
platilo ustanovení §2 odst. 1 zákona č. 54/1956 Sb., že ze systému českého sociálního
zabezpečení byly vyňati zaměstnanci, kteří měli uzavřenou pracovní smlouvu podle cizích
právních předpisů. Vznik účasti francouzských státních občanů, pracujících na území České
republiky za podmínek výše již popsaných, dovodily orgány sociálního zabezpečení z textu
Úmluvy, konkrétně čl. 3 §1, které zní: „Českoslovenští nebo francouzští státní příslušníci
zaměstnaní v jednom ze smluvních států, podléhají zákonodárstvím, platným v místě
jejich zaměstnání.“ Vyvodily z toho, že v důsledku změny čl. 10 Ústavy došlo k inkorporaci
Úmluvy do českého právního řádu. Přitom podle právního stavu platného do změny čl. 10
Ústavy byly v ČR závazné a měly přednost před zákonem pouze ratifikované a vyhlášené
mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách. Úmluva takovou
mezinárodní smlouvou nebyla, neboť aby byla podle dřívějšího právního stavu v ČR závazná,
musela by být do českého právního řádu inkorporována odkazem v zákoně nebo by její text
musel být zákonem převzat, což se nestalo. Podle názoru stěžovatele tedy nebyla před změnou
čl. 10 Ústavy součástí českého právního řádu. Otázkou tudíž zůstává, zda v důsledku změny
čl. 10 Ústavy došlo k inkorporaci Úmluvy do českého právního řádu. Stěžovatel připouští,
že Úmluva byla řádně vyhlášena a ratifikována prezidentem republiky, což byla v době jejího
přijetí podmínka její platnosti. Připomíná, že podle změněného čl. 10 Ústavy se stávají
součásti českého právního řádu pouze ty mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal souhlas
Parlament. Ustanovení čl. 10 Ústavy přitom nemá žádná přechodná ustanovení,
jak postupovat v případech, kdy k platnosti smlouvy postačovala ratifikace prezidentem
a nebyl vyžadován souhlas Parlamentu. Dovozuje z toho, že zákonodárce neměl v úmyslu
inkorporovat do českého právního řádu mezinárodní smlouvy ratifikované bez souhlasu
Parlamentu. Parlament České republiky přitom nikdy nedal souhlas s ratifikací Úmluvy
a ta nemůže být součástí českého právního řádu. Dává dále na zvážení, zda v případě,
pokud by Úmluva touto součástí byla, stalo by se nepochybným, že francouzští státní občané
mající uzavřenu pracovní smlouvu podle cizího práva, by byli účastni na systému českého
sociálního zabezpečení. Z výkladu čl. 1, §1 v kontextu s čl. 3 §1 Úmluvy dovozuje,
že Úmluva sama účast na sociálním zabezpečení bez dalšího nezakládá, ale pouze odkazuje
na zákonodárství příslušného smluvního státu. Nevyplývá z ní, že ustanovení §3 odst. 1
písm. c) zákona č. 589/1992 Sb., ve spojení s ustanovením §5 písm. b) zákona č. 54/1956 Sb.
se nepoužijí. Úmluva výslovně odkazuje na zákonné předpisy o sociálním zabezpečení státu
místa zaměstnání, což je Česká republika. Na daný případ se vztahuje zákon o mezinárodním
právu soukromém č. 97/1963 Sb., který byl v daném případě respektován, dále již opakovaně
zmíněný §5 písm. b) zákona č. 54/1956 Sb., z něhož stěžovatel vycházel a vycházel též z §8
zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, podle něhož jsou důchodového pojištění
účastni ti zaměstnanci, kteří jsou účastni pojištění nemocenského. Protože cizí státní
příslušníci, kteří měli uzavřenu se zaměstnavatelem pracovní smlouvu podle cizího práva byli
vyjmuti z nemocenského pojištění, museli být vyjmuti též z pojištění důchodového.
Stěžovatel též připomíná, že zaměstnávání cizinců na území České republiky je upraveno
zákonem č. 1/1991 Sb., o zaměstnanosti, podle něhož mají cizinci stejné postavení jako jiní
zaměstnanci. Francouzští státní občané v roce 2003 však fakticky nepožívali stejných práv
jako občané ČR, neboť byli např. vyjmuti z požívání výhod hmotného zabezpečení uchazečů
o zaměstnání. Stěžovatel dovozuje, že sociálního zabezpečení podle českého právního řádu
účinného k 31. 12. 2003 byli účastni pouze zaměstnanci, jejichž pracovní poměr byl založen
podle českého právního řádu. Ti státní příslušníci, kteří by chtěli využít výhod českého
sociálního systému, měli možnost uzavřít pracovní smlouvu podle českého práva. Všichni
francouzští státní příslušníci, kteří měli uzavřenu pracovní smlouvu podle cizího práva, hradili
v roce 2003 pojistné na sociální zabezpečení v cizině a bylo by v rozporu s principem jednoho
pojištění, aby jim byla zpětně naúčtována úhrada dalšího pojistného. Přitom právě principem
jednoho pojištění argumentují příslušné české správní orgány, ty však při provedených
kontrolách vůbec nezjišťovaly, zda francouzští státní příslušníci nehradí pojistné na sociální
zabezpečení ve Francii. Žádný z francouzských státních příslušníků přitom nečerpal v České
republice dávky z titulu sociálního zabezpečení. Stěžovatel označuje výklad provedený
českými správními orgány za zjevně diskriminační.
Stěžovatel ještě dodává, že postup žalované je realizací pokynu Ministerstva práce
a sociálních věcí k provádění mezinárodních smluv při posuzování účasti na nemocenském
pojištění ze dne 11. 2. 2003. Podle tohoto pokynu bude jeho realizace důsledně vyžadována
od 1. 1. 2003. K vymáhání plateb za rok 2003 bylo však přistoupeno až od roku 2004,
kdy bylo jisté, že žádný ze zaměstnanců nemůže čerpat výhody ze sociálního zabezpečení,
za které je dodatečně žádáno pojistné. Zaměstnanci ani zaměstnavatelé nebyli
přitom upozorněni na změnu výkladu zákona a ke kontrolám bylo přistoupeno až po uplynutí
celého roku 2003, když penále se proto v některých případech blíží výši údajného nedoplatku.
Tento přístup České republiky k cizím státním příslušníkům i jejich zaměstnavatelům
je tudíž nutno označit za diskriminační a nemravný.
K tvrzené nepřezkoumatelnosti rozsudku pro nedostatek důvodů odkazuje stěžovatel
na str. 5 napadeného rozsudku, kde soud provádí své právní posouzení věci a začíná ve 23.
řádku zdola větou: „ Článek 2 §1 bod 1 v část i … “. Celá pasáž počínající touto větou je podle
stěžovatele minimálně do věty začínající slovy: „Tedy aplikace §5 písm. b)…“ na téže straně
rozsudku, zcela nepřezkoumatelná, a to jak po stránce jazykového vyjádření, tak po stránce
věcného obsahu toto sdělení.
Stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Městského soudu
v Praze a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaná se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek Městského soudu v Praze
i řízení, jež jeho vydání předcházelo, v souladu s §109 odst. 2 a 3 zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), neshledal přitom vady, k nimž by musel
podle §109 odst. 3 s. ř. s. přihlédnout z úřední povinnosti; vázán rozsahem a důvody,
které stěžovatel uplatnil ve své kasační stížnosti, dospěl k závěru, že kasační stížnost není
důvodná.
Nejvyšší správní soud z předloženého spisového materiálu zjistil, že po stránce
skutkové není o základu daného případu mezi účastníky sporu. Pan L. E. D. P. B. – F. je
občanem Francouzské republiky, v České republice neměl trvalý pobyt a pracovní smlouva
s ním uzavřená se řídila francouzským právem. Stěžovatel nepopřel, že nezahrnul do
vyměřovacího základu pro odvod pojistného jeho mzdu za období od 1. 1. 2003 do
31. 12. 2003, jež bylo Pražskou správou sociálního zabezpečení kontrolováno. Nebyla také
zpochybňována částka dlužného pojistného a penále k ní.
Zásadním stížním bodem kasační stížnosti podané stěžovatelkou je důvod uvedený
v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy nesprávné posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení. Nesprávné posouzení právní otázky spočívá obecně buď v tom,
že na správně zjištěný skutkový stav je aplikován nesprávný právní předpis,
nebo je sice aplikována přiléhavá právní norma, ale její interpretaci Nejvyšší správní soud
nesdílí.
Zaměstnavatel je podle zákona o pojistném (§8 odst. 1) povinen odvádět i pojistné,
jehož poplatníkem je zaměstnanec. Povinnost zaměstnance (ale i zaměstnavatele) platit
pojistné je vázána na účast zaměstnance na nemocenském pojištění [§3 odst. 1 písm. c)
zákona o pojistném]. Účast na nemocenském pojištění zaměstnanců upravuje zákon
č. 54/1956 Sb., skupiny osob vyňatých z pojištění jsou uvedeny v §5 citovaného zákona.
Z obsahu kasační stížnosti je zřejmé, že stěžovatel především namítá neaplikovatelnost
Úmluvy o sociální bezpečnosti a Dodatkové dohody, Zvláštní a závěrečný protokol mezi
republikou Československou a republikou Francouzskou podepsanou v Paříži dne
12. 10. 1948, vyhlášenou ve Sbírce zákonů pod č. 215/1949 v oblasti pojištění
jejího zaměstnance, který je francouzským občanem pracujícím na území České republiky
na základě pracovní smlouvy řídící se francouzským právem, a nemajícího trvalé bydliště
v České republice. Dále namítala pochybení žalované i městského soudu, pokud na daný
případ neaplikovali ustanovení §5 písm. b) zákona č. 54/1956 Sb., ve znění účinném
do 31. 12. 2003.
Pro posouzení důvodnosti tohoto stížního bodu je zásadní odpověď na otázku,
zda je Úmluva takovou mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu České
republiky a má přednost před zákonem.
Podle čl. 10 Ústavy České republiky ve znění do 31. 5. 2002 jsou ratifikované
a vyhlášené mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách, jimiž je Česká
republika vázána, bezprostředně závazné a mají přednost před zákonem.
Novelou Ústavy ústavním zákonem č. 395/2001 Sb., účinnou od 1. 6. 2002 byl nově
vymezen okruh mezinárodních smluv, které jsou součástí právního řádu a mají přednost
před zákonem. Nyní čl. 10 Ústavy stanoví, že vyhlášené mezinárodní smlouvy,
k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas a jimiž je Česká republika vázána, jsou součástí
právního řádu; stanoví-li mezinárodní smlouva něco jiného než zákon, použije se mezinárodní
smlouva. V odst. 2 čl. 1 Ústavy bylo výslovně vyjádřeno, že Česká republika dodržuje
závazky, které pro ni vyplývají z mezinárodního práva.
Tato ustanovení měla výslovně stvrdit vázanost státu nejen jeho vlastním právem,
ale též právem mezinárodním a odstranit dosavadní nepřehlednou situaci, kdy s výjimkou
ratifikovaných a vyhlášených mezinárodních smluv o lidských právech a svobodách, bylo
možné dosáhnout přednosti před zákonem a přímé použitelnosti pouze speciálními odkazy
v různých zákonech. Od 1. 6. 2002 je pro to, aby byla mezinárodní smlouva součástí právního
řádu České republiky a měla přednost před zákonem potřeba splnit následující podmínky:
souhlas Parlamentu s posléze ratifikovanou mezinárodní smlouvou, její vnitrostátní vyhlášení
a závaznost pro Českou republiku.
Úmluva vyhlášená pod č. 215/1949 Sb., byla ratifikována prezidentem republiky dne
15. 2. 1949 a účinnosti nabyla dne 1. 7. 1949. Tato smlouva, jejímž původním účastníkem
bylo Československo, byla jednou z těch, která Česká republika převzala spolu s právy
a závazky, jež pro Českou a Slovenskou federativní republiku vyplývaly z mezinárodního
práva (podle čl. 5 odst. 2 ústavního zákona č 4/1993 Sb.). Jde o tzv. prezidentskou
mezinárodní smlouvu, kterou je Česká republika vázána, jejímž předmětem nejsou lidská
práva a základní svobody a sama o sobě tedy nemůže být považována za bezprostředně
závaznou a mající přednost před zákonem. Před novelou Ústavy (do 31. 5. 2002) tomu bránilo
její věcné zaměření, tj. že předmětem její úpravy nejsou lidská práva a základní svobody.
Novela Ústavy sice rozšířila okruh mezinárodních smluv, jež jsou součástí vnitrostátního
právního řádu i mimo rámec těch, které se týkají lidských práv a základních svobod,
avšak podmínila jejich vnitrostátní účinky navíc souhlasem Parlamentu, k čemuž v případě
Úmluvy nedošlo. Její postavení jako pramene práva je proto podmíněno zákonným odkazem,
což znamená, že ji lze přímo aplikovat pouze, existuje-li zákon, který jí takový právní status
přiznává.
Nejvyšší správní soud je toho názoru, že právě takovým zákonem je zákon
č. 100/1932 Sb., o vnitrostátní účinnosti mezinárodních smluv o sociálním pojištění; §1
stanoví, že ustanovení mezinárodních smluv o sociálním pojištění vyhlášených ve Sbírce
zákonů a nařízení mají po dobu své mezinárodní účinnosti též účinnost vnitrostátní. Úmluva
mj. určuje, jakým zákonným předpisům o sociálním zabezpečení českoslovenští nebo
francouzští státní příslušníci podléhají a za jakých podmínek požívají jejich výhod, obsahuje
tedy ustanovení o sociálním pojištění, jak o něm hovoří §1 zákona č. 100/1932 Sb. Splňuje
také podmínku publikace ve Sbírce zákonů a jelikož nebyla dosud zrušena, ani nahrazena
jinou, trvá její mezinárodní účinnost. Z toho je třeba dovodit vnitrostátní účinnost ustanovení
v ní obsažených. Pravidla obsažená v Úmluvě jsou proto aplikovatelná přímo a mají přednost
před zákonem, který stanoví něco jiného.
Shora uvedený závěr vyvolává úvahu, zda a jak znění Úmluvy ovlivňuje
aplikovatelnost ust. §5 písm. b) zákona č. 54/1956 Sb., ve znění do 31. 12. 2003, tedy,
zda zaměstnanec stěžovatele je účasten nemocenského pojištění v České republice. Zmíněné
ustanovení ve znění, že z pojištění podle tohoto zákona jsou vyňati cizí státní příslušníci,
kteří nemají trvalý pobyt na území České republiky a kteří jsou činní v České republice
pro zaměstnavatele v pracovněprávním vztahu uzavřeném podle cizích právních předpisů,
je třeba vykládat v duchu čl. 1 §1 a čl. 3 §1 Úmluvy. V nich se stanoví, že českoslovenští
nebo francouzští státní příslušníci podléhají příslušným zákonným předpisům o sociálním
zabezpečení, uvedeným v čl. 2 této Úmluvy a platných v Československu nebo Francii
a požívají jejich výhod za stejných podmínek jako státní příslušníci každého z těchto států
za předpokladu, že prokáží svou státní příslušnost podle právních předpisů každého
ze smluvních států; českoslovenští nebo francouzští státní příslušníci zaměstnaní v jednom
ze smluvních států podléhají zákonodárství platnému v místě jejich zaměstnání.
Věcná působnost ustanovení §5 písm. b) zákona č. 54/1956 Sb., ve znění
do 31. 12. 2003 (výluka z účasti na pojištění), se vztahuje na cizí státní příslušníky nemající
trvalý pobyt na území České republiky činné pro zaměstnavatele v pracovněprávním vztahu
uzavřeném podle cizích právních předpisů. Vynětí z pojištění se však v posuzovaném případě
neuplatní proto, že zde existuje platná mezinárodní smlouva, která je na základě odkazu
pojatého do zákona č. 100/1932 Sb., součástí právního řádu České republiky, a tedy přímo
aplikovatelná, jež stanoví, že francouzští státní příslušníci podléhají zákonodárství platnému
v místě jejich zaměstnání (v tomto případě v České republice), tedy jejím zákonným
předpisům o sociálním zabezpečení a požívají jejich výhod za stejných podmínek jako státní
příslušníci České republiky. Požívat výhody sociálního systému nepochybně znamená účast
osoby, jíž jsou ony výhody přiznávány, na tomto systému. Smyslem Úmluvy, vyjádřeným
slovně i v její preambuli, je záměr zaručit občanům obou smluvních států za stanovených
podmínek stejné výhody, jako jsou poskytovány v dané zemi občanům vlastním. Stojí-li tedy
v projednávané věci proti sobě zákon osobu z pojištění vyjímající a mezinárodní smlouva téže
osobě přiznávající stejné postavení v sociálním zabezpečení jako vlastním občanům v zemi,
kde je cizinec zaměstnán, je třeba aplikační přednost přiznat mezinárodní smlouvě (čl. 10
Ústavy, za středníkem). Výsledkem kolize obou právních norem je závěr, že zaměstnanec
stěžovatele pan B. – F. byl v rozhodné době účasten nemocenského pojištění, což přímo
zakládá povinnost stěžovatele zahrnout jeho příjem do vyměřovacího základu a odvádět
stanovené pojistné a za dobu prodlení s placením i penále v zákonem stanovené výši.
Argumentace stěžovatele, že přednostní použití Úmluvy vede k odkazu na český
právní řád (a tedy vynětí cizince z pojištění), nemá logické opodstatnění. Zákon totiž cizí
státní příslušníky splňující tam uvedená kritéria z pojištění vylučuje a pokud by mezinárodní
smlouva stanovila totéž odkazem na toto pravidlo českého právní řádu, byla by nadbytečná.
Na tomto místě Nejvyšší správní soud dodává, že s účinností od 1. 1. 2004 byl novelizován
zákon č. 54/1956 Sb. tak, že napříště jsou z pojištění vyňati pouze cizí státní příslušníci,
kteří nemají trvalý pobyt na území České republiky a jsou v České republice činní
pro zaměstnavatele požívající diplomatických výsad a imunit, pokud mohou být účastni
nemocenského pojištění v jiném státě, a ti zaměstnanci, kteří jsou činní v České republice
pro zaměstnavatele, kteří nemají sídlo na území České republiky. Z posledně uvedené skupiny
zákon po novele stanoví výjimku, že vynětí z pojištění se netýká zaměstnanců činných
v České republice pro zaměstnavatele, kteří mají sídlo na území státu, s nímž Česká republika
uzavřela mezinárodní smlouvu o sociálním zabezpečení (jsou tedy pojištění účastni).
Z uvedeného je zřejmé, že napříště se podle českého zákona vztahuje působnost předpisů
o nemocenském pojištění na všechny zaměstnance, kteří jsou činní v České republice
pro zaměstnavatele mající sídlo na jejím území a dále na území státu, se kterým Česká
republika uzavřela smlouvu o sociálním zabezpečení. U cizinců ve stejné situaci, jako pan B.
– F. (se sídlem zaměstnavatele v České republice), tato změna nepochybně napomáhá
zpřehlednění situace pro zaměstnance i zaměstnavatele a neumožní cizincům, kteří si pro
regulaci svého pracovněprávního vztahu zvolili jiné než české právo, vynětí z účasti
na nemocenském pojištění, čímž se stanou poplatníky pojistného na sociální zabezpečení
a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti. Tato nová právní úprava nepochybně respektuje
tradiční princip koordinace systému sociálního zabezpečení, jímž je pro určení rozhodného
práva místo výkonu výdělečné činnosti.
Nejvyšší správní soud na tomto místě dodává, že si je vědom toho, že v rozhodné době
nebylo snadné pro adresáty zmíněných právních norem stanovené povinnosti zjistit a dodržet,
čemuž nasvědčuje značný počet obdobných případů v témže období a nejednotný přístup
při jejich řešení u žalované i u krajských soudů rozhodujících ve správním soudnictví.
I když nebyl výklad vztahů Úmluvy a zákona č. 54/1956 Sb. po určitou dobu sjednocen,
nemůže to pana B. – F. připravit o výhody, které mu český právní řád a respekt
k mezinárodním závazkům v oblasti sociálního zabezpečení v rozhodné době přiznával.
Povinnost platit pojistné je pak již důsledkem účasti v systému pojištění.
Podle názoru Nejvyššího správního soudu by však tato skutečnost mohla být
podnětem pro rozhodování správních orgánů při využití pravomocí prominout penále
za opožděné zaplacení zákonných odvodů. Na straně druhé však i když nebyla právní úprava
stanovící povinnost odvádět pojistné a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti vyjádřena
z hlediska legislativně technického ideálně, výše uvedené úvahy nemohou mít vliv
na povinnost zaměstnavatele odvést stanovené částky na pojistném a příspěvku na státní
politiku zaměstnanosti. Nejvyšší správní soud tím nad rámec věci reaguje na údaje stěžovatele
týkající se vymáhání plateb za rok 2003 a nejednotnost rozhodování správních orgánů a soudů
v důsledku rozdílných výkladů předmětných zákonných ustanovení.
Námitka stěžovatele dovozující nezákonnost napadeného rozsudku z toho, že soud
až v posledním odstavci odůvodnění napadeného rozsudku po provedení výkladu svých
právních závěrů dovodil, že Úmluva je součástí českého právního řádu, není opodstatněná,
neboť na str. 5, tedy v úvodu posouzení věci, jednoznačně vyjádřil své stanovisko k otázce,
zda je Úmluva součástí právního řádu České republiky. I když lze připustit, že námitka
stěžovatele k tvrzenému nedostatku odůvodnění v rozsudku vyvolávající nejasnosti po stránce
jazykového vyjádření, má své opodstatnění, tak ve vztahu věcnému obsahu sdělení není
důvodná, neboť soud v této části odůvodnění rozsudku vyložil obsah čl. 1 §1, čl. 2 §1 bod 1
a čl. 3 §1 Úmluvy, jejich vzájemný vztah a dopad na ustanovení §5 zákona č. 54/1956 Sb.;
zejména však nezpůsobuje nezákonnost rozhodnutí o věci samé.
Ze shora uvedeného je zřejmé, že městský soud při přezkoumání žalobou napadeného
rozhodnutí posoudil v mezích uplatněných žalobních bodů jeho soulad s právními předpisy,
zásadního pochybení majícího vliv na výsledek právního posouzení se nedopustil. Nejvyšší
správní soud pouze koordinuje jeho úvahu o tom, z jakých ustanovení se přímá
aplikovatelnost Úmluvy dovozuje. Řízení před soudem netrpělo vadou, která by mohla mít
vliv na zákonnost rozhodnutí. Nejvyšší správní soud neshledal naplnění důvodu kasační
stížnosti, jíž se stěžovatelka dovolávala ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d)
s. ř. s., a proto kasační stížnost podle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením
§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, proto nemá právo
na náhradu nákladů řízení, které mu vznikly, žalovanému správnímu orgánu, který by jinak
měl právo na náhradu nákladů řízení, náklady řízení o kasační stížnosti v míře přesahující
rámec jeho úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. května 2006
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu