ECLI:CZ:NSS:2010:4.ADS.42.2010:53
sp. zn. 4 Ads 42/2010 - 53
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Jiřího Pally a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobkyně: R. P.,
zast. Mgr. Dagmar Rezkovou Dřímalovou, advokátkou, se sídlem Muchova 9/223, Praha 6, proti
žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem Mariánské nám. 2, Praha 1, zast. Mgr.
Tomášem Zlesákem, advokátem, se sídlem Revoluční 1, Praha 1, v řízení o kasační stížnosti
žalobkyně proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 1. 2. 2010, č. j. 1 Cad 80/2009 - 38,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Ustanovené zástupkyni žalobkyně Mgr. Dagmar Rezkové Dřímalové s e
p ři zn áv á odměna za zastupování a náhrada hotových výdajů v částce 800 Kč,
která jí bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 60 dnů od právní moci
tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
Rozhodnutím žalovaného ze dne 10. 6. 2009, č. j. MHMP 340810/2009, bylo zrušeno
a vráceno k novému projednání a rozhodnutí odvoláním žalobkyně napadené rozhodnutí Úřadu
městské části Praha 12 ze dne 23. 3. 2009, č. j. 3472/2009/AAL (dále též „rozhodnutí prvního
stupně“), kterým byl žalobkyni odejmut s platností od 1. 8. 2008 příspěvek na živobytí. Důvodem
vedoucím ke zrušení rozhodnutí prvního stupně byla podle žalovaného skutečnost,
že se napadené rozhodnutí nevypořádalo se všemi podklady a je tak nepřezkoumatelné.
Proti uvedenému rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu, která byla usnesením
Městského soudu v Praze ze dne 1. 2. 2010, č. j. 1 Cad 80/2009 - 38, odmítnuta. Podle soudu
žalobkyně napadá žalobou rozhodnutí, kterým žalovaný jako odvolací správní orgán zrušil
rozhodnutí prvního stupně a věc vrátil správnímu orgánu prvního stupně k novému projednání.
Je zřejmé, že se zrušením a vrácením do stádia řízení před správním orgánem prvního stupně věc
nekončí a bude o ní rozhodováno znovu. Takové rozhodnutí nemění ničeho na veřejných
subjektivních právech účastníků správního řízení, a to ani tehdy, když je v odůvodnění vysloven
právní názor, který je pro správní orgán prvního stupně závazný. Vázanost právním názorem
je podle názoru soudu třeba chápat tak, že správní orgán prvního stupně musí provést úkony
a důkazy, které podle odvolacího správního orgánu chybí, přičemž v právních závěrech se musí
řídit vysloveným právním názorem, pokud se v řízení prokáže existence takových skutečností,
které při vyslovení právního názoru předpokládal odvolací správní orgán. V opačném případě
se vázanost právním názorem neuplatní. I pokud by došlo k respektování právního názoru,
není žalobou napadené rozhodnutí končeným aktem, který by zasahoval do sféry práv
a povinností účastníků řízení. Tím bude až nové rozhodnutí ve věci samé, které může
být žalobkyní napadeno odvoláním a posléze i žalobou. Rozhodnutí podle §90 odst. 1 písm. b)
správního řádu, kterým odvolací správní orgán prvoinstanční rozhodnutí zrušuje a vrací věc
správnímu orgánu prvního stupně k novému projednání, není podle soudu rozhodnutím
po stránce materiální, jak stanoví §65 odst. 1 s. ř. s., nýbrž toliko rozhodnutím po stránce
formální. Žaloba je proti němu podle §68 písm. e) ve spojení s §70 písm. a) s. ř. s. nepřípustná.
S ohledem na tyto skutečnosti soud žalobu podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítl.
Ve včas podané kasační stížnosti namítla žalobkyně (dále též „stěžovatelka“), že soud měl
o podané žalobě rozhodnout věcně, neboť jí napadá rozhodnutí, které naplňuje znaky podle §65
odst. 1 s. ř. s. Proto navrhla, aby Nejvyšší správní soud usnesení Městského soudu v Praze ze dne
1. 2. 2010, č. j. 1 Cad 80/2009 - 38, zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a stěžovatelka v ní namítá důvod
podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Jejím rozsahem a důvody je Nejvyšší správní soud podle §109
odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán. Nejvyšší správní soud přitom neshledal vady podle §109 odst. 3 s. ř s.,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Kasační stížnost není důvodná.
Stěžovatelka uplatnila důvod kasační stížnosti uvedený v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
Podle tohoto ustanovení lze podat kasační stížnost z důvodu nezákonnosti rozhodnutí
o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení.
Nejvyšší správní soud neshledává tuto námitku důvodnou. Žalobou napadeným
rozhodnutím bylo podle §90 odst. 1 písm. b) správního řádu zrušeno rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně a věc mu byla vrácena k novému projednání. V takovém případě,
podle uvedeného ustanovení, odvolací správní orgán (žalovaný) vysloví právní názor,
kterým je správní orgán prvního stupně při novém projednání věci vázán. V posuzovaném
případě je nutno zdůraznit, že rozhodnutí žalovaného zrušilo rozhodnutí prvního stupně
z důvodu jeho nepřezkoumatelnosti, neboť se v něm správní orgán nedostatečně vypořádal
se všemi podklady pro vydání rozhodnutí. Žalovaný tak zavázal správní orgán prvního stupně
k tomu, aby vydal přezkoumatelné rozhodnutí, které se rovněž vypořádá s příjmy podle §9
odst. 2 zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů.
Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se závěry soudu prvního stupně, že vázanost právním
názorem odvolacího správního orgánu je odvislá od existence či naopak neexistence určitých
skutečností, které předpokládal odvolací správní orgán. Proto správní orgán prvního stupně musí
provést ty úkony a důkazy, které podle odvolacího správního orgánu chybí. K týmž závěrům
ostatně dospěla rovněž teorie správního práva (srov. Ondruš, R. Správní řád. Nový zákon
s důvodovou zprávou a poznámkami. Praha: Linde Praha, a. s. 2005, s. 287),
podle níž „při odůvodňování neúplnosti dokazování odvolací správní orgán uvede, které důkazy by měl nalézací
správní úřad provést, popř. které skutečnosti by měl objasnit. Tímto právním názorem je nalézací správní úřad
vázán a pod … sankcí je povinen uvedené návrhy na doplnění dokazování provést, popř. opatřené důkazy
hodnotit v souladu s tímto právním názorem.“ V právních závěrech se musí správní orgán prvního
stupně řídit vysloveným právním názorem, pokud se v řízení prokáže existence takových
skutečností, které při vyslovení právního názoru předpokládal odvolací správní orgán.
V opačném případě se vázanost právním názorem neuplatní. Podle Nejvyššího správního soudu
i v případě naprostého respektování závazného právního názoru odvolacího správního orgánu
v rozhodnutí prvního stupně, jsou nadále přípustné řádné opravné prostředky na úrovni veřejné
správy. To ostatně stanoví §90 odst. 1 písm. b) správního řádu, podle kterého lze proti novému
rozhodnutí podat odvolání, což rovněž vyplývá z §81 odst. 1 správního řádu.
Podle Nejvyššího správního soudu se rozhodnutím podle §90 odst. 1 písm. b) správního
řádu věc vrací správnímu orgánu prvního stupně, pročež nadále zůstává v řešení na úrovni
veřejné správy. Věc se nekončí a bude o ní rozhodováno znovu. Připustit soudní přezkum
rozhodnutí odvolacího správního orgánu podle §90 odst. 1 písm. b) správního řádu
by ve svém důsledku vedlo k popření principu subsidiarity soudní kontroly veřejné správy,
na němž je mj. založeno správní soudnictví. Z hlediska principu subsidiarity je třeba dodat,
že tím není vyloučena soudní kontrola. Ta nicméně nastane až v okamžiku, když již nelze
uplatňovat řádné opravné prostředky na úrovni veřejné správy, což ostatně stanoví §68 písm. a)
s. ř. s. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 5. 2005, č. j. 2 Afs 98/2004 - 65,
publikovaného pod č. 672/2005 Sb. NSS, „podmíněnost vyčerpání opravných prostředků ve správním řízení
před podáním žaloby k soudu [§5, §68 písm. a) s. ř. s.] je nutno vnímat jako provedení zásady subsidiarity
soudního přezkumu a minimalizace zásahů soudů do správního řízení. To znamená, že účastník správního řízení
musí zásadně vyčerpat všechny prostředky k ochraně svých práv, které má ve své procesní dispozici, a teprve
po jejich marném vyčerpání se může domáhat soudní ochrany. Soudní přezkum správních rozhodnutí je totiž
koncipován až jako následný prostředek ochrany subjektivně veřejných práv, který nemůže nahrazovat prostředky
nacházející se uvnitř veřejné správy.“
V posuzovaném případě jde sice o rozhodnutí odvolacího správního orgánu,
vůči němuž obecně nejsou přípustné řádné opravné prostředky, nicméně věc nadále zůstává
na úrovni veřejné správy, přičemž posléze v úvahu připadá uplatnění řádných opravných
prostředků. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se závěry soudu prvního stupně, podle kterého
rozhodnutí odvolacího správního orgánu, ačkoliv vyslovuje závazný právní názor, nenaplňuje
materiální znaky rozhodnutí podle §65 odst. 1 s. ř. s., čímž postrádá hmotněprávní důsledky
na sféru veřejných subjektivních práv a povinností (shodně srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 31. 3. 2005, č. j. 5 As 35/2004 - 56, dostupný na www.nssoud.cz).
Podle ustálené judikatury (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 5. 2006,
č. j. 1 Afs 147/2005 - 107, publikovaný pod č. 923/2006 Sb. NSS) dále „pojem „rozhodnutí“
ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. je třeba chápat v materiálním smyslu jako jakýkoliv individuální právní akt
vydaný orgánem veřejné moci z pozice jeho vrchnostenského postavení.“ Aby úkon správního orgánu
byl přezkoumatelný v režimu §65 odst. 1 s. ř. s., musí však naplňovat znaky v tomto ustanovení
uvedené. Proto nerozhoduje jeho označení. Ačkoliv je tedy úkon žalovaného označen
jako „rozhodnutí“, nesplňuje jeho znaky po stránce materiální, neboť se netýká veřejných
subjektivních práv a povinností. V takovém případě je třeba postupovat podle §70 písm. a)
s. ř. s., podle kterého jsou ze soudního přezkumu vyloučeny úkony správního orgánu,
které nejsou rozhodnutími. Podle §68 písm. e) s. ř. s. je nepřípustná žaloba proti rozhodnutí,
které je ze soudního přezkumu vyloučeno. To již zcela správně uvedl soud prvního stupně.
Jen na okraj Nejvyšší správní soud dodává, že na shora uvedených závěrech
ničeho nemění judikatura představovaná usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 26. 6. 2007, č. j. 5 As 13/2006 - 46, publikovaným pod č. 1427/2008 Sb. NSS,
podle kterého „žaloba proti rozhodnutí, jímž byla správním orgánem z moci úřední nařízena obnova řízení,
je přípustná, jde-li o rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s. Takový případ nastává např. tam, kde je s rozhodnutím
o nařízení obnovy řízení spojen odkladný účinek.“ V uvedeném případě jde sice rovněž o rozhodnutí
správního orgánu, kterým se věc ponechává (vrací) na úrovni veřejné správy, nicméně jde
již o rozhodnutí v oblasti mimořádných opravných prostředků, kdy je třeba chránit práva nabytá
v dobré víře na základě pravomocného rozhodnutí. V případě rozhodnutí podle §90 odst. 1
písm. b) správního řádu však k nabytí právní moci nedošlo a věc je nadále ponechána ve stádiu
správního řízení s přípustností následného užití řádných opravných prostředků.
Nejvyšší správní soud celkově uzavírá, že soud prvního stupně postupoval správně,
když žalobu napadající rozhodnutí odvolacího správního orgánu, kterým bylo zrušeno
rozhodnutí prvního stupně a věc mu vrácena k dalšímu řízení podle §90 odst. 1 písm. b)
správního řádu, odmítl. Uvedené rozhodnutí odvolacího správního orgánu (žalovaného) totiž
není rozhodnutím podle §65 odst. 1 s. ř. s.
S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že důvod kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. není dán, pročež kasační stížnost
není důvodná. Proto ji podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §120 a §60
odst. 1 a 2 s. ř. s., neboť neúspěšné žalobkyni náhrada nákladů řízení nepřísluší a žalovanému
je nelze ve věci pomoci v hmotné nouzi přiznat.
Usnesením Městského soudu v Praze ze dne 17. 8. 2009, č. j. 1 Cad 80/2009 - 18,
byla žalobkyni ustanovena zástupkyní advokátka. Ustanovená advokátka je pak oprávněna
zastupovat žalobkyni také v řízení o kasační stížnosti (srov. usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 7. 2007, č. j. 1 Afs 120/2006 - 117, publikované
pod č. 1460/2008 Sb. NSS). V takovém případě její hotové výdaje a odměnu za zastupování platí
stát (§120 a §35 odst. 8 věta první s. ř. s.). Nejvyšší správní soud přiznal odměnu za zastupování
a náhradu hotových výdajů v celkové výši 800 Kč, která se skládá z částky 500 Kč za jeden právní
služby (sepsání a podání kasační stížnosti ze dne 11. 2. 2010 podle §7, §9 odst. 2 a §11 odst. 1
písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování
právních služeb, ve znění pozdějších předpisů) a z částky 300 Kč za režijní paušál (§13 odst. 1 a 3
uvedené vyhlášky č. 177/1996 Sb.) Tato částka bude ustanovené zástupkyni žalobkyně vyplacena
z účtu Nejvyššího správního soudu do šedesáti dnů od právní moci tohoto rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. dubna 2010
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu