ECLI:CZ:NSS:2013:4.AOS.1.2012:105
sp. zn. 4 Aos 1/2012 - 105
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar Nygrínové
a soudců JUDr. Jiřího Pally a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci navrhovatelů: a) Obec Černá
v Pošumaví, se sídlem Černá v Pošumaví 46, b) Ing. P. B., c) E. H., d) F. A., e) P. K., f) V. P.,
g) Ing. V. V., h) LIPNO INVEST M s.r.o., se sídlem Přístav 71, Lipno nad Vltavou, ch) GOLF
RESORT LIPNO s.r.o., se sídlem Přístav 71, Lipno nad Vltavou, i) Ing. M. D., j) T. L., k) P. P.,
l) Ing. M. S., všichni zast. Mgr. Pavlem Černým, advokátem, se sídlem Dvořákova 13, Brno,
proti odpůrci: Jihočeský kraj, se sídlem U Zimního stadionu 1952/2, České Budějovice, za účasti osob
zúčastněných na řízení: I) V. C., II) D. C., III) Apartmán-Vanessa s.r.o., se sídlem Bližná 25, Černá
v Pošumaví, IV) Ing. Z. Č., o kasační stížnosti navrhovatelů a), e), g) a ch) proti rozsudku Krajského
soudu v Českých Budějovicích ze dne 20. 6. 2012, č. j. 10 A 42/2012 – 182,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Obsah návrhu na zrušení části opatření obecné povahy
[1] Návrhem ze dne 2. 5. 2012 (dále též „návrh“) na zrušení části opatření obecné povahy –
zásad územního rozvoje Jihočeského kraje, schválených usnesením zastupitelstva Jihočeského
kraje ze dne 13. 9. 2011, č. 293/2011/ZK-26 (dále též „napadené opatření obecné povahy“),
navrhovatelé navrhli, aby soud zrušil napadené opatření obecné povahy v části vymezení
koridoru a plochy dopravy nadmístního významu D16 – Šumavské elektrické dráhy – záměr
lehké železnice systému tram-train (česky vlakotramvaj), kontinuálně vymezený v úseku Lipno
nad Vltavou – Černá v Pošumaví jako koridor pro novou železnici, šíře koridoru 200 m; dotčená
katastrální území: Lipno nad Vltavou, Frymburk, Černá v Pošumaví, Horní Planá, Loučovice
(dále též „napadená část opatření obecné povahy“).
[2] Navrhovatelé namítali, že jsou napadenou částí opatření obecné povahy zkráceni na svých
právech a že napadená část opatření obecné povahy nebyla vydána zákonem stanoveným
procesním postupem a je v rozporu se zákonem. Předně věnovali pozornost doložení své aktivní
procesní legitimace, kterou v případě navrhovatelky a) dovozovali z §101a odst. 2 zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) a dále ze
zkrácení práva na samosprávu a vlastnického práva k pozemkům dotčených záměrem, jakož
i v omezení budoucího rozvoje, a to zejména co do části trasy podél břehu lipenského jezera,
procházející klidovou zónou Jestřábí. Ostatní navrhovatelé jsou vlastníky či spoluvlastníky
nemovitostí zasažených koridorem, a napadenou částí opatření obecné povahy jsou ve smyslu
§101a odst. 1 s. ř. s. omezeni ve svém vlastnickém právu, a to i v důsledku možné demolice
nemovitostí [ubytovacích zařízení navrhovatelů c), d) a f)] či zmaření budoucích investičních
záměrů. Vzhledem k tomu, že záměr Šumavských elektrických drah je vymezen jako veřejně
prospěšná stavba, hrozí navrhovatelům odejmutí nebo omezení vlastnických práv vyvlastněním,
jakož i zásadní omezení užívání nemovitostí; obávají se též zásadního poklesu jejich tržní ceny.
[3] Následně navrhovatelé konkretizovali jednotlivé důvody návrhu. Namítali nezákonnou
aplikaci §187 odst. 6 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební
zákon), v tehdy účinném znění (dále jen „stavební zákon“, popř. „stavební zákon z roku 2006“),
když zadání územního plánu velkého územního celku Jihočeského kraje, schválené usnesením
Zastupitelstva Jihočeského kraje (dále též „zastupitelstvo“) ze dne 14. 9. 2004, č. 241/2004/ZK,
nebylo podle jejich názoru možno považovat za zadání napadeného opatření obecné povahy,
neboť toto nesplňovalo požadavky stavebního zákona ve smyslu jeho §187 odst. 4; tuto situaci
nebylo možno zhojit toliko upřesňujícím pokynem pořizovatele ke schválenému zadání, který byl
vzat na vědomí usnesením zastupitelstva ze dne 17. 4. 2007, č. 120/2007/ZK. Zadání bylo navíc
pořízeno v rozporu s §17 odst. 2 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
(stavební zákon, dále jen „stavební zákon z roku 1976“), který byl s účinností od 1. 1. 2007
nahrazen stávajícím stavebním zákonem z roku 2006, neboť za rozhodnutí o pořízení územně
plánovací dokumentace nelze považovat Program rozvoje územního obvodu Jihočeského kraje,
schválený usnesením zastupitelstva ze dne 27. 11. 2001, č. 81/2001/ZK, v němž byla toliko
zmíněna potřeba pořízení územně plánovací dokumentace kraje.
[4] Vyhodnocení vlivů napadeného opatření obecné povahy na životní prostředí (dále též
„vyhodnocení SEA“) podle navrhovatelů neobsahuje dostatečné posouzení kumulativních
a synergických vlivů záměru Šumavských elektrických drah a souvisejících záměrů na životní
prostředí, resp. na udržitelný rozvoj území, a neodpovídá tak požadavkům přílohy I směrnice
Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES, o posuzování vlivů některých plánů a programů na
životní prostředí (dále jen „směrnice SEA“) a bodů 5 a 7 přílohy stavebního zákona a judikatury
Nejvyššího správního soudu. V tomto směru navrhovatelé zejména brojili proti vyhodnocení
sekundárních, synergických a kumulativních vlivů, jak bylo provedeno v bodech 188 až 194 a 201
vyhodnocení SEA [resp. v oddílu B – vyhodnocení vlivů zásad územního rozvoje Jihočeského
kraje na udržitelný rozvoj území, body 253 až 259 a 266 odůvodnění napadeného opatření
obecné povahy (dále též „odůvodnění“), kam bylo vyhodnocení SEA převzato], a to zejména co
do absentujícího vyhodnocení spolupůsobení záměru D16 (Šumavské elektrické dráhy), záměru
V8 (Skupinový vodovod Lipensko) a sportovně-rekreačních ploch SR20 (Lipenská nádrž – Dolní
Vltavice), SR21 (Frymburk – Kovářov) a SR22 (Lipno – Kramolín). Posouzení kumulativních
a synergických vlivů záměru absentuje i ve vyhodnocení vlivů napadeného opatření obecné
povahy na území Natura 2000 (dále též „vyhodnocení Natura“). Navrhovatelé upozornili na
rozdílné hodnocení záměru oproti původnímu návrhu napadeného opatření obecné povahy
z roku 2008 a mimořádný význam posouzení, když záměr Šumavských elektrických drah
prochází přes oblasti II. zóny a po hranici I. zóny Chráněné krajinné oblasti Šumava (dále též
„chráněná krajinná oblast“, zejména lokality Lukavická zátoka, Velké Bahno, Novolhotský les,
Blíženský les, Černá v Pošumaví u hráze, ústí Lužního potoka).
[5] V napadené části opatření obecné povahy nebyly podle přesvědčení navrhovatelů
zhodnoceny jiné alternativy Šumavských elektrických drah, jak ukládá §40 odst. 2 písm. d) a body
6 a 8 přílohy stavebního zákona a judikatura Nejvyššího správního soudu. Nedošlo ke srovnání
s alternativou zajištění dopravní obslužnosti regionu provozem autobusových linek, což by
nevyžadovalo žádné stavební zásahy ani zásahy do práv vlastníků nemovitostí, a nebyly řádně
vyhodnoceny ani alternativní trasy koridoru, zejména vedení kolem silnice č. II/163, přestože
i dotčené orgány takové vyhodnocení požadovaly. V této souvislosti poukázali na bod 58 písm. o)
textové části napadeného opatření obecné povahy (s. 60, dále též „textová část“) a namítali, že
tuto aktivitu nelze přenášet do procesu vytváření územní plánovací dokumentace obcemi, které
jsou povinny respektovat vymezení koridoru v napadeném opatření obecné povahy.
[6] Námitka navrhovatelky a) k návrhu napadeného opatření obecné povahy byla vypořádána
nedostatečně a nepřezkoumatelně (s. 237-238, bod 18 odůvodnění), v rozporu s požadavky §172
odst. 5 a §68 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „správní řád“), a konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu. Mimoto namítali
nezákonnost postupu a stanovisek Ministerstva životního prostředí (dále též „ministerstvo“) jako
dotčeného orgánu, neboť tato nebyla vydána na základě spolehlivě zjištěného stavu věci a jsou
nepřezkoumatelná, v rozporu s požadavky §4 odst. 2 písm. b), §37 odst. 2 a 4 a §39 odst. 2
stavebního zákona, jakož i §154 a §68 odst. 3 správního řádu a konstantní judikatury Nejvyššího
správního soudu. Co do kumulativních a synergických vlivů záměru, jakož i alternativ koridoru,
pak ministerstvo v závěrečné fázi pořizování napadeného opatření obecné povahy rezignovalo na
požadavek jejich řádného vyhodnocení. V této souvislosti poukázali na stanovisko ministerstva ze
dne 3. 10. 2008, zn. 71265/ENV/08, a stanovisko ze dne 20. 6. 2011, č. j. 4083J/ENV/11.
[7] Navrhovatelé dále namítali, že napadená část opatření obecné povahy je v rozporu se
zákonem č. 266/1994 Sb., o dráhách, v tehdy účinném znění (dále jen „zákon o drahách“), neboť
záměr tram-train jako kombinace tramvaje a vlaku neodpovídá žádné z kategorií drah
vymezených v §1 odst. 1 písm. a) a §3 odst. 1 tohoto zákona. Záměr tedy nevyhovuje
požadavkům platné legislativy a jeho realizace by vyžadovala legislativní změny. Napadená část
opatření obecné povahy je mimoto je v rozporu s hierarchií nástrojů územního plánování, jak je
zakotvena v §31 odst. 4 stavebního zákona, konkrétně nerespektuje bod 69 Politiky územního
rozvoje České republiky, schválené usnesením vlády České republiky ze dne 20. 7. 2009, č. 929,
o Politice územního rozvoje České republiky 2008 (dále jen „Politika územního rozvoje“).
Vymezení záměru Šumavských elektrických drah v bodě 21 odůvodnění (s. 49) na Politiku
územního rozvoje sice odkazuje, co do svého obsahu je s ní ovšem v rozporu. V Politice
územního rozvoje navíc není o záměru jakékoli zmínky, přestože by v ní měl být vzhledem ke
svému rozsahu a významu dotčené lokality zakotven; rovněž v odůvodnění je na s. 190 vymezen
jako koridor republikového významu. Napadená část opatření obecné povahy je proto podle
přesvědčení navrhovatelů i v rozporu s cíli a úkoly územního plánování podle §36 odst. 1 ve
spojení s §18 odst. 1 a 2 a §19 odst. 1 písm. b) stavebního zákona a přílohy 4 vyhlášky
č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu
evidence územně plánovací činnosti (dále jen „vyhláška č. 500/2006 Sb.“), jakož i se základními
zásadami činnosti správních orgánů podle §2 odst. 2 a 4, §3 a §8 odst. 1 správního řádu.
[8] Vymezení koridoru je podle navrhovatelů v rozporu s principem proporcionality opatření
obecné povahy, jak byl vymezen v konstantní judikatuře Nejvyššího správního soudu. Záměr je
nepotřebný a neúměrný sledovanému cíli, a to zejména pro poškození rozvoje navrhovatelky a).
Záměr má být veden přes klidovou zónu v lokalitě Jestřábí, a jeho realizace by tak nevratně
poškodila krajinný ráz obce, narušila zdejší oblast klidu a odpočinku a zničila základní pilíř
strategie rozvoje obce, tj. rekreaci a ekoturistiku; zasahuje do zájmů občanů obce. Záměr by dále
neúměrně zasáhl do vlastnického práva ostatních navrhovatelů a dalších vlastníků nemovitostí
v dotčené oblasti; hrozí jim vyvlastnění. Trať by bylo nutno vést na úkor řady pozemků a byla by
nutná demolice objektů navrhovatelů c), d) a f). Znamenala by ve smyslu §92 odst. 2 stavebního
zákona zamezení výstavby plánované navrhovateli c) až e) a zejména navrhovateli h) a ch).
Zasáhla by do podnikání navrhovatelů b) až f), provozujících ubytovací zařízení, jejichž zákazníci
vyhledávají v dané lokalitě klid a odpočinek, nikoli dobré dopravní napojení, a z namenala by
významný pokles tržní ceny nemovitostí ve vlastnictví navrhovatelů a z ekologického hlediska
narušení integrity Chráněné krajinné oblasti Šumava, zásah do podzemních vod a lokálních
biokoridorů. Záměr Šumavských elektrických drah navrhovatelé považují za neaktuální (podklady
k záměru byly zpracovány převážně v roce 2008) a sociálně i ekonomicky nerentabilní, neboť se
jedná o projekt významně sezónního charakteru.
II.
Obsah napadeného rozsudku krajského soudu
[9] Krajský soud v Českých Budějovicích rozsudkem ze dne 20. 6. 2012, č. j. 10 A 42/2012 –
182, návrh na zrušení napadené části opatření obecné povahy zamítl a rozhodl dále, že odpůrci se
právo na náhradu nákladů řízení nepřiznává a osoby na řízení zúčastněné nemají právo na
náhradu nákladů řízení. V odůvodnění rozsudku krajský soud předně konstatoval, že nemá
pochyb o aktivní procesní legitimaci navrhovatelů k podání návrhu, a to navrhovatelky a) podle §
101a odst. 2 s. ř. s., jakož ani ostatních navrhovatelů jako vlastníků nemovitostí dotčených
koridorem. Ohledně návrhu na provedení důkazu „Komentářem k záměru ‚Prodloužení
regionální dráhy Rybník – Lipno nad Vltavou do Černé v Pošumaví‘“ ze dne 17. 5. 2012 (dále jen
„komentář k záměru“), vyhotoveným Ing. M. S., autorizovaným inženýrem, poukázal na §101b
odst. 2 a 3 s. ř. s. a konstatoval, že tato listina nebyla předložena v průběhu projednávání
napadeného opatření obecné povahy a na přezkumu skutkového stavu, tak jak byl zjištěn
odpůrcem, tak nemůže v řízení před soudem nic změnit.
[10] Co do jednotlivých návrhových bodů krajský soud konstatoval, že nelze dovodit porušení
§17 odst. 2 stavebního zákona z roku 1976, neboť schválením zadání územního plánu velkého
územního celku Jihočeského kraje vyjádřilo zastupitelstvo srozumění s tím, že bude územně
plánovací dokumentace pořizována. Krajský soud neshledal nezákonnou aplikaci §187 odst. 6
stavebního zákona, neboť zadání územního plánu velkého územního celku a zadání napadeného
opatření obecné povahy se sice lišilo po formální stránce, což bylo dáno rozdílnou právní
úpravou při jejich přijímání, původní zadání ovšem svým obsahem odpovídá požadavkům §37
odst. 1 ve spojení s §184 odst. 4 stavebního zákona. Co do obsahových náležitostí poznamenal,
že navrhovatelé nevymezili, v čem spatřují nedostatky převzatého zadání územního plánu velkého
územního celku, přičemž na soudu není, aby za ně takové rozdíly vyhledával. Tím, že
zastupitelstvo usnesením ze dne 17. 4. 2007 vzalo na vědomí upřesňující pokyn pořizovatele ke
schválenému zadání, jehož účelem bylo zajištění souladu s právní úpravou nového stavebního
zákona z roku 2006, využilo svoji pravomoc směřující k přijetí napadeného opatření obecné
povahy; takový postup se nedotýká subjektivních práv navrhovatelů.
[11] Krajský soud se neztotožnil s tvrzením navrhovatelů, že vyhodnocení vlivů napadeného
opatření obecné povahy na životní prostředí (vyhodnocení SEA) neobsahuje dostatečné
posouzení kumulativních a synergických vlivů koridoru Šumavských elektrických drah a dalších
záměrů. Vyhodnocení SEA (resp. odůvodnění napadeného opatření obecné povahy) v této části
konkrétně reaguje na záměr ve vztahu k životnímu prostředí, přičemž byly posouzeny jak
pozitivní, tak i negativní vlivy, a to mj. v bodech 191 a 201 vyhodnocení SEA (resp. bodech 256
a 266 odůvodnění). Z obsahu vyhodnocení SEA i podkladů pro projednání napadeného opatření
obecné povahy je zřejmé, že především orgány ochrany přírody v průběhu pořizování
napadeného opatření obecné povahy brojily proti kumulaci vlivů vyvolaných nově navrženými
plochami, což je zřejmé ze stanoviska ministerstva ze dne 3. 10. 2008 a stanoviska Správy
národního parku a Chráněné krajinné oblasti Šumava (dále též „správa parku“) z téhož dne.
Po dohodovacím řízení došlo k přepracování návrhu, přičemž vyhodnocení SEA se vztahuje
k takto přepracovanému znění; to se odráží v bodech 192 a 193 vyhodnocení SEA (resp. bodech
257 a 258 odůvodnění), kdy došlo k výrazné redukci ploch pro sport a rekreaci, zejména ploch
SR20 (Lipenská nádrž – Dolní Vltavice) a SR21 (Frymburk – Kovářov), jakož i koridorů pro
příjezdové komunikace k nim, což minimalizuje riziko kumulativních a synergických vlivů. Došlo
i k redukci koridoru Šumavských elektrických drah, např. mezi Novou Pecí a Klápou. Vypuštěny
byly dopravní koridory pro silnice na Špičák či k lyžařskému areálu v Horní Plané a železniční
napojení lyžařských areálů na Špičáku a Smrčině.
[12] To podle krajského soudu vedlo odpůrce ke správnému závěru, že návrh nevykazuje tak
závažné vlivy na životní prostředí, které by mohly být důvodem pro jeho neschválení, přičemž
současně byly označeny plochy a koridory, které zasahují do I. či II. zóny chráněné krajinné
oblasti; sem je zařazen i úsek Šumavských elektrických drah, který se dotýká II. zóny chráněné
krajinné oblasti. Na tomto závěru nemůže nic změnit okolnost, že v předmětné části
vyhodnocení SEA není uvedeno větvení skupinového vodovodu v lokalitě Jestřábí; jestliže zde
vodovod není uveden, nemá žádný negativní vliv na životní prostředí. To lze dovodit i z bodu
201 vyhodnocení SEA (resp. bodu 266 odůvodnění), kde je jako problematický vymezen
vodovod v jiné lokalitě kraje (Hamr – Suchdol nad Lužnicí – Nová Ves nad Lužnicí – České
Velenice), skupinový vodovod Lipensko sem však zahrnut není. Nesprávné zohlednění
kumulativních a synergických vlivů nelze dovodit ani z přehledu hodnocení vlivů koridoru na
jednotlivé složky životního prostředí (s. 163 odůvodnění), z něhož je zřejmé, že se odpůrce
spolupůsobením koridoru Šumavských elektrických drah na životní prostředí zabýval, a v němž
z celkem osmi kritérií jsou tři hodnoceny -2, celkové hodnocení záměru však činí -1, což
odpovídá potenciálně negativním vlivům. V hodnocení je výslovně uvedeno, že riziko
sekundárních, synergických a kumulativních vlivů záměru bylo vyhodnoceno jako malé. Krajský
soud proto dospěl k závěru, že vyhodnocení bylo provedeno dostatečně. V této souvislosti
zdůraznil, že navrhovaný koridor Šumavských elektrických drah je situován na levém břehu
Lipna, který je vymezen jako rozvojový, zatímco pravý břeh Lipna plní funkci ochrany přírody.
Pokud navrhovatelé poukazují na rozdílné hodnocení záměru oproti původnímu návrhu
napadeného opatření obecné povahy z roku 2008, pak k úpravě návrhu došlo právě na základě
dohodovacího řízení mezi dotčenými orgány, přičemž takto upravený návrh byl následně v srpnu
2010 podroben vyhodnocení SEA.
[13] Krajský soud konstatoval, že záměr byl posouzen rovněž v rámci bodu 79 vyhodnocení
Natura (resp. bodu 368 odůvodnění). Vyhodnocení Natura bylo následně předmětem posouzení
ministerstvem, které je neshledalo závadným. V této souvislosti krajský soud poukázal na to, že
záměr byl právě i se zřetelem k původnímu vyhodnocení Natura z roku 2008 upraven v rámci
dohodovacího řízení, kdy byly výrazně zredukovány plochy pro sport a rekreaci, jakož i navazující
dopravní koridory, a to včetně koridoru Šumavských elektrických drah. Mezi Frymburkem
a Černou v Pošumaví byla trasa upravena tak, aby se koridor vůbec nedotýkal I. zóny chráněné
krajinné oblasti a nezasahoval do přírodní památky Velké Bahno. Vzhledem k tomu, že bylo
požadavkům orgánů ochrany přírody a krajiny vyhověno a trasa koridoru byla upravena, nebylo
již zapotřebí se koridorem na levém břehu Lipna šířeji zabývat, mimo jiné blíže zkoumat jeho
synergické a kumulativní vlivy na lokality nacházející se v chráněné krajinné oblasti.
[14] Ohledně námitky chybějícího posouzení alternativ Šumavských elektrických drah krajský
soud vyšel z toho, že ze zákona nevyplývá povinnost pořizovatele vyhotovit ke každému
z uvažovaných záměrů alternativní řešení; odůvodnění zvolené varianty přichází v úvahu pouze
tehdy, pokud bylo nabízeno několik způsobů řešení. Cílem záměru je prodloužení regionální
dráhy Rybník – Lipno nad Vltavou do Černé v Pošumaví, kde v současné době železniční spojení
chybí. Byla k němu pořízena studie, která byla projednána s obcemi včetně navrhovatelky a),
jakož i správou parku a Ministerstvem dopravy. Byly předkládány rovněž dílčí návrhy řešení,
přičemž navrhovatelka a) neměla k navržené trase žádné připomínky a na jednání dne 23. 9. 2008
podpořila vedení záměru lokalitou Jestřábí; trasa záměru byla zahrnuta rovněž do Územní studie
Šumava z června 2010. Krajský soud proto dospěl k závěru, že konkrétnímu vedení trasy
koridoru byla věnována dostatečná péče, a bylo tak vyhověno především požadavkům kladeným
na ochranu přírody a krajiny. Vzhledem k průběhu zpracování podkladů a vyjádřením dotčených
orgánů nebylo povinností odpůrce vyhotovovat další, alternativní varianty trasy koridoru.
Varianta propojení obcí na levém břehu Lipna autobusovými linkami, resp. posílení stávajících
spojů nebyla v průběhu pořizování napadeného opatření obecné povahy vůbec vznesena.
Územní studie Šumava se pak zabývá dopravní obslužností regionu jak s využitím železniční, tak
i silniční dopravy, a posouzení dopravní obslužnosti tak bylo provedeno na základě dostatečných
podkladů. Na krajském soudu není, aby sám posuzoval, která varianta řešení je nejvhodnější,
nýbrž jeho úkolem je toliko bránit před excesy; žádné takové vybočení ovšem shledáno nebylo.
Pokud navrhovatelé poukazovali na bod 58 písm. o) textové části, pak tento se vztahuje na
všechny dopravní koridory v rámci kraje, přičemž v návaznosti na ně vymezuje požadavky na
územně plánovací dokumentaci obcí; takový požadavek není v rozporu se zákonem. Stejně tak
nelze přisvědčit námitce, že odpůrce nezohlednil dohodu o způsobu vypořádání požadavků
správy parku, když v této byl řešen souběh koridoru se silnicí toliko v lokalitě severozápadně od
Frymburka, nikoli v lokalitě Jestřábí; tam byla požadována úprava trasy se zřetelem k výsledkům
biologického hodnocení, přičemž těmto požadavkům bylo vyhověno.
[15] Krajský soud se neztotožnil ani s tvrzením, že vypořádání námitky navrhovatelky a) je
nedostatečné a nepřezkoumatelné. Vložil, že odpůrce této námitce nevyhověl a svůj výrok na
s. 237-238, bod 18 odůvodnění řádně odůvodnil, když uvedl, že trasa koridoru je vedena tak, aby
propojila stávající ubytovací kapacity s centry aktivního cestovního ruchu, přičemž s ohledem na
druh železnice jsou negativní dopady na okolí minimalizovány; vedení trasy podél silnice
č. II/163, jak požadovala navrhovatelka a), není opodstatněné, protože tam by dráha neměla
koho přepravovat – vedla by lesními porosty kolem silnice, kde žádné ubytovací kapacity nejsou.
Takové odůvodnění podle krajského soudu zcela odpovídá požadavkům §173 odst. 1 ve spojení
s §174 odst. 1 a §68 odst. 3 správního řádu i konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu;
je z něj zřejmé, jak byla námitka vypořádána a pro jaké důvody jí nebylo vyhověno. Námitka tak
byla vypořádána dostatečně, odůvodnění výroku je věcné a přezkoumatelné. V této souvislosti
krajský soud znovu upozornil na to, že v roce 2008 byl obcí Lipno nad Vltavou vznesen
požadavek na úpravu trati tak, že by nevedla lokalitou Jestřábí, nýbrž podél silnice,
navrhovatelka a) však s takovým návrhem nesouhlasila, a přesto později sama totožný návrh
uplatnila. Vzhledem k tomu, že k úpravě trasy Šumavských elektrických drah došlo právě na
základě stanoviska ministerstva ze dne 3. 10. 2008, nelze tvrdit, jak činí navrhovatelé, že
ministerstvo ve stanovisku ze dne 20. 6. 2011 rezignovalo na své dřívější požadavky; ministerstvo
uplatnilo řadu výhrad, kterým bylo v procesu pořizování napadeného opatření obecné povahy
vyhověno, a jeho stanovisko k návrhu napadeného opatření tak nelze hodnotit jako nedostatečné
a nepřezkoumatelné. Z postupu a obsahu stanovisek ministerstva je zřejmé, že nerezignovalo na
svoji povinnost hájit zájmy ochrany životního prostředí.
[16] Krajský soud se neztotožnil ani s námitkou navrhovatelů, že záměr Šumavských
elektrických drah odporuje zákonu o drahách. Ze Studie prodloužení regionální dráhy Rybník –
Lipno nad Vltavou do Černé v Pošumaví (dále též „studie dráhy“), II. etapa, II. část – Studie,
Technická zpráva, je zřejmé, že se má jednat o speciální dráhu ve smyslu §3 písm. d) zákona
o drahách, a jako takový tedy záměr není nezákonný. Okolnost, že jsou v budoucnu potřebné
legislativní úpravy, které by teprve umožnily jeho další přípravu a realizaci, neznamená, že by
záměr Šumavských elektrických drah jako speciální dráhy nebylo lze v napadeném opatření
obecné povahy vymezit.
[17] Krajský soud neshledal rozpor napadené části opatření obecné povahy s Politikou
územního rozvoje, v níž bylo území Šumavy vymezeno jako specifická oblast SOB 1, do níž
náleží i oblast levého břehu Lipna, kde se koridor nachází. Politika územního rozvoje zde
akcentuje udržitelný rozvoj území se zřetelem k vysokému rekreačnímu potenciálu krajiny a jako
jeho součást rozvoj ekologických forem dopravy, mimo jiné dopravy železniční. Záměr tedy
odpovídá bodu 69 Politiky územního rozvoje, přičemž rozpor nelze dovodit ani ze stanoviska
správy parku ze 17. 12. 2010 (návrh rozhodnutí o námitkách); správa parku jinak vyslovila
s trasou koridoru souhlas. Pakliže byl záměr na s. 190 odůvodnění zařazen mezi koridory
republikového významu, pak takové vymezení je nesprávné, ve výrokové části napadeného
opatření obecné povahy však byl koridor správně zařazen mezi záměry nadmístního významu;
tato procesní vada je bez dopadu do zákonnosti. Byla tak dodržena hierarchie nástrojů územního
plánování. Napadená část opatření obecné povahy pak rovněž není v rozporu s cíli a úkoly
územního plánování a zásadami činnosti správních orgánů, když záměr Šumavských elektrických
drah je umístěn na levém břehu Lipna, tedy v části Šumavy, která je napadeným opatřením
obecné povahy označena jako rozvojová – nikoli klidová zóna, zatímco na pravém břehu Lipna
dominuje ochrana přírody. Záměr nezasahuje do I. zóny chráněné krajinné oblasti a II. zóny se
toliko okrajově dotýká, s národním parkem nesouvisí vůbec. Zajišťuje spojení obcí, jakož i nutné
dopravní napojení ploch pro sport a rekreaci, přičemž ohledně záměru byla vypracována studie,
která byla jedním z podkladů napadeného opatření obecné povahy. Zřízení regionální železniční
tratě, propojující dvě tratě existující, nevylučuje ani Územní studie Šumava.
[18] Krajský soud se neztotožnil ani s námitkou, že napadená část opatření obecné povahy
není v souladu s principy proporcionality. Dospěl k závěru., že bylo naplněno kritérium
potřebnosti, neboť koridor je veden katastrálním územím několika obcí, a jedná se tak o koridor
nadmístního významu, který musí být upraven v zásadách územního rozvoje; pro daný účel nelze
využít jiný prostředek. Co do naplnění kritéria minimalizace zásahů vyložil, že navrhovatelka a)
vyjádřila v listopadu 2008 požadavek, aby trasa koridoru vedla právě lokalitou Jestřábí, a nikoliv
kratší variantou podél silnice. Záměr byl umístěn tak, aby vyhovoval podmínkám ministerstva
a správy parku, zejména nezasahoval do I. zóny chráněné krajinné oblasti a přírodní památky; je
situován na levém břehu Lipna, kde mají být soustředěny rekreační a sportovní příležitosti. Ze
spisové dokumentace nevyplývá, že by vedení koridoru lokalitou Jestřábím mělo vést k likvidaci
dosavadního využití tohoto území, právě naopak je sledováno, aby toto území bylo propojeno
s dalšími lokalitami na levém břehu Lipna, a to ekologickým spojením veřejnou dopravou.
Krajský soud zdůraznil, že při vytváření zásad územního rozvoje může dojít k zásahu do
vlastnických práv, a to i bez souhlasu konkrétních vlastníků; takový zásah ovšem musí být
minimalizován. Hledání rovnováhy mezi jednotlivými zájmy v území je na pořizovateli územně
plánovací dokumentace a soudu nepřísluší do ní zasahovat; nelze přitom dospět k závěru, že
taková rovnováha nebyla v projednávané věci nalezena. Rozsah dotčení na právech navrhovatelů
navíc nelze přesně specifikovat, a to vzhledem k měřítku, v němž jsou mapové podklady
k napadenému opatření obecné povahy zpracovány (1 : 50 000). Porušení principu
proporcionality nelze spatřovat ani v tvrzené neaktuálnosti či sociální a ekonomické neúnosnosti
záměru Šumavských elektrických drah; neaktuálnost zejména nelze dovozovat z toho, že byl
zahájen proces 1. aktualizace napadeného opatření obecné povahy ve smyslu §42 stavebního
zákona, resp. právě v jejím rámci lze neaktuálnost uplatnit, jakož ani z toho, že studie dráhy byla
pořízena v roce 2008, tedy před ekonomickou krizí. Hodnocení rentability investice pak není na
posouzení soudu, stejně jako odborná úvaha o sociální a ekonomické stránce záměru. Krajský
soud dodal, že odpůrce vycházel mimo jiné z ekonomického vyhodnocení z roku 2008 jako
odborného podkladu; o ekonomické neúnosnosti záměru pak nesvědčí ani skutečnost, že provoz
dráhy by musel být dotován.
III.
Obsah kasační stížnosti
[19] Proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích se navrhovatelé a), e), g) a ch)
(dále též „stěžovatelé”) bránili kasační stížností ze dne 23. 7. 2012, ve znění doplnění kasační
stížnosti ze dne 31. 8. 2012, podanou z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s., ve
které navrhli, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek, jakož i napadenou část
opatření obecné povahy, eventuálně napadený rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu
k dalšímu řízení. Stěžovatelé předně namítali, že krajský soud pochybil, pokud s odkazem na
§101b odst. 3 s. ř. s. neprovedl důkaz komentářem k záměru, vyhotoveným Ing. M. S.,
autorizovaným inženýrem, neboť touto listinou prokazovali skutkový stav, který zde byl již
v době vydání napadeného opatření obecné povahy. Krajský soud tím zkrátil stěžovatele na právu
dokazovat před soudem svá tvrzení a při svém rozhodování vycházel z neúplně zjištěného
skutkového stavu.
[20] Co do konkrétních kasačních námitek stěžovatelé setrvali bez výjimky na všech
námitkách, uplatněných již v rámci návrhu na zrušení napadeného opatření obecné povahy. Jsou
přesvědčeni, že krajský soud nesprávně aplikoval §17 odst. 2 stavebního zákona z roku 1976,
neboť zákon pro tento případ vyžadoval vydání samostatného rozhodnutí, tak aby bylo
postaveno najisto, kdy byl proces pořizování územně plánovací dokumentace zahájen; v této
souvislosti poukázali na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2008,
č. j. 2 Ao 1/2008 – 51. Jsou přesvědčeni, že odpůrce postupoval v rozporu s přechodným
ustanovením §187 odst. 6 stavebního zákona, neboť zadání územního plánu velkého územního
celku Jihočeského kraje, schválené usnesením zastupitelstva ze dne 14. 9. 2004, nebylo možno
považovat za zadání napadeného opatření obecné povahy. Takové zadání by muselo splňovat jak
obsahové, tak i formální požadavky stavebního zákona z roku 2006. Pokud odpůrce nedostatky
zhojil toliko upřesňujícím pokynem pořizovatele ke schválenému zadání, který byl vzat na vědomí
usnesením zastupitelstva ze dne 17. 4. 2007, pak fakticky postupoval podle §188 odst. 2
stavebního zákona, který lze aplikovat na územní plány obcí a regulační plány, nikoli však na
zadání zásad územního rozvoje.
[21] Krajský soud podle stěžovatelů nesprávně vyhodnotil právní otázku řádného posouzení
kumulativních a synergických vlivů záměru Šumavských elektrických drah ve spojení s dalšími
záměry, a v této otázce neúplně zjistil skutkový stav. Poukázali přitom na body 57-90 odůvodnění
rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 – 526,
a argumentovali, že odpůrce v nyní projednávané věci nedostál požadavkům uvedeného judikátu,
jakož ani bodů 2, 3, 4, 6 a 7 přílohy stavebního zákona. Vyhodnocení SEA, jak z něj vycházel
krajský soud, podle nich neobsahuje metodologii ani identifikaci synergických a kumulativních
vlivů jednotlivých záměrů, tím méně pak jejich reálné vyhodnocení, a nebyla vymezena ani
kompenzační opatření; vyhodnocení SEA zůstává v rovině obecných tvrzení, která stěžovatelé
považují za nedostatečná. Pokud byly z návrhu napadeného opatření obecné povahy na základě
požadavků orgánů ochrany životního prostředí vypuštěny některé původně navržené koridory,
pak takto vypuštěné částí se nacházejí ve značné vzdálenosti od koridoru Šumavských
elektrických drah, jak je napaden v nyní projednávané věci. Vypuštění ploch pro sport a rekreaci,
jakož ani úprava trasy mezi Frymburkem a Černou v Pošumaví podle stěžovatelů nemohou mít
vliv na skutečnost, že kumulativní a synergické vlivy záměru byly vyhodnoceny nedostatečně.
Pakliže záměr V8 (Skupinový vodovod Lipensko) není v bodě 201 vyhodnocení SEA
(resp. bodě 266 odůvodnění) zmíněn, neboť žádný negativní vliv na životní prostředí nemá, pak
to ještě neznamená, že nejsou dány negativní kumulativní a synergické vlivy tohoto záměru se
záměrem Šumavských elektrických drah. Stěžovatelé zdůraznili, že II. zóny chráněné krajinné
oblasti se záměr pouze nedotýká, jak uvádí krajský soud, nýbrž jí v délce cca 2 km prochází;
v délce cca 1 km pak prochází po hranicích I. zóny a střetává se i s několika zvláště chráněnými
územími a prvky územního systému ekologické stability.
[22] Stěžovatelé namítali, že v napadené části opatření obecné povahy nebyly správně a úplně
zhodnoceny jiné alternativy, a krajský soud pochybil při posouzení této právní otázky, jakož i co
do úplného zjištění skutkového stavu. Zdůraznili, že Územní studie Šumava z června 2010 počítá
pouze se záměrem Šumavských elektrických drah a žádnou alternativní koncepci dopravní
obslužnosti úseku Lipno nad Vltavou – Černá v Pošumaví nenabízí. V návaznosti na argumentaci
v návrhu i nadále brojili proti znění bodu 58 písm. o) textové části a poukázali na bod 131
odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 – 526.
Zdůraznili, že alternativu trasy kolem silnice č. II/163 předpokládala i dohoda o způsobu
vypořádání stanoviska správy parku k návrhu napadeného opatření obecné povahy ze dne
12. 11. 2008 a podpořena byla i ve stanovisku správy parku ze dne 17. 12. 2010 (návrh
rozhodnutí o námitkách); za relevantní v této souvislosti stěžovatelé označili i podmínku na s. 6,
bod 11 stanoviska ministerstva ze dne 20. 6. 2011 a čl. 6 odst. 4 Aarhuské úmluvy (Úmluva
o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně
v záležitostech životního prostředí, uveřejněná pod č. 124/2004 Sb.m.s., dále jen „Aarhuská
úmluva“).
[23] Stěžovatelé jsou přesvědčeni, že krajský soud nesprávně posoudil právní otázku
vypořádání námitky navrhovatelky a) k návrhu napadeného opatření obecné povahy, neboť tato
byla na s. 237-238, bod 18 odůvodnění vypořádána nedostatečně a nepřezkoumatelně. Odpůrce
si měl k jejímu vypořádání ve smyslu §39 odst. 2 (stěžovatelé měli zřejmě na mysli §52 odst. 3)
stavebního zákona obstarat stanovisko dotčeného orgánu, čemuž nasvědčuje i odůvodnění
rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2009, č. j. 2 Ao 2/2008 – 62. Ve prospěch
námitky se navíc vyslovila i správa parku ve vyjádření ze dne 17. 12. 2010 (návrh rozhodnutí
o námitkách), s nímž se odpůrce v odůvodnění rozhodnutí o námitce v rozporu se zákonem
nevypořádal, stejně jako se stanoviskem ministerstva z téhož dne. Stěžovatelé v této souvislosti
poukázali na body 634 a 636 odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 – 526. Ohradili se proti tomu, že krajský soud v rozsudku
poukazoval na změnu postoje navrhovatelky a) v tom smyslu, že tato ještě v roce 2008
preferovala variantu trasy koridoru přes lokalitu Jestřábí, ve své námitce však již uplatňovala
postoj opačný. Ze záznamu jednání konaného dne 23. 9. 2008 v rámci projednání studie dráhy
totiž její souhlas s trasou koridoru přes lokalitu Jestřábí nevyplývá, starosta obce se zde toliko bez
možnosti důkladnější přípravy opatrně vyjádřil, že proti takové trase nemá zásadní odpor.
Navrhovatelka a) přitom trasu koridoru přes lokalitu Jestřábí zpochybňovala již při projednání
studie dne 7. 9. 2007 a trasa podél silnice č. II/163 byla preferována i v rámci závěrečného
jednání projektového týmu (studie dráhy, II. etapa, III. část – Projednání studie, s. 35). Stejně tak
setrvali na námitce nezákonnosti postupu a stanovisek ministerstva jako dotčeného orgánu,
spočívající především v tom, že ministerstvo v závěrečné fázi pořizování napadeného opatření
obecné povahy rezignovalo na požadavek řádného vyhodnocení kumulativních a synergických
vlivů záměru, jakož i alternativ koridoru. V této souvislosti poukázali na bod 233 odůvodnění
rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 – 526, a stanovisko
ministerstva ze dne 4. 4. 2011.
[24] Krajský soud podle stěžovatelů nesprávně posoudil otázku rozporu napadené části
opatření obecné povahy se zákonem o drahách. Nemůže se podle nich jednat o speciální dráhu
ve smyslu §3 písm. d) zákona o drahách, neboť tato není určena k zabezpečení dopravní
obslužnosti obce, nýbrž k zajištění dopravní obslužnosti rekreačních center; v této souvislosti
poukázali na vypořádání námitky navrhovatelky a) na s. 237, bod 18 a s. 49, bod 21 odůvodnění.
Stěžovatelé jsou přesvědčeni, že v napadeném opatření obecné povahy nebylo možno vymezit
záměr, který dle platného práva nelze realizovat, což uznává i krajský soud.
[25] Stěžovatelé jsou i nadále přesvědčeni o rozporu napadené části opatření obecné povahy
s bodem 69 Politiky územního rozvoje. Vymezení SOB 1 (Specifická oblast Šumava) je dle
stěžovatelů třeba vnímat ve vzájemné souvislosti, a není tedy možné rozlišovat levý břehu Lipna
jako rozvojovou oblast a pravý břeh, kde je preferována ochrana přírody, jak činí krajský soud,
nýbrž je vždy třeba dbát na zachování hodnot území. Nelze paušálně vycházet z toho, že
železnice je z ekologického hlediska vždy přínosem, nýbrž je třeba vycházet teprve z vyhodnocení
konkrétního záměru. Na podporu svého tvrzení stěžovatelé poukázali na bod 14 stanoviska
ministerstva k návrhu Politiky územního rozvoje ze dne 23. 1. 2009. Za nedostatečný označili
formální předpoklad krajského soudu, že provoz Šumavských elektrických drah nebude pouze
sezónní, nýbrž celoroční; předpokládaná doba provozu je nereálná. Zařazení koridoru mezi
plochy republikového významu (s. 190 odůvodnění) není pouze formální vadou, nýbrž je třeba
prověřit, zda vadné odůvodnění nezpůsobuje absenci odůvodnění výroku. Stěžovatelé jsou
názoru, že krajský soud nesprávně posoudil otázku souladu napadené části opatření obecné
povahy s cíli a úkoly územního plánování a základními zásadami činnosti správních orgánů.
Poukázali na závěr studie dráhy, II. etapa, II. část – Studie, Předběžné posouzení vlivu na životní
prostředí, s. 26, a zdůraznili, že plochy pro sport a rekreaci, nacházející se v blízkosti koridoru,
jsou dopravně napojeny po stávajících silnicích, a nové železniční spojení je tak nadbytečné.
K dané otázce navíc neexistuje dopravní studie ani dopravní rešerše.
[26] Setrvali rovněž na námitce, že vymezení koridoru Šumavských elektrických drah je
v rozporu s principem proporcionality opatření obecné povahy, přičemž krajský soud posoudil
tuto právní otázku nesprávně. Poukázali na bod 112 odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 – 526 a rozporovali názor krajského soudu, že záměr
představuje ekologické dopravní spojení. Pakliže soud konstatuje, že vzhledem k měřítku, v němž
jsou mapové podklady k napadenému opatření obecné povahy zpracovány (1 : 50 000), nelze
rozsah dotčení na právech navrhovatelů přesně specifikovat, pak z takového tvrzení by měl
v souladu se zásadou in dubio mitius (v pochybnostech použít výklad mírnější) vyplynout závěr, že
je třeba presumovat závažnější dotčení na právech. Krajský soud se nevypořádal s tvrzením
neproporcionality zásahu do vlastnických práv navrhovatelky a), opomenul otázku minimalizace
zásahů do životního prostředí a s výjimkou mokřadu Kobylnice se nevypořádal s namítanými
konkrétními environmentálními problémy. Stěžovatelé jsou přesvědčeni, že z formulace výzvy
odpůrce k podání podnětů k 1. aktualizaci napadeného opatření obecné povahy ze dne
9. 12. 2011 vyplývá neaktuálnost záměru, stejně jako z negativních ekonomických výhledů
realizace záměru v důsledku krize. Krajský soud se nevypořádal s tvrzeními ohledně
ekonomického přínosu Šumavských elektrických drah, zpochybňující zejména obsah studie
dráhy, II. etapa, II. část – Ekonomické hodnocení, která byla pořízena v průběhu roku 2008
a jejíž některé části fakticky pocházejí z roku 2005. Jednalo se přitom o podklad napadeného
opatření obecné povahy, na jehož základě došlo k vymezení záměru. Pakliže odpůrce vycházel
z nesprávných podkladů, je takový postup podle stěžovatelů třeba stavět na roveň nepřípustné
libovůli správního orgánu; v této souvislosti poukázali na závěry rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 18. 1. 2012, č. j. 1 Afs 78/2011 – 184.
IV.
Obsah vyjádření odpůrce a repliky stěžovatelů
[27] Odpůrce ve vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 18. 9. 2012 navrhl, aby Nejvyšší správní
soud kasační stížnost zamítl. Je přesvědčen, že napadené opatření obecné povahy bylo vydáno
v souladu s právními předpisy a zákonem stanoveným postupem. Zcela se ztotožnil se závěry
krajského soudu učiněnými v napadeném rozsudku.
[28] Odpůrce se domnívá, že o pořízení územně plánovací dokumentace bylo podle §17
odst. 2 stavebního zákona z roku 1976 povoláno rozhodovat zastupitelstvo, z tohoto ani jiného
ustanovení zákona však nevyplývá, že o tom muselo být rozhodnuto samostatným usnesením. Je
proto v souladu se zákonem, pokud tak zastupitelstvo učinilo v rámci schválení Programu
rozvoje územního obvodu Jihočeského kraje, usnesením zastupitelstva ze dne 27. 11. 2001.
Teprve následně bylo dne 14. 9. 2004 schváleno zadání územního plánu velkého územního celku
Jihočeského kraje, přičemž v kapitole k. oddíl k.1. bod 70.4. zadání byl obsažen požadavek na
prověření možnosti železničního spojení v předmětné oblasti; odpůrce podotkl, že
navrhovatelka a) se k návrhu zadání, a tedy ani k této otázce nevyjádřila. Odpůrce následně
zadání v souladu s §187 odst. 6 stavebního zákona převzal jako zadání napadeného opatření
obecné povahy. Vzhledem k tomu, že splňovalo požadavky stavebního zákona z roku 2006,
co do členění, jakož i části řešené problematiky však došlo k legislativnímu posunu, byla část
otázek řešena v rámci konceptu územního plánu velkého územního celku Jihočeského kraje
z roku 2006 a pořizovatel následně přizpůsobil zadání upřesňujícím pokynem, který byl vzat na
vědomí usnesením zastupitelstva ze dne 17. 4. 2007; tento byl primárně určen projektantovi
napadeného opatření obecné povahy a bylo v něm provedeno mimo jiné i upřesnění bodu 70.4.
zadání. Za dané situace se jevilo jako nesmyslné a nehospodárné pořizovat zcela nové zadání, a to
na základě opakovaného prověření již dohodnutých variant.
[29] Podle názoru odpůrce obsahuje napadené opatření obecné povahy dostatečné posouzení
kumulativních a synergických vlivů koridoru Šumavských elektrických drah. Toto je obsaženo
v bodech 89 až 187 a zejména 188 až 195 vyhodnocení SEA (resp. bodech 154 až 252 a 253 až
260 odůvodnění), přičemž zvláštní pozornost byla věnována plochám pro sport a rekreaci
a koridorům dopravní a technické infrastruktury nadmístního významu (a tedy i Skupinovému
vodovodu Lipensko). Odpůrce zdůraznil, že sekundární, kumulativní a synergické vlivy záměrů
D16 (Šumavské elektrické dráhy) a V8 (Skupinový vodovod Lipensko) na veřejné zdraví
a hodnocené složky životního prostředí jsou zanedbatelné až nulové, a proto nebyly v posouzení
výslovně zmíněny; jejich vyloučení či alespoň minimalizace bylo dosaženo úpravami návrhu
napadeného opatření obecné povahy na základě dohod s dotčenými orgány a výsledků řešení
rozporů, kdy došlo mimo jiné i k úpravě trasy koridoru, redukci ploch pro sport a rekreaci celkem
o 60 % a navýšení ubytovacích kapacit do 10 %. Nejvíce konfliktní úseky Šumavských
elektrických drah [D68 (železniční napojení SR16 Špičák), a D69 (železniční napojení D83, dříve
SR17 Smrčina)] byly přesunuty do územních rezerv a u dalších byl takový postup doporučen
(příjezdové silnice k SR16 Špičák D60/1 a D60/2). Trasa koridoru, jak je napadena v nyní
projednávané věci, pak byla upravena severozápadně od Frymburka, kde byla dána do souběhu se
stávající silnicí; v oblasti poloostrova u Dolní Vltavice byla část trati vypuštěna a upravena byla
i v lokalitě Jestřábí. Další část koridoru byla převedena do územních rezerv (železniční napojení
Špičáku a Klápy). Odpůrce je přesvědčen, že rozsah hodnocení odpovídá rozsahu a měřítku
napadeného opatření obecné povahy, přičemž další posouzení v důsledku případného křížení
nebo souběhu liniových staveb bude realizováno v rámci hodnocení vlivu konkrétního záměru na
životní prostředí (EIA).
[30] Ohledně námitky chybějícího posouzení alternativ záměru odpůrce uvedl, že některé
návrhy byly zpracovány ve variantách v rámci přípravy návrhu pro společné jednání s dotčenými
orgány podle §37 odst. 2 stavebního zákona, popř. včetně varianty nulové; po společném jednání
byla vybrána výsledná varianta, která byla předložena k veřejnému projednání. Takový postup je
podle přesvědčení odpůrce v souladu se zákonem. Pokud byla za účelem vymezení záměru
v napadeném opatření obecné povahy vyhotovena studie dráhy, při jejímž zpracování bylo
zvažováno více variant, vybraná varianta byla prověřena v Územní studii Šumava a v průběhu
následného procesu byly činěny další úpravy trasy, bylo by další prověřování již prověřených
variant v rozporu se zásadou hospodárnosti, a to zvláště za situace, kdy navrhovatelka a) v době
pořizování napadeného opatření obecné povahy další varianty nepožadovala a proti trase
koridoru neměla námitek ani v návaznosti na obsah zadání a konceptu, kam byl záměr rovněž
zahrnut. Ohledně podmínky na s. 6 bod 11 stanoviska ministerstva ze dne 20. 6. 2011 odpůrce
podotkl, že se jedná o obecnou podmínku týkající se všech záměrů.
[31] Odpůrce se domnívá, že o námitce navrhovatelky a) bylo rozhodnuto zákonem
stanoveným způsobem, zejména v souladu s §68 odst. 3 správního řádu. Ze stanoviska správy
parku ze dne 17. 12. 2010 pak nevyplývá nesouhlas s navrženým řešením, nýbrž toliko, že trasa
kolem silnice č. II/163 by pro správu parku byla taktéž akceptovatelná. Odpůrce zdůraznil, že
trasa koridoru byla s navrhovatelkou a) konzultována a tato měla opakovaně možnost se k ní
vyjádřit, což také učinila; případné změny v jejím postoji v důsledku změny reprezentace po
volbách do obecního zastupitelstva jsou pro odpůrce irelevantní. Nesouhlas s navrženou trasou
navrhovatelka a) výslovně vyjádřila teprve při veřejném projednání. Stanoviska ministerstva jako
dotčeného orgánu byla podle odpůrce vydána zcela v souladu se zákonem.
[32] Ohledně namítaného nesprávného posouzení rozporu se zákonem o drahách odpůrce
vyjádřil názor, že v napadeném opatření obecné povahy byl toliko vymezen koridor dopravní
infrastruktury, jehož konkrétní parametry budou zpracovány teprve v rámci územního řízení,
přičemž provedení příslušných legislativních změn je postačující teprve následně – jako podmínka
realizace záměru. Zabezpečení dopravní obslužnosti obce jako definičnímu prvku speciální dráhy
ve smyslu §3 písm. d) zákona o drahách lze podle odpůrce podřadit i propojení zastavěných
území obce, jakož i rekreačních areálů. Odpůrce se ohradil proti názoru stěžovatelů, že záměr
Šumavských elektrických drah byl vymezen v rozporu s Politikou územního rozvoje, ba naopak
tento odpovídá požadavku na vytváření podmínek pro rozvoj ekologických forem dopravy
včetně železniční, jak je zakotven v bodě 69 písm. f) politiky. Záměr rovněž plně respektuje
důvody pro vymezení SOB 1 (Specifická oblast Šumava), přičemž na levý břeh Lipna je
soustředěna většina rozvojových záměrů, zatímco pravý břeh byl za totality „zakázaným
pásmem“, je minimálně osídlen a rozvoj zde není vhodný právě s ohledem na zvýšenou ochranu
přírody a krajiny. O souladu záměru s Politikou územního rozvoje pak svědčí i stanovisko
Ministerstva pro místní rozvoj ze dne 18. 10. 2010. Odpůrce se neztotožnil ani s námitkou
nesouladu napadené části opatření obecné povahy s cíli a úkoly územního plánování a základními
zásadami činnosti správních orgánů. V této souvislosti zdůraznil, že lokalitu Jestřábí nelze
považovat za klidové území, nýbrž se jedná o rekreační oblast s poměrně hustou zástavbou podél
břehu lipenské nádrže, která je přístupná toliko po úzké pobřežní komunikaci s omezenou
kapacitou.
[33] Odpůrce se domnívá, že krajský soud správně posoudil i otázku souladu vymezení
koridoru s principem proporcionality opatření obecné povahy. Zdůraznil, že vymezení záměrů
v územně plánovací dokumentaci zpravidla představuje určitý zásah do vlastnických práv
a pořizování zásad územního rozvoje bude vzhledem ke své povaze vždy znamenat kompromis
mezi zájmy kraje, stanovisky dotčených orgánů, obcí a vlastníků nemovitostí v upravovaném
území; v této souvislosti poukázal na odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
18. 11. 2009, č. j. 9 Ao 2/2009 – 54. Trasu koridoru vymezil po dohodě s dotčenými orgány
a obcemi, konkrétní řešení prověřil ve všech vzájemných souvislostech a podrobil posouzení
několika studiemi, které prokázaly potřebu vybudování chybějícího železničního propojení mezi
Lipnem nad Vltavou a Černou v Pošumaví; jedná se o záměr prospěšný a potřebný. Ochrana
území pro budoucí realizaci záměru je pak nezbytně nutná bez ohledu na to, že vzhledem
k aktuální ekonomické situaci dojde pravděpodobně k oddálení jeho realizace. V této souvislosti
odpůrce konstatoval, že navrhovatelka a) na základě výzvy k podání podnětů k 1. aktualizaci
napadeného opatření obecné povahy uplatnila návrh na změnu trasy koridoru, kterým se odpůrce
bude zabývat; nikdy ovšem nekonstatoval neaktuálnost záměru. Zdůraznil, že ostatní obce v trase
koridoru záměr neodmítají, mají jej zahrnut ve svých územních plánech nebo s jeho zahrnutím
počítají, a naopak by tedy nebylo proporcionální vyhovět námitkám jednoho, resp. několika
navrhovatelů v poměru k velkému množství ostatních, kteří vůči záměru žádné námitky
neuplatňovali, jakož i v poměru k veřejnému prospěchu, který záměr sleduje.
[34] Stěžovatelé v replice k vyjádření odpůrce ze dne 5. 10. 2012 nad rámec své argumentace
v předcházejících podáních uvedli, že v zadání je pracováno toliko se standardním železničním
spojením ve smyslu zákona o drahách, nikoli s rekreační dráhou systému tram-train. Pokud
odpůrce dospěl k závěru, že kumulativní a synergické vlivy koridoru D16 a koridoru V8 jsou
zanedbatelné až nulové, měl tento závěr vyjádřit ve vyhodnocení SEA. Rovněž synergické
a kumulativní vlivy v případě křížení nebo souběhu liniových staveb jsou podle stěžovatelů
předmětem posouzení SEA, nikoli až EIA. Tvrzení, že během pořizování napadeného opatření
obecné povahy byl záměr zpracován ve variantách, nekoresponduje s obsahem studie dráhy,
II. etapa, II. část – Technická zpráva, s. 5, kde se uvádí, že byla detailně zpracována pouze jediná
trasa koridoru. Stěžovatelé zdůraznili, že navrhovatelka a) řádně pečovala o svá práva, když
uplatnila námitku, která ovšem nebyla odpůrcem řádně vypořádána; i kdyby svůj nesouhlas
s navrženou trasou poprvé projevila až při veřejném projednání, pak i v této fázi bylo možno
trasu měnit. Ohledně rozporu se zákonem o drahách stěžovatelé uvedli, že záměr figuruje jako
projekt pro turisty, nikoli pro dopravní obslužnost obyvatel dotčeného území; přínos pro
dopravní obslužnost turistů je navíc ve studii dráhy vyčíslen nereálně; obslužnost rekreačních
zařízení záměrem byla mimoto řadou provozovatelů ubytovacích zařízení odmítnuta. Přestože je
železnice obecně považována za ekologickou formu dopravy, v daném případě odpůrci nic
nebránilo vést trasu podél silnice a nikoli přes poloostrov. Stávající pobřežní komunikace podle
stěžovatelů odpovídá charakteru území, navýšení její kapacity by mohlo být řešeno jinak. Přínos
pro dopravní obslužnost obyvatelstva navíc není ve studiích zvažován; potřeba řešit propojení
rekreačních center v území by měla být podrobena další studii. Studie ekonomických aspektů
záměru je pak založena na nevhodné analýze nákladů a výnosů (CBA), která vykazuje řadu znaků
účelového zdůvodnění a vzbuzuje pochyby o její objektivnosti. Pokud byly podklady ke koridoru
pořízeny v roce 2008 či dříve, pak byly již v procesu pořizování napadeného opatření obecné
povahy, které bylo vydáno teprve dne 13. 9. 2011, neaktuální.
V.
Posouzení zákonných náležitostí kasační stížnosti
[35] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobami oprávněnými, proti rozhodnutí,
proti němuž je kasační stížnost podle §102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatelé jsou ve smyslu §105
odst. 2 s. ř. s. zastoupeni advokátem. Poté přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu
s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal
přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[36] Z obsahu kasační stížnosti vyplývá, že ji stěžovatelé podali z důvodů uvedených v §103
odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Podle písm. a) tohoto ustanovení lze kasační stížnost podat
z důvodu tvrzené „nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím
řízení.“ Podle písm. b) téhož ustanovení lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené „vady řízení
spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu
ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před
správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud,
který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu měl zrušit; za takovou vadu řízení se považuje
i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost.“ Podle písm. d) téhož ustanovení
lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené „nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo
nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek
nezákonné rozhodnutí o věci samé.“
VI.
Posouzení důvodnosti kasační stížnosti
[37] Po přezkoumání kasační stížnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
VI.1.
Námitka neprovedení důkazu odborným vyjádřením
Ing. M. S., autorizovaného inženýra
[38] Stěžovatelé namítali, že krajský soud pochybil, pokud s odkazem na §101b odst. 3 s. ř. s.
neprovedl důkaz odborným vyjádřením – komentářem k záměru ze dne 17. 5. 2012,
vyhotoveným Ing. M. S., autorizovaným inženýrem, neboť touto listinou prokazovali skutkový
stav, který zde byl již v době vydání napadeného opatření obecné povahy. Krajský soud tím
zkrátil stěžovatele na právu dokazovat před soudem svá tvrzení a při svém rozhodování vycházel
z neúplně zjištěného skutkového stavu.
[39] Nejvyšší správní soud neshledal tuto námitku důvodnou.
[40] Podle §52 odst. 1 s. ř. s. „soud rozhodne, které z navržených důkazů provede, a může provést
i důkazy jiné.“
[41] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že krajský soud nepochybil, pokud neprovedl
stěžovateli navrhovaný důkaz „Komentářem k záměru ‚Prodloužení regionální dráhy Rybník –
Lipno nad Vltavou do Černé v Pošumaví‘“ ze dne 17. 5. 2012, vyhotoveným Ing. M. S.,
autorizovaným inženýrem. Krajský soud v napadeném rozsudku přezkoumatelně odůvodnil,
z jakého důvodu tento důkaz neprovedl, když poukázal na to, že tato listina byla vyhotovena
teprve ex post, nikoli v průběhu projednávání napadeného opatření obecné povahy, a na
přezkumu způsobu, jakým byl odpůrcem zjištěn skutkový stav, by tak nemohl v řízení před
soudem nic změnit.
[42] Lze dodat, že ustanovení §101b odst. 3 s. ř. s., podle něhož „při přezkoumání opatření obecné
povahy vychází soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání opatření obecné povahy,“ obecně
nevylučuje provedení důkazu listinami, k jejichž vyhotovení došlo teprve následně, po vydání
napadeného opatření obecné povahy. Krajský soud ovšem neporušil zákon, pokud důkaz
komentářem záměru neprovedl s odůvodněním, že tato listina by nemohla nic změnit na
způsobu, jakým soud přezkoumá, nakolik byl odpůrcem v průběhu pořizování napadeného
opatření obecné povahy řádně zjištěn skutkový stav. Takový závěr krajského soudu nevybočuje
z mezí §52 odst. 1 s. ř. s., a to i s ohledem na to, že k projednání věci byla krajskému soudu
k dispozici extrémně obsáhlá spisová dokumentace, jakož i celá řada dalších podkladů, které
soudu předložili stěžovatelé k prokázání svých tvrzení; komentář k záměru, který byl vyhotoven
teprve dne 17. 5. 2012, tedy více než půl roku po vydání napadeného opatření obecné povahy, tak
již evidentně nemohl znamenat žádnou významnější přidanou hodnotu pro posouzení věci, a to
tím spíše, že byl zpracován Ing. M. S., autorizovaným inženýrem, který se žádným způsobem
nepodílel ani jinak nevystupoval v rámci pořizování napadeného opatření obecné povahy. Pro
úplnost lze dodat, že obdobná studie, zpracovaná týmž autorizovaným inženýrem, byla zdejšímu
soudu předložena rovněž v řízení k vydání rozsudku ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 – 526,
přičemž navrhovatelé, kteří tehdy provedení důkazu studií navrhovali, byli zastoupeni týmž
zástupcem jako navrhovatelé v nyní projednávané věci.
VI.2.
Námitka nevydání samostatného rozhodnutí
o pořízení napadeného opatření obecné povahy
[43] Krajský soud podle stěžovatelů nesprávně aplikoval §17 odst. 2 stavebního zákona z roku
1976, neboť zákon pro tento případ vyžadoval vydání samostatného rozhodnutí, tak aby bylo
postaveno najisto, kdy byl proces pořizování územně plánovací dokumentace zahájen; v této
souvislosti poukázali na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2008,
č. j. 2 Ao 1/2008 – 51.
[44] Nejvyšší správní soud neshledal tuto námitku důvodnou.
[45] Podle §17 odst. 2 stavebního zákona z roku 1976, ve znění účinném do 31. 12. 2006,
„o pořízení územně plánovací dokumentace rozhoduje z vlastního nebo jiného podnětu ten orgán, který je příslušný
k jejímu schválení.“
[46] Nejvyšší správní soud se neztotožnil s tvrzením stěžovatelů, že ve smyslu citovaného
ustanovení bylo třeba, aby zastupitelstvo vydalo samostatné rozhodnutí o pořízení územního
plánu velkého územního celku Jihočeského kraje, jehož zadání, schválené usnesením
zastupitelstva ze dne 14. 9. 2004, č. 241/2004/ZK, bylo následně převzato jako zadání
napadeného opatření obecné povahy. Je naopak třeba dospět k závěru, že uvedené ustanovení
formu zvláštního rozhodnutí nevyžaduje, a postačovalo, pokud zastupitelstvo svoji vůli pořídit
územně plánovací dokumentaci vyjádřilo v rámci jiného úkonu. Není proto v rozporu se
zákonem, pokud bylo rozhodnutí o pořízení napadeného opatření obecné povahy součástí
Programu rozvoje územního obvodu Jihočeského kraje, schváleného usnesením zastupitelstva ze
dne 27. 11. 2001, č. 81/2001/ZK, v němž je pořízení územně plánovací dokumentace kraje
vymezeno jako jeden z cílů opatření III.2.1.8 Vytvoření rámce pro správu a rozvoj infrastruktury
na území kraje (s. 168-172; též např. na s. 236, v rámci finančního plánu na s. 255, položka 2-9,
nebo v rámci závěrů na s. 263 shora). V rámci realizace programu byly přijímány tzv. akční plány
na jednotlivé roky. Jedním z nich byl Akční plán rozvoje kraje pro rok 2002 a další období,
v jehož rámci byl vymezen projekt zpracování územně plánovací dokumentace velkého
územního celku Jihočeského kraje (s. 20, kapitola 5. třetí odrážka, dále též s. 35); tento projekt byl
následně uveden rovněž v Akčním plánu obnovy a rozvoje Jihočeského kraje pro rok 2003 (s. 27,
kapitola 6. třetí odrážka, dále též s. 43), v rámci Akčního plánu pro rok 2004 (s. 7 oddíl 2.1, dále
též s. 49 položka 2), jakož i v akčních plánech na následující roky.
[47] K totožnému závěru dospěl Nejvyššího správního soudu již v dřívější judikatuře, když
v rozsudku ze dne 25. 11. 2009, č. j. 3 Ao 1/2007 – 210, všechna zde uváděná rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu dostupná z: , vyložil, že „první navrhovateli uplatněná
námitka spočívala v tvrzené neexistenci rozhodnutí podle §17 odst. 2 stavebního zákona ve vztahu k územně
plánovací dokumentaci Břeclavska. Zde je na místě uvést, že charakter, podobu ani obsah rozhodnutí o pořízení
územně plánovací dokumentace stavební zákon nijak nedefinuje. Přesto je podle názoru Nejvyššího správního
soudu zřejmé, že půjde o takové rozhodnutí příslušného orgánu, ze kterého bude možno seznat jeho záměr územně
plánovací dokumentaci pro určité území pořídit. Za takový dokument lze v souzené věci považovat usnesení
zastupitelstva JMK ze dne 23. 9. 2004, č. 1204/04/Z 27, nazvané ‚Strategie pořizování územně plánovací
dokumentace Jihomoravského kraje‘, podle kterého zastupitelstvo mimo jiné ‚souhlasí s pořízením ÚP VÚC
okresu Břeclav‘.“ (bod 136).
[48] Nejvyšší správní soud podotýká, že závěry citovaného rozsudku musely být stěžovatelům
známy, a to nejen vzhledem k vysoké odborné erudici jejich zástupce, ale též proto, že zástupce
stěžovatelů je advokátem advokátní kanceláře, jejíž jiný člen zastupoval navrhovatele (a výslovně
uplatňoval totožnou námitku) v řízení vedoucímu k jeho vydání. Na uvedeném závěru naopak
nemůže nic změnit odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2008,
č. j. 2 Ao 1/2008 – 51, na něž stěžovatelé poukazují. V tomto rozsudku se zdejší soud
předmětnou otázkou přímo nezabýval a toliko obecně konstatoval, že v rámci procesu pořizování
územně plánovací dokumentace je – mimo jiné – třeba rozhodnout o pořízení územního plánu
(a dále o zadání územního plánu, schválení pokynů k zapracování do návrhu územního plánu,
vydání územního plánu či zamítnutí návrhu na jeho vydání); rozsudek byl navíc vydán v rámci
přezkumu územního plánu obce, vydaného v režimu stavebního zákona z roku 2006, tedy
ohledně jiného typu územně plánovací dokumentace, o jejímž pořízení bylo rozhodováno podle
jiné právní úpravy.
[49] Lze přisvědčit odpůrci, že o pořízení napadeného opatření obecné povahy bylo
rozhodnuto již v rámci Programu rozvoje územního obvodu Jihočeského kraje, schváleného
usnesením zastupitelstva ze dne 27. 11. 2001, a nikoli teprve v zadání územního plánu velkého
územního celku Jihočeského kraje, schváleném usnesením zastupitelstva ze dne 14. 9. 2004, jak
nepřesně konstatoval krajský soud v napadeném rozsudku.
VI.3.
Námitka porušení zákona při převzetí
zadání územního plánu velkého územního celku
[50] Stěžovatelé dále vytýkají krajskému soudu nesprávné posouzení námitky, že odpůrce
postupoval v rozporu s přechodným ustanovením §187 odst. 6 stavebního zákona, neboť zadání
územního plánu velkého územního celku Jihočeského kraje, schválené usnesením zastupitelstva
ze dne 14. 9. 2004, nebylo možno považovat za zadání napadeného opatření obecné povahy.
Stěžovatelé jsou přesvědčeni, že takové zadání by muselo splňovat jak formální, tak i obsahové
požadavky stavebního zákona z roku 2006, k čemuž však nedošlo; nedostatky pak nebylo možno
zhojil toliko upřesňujícím pokynem pořizovatele ke schválenému zadání, který byl vzat na vědomí
usnesením zastupitelstva ze dne 17. 4. 2007.
[51] Nejvyšší správní soud neshledal tuto námitku důvodnou.
[52] Podle §187 odst. 6 stavebního zákona, ve znění účinném do 31. 12. 2012, „schválené zadání
územního plánu velkého územního celku a zpracovaný návrh územního plánu velkého územního celku, které
splňují požadavky tohoto zákona na zásady územního rozvoje, se považují za schválené zadání zásad územního
rozvoje a návrh zásad územního rozvoje.“ Podle odst. 4 věta první téhož ustanovení „při pořízení prvních
zásad územního rozvoje zpracuje krajský úřad jejich zadání, které obsahuje hlavní cíle a požadavky na jejich
řešení.“
[53] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 24. 4. 2012, č. j. 9 Ao 7/2011 – 595,
v návaznosti na přezkum jiných zásad územního rozvoje vyložil, že „tento druh územně plánovací
dokumentace je přitom obdobou dosavadních územních plánů velkých územních celků pořizovaných dříve dle
zákona č. 50/1976 Sb. v tom smyslu, že je výslovně určen k řešení problémů a otázek nadmístního významu v
plochách a koridorech vymezených v zásadách územního rozvoje.“ (...) „Právní úprava předpokládá určitou
kontinuitu v případě záměrů splňujících hledisko aktuálnosti a kritérium nadmístního významu s tím, že pro
pořízení prvních zásad územního rozvoje je možné: 1) zpracovat zadání zásad územního rozvoje (§187 odst. 4
stavebního zákona) nebo 2) převzít schválené zadání nebo návrh územního plánu velkého územního celku, pokud
splňují požadavky stavebního zákona na zásady územního rozvoje (§187 odst. 6 stavebního zákona).“
Poukázal na znění §187 odst. 4 stavebního zákona a konstatoval, že „takto obecně je v zákoně
formulována úprava obsahu zadání zásad územního rozvoje, aniž by byla dále rozpracována prováděcím právním
předpisem.“ (...) To „umožňuje krajskému úřadu stanovit konkrétní obsah zadání zásad územního rozvoje
poměrně volně, a to s přihlédnutím k náležitostem obsahu zásad územního rozvoje, jakož i ke konkrétním
požadavkům a podmínkám na udržitelný rozvoj území v daném kraji. Na obsah zadání nelze proto klást takové
požadavky, dle kterých by zadání mělo obsahovat taxativní výčet všech záměrů následně řešených v zásadách
územního rozvoje. Zadání zásad územního rozvoje představuje specifický dokument, který je nutno chápat jako
určité ideové východisko, na jehož základě krajský úřad pořídí návrh zásad územního rozvoje, proti němuž lze
uplatnit konkrétní námitky či připomínky. Obsahově by přitom zadání zásad územního rozvoje mělo navazovat
na aktuální záměry nadmístního významu obsažené v dosavadních územně plánovacích podkladech a územně
plánovací dokumentaci, zejména územních plánech velkého územního celku, které zásady územního rozvoje
nahrazují.“
[54] Nejvyšší správní soud se ztotožnil se závěrem krajského soudu, že zadání územního plánu
velkého územního celku Jihočeského kraje, schválené usnesením zastupitelstva ze dne
14. 9. 2004, č. 241/2004/ZK, splňuje požadavky stavebního zákona na zadání zásad územního
rozvoje, a odpůrce tak neporušil zákon, pokud toto považoval za zadání napadeného opatření
obecné povahy a jako takové je převzal do procesu jeho pořizování, přičemž za účelem
odstranění případných aplikačních potíží byl Krajským úřadem Jihočeského kraje (dále též
„krajský úřad“) jako pořizovatelem vydán upřesňující pokyn ke schválenému zadání územního
plánu velkého územního celku Jihočeského kraje, který byl vzat na vědomí usnesením
zastupitelstva ze dne 17. 4. 2007, č. 120/2007/ZK. Zadání napadeného opatření obecné povahy
splňuje požadavky stavebního zákona na zásady územního rozvoje, neboť ve smyslu §184
odst. 4 stavebního zákona obsahuje hlavní cíle a požadavky na jejich řešení, přičemž vzhledem
k tomu, že v zákoně je úprava obsahu zadání zásad územního rozvoje formulována toliko velmi
obecně, bylo na odpůrci, aby stanovil konkrétní obsah zadání s přihlédnutím ke konkrétním
požadavkům a podmínkám na udržitelný rozvoj území v daném kraji.
[55] Tomuto požadavku odpůrce v návaznosti na záměr Šumavských elektrických drah, jehož
vymezení v napadeném opatření obecné povahy je předmětem přezkumu v nyní projednávané
věci, zcela dostál, když v kapitole k. oddíl k.1. bod 70.4. (s. 13) zadání je zakotven požadavek
„posoudit územně technické možnosti vedení chybějícího železničního spojení v oblasti Lipenska a Šumavy“
(mj. Černá v Pošumaví – Lipno nad Vltavou); „v konceptu posoudit v alternativách, včetně nulové varianty,
v rámci posouzení vlivu rozvojových koncepcí a programů na životní prostředí a přitom respektovat nadmístní
zájmy ochrany přírody a krajiny.“ V navazujícím bodě 70.5 je pak vysloven požadavek „navrhnout
možnosti napojení nově navrhovaných ploch pro podnikání nadmístního a regionálního významu na stávající
železniční síť.“ Chybějící železniční spojení úseku Černá v Pošumaví - Lipno nad Vltavou je pak
pod označením Bd74 zahrnuto i v rámci seznamu problémů regionálního významu (s. 37 zadání).
Vzhledem k tomu, že na obsah zadání nelze klást požadavek, aby obsahovalo taxativní výčet
všech záměrů následně řešených v zásadách územního rozvoje, nelze tím spíše odpůrci vytýkat,
pokud v zadání pracoval toliko se standardním železničním spojením a nikoli se zvláštním typem
lehké železnice systému tram-train, na což stěžovatelé poukazovali v replice k vyjádření odpůrce
ke kasační stížnosti.
[56] Lze dodat, že stejně jako v návrhu (jak konstatoval krajský soud v napadeném rozsudku),
tak ani v kasační stížnosti stěžovatelé mimo obecného tvrzení o porušení zákona co do
formálních (a příp. též obsahových) požadavků na zadání neuvedli, v čem konkrétně spatřují
nedostatky převzatého zadání. Mimoto lze zmínit, že – stejně jako v případě námitky nevydání
samostatného rozhodnutí o pořízení napadeného opatření obecné povahy – rovněž závěry výše
citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 4. 2012, č. j. 9 Ao 7/2011 – 595,
musely být stěžovatelům známy, neboť jejich zástupce v nyní projednávané věci zastupoval
rovněž navrhovatele v řízení vedoucímu k jeho vydání. Odkaz stěžovatelů na odlišnosti postupu
podle §187 odst. 6 a §188 odst. 2 stavebního zákona, který se týká územních plánů obcí
a regulačních plánů, je v této souvislosti třeba vyhodnotit jako irelevantní.
[57] Nejvyšší správní soud neshledává nic závadného na postupu odpůrce, kdy za účelem
odstranění případných aplikačních potíží byl krajským úřadem jako pořizovatelem napadeného
opatření obecné povahy vydán upřesňující pokyn ke schválenému zadání, který byl vzat na
vědomí usnesením zastupitelstva ze dne 17. 4. 2007, č. 120/2007/ZK. Účelem tohoto
upřesňujícího pokynu bylo přizpůsobit členění zadání obsahovým požadavkům stavebního
zákona z roku 2006 (resp. přílohy 4 vyhlášky č. 500/2006 Sb.), jakož i přizpůsobit těmto
požadavkům rozsah problémů, které mají být řešeny ve vlastním opatření obecné povahy,
a odpovídajícím způsobem je proto vhodné je řešit i v zadání, jakož i přizpůsobit zadání tam, kde
v mezidobí došlo k prověření (některých) možných variant v rámci konceptu územního plánu
velkého územního celku Jihočeského kraje z roku 2006. V tomto pokynu pak byla mimo jiné
upřesněna i kapitola k. oddíl k.1. bod 70.4. (s. 15, bod 26. písm. c. upřesňujícího pokynu);
konkrétně se jednalo o požadavky uvést v návrhu napadeného opatření obecné povahy pouze
návrhové – nikoli výhledové – řešení záměru Šumavských elektrických drah, tedy vypustit některé
úseky (všechny mimo trasu záměru, který je předmětem přezkumu v nyní projednávané věci);
řešení trati bude vycházet ze Studie prodloužení regionální dráhy Rybník – Lipno nad Vltavou do
Černé v Pošumaví, trať bude umístěna mimo přírodní památku Velké Bahno, tj. stavba bude
umístěna blíže k břehu vodní nádrže Lipno.
VI.4.
Námitka nedostatečného posouzení kumulativních
a synergických vlivů záměru Šumavských elektrických drah
[58] Stěžovatelé namítali, že krajský soud nesprávně vyhodnotil právní otázku řádného
posouzení kumulativních a synergických vlivů záměru Šumavských elektrických drah ve spojení
s dalšími záměry, a v této otázce neúplně zjistil skutkový stav. Jsou přesvědčeni, že odpůrce
nedostál požadavkům bodů 2, 3, 4, 6 a 7 přílohy stavebního zákona a judikatury Nejvyššího
správního soudu, konkrétně bodů 57-90 odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu ze
dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 – 526. Vyhodnocení SEA je toliko obecné a nedostatečné,
neobsahuje metodologii ani identifikaci synergických a kumulativních vlivů jednotlivých záměrů,
tím méně pak jejich reálné vyhodnocení, a nebyla vymezena ani kompenzační opatření.
[59] Nejvyšší správní soud neshledal tuto námitku důvodnou.
[60] Podle bodu 5 přílohy stavebního zákona, ve znění účinném do 31. 12. 2012, náleží do
rámcového obsahu vyhodnocení vlivů zásad územního rozvoje na životní prostředí pro účely
posuzování vlivů koncepcí na životní prostředí „zhodnocení stávajících a předpokládaných vlivů
navrhovaných variant politiky územního rozvoje nebo územně plánovací dokumentace, včetně vlivů sekundárních,
synergických, kumulativních, krátkodobých, střednědobých a dlouhodobých, trvalých a přechodných, kladných
a záporných; hodnotí se vlivy na obyvatelstvo, biologickou rozmanitost, faunu, floru, půdu, vodu, ovzduší, klima,
hmotné statky, kulturní dědictví včetně dědictví architektonického a archeologického a vlivy na krajinu včetně
vztahů mezi uvedenými oblastmi vyhodnocení.“
[61] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 – 526, publikován
pod č. 2698/2012 Sb. NSS, judikoval, že „hodnocení CEA (Cumulative Environmental Assessment,
posuzování kumulativních a synergických vlivů na životní prostředí) je podle bodu 5 přílohy ke stavebnímu
zákonu z roku 2006 součástí hodnocení SEA. Obsah tohoto hodnocení musí zahrnovat alespoň 1) popis vhodné
metodologie, 2) zjištění a popis stavu životního prostředí a složek, které by mohly být negativně ovlivněny,
3) identifikaci a popis možných kumulativních a synergických vlivů, 4) posouzení těchto vlivů, 5) vymezení
kompenzačních opatření a 6) stanovení pravidel monitorování kumulativních a synergických vlivů.“
[62] V odůvodnění rozsudku osvětlil, že kumulativní (hromadný) vliv je dán součtem více
vlivů stejného druhu, zatímco synergický (společný) vliv vzniká působením vlivů různého druhu
a je od těchto vlivů odlišný, a vyložil, že „z hlediska logického a systematického je zřejmé, že na posuzování
kumulativních a synergických vlivů zásad územního rozvoje se vztahují rovněž body 2, 3, 4, 6 a 7 přílohy ke
stavebnímu zákonu, neboť bez jejich aplikace by požadavek na posouzení kumulativních a synergických vlivů byl
jen prázdnou slupkou bez konkrétního obsahu. Z bodů 2 a 3 vyplývá, že pro řádné posouzení kumulativních
a synergických vlivů je třeba nejprve řádně zjistit skutkový stav (slovy zákona současný stav životního prostředí
v řešeném území), vytipovat charakteristiky životního prostředí, které by mohly být kumulativními a synergickými
vlivy významně ovlivněny, a vytipovat konkrétní lokality, v nichž by mohly kumulativní a synergické vlivy vznikat
a působit. Body 6 a 7 pak požadují zohlednění a zhodnocení kumulativních a synergických vlivů při posuzování
variant řešení včetně popisu použité metodologie a návrh kompenzačních opatření, která zabrání vzniku nebo
minimalizují působení kumulativních a synergických vlivů.“ (...) „V souladu se zásadou minimalizace soudního
zásahu soud přezkoumá, zda posouzení má uvedené náležitosti (zda bylo řádně provedeno), zda je srozumitelné
a logicky konzistentní; samotnou odbornou obsahovou stránkou se však nezabývá. Soud ověří též to, zda byly
výsledky CEA zohledněny v navazujících rozhodovacích procesech.“ (body 63 a 72). Shrnul, že „úkolem
odpůrce bylo nejen kumulativní a synergické vlivy identifikovat, ale též vyhodnotit (popsat možné konkrétní
dopady na konkrétní složky životního prostředí, zvážit, zda neexistuje jiné lepší řešení, a zohlednit hodnocení
těchto vlivů při výběru varianty záměru) a v případě jejich akceptace stanovit pro realizaci záměrů konkrétní
podmínky (kompenzační opatření), které by kumulativní a synergické vlivy minimalizovaly, a dále stanovit
pravidla jejich sledování. Právě zásady územního rozvoje jsou ideální platformou pro zvážení a zohlednění
kumulativních a synergických vlivů plánovaných záměrů, neboť v této fázi územního plánování je ještě dobře
možné od kumulace záměrů upustit, pozměnit je nebo navrhnout vhodná kompenzační opatření.“ (bod 90).
[63] Ze spisové dokumentace se podává, že vyhodnocení sekundárních, synergických
a kumulativních vlivů záměrů upravených v napadeném opatření obecné povahy bylo provedeno
v bodech 188 až 194 vyhodnocení SEA, které byly následně převzaty do oddílu B – vyhodnocení
vlivů zásad územního rozvoje Jihočeského kraje na udržitelný rozvoj území, bodů 253 až 259
odůvodnění napadeného opatření obecné povahy. Konkrétně byly v bodě 255 odůvodnění
pojmenovány tak, že „pozitivní sekundární, synergické a kumulativní vlivy především na hlukovou situaci,
kvalitu ovzduší a veřejné zdraví přinese výstavba nových silnic a železnic“, kam lze řadit i výstavbu záměru
Šumavských elektrických drah. „Lze očekávat přesun dopravních zátěží mimo zastavěná území obcí a měst
a v případě nastavení vhodných pravidel i přesun části dopravních zátěží ze silnic na železnice.“ V navazujícím
bodě 256 byl vysloven další pozitivní vliv, který je zvláště markantní v případě záměru
Šumavských elektrických drah jako lehké železnice systému tram-train, určené mimo jiné
k povzbuzení cestovního ruchu, totiž že „rozvoj dopravy a podnikatelských aktivit v navrhovaných
plochách a koridorech by měl přinést, v případě ‚promyšlené‘ výstavby, nové pracovní příležitosti v dopravně
dostupných lokalitách, a tím i zprostředkované pozitivní vlivy v oblasti spokojeného života lidí.“
[64] V bodě 257 odůvodnění odpůrce upozornil, že „negativní sekundární, synergické a kumulativní
vlivy lze očekávat v případě realizace většího počtu záměrů v určitém území, kdy dojde k překročení tzv. ‚únosné
kapacity prostředí‘. Toto nebezpečí hrozí především v případě realizace záměrů v oblasti turistického ruchu.“
Tohoto rizika si byl odpůrce dobře vědom, což je zřejmé z následujícího textu bodu 257, v němž
toto riziko podrobně analyzuje a dospěl k závěru, že „v případě Jihočeského kraje je atraktivní oblastí
s rizikem překročení kritické hranice hustoty rekreační zástavby Šumava a především oblast Lipenska“, kam
řadí mj. správní území obcí Černá v Pošumaví, Frymburk a Lipno. Konstatoval, že p ůvodní
návrh napadeného opatření obecné povahy umísťoval do území dotčeného záměrem
Šumavských elektrických drah plochy pro sport a rekreaci SR20 (Lipenská nádrž – Dolní
Vltavice, 46,6 ha), SR21 (Frymburk – golf, resp. Frymburk – Kovářov, 233,2 ha) a SR22 (Lipno –
Kramolín, 1107,7 ha). Vzhledem k tomu, že jejich počet a celková rozloha by mohly významně
přispět ke kumulaci a synergii negativních vlivů především na faunu, flóru, ekosystémy a krajinu,
tento negativní trend by byl podpořen navrhovanými dopravními koridory a přispěly by k němu
i další připravované záměry, byla v upraveném návrhu rozloha navrhovaných ploch pro sport
a rekreaci výrazně redukována a nově se jedná o rozlohy ploch SR20 (6,3 ha), SR21 (95,9 ha)
a SR 22 (1143,2 ha).
[65] V bodě 258 odůvodnění odpůrce vyvodil, že v důsledku úprav návrhu napadeného
opatření obecné povahy došlo v oblasti Lipenska k celkové redukci ploch pro sport a rekreaci
o 60%, přičemž řada ploch a koridorů byla přesunuta do územních rezerv a u dalších byl takový
přesun doporučen. Plocha SR20 byla redukována o 86% a plocha SR21 o 59%; oproti tomu
plocha SR22 vykazuje minimální nárůst o 3%. Zdůraznil, že plochy a koridory jsou až na výjimky
„lokalizovány na levý břeh nádrže Lipno a pravý břeh, který by měl zůstat co nejvíce přírodní, zůstává nedotčen.
To je v souladu s územní studií Lipno, která ve všech variantách vymezuje levý břeh Lipna jako rozvojový
(intenzita rozvoje je různá v jednotlivých variantách), zatímco na pravém břehu převažují ve všech variantách
funkce ochrany přírody.“ Dodal, že rovněž rozmístění ploch je z hlediska ochrany životního prostředí
a rizika kumulativních vlivů příznivé. Největší plocha SR 22 leží mimo chráněnou krajinnou
oblast, plocha SR 21, která leží uvnitř chráněné krajinné oblasti, je řádově menší a cca 3,3 km
vzdálená od plochy SR 22. Další plocha SR 20 leží cca 3,8 km od plochy SR 21 a je řádově menší
(6,3 ha). „Dostatečné vzdálenosti a klesající rozloha ploch pro sport a rekreaci na levém břehu nádrže Lipno
minimalizují riziko kumulativních a synergických vlivů. Dále je zřejmé, že v navrhovaných plochách převažují
takové, které nebudou ve větší míře zastavěny rekreačními objekty (budovami). Jedná se o plochy golfových hřišť,
lyžařských areálů, naturparku a podobně. Tyto plochy zůstanou i nadále přírodě blízké, s vegetačním pokryvem
a do značné míry zůstane zachována jejich funkce v krajině. Pouze u plochy SR 20 lze očekávat vyšší stupeň
zastavění, rozloha této plochy však byla významně redukována na 6,3 ha.“ Navrhované plochy
v upraveném návrhu přispívají zanedbatelným způsobem ke zvýšení ubytovací kapacity Lipenska
(do 10%); k realizaci ubytovacích kapacit ovšem dochází podle územních plánů obcí, bez přímé
vazby na napadené opatření obecné povahy.
[66] Vyhodnocení sekundárních, synergických a kumulativních vlivů na životní prostředí
odpůrce uzavřel tak, že „z uvedených údajů je zřejmé, že v oblasti Lipenska došlo oproti původnímu návrhu
napadeného opatření obecné povahy k zásadní redukci ploch pro sport a rekreaci a koridorů pro příjezdové silnice
a železnice a nárůst ubytovacích kapacit díky realizaci známých záměrů bude relativně nízký. Riziko negativních
sekundárních, synergických a kumulativních vlivů je proto malé.“ Podrobné podmínky pro využití území
v oblasti Lipenska pak jsou stanoveny v Územní studii Šumava. Vyhodnocení sekundárních,
synergických a kumulativních vlivů je odpůrcem opakovaně zmiňováno rovněž v části
odůvodnění, v níž je analyzován způsob zahrnutí požadavků obsažených ve stanovisku
ministerstva do upraveného návrhu napadeného opatření obecné povahy (s. 113 a násl.
odůvodnění). Zde je konstatováno, že ministerstvo vydalo k původnímu návrhu stanovisko ze
dne 3. 10. 2008, č. j. 71265/ENV/08, přičemž v návaznosti na něj byla mezi odpůrcem
a ministerstvem uzavřena dohoda na způsobu vypořádání věcného stanoviska ze dne
19. 12. 2008. Problémy, ve kterých nedošlo k dohodě, byly vyřešeny v dohodě o narovnání
rozporů ohledně napadeného opatření obecné povahy, která byla uzavřena mezi Ministerstvem
pro místní rozvoj, Ministerstvem životního prostředí a Ministerstvem zemědělství ve dnech
26. až 28. 5. 2010.
[67] Příloha č. 1 k vyhodnocení SEA (převzato do odůvodnění jako s. 153 a násl.) obsahuje
hodnocení vlivů navrhovaných ploch a koridorů na jednotlivé složky životního prostředí,
přičemž u plochy a koridoru železniční dopravy D16 (Šumavské elektrické dráhy) v úseku Lipno
nad Vltavou – Černá v Pošumaví je vliv na obyvatelstvo hodnocen stupněm 1 (potenciálně
pozitivní vliv), vliv na ovzduší a klima stupněm 1 (potenciálně pozitivní vliv), vliv na vodu
stupněm -2 (potenciálně významný negativní vliv), vliv na půdu stupněm -2 (potenciálně
významný negativní vliv), vliv na horninové prostředí stupněm -1 (potenciálně negativní vliv),
vliv na biologickou rozmanitost, faunu a flóru stupněm -2 (potenciálně významný negativní vliv),
vliv na krajinu stupněm -1 (potenciálně negativní vliv) a vliv na hmotné statky a kulturu stupněm
0 [bez vlivu (zanedbatelný vliv)]; celkové hodnocení stupněm -1 (potenciálně negativní vliv). Jako
střety s limity pro oblast životního prostředí je u záměru uvedeno záplavové území, chráněná
oblast přirozené akumulace vod, ochranné pásmo vodního zdroje II. stupně, chráněné ložiskové
území, poddolované území, ložisko nerostných surovin, II. až IV. zóna chráněné krajinné oblasti
a nadregionální biokoridor.
[68] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že odpůrce dostál požadavkům zákona
a judikatury, týkajícím se zhodnocení kumulativních a synergických vlivů záměru Šumavských
elektrických drah na životní prostředí, a to co do všech šesti okruhů, jak byly vymezeny ve výše
citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu. Vyhodnocení sekundárních, synergických
a kumulativních vlivů záměrů obsažených v napadeném opatření obecné povahy na životní
prostředí byl věnován vlastní pododdíl vyhodnocení SEA, který byl následně převzat do
odůvodnění napadeného opatření obecné povahy. Z vyhodnocení jsou zřejmé metody, na
základě kterých bylo provedeno, když odpůrce nejprve v obecné rovině, a následně v návaznosti
na vymezení jednotlivých záměrů analyzoval jejich jednak pozitivní a jednak negativní synergické
a kumulativní vlivy. Tyto dále rozdělil na vlivy (takřka) jisté, očekávatelné či možné. V hodnocení
vlivů navrhovaných ploch a koridorů na jednotlivé složky životního prostředí (příloha č. 1
vyhodnocení SEA) odpůrce precizním způsobem zjistil a popsal stav životního prostředí a jeho
jednotlivých složek s tím, že u každé složky vyhodnotil vliv konkrétního záměru zařazením do
jednoho z pěti stupňů semikvantitativní stupnice. Při vymezení stupnice přitom vycházel
z Metodiky posuzování vlivů koncepcí na životní prostředí z května 2004, která byla aprobována
ministerstvem; srozumitelný popis použitých metod je obsažen v bodech 270 až 273 odůvodnění.
V rámci hodnocení pak byly identifikovány rovněž střety s limity pro oblast životního prostředí.
[69] Do vlastního vyhodnocení sekundárních, synergických a kumulativních vlivů odpůrce
zahrnul zjištění a popis stavu životního prostředí a složek, které by mohly být, ať již pozitivně
nebo negativně, ovlivněny, jakož i identifikaci a popis možných kumulativních a synergických
vlivů a jejich posouzení. V návaznosti na výstavbu nových silnic a železnic, kam lze řadit
i výstavbu záměru Šumavských elektrických drah, byly identifikovány pozitivní synergické
a kumulativní vlivy, a to především co do (stávající) hlukové situace, kvality ovzduší a veřejného
zdraví, jakož i v návaznosti na očekávaný přesun dopravních zátěží mimo zastavěná území,
resp. ze silnic na železnice. Mimoto byl zjištěn a popsán možný pozitivní vliv, a to nové pracovní
příležitosti v dopravně dostupných lokalitách, a tím i zprostředkované pozitivní vlivy v oblasti
spokojeného života lidí. Stejně tak byly zjištěny (potenciální) negativní sekundární, synergické
a kumulativní vlivy, které by bylo lze očekávat v případě realizace většího počtu záměrů
a překročení únosné hranice. Odpůrce konkretizoval, že toto nebezpečí hrozí především
v případě realizace záměrů v oblasti turistického ruchu, a to zejména v atraktivní oblasti Lipenska,
kam zařadil mj. správní území obcí Černá v Pošumaví, Frymburk a Lipno, kde má být realizován
i záměr Šumavských elektrických drah.
[70] Odpůrce věnoval mimořádnou pozornost vymezení kompenzačních opatření,
resp. opatření, která mají vzniku či jen riziku kumulativních a synergických vlivů zabránit.
Konstatoval, že původní návrh napadeného opatření obecné povahy umísťoval do území
dotčeného záměrem Šumavských elektrických drah značný rozsah ploch pro sport a rekreaci,
a vyšel ze zjištění, že jejich počet a celková rozloha by mohly významně přispět ke kumulaci
a synergii negativních vlivů především na faunu, flóru, ekosystémy a krajinu, přičemž tento
negativní trend by byl podpořen navrhovanými dopravními koridory. Přistoupil proto
k masivnímu omezení rozlohy ploch pro sport a rekreaci o 60%, a to zejména těch, které
zasahovaly do chráněné krajinné oblasti, přičemž tato redukce se týkala zejména i ploch
navazujících či nacházejících se v bezprostřední blízkosti koridoru Šumavských elektrických drah.
Další plochy (od záměru více či méně vzdálené) pak byly přesunuty do územních rezerv,
resp. takový přesun byl doporučen. Mimoto odpůrce sledoval záměr, aby rozmístění ploch bylo
z hlediska ochrany životního prostředí a rizika kumulativních a synergických vlivů příznivé.
[71] Nejvyšší správní soud konstatuje, že vzhledem k tomu, jak komplexním způsobem
vyhodnotil kumulativní a synergické vlivy, mohl odpůrce důvodně uzavřít, že dostatečné
vzdálenosti a klesající rozloha ploch minimalizují riziko kumulativních a synergických vlivů,
přičemž v navrhovaných plochách pro sport a rekreaci převažují takové, které nebudou ve větší
míře zastavěny rekreačními objekty, a příroda zde zůstane do značné míry zachována. Riziko
negativních synergických a kumulativních vlivů proto oprávněně vyhodnotil jako malé. Vzhledem
k tomu, že vyvinul značnou snahu směřující k minimalizaci kumulativních a synergických vlivů,
dospěl zdejší soud k závěru, že nezákonnost napadeného opatření obecné povahy nelze spatřovat
toliko v pochybení spočívajícím v tom, že v předmětné části odůvodnění nebyla vymezena
zvláštní pravidla budoucího monitorování kumulativních a synergických vlivů. Potřeba takového
monitoringu byla totiž jednak významně snížena masivní redukcí (potenciálně) rizikových ploch
v dotčeném území, především je však odpůrce povinen takový monitoring provádět v rámci
komplexního systému sledování dopadů implementace napadeného opatření obecné povahy na
životní prostředí a veřejné zdraví, jak mu ostatně uložilo rovněž ministerstvo ve stanovisku
k návrhu napadeného opatření obecné povahy, v rámci části A, podmínka č. 28 (s. 323
odůvodnění).
[72] Odpůrce dostál požadavkům bodu 5, jakož i bodů 2, 3, 4, 6 a 7 přílohy ke stavebnímu
zákonu, ve znění účinném do 31. 12. 2012, neboť zhodnotil stávající i předpokládané synergické
a kumulativní vlivy záměru Šumavských elektrických drah na životní prostředí, a to co do vlivu na
jednotlivé složky životního prostředí, jak jsou vymezeny v bodě 5, a včetně vzájemných vztahů
mezi nimi. Vymezil současný stav životního prostředí v území dotčeném záměrem a jeho
předpokládaný vývoj, pokud by nebylo uplatněno napadené opatření obecné povahy, zejména
pak, pokud by došlo k neúnosné expanzivní realizaci výstavby (bod 2); charakteristiky životního
prostředí, které by mohly být uplatněním napadeného opatření obecné povahy významně
ovlivněny (bod 3) a aktuální problémy a jevy, které by mohly být jeho uplatněním významně
ovlivněny, zejména s ohledem na zvláště chráněná území a ptačí oblasti (bod 4), a to především
v návaznosti na redukci ploch pro sport a rekreaci. Porovnal a zhodnotil zjištěné nebo
předpokládané kladné a záporné vlivy podle jednotlivých variant řešení (expanze x redukce
výstavby) a popsal použité metody, jakož i navrhovaná opatření pro předcházení, snížení nebo
kompenzaci zjištěných nebo předpokládaných závažných záporných vlivů na životní prostředí,
zejména pak omezení ploch pro sport a rekreaci (body 6 a 7 přílohy stavebního zákona).
[73] Nejvyšší správní soud dospěl k právnímu názoru, že vycházeje z příslušných ustanovení
zákona nelze trvat na tom, aby ve vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů byly výslovně
zapracovány veškeré záměry obsažené v zásadách územního rozvoje a jejich možné hromadné
a skupinové vlivy na životní prostředí v kombinaci s každým dalším záměrem, který je v zásadách
územního rozvoje vymezen, nýbrž je dostačující, pokud dojde ke zhodnocení kumulativních
a synergických vlivů pouze mezi záměry, kde relevantní vlivy tohoto druhu vůbec přicházejí
v úvahu, a to buď s ohledem na povahu a rozsah záměrů, k jejichž kombinaci dochází, nebo
v důsledku zjištění učiněných v rámci řádně prováděného procesu pořizování zásad územního
rozvoje.
[74] Takový právní závěr odpovídá formulaci bodu 5 přílohy stavebního zákona, který
požaduje zhodnocení stávajících a předpokládaných vlivů navrhovaných variant zásad územního
rozvoje, a to „včetně vlivů sekundárních, synergických, kumulativních, krátkodobých, střednědobých
a dlouhodobých, trvalých a přechodných, kladných a záporných.“ Vyhodnocení kumulativních
a synergických vlivů tedy pojmově navazuje a je součástí vyhodnocení vlivů jednotlivých záměrů
vymezených v zásadách územního rozvoje, společně s vymezením vlivů krátko-, středně-
a dlouhodobých, vlivů trvalých a přechodných, kladných a záporných. K téže interpretaci je třeba
dospět rovněž na základě směrnice SEA, která v návaznosti na ustanovení čl. 54 odst. 1
v příloze I písm. f) požaduje vyhodnotit „možné významné vlivy na životní prostředí“, přičemž toliko
v poznámce pod čarou k této normě ukládá, že „tyto vlivy by měly zahrnovat sekundární, kumulativní,
synergické, krátkodobé, střednědobé a dlouhodobé, trvalé a přechodné, pozitivní a negativní vlivy.“ Takový závěr
je pak zcela souladný i s dosavadní judikaturou Nejvyššího správního soudu, který v rozsudku ze
dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 – 526, konstatoval, že „ke kumulativním vlivům je naopak v zásadě
nutno přihlédnout vždy tehdy, mohou-li být podle okolností v jednotlivém případě významné.“ (bod 68). Potřeba
zkoumat a zohlednit kumulativní a synergické účinky více jednotlivých záměrů, které jako celek
mohou mít významný vliv na životní prostředí, pak vyplývá i z judikatury Soudního dvora, jejíž
obsáhlý rozbor byl proveden v bodě 71 téhož rozsudku.
[75] Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že vyhodnocení kumulativních
a synergických vlivů záměru Šumavských elektrických drah je třeba hodnotit jako dostatečné
i přesto, že záměr D16 (Šumavské elektrické dráhy) nebyl ve vyhodnocení výslovně zmíněn.
Předmětem důkladného vyhodnocení hromadných a skupinových vlivů totiž byly záměry
navazující či nacházející se v blízkosti jeho koridoru, konkrétně plochy pro sport a rekreaci SR20
(Lipenská nádrž – Dolní Vltavice), SR21 (Frymburk – golf, resp. Frymburk – Kovářov) a SR22
(Lipno – Kramolín) jako záměry, u nichž je riziko kumulativních a synergických vlivů na životní
prostředí z povahy věci významné. Nejvyšší správní soud se ztotožnil s argumentací odpůrce, že
v kontextu vyhodnocení kumulativních (hromadných) a synergických (skupinových) vlivů záměrů
SR 20, SR 21 a SR22, nacházejících se v témže území jako koridor Šumavských elektrických drah,
bylo možno dovodit, že kumulativní a synergické vlivy záměru Šumavských elektrických drah
v kombinaci zejména se záměry SR21 a SR22 jsou natolik omezené, že odpůrce nepochybil,
pokud tyto zvlášť nevyhodnotil. Je přitom třeba přihlédnout k tomu, že záměr Šumavských
elektrických drah představuje lehkou železnici systému tram-train (vlakotramvaj), která má
zasahovat do krajiny v podstatně menší míře, než jak by tomu bylo v případě „klasické“ železnice,
a která je poháněna elektrickým proudem, tedy pohonem, který je vnímán jako relativně
ekologický. Záměr se s výše uvedenými záměry navíc takřka neprotíná, s výjimkou v řádu stovek
metrů dlouhého úseku jižně od Frymburka, kde na pobřeží Lipna prochází cípem plochy SR22.
V ostatním se záměr Šumavských elektrických drah toliko v jednom místě dotýká hranic plochy
SR22 (na jižním okraji Frymburka) a na dvou místech se dotýká hranic plochy SR21 (poblíž
Hrdoňova a Kovářova). Kontakt s plochou SR20 pak byl zcela vyloučen tím, že příslušná část
trati u Dolní Vltavice byla v průběhu pořizování napadeného opatření obecné povahy vypuštěna,
a to právě z důvodu minimalizace zásahů do životního prostředí.
[76] Vzhledem k výše uvedenému je třeba konstatovat, že odpůrce neporušil zákon ani tehdy,
pokud se ve vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů výslovně nevěnoval kombinaci
záměru D16 (Šumavské elektrické dráhy) a záměru V8 (Skupinový vodovod Lipensko), jak
namítají stěžovatelé, a to již s ohledem na to, že (v zemi uložené) potrubí vodovodu se vyznačuje
pouze velmi omezeným vlivem na okolní životní prostředí. Provedení této úvahy přitom odpůrce
potvrdil i ve vyjádření ke kasační stížnosti, když zdůraznil, že sekundární, kumulativní
a synergické vlivy záměrů D16 (Šumavské elektrické dráhy) a V8 (Skupinový vodovod Lipensko)
jsou zanedbatelné až nulové, a proto nebyly v posouzení výslovně zmíněny; jejich vyloučení či
alespoň minimalizace bylo dosaženo úpravami návrhu napadeného opatření obecné povahy, kdy
došlo mimo jiné i k úpravě trasy koridoru severozápadně od Frymburka, kde byla dána do
souběhu se stávající silnicí, a zejména v oblasti poloostrova u Dolní Vltavice, kde byla část trati
vypuštěna, a upravena byla i v lokalitě Jestřábí.
[77] Lze proto uzavřít, že odpůrce dostál požadavkům zákona co do hodnocení hromadných
a skupinových vlivů kombinace záměru Šumavských elektrických drah a dalších záměrů
vymezených v napadeném opatření obecné povahy. Nejvyšší správní soud neshledal pochybení
ve skutkových zjištěních, tedy současného stavu životního prostředí v řešeném území
a charakteristik, které by mohly být kumulativními a synergickými vlivy významně ovlivněny;
vytipoval rovněž konkrétní lokality, v nichž by mohly kumulativní a synergické vlivy vznikat a
působit (plochy pro sport a rekreaci SR20, SR21 a SR22). Řádně zohlednil a zhodnotil
kumulativní a synergické vlivy při posuzování variant řešení, kdy z vyhodnocení se především
podává, že oproti původnímu návrhu napadeného opatření obecné povahy upřednostnil variantu
podstatné redukce ploch pro sport a rekreaci (v celkovém součtu o cca 60%); tuto masivní
redukci pak lze hodnotit rovněž jako základní kompenzační opatření, které zabrání vzniku nebo
minimalizuje působení kumulativních a synergických vlivů. Odpůrce nepochybil ani co do
metodologie použité při vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů.
[78] Nejvyšší správní soud s odkazem na závěry výše citovaného rozsudku zdejšího soudu ze
dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 – 526 (např. body 61 a 72) dodává, že při přezkumu
vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů záměru Šumavských elektrických drah
v kombinaci s dalšími záměry vymezenými v napadeném opatření obecné povahy dbal zásady
minimalizace soudních zásahů do územně plánovací dokumentace. Podle této zásady soud toliko
přezkoumává, zda vyhodnocení má zákonem požadované náležitosti, zda je srozumitelné
a logicky konzistentní a zda bylo zohledněno v navazujících rozhodovacích procesech (především
co do realizace redukce ploch pro sport a rekreaci). Správní soudy nejsou povolány k tomu, aby
hodnotily odbornou stránku věci, neboť takový přezkum jim nepřísluší; odborné posouzení věci
a volba konkrétního řešení je na pořizovateli územně plánovací dokumentace a osobách, které
k tomu disponující odpovídajícím vzděláním a erudicí a které pořizovatel zpracováním
odborných podkladů pověří. Z předložené spisové dokumentace je přitom zjevné, že do pořízení
napadeného opatření obecné povahy bylo investováno nezměrné úsilí i značný objem finančních
prostředků po dobu více než deseti let – od vydání Programu rozvoje územního obvodu
Jihočeského kraje, schváleného usnesením zastupitelstva ze dne 27. 11. 2001, až po vydání
napadeného opatření obecné povahy, schváleného usnesením zastupitelstva ze dne 13. 9. 2011.
Je proto namístě, aby správní soudy při přezkumu opatření obecné povahy tohoto typu
postupovaly obzvlášť obezřetně.
[79] Nejvyšší správní soud k této námitce uzavírá, že krajský soud nepochybil, pokud dospěl
k závěru, že vyhodnocení vlivů napadeného opatření obecné povahy na životní prostředí
(vyhodnocení SEA) obsahuje dostatečné posouzení kumulativních a synergických vlivů koridoru
Šumavských elektrických drah a dalších záměrů. Na tomto hodnocení nemůže nic změnit, že
krajský soud nesprávně poukázal mj. i na bod 201 vyhodnocení SEA (resp. bod 266 odůvodnění),
který se však netýká vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů, nýbrž obecně hodnocení
vlivů napadeného opatření obecné povahy na životní prostředí. Na zákonnost napadeného
rozsudku krajského soudu pak nemohla mít vliv ani nepřesná úvaha, že koridor Šumavských
elektrických drah se pouze dotýká II. zóny chráněné krajinné oblasti, když ve skutečnosti se
dotýká I. zóny chráněné krajinné oblasti a II. zónou v určitém rozsahu prochází, jakož ani úvaha,
že záměr Skupinového vodovodu Lipensko (jeho větvení v lokalitě Jestřábí) nemá žádný
negativní vliv na životní prostředí, když předmětem posouzení soudem byly k námitce
stěžovatelů toliko vlivy synergické a kumulativní.
[80] Na posouzení námitky nemohla mít vliv ani skutečnost, na kterou poukazovali
stěžovatelé, totiž že původně navržené plochy včetně částí koridoru Šumavských elektrických
drah, které byly z napadeného opatření obecné povahy zcela vypuštěny, resp. přesunuty do
územních rezerv, se nacházejí v oblasti Špičáku, Klápy či Smrčiny, tedy ve větší vzdálenosti od
koridoru Šumavských elektrických drah, jak je napaden v nyní projednávané věci. Jako relevantní
a dostačující z pohledu vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů je třeba hodnotit již
masivní redukci ploch pro sport a rekreaci SR20 a SR21, jak byla provedena odpůrcem v rámci
pořizování napadeného opatření obecné povahy. Zdejší soud pak nedospěl ani k závěru o absenci
vyhodnocení synergických a kumulativních vlivů v důsledku křížení nebo souběhu liniových
staveb, neboť ani takové relevantní vlivy nebyly při pořizování napadeného opatření obecné
povahy shledány.
VI.5.
Námitka nedostatečného zhodnocení variant
záměru Šumavských elektrických drah
[81] Stěžovatelé namítali, že krajský soud nesprávně posoudil otázku dostatečného
zhodnocení variant (alternativ) záměru Šumavských elektrických drah, jakož i neúplné zjištění
skutkového stavu ohledně této otázky. Zdůraznili, že ani Územní studie Šumava z června 2010
nenabízí žádnou alternativní koncepci dopravní obslužnosti úseku Lipno nad Vltavou – Černá
v Pošumaví, a poukázali na bod 131 odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 – 526. Uvedli, že alternativu trasy kolem silnice č. II/163, kterou
v průběhu pořizování napadeného opatření obecné povahy požadovala navrhovatelka a),
předpokládala i dohoda o způsobu vypořádání stanoviska správy parku k návrhu napadeného
opatření obecné povahy ze dne 12. 11. 2008, a podpořena byla i ve stanovisku správy parku ze
dne 17. 12. 2010; brojili proti znění bodu 58 písm. o) textové části napadeného opatření obecné
povahy. Relevantní je podle nich podmínka na s. 6, bod 11 stanoviska ministerstva ze dne
20. 6. 2011 a čl. 6 odst. 4 Aarhuské úmluvy.
[82] Nejvyšší správní soud neshledal tuto námitku důvodnou.
[83] Podle §10i odst. 3 věta první zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní
prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní
prostředí), ve znění účinném do 31. 12. 2012, „dotčené orgány ve smyslu stavebního zákona při pořizování
politiky územního rozvoje a územně plánovací dokumentace stanoví požadavky na obsah a rozsah vyhodnocení
vlivů na životní prostředí včetně zpracování možných variant řešení.“
[84] Podle §40 odst. 2 písm. d) stavebního zákona, ve znění účinném do 31. 12. 2012, „součástí
odůvodnění zásad územního rozvoje zpracovaného krajským úřadem je kromě náležitostí vyplývajících ze
správního řádu zejména komplexní zdůvodnění přijatého řešení, včetně vybrané varianty.“ Podle bodu 6 věta
první přílohy téhož zákona náleží do rámcového obsahu vyhodnocení vlivů zásad územního
rozvoje na životní prostředí pro účely posuzování vlivů koncepcí na životní prostředí „porovnání
zjištěných nebo předpokládaných kladných a záporných vlivů podle jednotlivých variant řešení a jejich zhodnocení.“
[85] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 – 526, vyložil, že
z právního rámce „neplyne povinnost zpracovatele koncepce (zásad územního rozvoje) předložit k posouzení
vlivů na životní prostředí variantní návrh koncepce (event. návrh koncepce obsahující variantní řešení jednotlivých
ploch a koridorů). Povinnost zpracovat varianty návrhu koncepce (event. návrh koncepce řešící variantně jednotlivé
plochy a koridory) a nechat posoudit jejich vliv na životní prostředí může být stanovena dotčeným orgánem na
úseku posuzování vlivů na životní prostředí.“ (bod 131).
[86] V rozsudku ze dne 18. 9. 2008, č. j. 9 Ao 1/2008 – 34, Nejvyšší správní soud uvedl, že
„k tomu, aby bylo možné následně posoudit, zda se příslušné rozhodnutí nachází v mantinelech daných
zákonnými pravidly územního plánování obsaženými zejména ve stavebním zákoně, je nezbytné, aby příslušné
správní orgány velice pečlivě zvážily všechny v úvahu přicházející varianty řešení území, a to především s ohledem
na zajištění harmonického rozvoje lokality. Jimi zvolená varianta musí být následně dostatečným a přesvědčivým
způsobem zdůvodněna.“ (...) „Konkrétním odrazem těchto variabilit v území jsou nesporně právě námitky
dotčených vlastníků, jež by měly být na pozadí výše uvedeného důkladně a zároveň citlivě posouzeny a zhodnocena
jejich důvodnost, příp. nedůvodnost.“
[87] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že odpůrce co do vymezení alternativ záměru
Šumavských elektrických drah dostál požadavkům zákona a konstantní judikatury Nejvyššího
správního soudu, z nichž neplyne obecná povinnost plánovat jednotlivé záměry obsažené
v napadeném opatření obecné povahy ve variantách, resp. předložit k posouzení jeho vlivů na
životní prostředí vždy i variantní návrh, tedy návrh obsahující variantní řešení jednotlivých ploch
a koridorů. Taková povinnost mohla být ovšem stanovena jednak některým z dotčených orgánů
na úseku posuzování vlivů na životní prostředí, jednak mohla vyplynout z obsahu námitek
uplatněných v rámci pořizování napadeného opatření obecné povahy. Na Nejvyšším správním
soudu proto bylo, aby přezkoumal, zda taková povinnost odpůrci vznikla, a pokud ano, zda ji
řádně naplnil, tedy pečlivě zvážil všechny v úvahu přicházející varianty řešení záměru Šumavských
elektrických drah, a zvolenou variantu dostatečným a přesvědčivým způsobem zdůvodnil.
[88] Stěžovatelé v kasační stížnosti poukázali na alternativu trasy koridoru Šumavských
elektrických drah kolem silnice č. II/163, a to namísto vedení přes poloostrov kolem Blíženského
lesa jako regionálního biocentra (RBC 587) a přes lokalitu Jestřábí. Nejvyšší správní soud dospěl
k závěru, že obě alternativy byly v rámci napadeného opatření obecné povahy řádně zváženy
a výběr varianty přes poloostrov dostatečně zdůvodněn. Přitom je nucen konstatovat, že dohoda
o způsobu vypořádání stanoviska správy parku k návrhu napadeného opatření obecné povahy ze
dne 12. 11. 2008 variantu trasy podél silnice vůbec neobsahuje. Je sice pravda, že na s. 9 dohody,
odrážka pátá, bylo dohodnuto, že trasa „bude na levém břehu upravena v oblasti severozápadně od
Frymburka – souběh se stávající silnicí“, zde se ovšem nejedná o souběh se silnicí v části poloostrova,
jak se domnívají stěžovatelé, nýbrž o souběh o několik kilometrů blíže Frymburku,
resp. bezprostředně za hranicemi této obce, namísto trasy volným terénem (přes Lojzovy Paseky
a Větrník). Současně bylo dohodnuto vypuštění části trati v oblasti poloostrova u Dolní Vltavice
a úprava trasy v lokalitě Jestřábí, a to dle podrobného biologického hodnocení. Povinnost
zpracovat varianty záměru nebyla stanovena ani jiným dotčeným orgánem na úseku posuzování
vlivů na životní prostředí.
[89] Pro alternativní variantu záměru (trasu kolem silnice) se ovšem vyslovila navrhovatelka a)
v námitce k návrhu napadeného opatření obecné povahy, v níž uvedla, že „zásadně nesouhlasíme
s vedením trasy po klidové zóně a můžeme akceptovat trasu podél hlavní silnice.“ V rámci vypořádání
námitky (které nebylo vyhověno), odpůrce na s. 237-238, bod 18 odůvodnění napadeného
opatření obecné povahy vyložil, že „trasa projektu Šumavských elektrických drah je vedena po břehu
Lipenské nádrže právě proto, aby propojila stávající ubytovací kapacity s centry aktivního cestovního ruchu.“ (...)
„Šumavské elektrické dráhy nejsou navrženy ve formě klasické železnice, ale jako jakási ‚pobřežní tramvaj‘,
odborně systém ‚tram-train‘, jejíž negativní dopady na okolí jsou minimalizovány. Vedení tramvaje podél silnice
II/163 v nezastavěném lesním terénu pak postrádá opodstatnění, nebude tam mít koho přepravovat.“
[90] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že odpůrce tuto v úvahu přicházející variantu
řešení záměru zvážil a dostatečným a přesvědčivým způsobem zdůvodnil, proč byla zvolena
varianta přes poloostrov, a nikoli kolem silnice. Trasu koridoru po břehu Lipenské nádrže přes
poloostrov, tedy nikoli kolem silnice zvolil proto, aby propojila s centry aktivního cestovního
ruchu stávající ubytovací kapacity, které se nacházejí na břehu Lipenské nádrže, a nikoli
u poměrně vzdálené silnice č. II/163 z Frymburka do Černé v Pošumaví. Co do volby trasy pak
zdůraznil, že právě z důvodu minimalizace dopadů na okolí nebyla zvolena klasická železnice, ale
zvláštní, odlehčená forma dráhy tram-train, která je jakýmsi mezistupněm mezi tramvají a vlakem.
V návaznosti na toto vymezení je konsekventní závěr odpůrce, že vedení této „pobřežní
tramvaje“ podél silnice II/163, tedy v nezastavěném lesním terénu vzdáleném od břehu Lipna, by
postrádalo opodstatnění, neboť se zde nenacházejí ubytovací zařízení ani centra turistického
ruchu, a dráha by zde proto neměla koho přepravovat.
[91] Na zákonnost výběru výsledné varianty záměru nemá vliv, že pro trasu kolem silnice, tedy
tak, jak ji prosazovala navrhovatelka a), se ve stanovisku ze dne 17. 12. 2010, v rámci návrhu
rozhodnutí o námitkách, vyslovila i správa parku. Na uvedeném závěru pak nemůže nic změnit
ani stanovisko ministerstva ze dne 20. 6. 2011, č. j. 4083J/ENV/11, které v části A, podmínka
č. 11 (s. 6 stanoviska, resp. s. 322 odůvodnění), uložilo odpůrci „v odůvodněných případech prověřit
variantně územní studií vedení silničního nebo železničního koridoru, aby mohla být preferována varianta
s nejmenším negativním vlivem na životní prostředí.“ Tato povinnost byla formulována zcela obecně
a neměla žádný vztah konkrétně k záměru Šumavských elektrických drah, tedy ani k vedení trasy
na příjezdu do Černé v Pošumaví ve směru od Frymburka, jak dovozují stěžovatelé; je nicméně
třeba znovu zopakovat, že odpůrce variantu trasy kolem silnice č. II/163 namísto vedení přes
poloostrov kolem Blíženského lesa a přes lokalitu Jestřábí prověřil, jak bylo uvedeno výše.
Totožně je třeba hodnotit bod 58 písm. o) textové části napadeného opatření obecné povahy
(s. 60 textové části), kterým byl stanoven obecně platný požadavek nadmístního významu na
řešení a koordinaci v územně plánovací činnosti obcí, a to „v odůvodněných případech prověřit variantně
v rámci koridoru vymezeného v grafické části Zásad územního rozvoje Jihočeského kraje územní studií vedení
silničního nebo železničního koridoru, aby mohla být preferována varianta s nejmenším negativním vlivem na
životní prostředí.“ Již ze znění této podmínky je zjevné, že uvedený požadavek je formulován zcela
obecně a nemá žádný konkrétní vztah k záměru Šumavských elektrických drah. Vzhledem
k tomu, že navrhovatelka a) měla možnost uplatnit námitku k návrhu opatření obecné povahy,
a toto své právo rovněž využila, přičemž jí navrhovaná alternativa byla odpůrcem řádně
vypořádána, není Nejvyššímu správnímu soudu zřejmé, v čem stěžovatelé spatřují tvrzené
porušení čl. 6 odst. 4 Aarhuské úmluvy, podle něhož „každá strana zajistí účast veřejnosti v počátečním
stadiu rozhodování, kdy jsou ještě všechny možnosti výběru a alternativ otevřeny a kdy účast veřejnosti může být
účinná,“ přičemž stěžovatelé toto své tvrzení ani žádným způsobem nekonkretizovali.
[92] V této souvislosti lze dodat, že k závěru o zákonnosti způsobu, jakým byla vypořádána
alternativní trasa kolem silnice, přispívá, že – jak bylo uvedeno již výše – vedení trasy přes
poloostrov byla v průběhu pořizování napadeného opatření obecné povahy věnována zvláštní
pozornost, přičemž z důvodu minimalizace zásahů do životního prostředí byla vypuštěna část
trati u Dolní Vltavice, tak aby byl vyloučen kontakt se záměrem SR20, a trasa byla upravena
rovněž v lokalitě Jestřábí, a to dle podrobného biologického hodnocení.
[93] Nejvyšší správní soud dodává, že pro závěr, že odpůrce co do vymezení alternativ záměru
Šumavských elektrických drah dostál požadavkům zákona a judikatury Nejvyššího správního
soudu, zejména pak řádně vyhodnotil alternativu kolem silnice, jak byla požadována
navrhovatelkou a), je irelevantní úvaha krajského soudu, s níž stěžovatelé v kasační stížnosti
polemizují, totiž že navrhovatelka a) v dřívějších fázích pořizování napadeného opatření obecné
povahy neměla k navržené trase žádné připomínky a na jednání dne 23. 9. 2008 vedení záměru
lokalitou Jestřábí podpořila. Stejně tak je irelevantní posouzení, zda navrhovatelka a) trasu
koridoru přes lokalitu Jestřábí ještě dříve zpochybňovala, např. při projednání studie dráhy dne
7. 9. 2007, popř. nakolik došlo v průběhu pořizování napadeného opatření obecné povahy ke
změně jejího postoje. Na uvedeném závěru nemůže nic změnit, pokud byly v rámci zpracování
Studie prodloužení regionální dráhy Rybník – Lipno nad Vltavou do Černé v Pošumaví, která
sloužila jako základ pro zpracování záměru Šumavských elektrických drah, podrobeny analýze
klady a zápory konkrétního vedení trasy koridoru, např. s ohledem na komplikace stran stávající
zástavby či umožnění vyšší rychlosti průjezdu vozů (studie dráhy, I. etapa, III. část – Projednání
studie, s. 65 a 66, resp. studie dráhy, II. etapa, III. část, s. 35). Takové úvahy ve studii dráhy právě
naopak svědčí o tom, že odpůrce před volbou konkrétní trasy koridoru odpovídajícím způsobem
zvažoval i varianty jiné, a to bez ohledu na to, že se již v rámci zpracování studie dráhy v průběhu
let 2006 až 2008 ukázala jako vhodná pouze jediná trasa, a tato byla následně detailně zpracována
(studie dráhy, II. etapa, II. část – Technická zpráva, s. 5). Studie dráhy byla následně řádně
projednána, a to i s navrhovatelkou a), která se k jejímu obsahu rovněž aktivně vyjádřila, jak bylo
uvedeno výše. Není v rozporu se zákonem, pokud byla pouze výsledná (jediná) trasa záměru
zahrnuta rovněž do Územní studie Šumava z června 2010, a v této nebyla rozpracována
alternativní koncepce dopravní obslužnosti úseku Lipno nad Vltavou – Černá v Pošumaví, jak
stěžovatelé namítají; takovou povinnost odpůrci zákon ani žádný z dotčených orgánů neuložil,
a taková potřeba nevyplynula ani z průběhu pořizování napadeného opatření obecné povahy.
VI.6.
Námitka nedostatečného vypořádání námitky navrhovatelky a)
k návrhu napadeného opatření obecné povahy
[94] Stěžovatelé dále namítali, že krajský soud nesprávně posoudil právní otázku vypořádání
námitky navrhovatelky a) k návrhu napadeného opatření obecné povahy, neboť tato byla podle
nich na s. 237-238, bod 18 odůvodnění vypořádána nedostatečně a nepřezkoumatelně. Odpůrce
si měl k jejímu vypořádání ve smyslu §39 odst. 2 (stěžovatelé měli zřejmě na mysli §52 odst. 3)
stavebního zákona obstarat stanovisko dotčeného orgánu, čemuž nasvědčuje i odůvodnění
rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2009, č. j. 2 Ao 2/2008 – 62. Ve prospěch
námitky se navíc vyslovila i správa parku ve vyjádření ze dne 17. 12. 2010 (návrh rozhodnutí
o námitkách), s nímž se odpůrce v rozhodnutí o námitce v rozporu se zákonem nevypořádal,
stejně jako se stanoviskem ministerstva z téhož dne. Stěžovatelé v této souvislosti poukázali na
body 634 a 636 odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao
7/2011 – 526.
[95] Nejvyšší správní soud neshledal tuto námitku důvodnou a zcela se ztotožnil
s odůvodněním napadeného rozsudku krajského soudu, v části týkající se této otázky.
[96] Podle §175 odst. 5 věta pátá zákona správního řádu „rozhodnutí o námitkách, které musí
obsahovat vlastní odůvodnění, se uvede jako součást odůvodnění opatření obecné povahy (§173 odst. 1).“ Podle
§68 odst. 3 téhož zákona „v odůvodnění se uvedou důvody výroku nebo výroků rozhodnutí, podklady pro jeho
vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, a informace
o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům
rozhodnutí.“
[97] V rozsudku ze dne 24. 11. 2010, č. j. 1 Ao 5/2010 – 169, Nejvyšší správní soud judikoval,
že „na odůvodnění rozhodnutí o námitkách je třeba klást stejné požadavky jako v případě typických správních
rozhodnutí (§68 odst. 3 správního řádu z roku 2004). Musí z něho být seznatelné, z jakého důvodu považuje
obec námitky uplatněné oprávněnou osobou (§52 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006) za liché, mylné nebo
vyvrácené, nebo proč považuje skutečnosti předestírané oprávněnou osobou za nerozhodné, nesprávné nebo jinými
řádně provedenými důkazy za vyvrácené.“
[98] Navrhovatelka a) v námitce k návrhu napadeného opatření obecné povahy uvedla, že
„zásadně nesouhlasíme s vedením trasy po klidové zóně a můžeme akceptovat trasu podél hlavní silnice.“
Odpůrce o této námitce rozhodl tak, že námitce nevyhověl, přičemž toto rozhodnutí odůvodnil
a námitku vypořádal na s. 237-238, bod 18 odůvodnění napadeného opatření obecné povahy, tak,
že „trasa projektu Šumavských elektrických drah je vedena po břehu Lipenské nádrže právě proto, aby propojila
stávající ubytovací kapacity s centry aktivního cestovního ruchu.“ (...) „Šumavské elektrické dráhy nejsou
navrženy ve formě klasické železnice, ale jako jakási ‚pobřežní tramvaj‘, odborně systém ‚tram-train‘, jejíž
negativní dopady na okolí jsou minimalizovány. Vedení tramvaje podél silnice II/163 v nezastavěném lesním
terénu pak postrádá opodstatnění, nebude tam mít koho přepravovat.“
[99] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že odpůrce při vypořádání námitky
navrhovatelky a) k návrhu napadeného opatření obecné povahy dostál požadavkům zákona
i konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu. Odpůrce v odůvodnění rozhodnutí
o nevyhovění námitce srozumitelně a přesvědčivě vyložil, jakými úvahami se při vypořádání
námitky řídil a z jakých důvodů námitce nevyhověl, když přesvědčivým způsobem zdůvodnil,
proč byla zvolena varianta přes poloostrov, a nikoli kolem silnice. Trasu koridoru po břehu
Lipenské nádrže přes poloostrov, tedy nikoli kolem silnice zvolil proto, aby propojila s centry
aktivního cestovního ruchu stávající ubytovací kapacity, které se nacházejí na břehu Lipenské
nádrže, a nikoli u poměrně vzdálené silnice č. II/163 z Frymburka do Černé v Pošumaví. Co do
volby trasy pak odpůrce zdůraznil, že právě z důvodu minimalizace dopadů na okolí nebyla
zvolena klasická železnice, ale zvláštní, odlehčená forma dráhy tram-train, která je jakýmsi
mezistupněm mezi tramvají a vlakem. V návaznosti na toto vymezení je pak rovněž konsekventní
závěr odpůrce, že vedení této „pobřežní tramvaje“ podél silnice II/163, tedy v nezastavěném
lesním terénu vzdáleném od břehu Lipna, by postrádalo opodstatnění, neboť se zde nenacházejí
ubytovací zařízení ani centra turistického ruchu, a dráha by zde proto neměla koho přepravovat.
Takovéto vypořádání námitky vyhodnotil Nejvyšší správní soud jako přezkoumatelné,
z odůvodnění rozhodnutí o námitce je seznatelné, z jakého důvodu odpůrce považoval námitku
za nedůvodnou, a proč tedy námitce nebylo možno vyhovět.
[100] Na výše uvedeném záměru nemůže nic změnit argument stěžovatelů, že si odpůrce měl
k vypořádání námitky podle §52 odst. 3 stavebního zákona obstarat stanovisko dotčeného
orgánu, když podle věty druhé tohoto ustanovení, ve znění účinném do 31. 12. 2012, „dotčené
orgány uplatní na závěr veřejného projednání své stanovisko k připomínkám a námitkám.“ Nejvyšší správní
soud se k tomuto ustanovení v rozsudku ze dne 7. 1. 2009, č. j. 2 Ao 2/2008 – 62, vyslovil, že
„před rozhodnutím o námitkách je třeba dát dotčeným orgánům možnost se k nim vyjádřit, zejména pokud tato
stanoviska byla důvodem změn, proti nimiž námitky směřují. Rozhodnutí o námitkách je samostatným
rozhodnutím, které je součástí územního plánu. Pokud jsou důvodem nevyhovění námitkám stanoviska dotčených
orgánů, musí být jejich podstatný obsah v důvodech rozhodnutí uveden, stejně tak jako skutečnost, zda a jak se
dotčené orgány k důvodnosti námitek vyjádřily (§172 odst. 4 správního řádu z roku 2004 ve spojení s §192
stavebního zákona z roku 2006).“ V odůvodnění rozhodnutí vyložil, že stavební zákon „předpokládá
v §52 odst. 3 uplatnění stanoviska těchto orgánů k podaným připomínkám a námitkám. V tom je jistě
zahrnuta jak možnost zdůvodnění, proč námitkám nevyhovět, tak i možnost jejich zohlednění redukcí původního
stanoviska. Vzhledem k tomu, že nejsou vydávána formou rozhodnutí, není takový neformální postup vyloučen.“
[101] Nejvyšší správní soud konstatuje, že z ustanovení §52 odst. 3 stavebního zákona
nevyplývá povinnost obstarat si k vypořádání námitky stanovisko dotčeného orgánu, jak uvádějí
stěžovatelé, nýbrž, jak vyslovil zdejší soud v citovaném rozsudku, potřeba dát před rozhodnutím
o námitkách dotčeným orgánům možnost se k nim vyjádřit, a to zejména pokud tato stanoviska
byla důvodem změn, proti nimž námitky směřují. Pouze pro případ, že jsou stanoviska dotčených
orgánů důvodem nevyhovění námitkám, musí být jejich podstatný obsah uveden v důvodech
rozhodnutí o námitkách, k čemuž však v nyní projednávané věci nedošlo. Z citovaného
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu se mimoto podává, že vyjádření dotčených orgánů
k podaným námitkám nejsou vydávána formou rozhodnutí, a není proto vyloučen ani neformální
postup. Právě takový postup byl zvolen i v nyní projednávané věci, kdy odpůrce dal před
rozhodnutím o námitkách dotčeným orgánům možnost se k nim vyjádřit. Správa parku následně
vydala stanovisko ze dne 17. 12. 2010 – návrh rozhodnutí o námitkách po veřejném projednání –
v němž se vyslovila pro trasu kolem silnice, tedy ve prospěch námitky navrhovatelky a). Toto
(neformální) stanovisko správy parku tedy nebylo důvodem nevyhovění námitce, a nebylo tak
třeba na ně ve vypořádání námitky zvlášť poukazovat. Stejným způsobem je pak třeba vyhodnotit
i obdobné (neformální) stanovisko ministerstva z téhož dne, které se v návaznosti na námitku
navrhovatelky a) vyslovilo pro aktualizaci vyhodnocení SEA a projednání s dotčenými orgány.
Bez jakéhokoli vlivu na uvedený závěr jsou body 634 a 636 odůvodnění rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 – 526, na něž stěžovatelé v kasační
stížnosti rovněž poukazovali a v němž se zdejší soud zabýval náležitostmi řádného průběhu
veřejného projednání návrhu zásad územního rozvoje.
VI.7.
Námitka nezákonnosti stanoviska
ministerstva jako dotčeného orgánu
[102] Stěžovatelé jsou dále přesvědčeni o nezákonnosti postupu a stanovisek ministerstva jako
dotčeného orgánu, spočívající především v tom, že ministerstvo v závěrečné fázi pořizování
napadeného opatření obecné povahy rezignovalo na požadavek řádného vyhodnocení
kumulativních a synergických vlivů záměru, jakož i alternativ koridoru. V této souvislosti
stěžovatelé poukázali na bod 233 odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 – 526, a rozhodnutí ministerstva ze dne 4. 4. 2011.
[103] Nejvyšší správní soud neshledal tuto námitku důvodnou.
[104] Zdejší soud se zcela ztotožnil s odůvodněním napadeného rozsudku krajského soudu,
který poukázal na stanovisko ministerstva ze dne 3. 10. 2008, č. j. 71265/ENV/08, a konstatoval,
že právě na základě stanovisek ministerstva došlo k úpravě trasy Šumavských elektrických drah;
vzhledem k tomu, že požadavky ministerstva byly zohledněny, nelze tvrdit, že pokud ministerstvo
ve stanovisku ze dne 20. 6. 2011, č. j. 4083J/ENV/11, dospělo k závěru, že upravený návrh
napadeného opatření obecné povahy není v zásadním rozporu s vnitrostátními cíli pro oblast
životního prostředí, pak rezignovalo na své dřívější požadavky. Tyto požadavky byly totiž při
pořízení napadeného opatření obecné povahy respektovány, přičemž ministerstvo ve stanovisku
výslovně uvedlo, že „většina připomínek a požadavků hodnotitelů na úpravu návrhu ZÚR JČK byla
pořizovatelem průběžně akceptována.“ (s. 4, druhý odstavec).
[105] Nejvyšší správní soud konstatuje, že stanovisko ministerstva je plně přezkoumatelné
a vzhledem k procesu pořizování napadeného opatření obecné povahy, v němž sehrálo
ministerstvo velmi aktivní roli, je třeba konstatovat, že ministerstvo v žádném případě
nerezignovalo na svoji povinnost hájit zájmy ochrany životního prostředí. V této souvislosti lze
poukázat rovněž na dohodu na způsobu vypořádání věcného stanoviska ministerstva k návrhu
napadeného opatření obecné povahy ze dne 19. 12. 2008, když tato byla vydána na základě
projednání požadavků ministerstva, uplatněných v původním stanovisku ze dne 3. 10. 2008. Dílčí
rozhodnutí ze dne 4. 4. 2011, č. j. 27866/ENV/11, 937/630/11, kterým bylo rozhodnuto tak, že
ministerstvo neodnímá RNDr. V. B. autorizaci k provádění posouzení podle §45i zákona
č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, v tehdy účinném znění, je pro posouzení předmětné
otázky irelevantní, stejně jako bod 233 odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 – 526, neboť v projednávané věci nejsou důvody pro závěr, že
stanovisko ministerstva bylo vydáno na podkladě neúplně zjištěného skutkového stavu.
VI.8.
Námitka rozporu záměru Šumavských elektrických drah
se zákonem o drahách
[106] Krajský soud podle stěžovatelů nesprávně posoudil otázku rozporu napadené části
opatření obecné povahy se zákonem o drahách. Nemůže se podle nich jednat o speciální dráhu
ve smyslu §3 písm. d) zákona o drahách, neboť není určena k zabezpečení dopravní obslužnosti
obce, nýbrž k zajištění dopravní obslužnosti rekreačních center; v této souvislosti poukázali na
vypořádání námitky navrhovatelky a) na s. 237, bod 18 odůvodnění a dále na s. 49, bod 21
odůvodnění. Navrhovatelé jsou přesvědčeni, že v napadeném opatření obecné povahy nebylo
možno vymezit záměr, který dle platného práva nelze realizovat, což ohledně záměru
Šumavských elektrických drah uznává i krajský soud.
[107] Nejvyšší správní soud neshledal tuto námitku důvodnou.
[108] Podle §3 odst. 1 písm. d) zákona o drahách je jednou z kategorií železničních drah
„speciální dráha, která slouží zejména k zabezpečení dopravní obslužnosti obce.“ Podle odst. 2 téhož
ustanovení „o zařazení železniční dráhy do příslušné kategorie dráhy a o změnách tohoto zařazení rozhoduje
drážní správní úřad.“
[109] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že o zařazení záměru Šumavských elektrických drah do
konkrétní kategorie bude případně rozhodovat teprve příslušný drážní správní úřad v rámci
příslušného správního řízení podle zákona o drahách, přičemž záměr Šumavských elektrických
drah bude možno uvést do provozu teprve a pouze za podmínky, že bude provozovateli dráhy
uděleno příslušné úřední povolení. Realizace záměru a uvedení Šumavské elektrické dráhy do
provozu tedy bude možné pouze a jen tehdy, pokud bude záměr v souladu se zákonem o drahách
a navazující právní úpravou; přitom bude rozhodný právní stav v době vedení řízení, resp. vydání
úředního povolení k provozování. Posuzování plného souladu se zákonem o drahách v situaci,
kdy předmětná dráha byla zakotvena toliko v podobě záměru v územně plánovací dokumentaci,
je proto nutno hodnotit jako předčasné a námitku stěžovatelů jako nedůvodnou. Je totiž
evidentní, že pokud má být záměr realizován, pak tato realizace bude možná toliko v případě, že
záměr bude zcela v souladu se zákonem, přičemž pro řízení před příslušným drážním správním
úřadem bude irelevantní, jakým způsobem byl záměr dráhy zakotven v napadeném opatření
obecné povahy. Jinými slovy, pakliže by záměr v době realizace nebyl v souladu se zákonem
o drahách, a z tohoto důvodu by nemohl být uskutečněn, nezbylo by, než napadené opatření
obecné povahy, popř. též navazující územně plánovací dokumentaci obcí odpovídajícím
způsobem upravit, a to na základě nového řízení, v němž by mohli svá práva uplatnit rovněž
stěžovatelé.
[110] Je třeba konstatovat, že krajský soud sice posouzení souladu záměru se zákonem
o drahách výslovně nevyhodnotil jako předčasné a souladem s tímto zákonem se blíže zabýval,
takové (příliš podrobné) vypořádání ovšem nemůže mít vliv na zákonnost napadeného rozsudku.
Krajský soud pak zejména správně konstatoval a ze spisové dokumentace je zřejmé, že záměr
Šumavských elektrických drah není v hrubém rozporu se zákonem o drahách, nýbrž že za účelem
jeho realizace bude případně třeba provést toliko dílčí úpravy zákona. Nejvyšší správní soud
nesdílí přesvědčení stěžovatelů, že v územně plánovací dokumentaci nelze vymezit záměr, jehož
následná realizace je podmíněna provedením určitých dílčích legislativních úprav, jaké bude
případně třeba provést za účelem realizace a uvedení do provozu lehké železnice systému tram-
train (česky vlakotramvaj), tedy odlehčené formy dráhy, která je jakýmsi mezistupněm mezi
tramvají a vlakem a jejíž záměr je předmětem přezkumu v nyní projednávané věci. V této
souvislosti se zdejší soud ztotožňuje s úvahou odpůrce, který ve vyjádření ke kasační stížnosti
uvedl, že v napadeném opatření obecné povahy byl pouze vymezen koridor dopravní
infrastruktury, jehož konkrétní parametry budou zpracovány teprve v rámci navazujícího
územního řízení, přičemž provedení příslušných legislativních změn je postačující teprve
následně, jako podmínka realizace záměru.
[111] Pakliže stěžovatelé rozporují zařazení záměru Šumavských elektrických drah do kategorie
speciální dráhy ve smyslu §3 písm. d) zákona o drahách, a zejména otázky, zda má záměr sloužit
„zejména k zabezpečení dopravní obslužnosti obce“, pak se podle Nejvyššího správního soudu jedná
o otázku interpretační, kdy rovněž zařazení dráhy do příslušné kategorie dráhy železniční,
popř. mezi dráhy tramvajové bude na příslušném drážním správním úřadu. Lze nicméně
konstatovat, že aspekt zabezpečení dopravní obslužnosti obce, resp. obcí, které mají Šumavské
elektrické dráhy propojit v úseku, kde železniční spojení doposud chybí, je velmi významný, a na
tomto využití nemůže nic změnit, pokud má být záměrem zabezpečena rovněž dopravní
obslužnost rekreačních center, která se v dané oblasti nacházejí; hodnocení přínosu pro dopravní
obslužnost turistů, na které poukazují stěžovatelé v replice k vyjádření odpůrce ke kasační
stížnosti, je pro hodnocení souladu se zákonem o drahách bez významu, stejně jako nesouhlasný
postoj části provozovatelů ubytovacích zařízení k záměru, resp. jeho trase přes poloostrov.
VI.9.
Námitka rozporu záměru Šumavských elektrických drah
s Politikou územního rozvoje
[112] Stěžovatelé setrvali i na námitce rozporu napadené části opatření obecné povahy
s Politikou územního rozvoje, neboť tato podle jejich názoru nerespektuje bod 69 politiky. Jsou
přesvědčeni, že na základě vymezení SOB 1 (Specifická oblast Šumava) není možné odlišovat
levý břehu Lipna jako rozvojovou oblast a pravý břeh, kde je preferována ochrana přírody, jak
činí krajský soud. Nelze rovněž paušálně vycházet z toho, že železnice je z ekologického hlediska
vždy přínosem, nýbrž je třeba vycházet teprve z vyhodnocení konkrétního záměru. Na podporu
svého tvrzení stěžovatelé poukázali na bod 14 stanoviska ministerstva k návrhu Politiky
územního rozvoje ze dne 23. 1. 2009, č. j. MŽP 4872/ENV/09. Nelze podle nich vystačit
s předpokladem, že provoz Šumavských elektrických drah nebude pouze sezónní, nýbrž
celoroční; předpokládaná doba provozu je nereálná. Ohledně formálně vadného zařazení
koridoru mezi plochy republikového významu (s. 190 odůvodnění) je třeba prověřit, zda vadné
odůvodnění nezpůsobuje absenci odůvodnění výroku.
[113] Nejvyšší správní soud neshledal tuto námitku důvodnou a zcela se ztotožnil
s odůvodněním napadeného rozsudku krajského soudu, v části týkající se této otázky.
[114] Podle §31 odst. 4 stavebního zákona „politika územního rozvoje je závazná pro pořizování
a vydávání zásad územního rozvoje, územních plánů, regulačních plánů a pro rozhodování v území.“
[115] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že odpůrce neporušil citované ustanovení zákona,
neboť vymezení záměru nejen, že není v rozporu, ale naopak zcela odpovídá bodu 69 Politiky
územního rozvoje, v němž je Šumava vymezena jako specifická oblast SOB 1, přičemž do této
oblasti spadá i území, kde se nachází koridor Šumavských elektrických drah. Jako důvody
vymezení oblasti SOB 1 jsou pod písm. a) a b) uvedeny „potřeba úměrně a rovnoměrně rozvíjet
a využívat s ohledem na udržitelný rozvoj území vysoký rekreační potenciál krajiny přírodně cenné a společensky
atraktivní oblasti Šumavy, která je největším národním parkem v ČR, chráněnou krajinnou oblastí a biosférickou
rezervací UNESCO. Jedná se o celistvé území s kvalitním životním prostředím a vysokými přírodními
a krajinnými hodnotami. Potřeba posílit ekonomický a sociální rozvoj v souladu s ochranou přírody, zejména
rozvoj drobného a středního podnikání v oblasti místní tradiční výroby a cestovního ruchu.“ Vymezení záměru
Šumavských elektrických drah jako lehké železnice systému tram-train, tedy odlehčené formy
dráhy, která je jakýmsi mezistupněm mezi tramvají a vlakem, odpovídá potřebě přiměřeného
a udržitelného rozvoje území a vysokého rekreačního potenciálu krajiny v dané oblasti, jakož
i potřebě posílit ekonomický a sociální rozvoj v souladu s ochranou přírody, zejména pak rozvoj
drobného a středního podnikání v oblasti cestovního ruchu. Záměr Šumavských elektrických
drah rovněž plně odpovídá kritériím a podmínkám pro rozhodování o změnách v území, jakož
i úkolům pro územní plánování, jak jsou v bodě 69 Politiky územního rozvoje konkretizovány.
[116] Nejvyšší správní soud dodává, že vymezení SOB 1 v Politice územního rozvoje sice
neobsahuje rozlišení levého břehu Lipna jako rozvojové oblasti na straně jedné a pravého břehu,
kde je preferována ochrana přírody, na straně druhé, odpůrci ovšem Politika územního rozvoje
v takovéto stratifikaci rozvojové dynamiky jednotlivých částí území rovněž nebrání. Důvody
a cíle ochrany zakotvené v Politice územního rozvoje je odpůrce pochopitelně povinen
respektovat i v té části území, kterou v napadeném opatření obecné povahy vymezil jako
rozvojovou oblast; tuto povinnost ovšem odpůrce neporušil, jak bylo uvedeno v předchozím
odstavci. V této souvislosti lze pro úplnost poukázat na důvody takového postupu, jak byly
odpůrcem prezentovány ve vyjádření kasační stížnosti, totiž že na levý břeh Lipna je soustředěna
většina rozvojových záměrů, zatímco pravý břeh byl za totality „zakázaným pásmem“, je
minimálně osídlen a rozvoj zde není vhodný právě s ohledem na zvýšenou ochranu přírody
a krajiny; o souladu záměru s Politikou územního rozvoje pak svědčí i stanovisko Ministerstva
pro místní rozvoj ze dne 18. 10. 2010, č. j. 33214/2010 – 81, v němž není v tomto ohledu
obsažena žádná výhrada.
[117] Pokud je v bodě 69 Politiky územního rozvoje v rámci úkolů pro územní plánování pod
písm. f) uloženo „vytvářet územní podmínky pro rozvoj ekologických forem dopravy včetně železniční“, pak na
záměr o souladu záměru Šumavských elektrických drah s Politikou územního rozvoje nemůže
mít vliv obecná poznámka stěžovatelů, že nelze paušálně vycházet z toho, že železnice je
z ekologického hlediska vždy přínosem, nýbrž je třeba vycházet teprve z vyhodnocení
konkrétního záměru. Stěžovatelé totiž přesvědčivě neuvádí, z čeho dovozují, že je tento
konkrétní záměr neekologický, když toto nelze dovodit z úvah stěžovatelů, že dráha nebude
provozována celoročně, nýbrž toliko na sezónní bázi, resp. jaká bude skutečná doba provozu. Na
závěr, že Šumavské elektrické dráhy představují projekt železnice jako ekologické formy dopravy,
pak nemůže mít vliv ani to, že stěžovatelé by preferovali alternativní trasu koridoru kolem silnice,
když v souladu se zákonem byla zvolena varianta přes poloostrov, jak bylo uvedeno výše.
Uvedený závěr nemůže zpochybnit ani úvaha stěžovatelů, že namísto záměru by mohla být
doprava zajištěna navýšením kapacity stávající pobřežní komunikace, tedy obecně méně
ekologickou formu dopravy motorovými vozidly.
[118] Pakliže stěžovatelé poukazují na bod 14 stanoviska ministerstva k návrhu Politiky
územního rozvoje ze dne 23. 1. 2009, č. j. MŽP 4872/ENV/09, v němž ministerstvo vyjádřilo
svůj nesouhlas s formulací některých konkrétních úkolů pro územní plánování v oblasti SOB 1,
mj. „vytvářet územní podmínky pro rozvoj celoroční rekreace a cestovního ruchu“, pak takováto námitka je
podle §104 odst. 4 s. ř. s. nepřípustná, neboť se opírá o důvody, které stěžovatelé neuplatnili
v řízení před krajským soudem, ač tak učinit mohli. Nejvyšší správní soud nicméně pro úplnost
a nad rámec potřebného odůvodnění konstatuje, že vyjádření ministerstva, učiněné v rámci
procesu přijímání Politiky územního rozvoje, je pro posouzení nyní projednávané věci
bezpředmětné. Na posouzení věci pak nemůže nic změnit, že koridor byl v rámci vyhodnocení
Natura v příslušné tabulce omylem zařazen mezi plochy a koridory republikového významu
namísto nadmístního významu (s. 190 odůvodnění), když jinak je z odůvodnění napadeného
opatření obecné povahy zcela zjevné a nepochybné, že se jedná o koridor dopravy nadmístního
významu; takto je záměr vymezen v textové (výrokové) části napadeného opatření obecné
povahy (s. 27 textové části), jakož i v jeho odůvodnění (bod 21, s. 49 odůvodnění).
VI.10.
Námitka rozporu záměru Šumavských elektrických drah
s cíli a úkoly územního plánování a základními zásadami činnosti správních orgánů
[119] Stěžovatelé jsou přesvědčeni, že krajský soud nesprávně posoudil otázku souladu
napadené části opatření obecné povahy s cíli a úkoly územního plánování a základními zásadami
činnosti správních orgánů. Poukázali na závěr studie dráhy, II. etapa, II. část – Studie, Předběžné
posouzení vlivu na životní prostředí, s. 26, a zdůraznili, že plochy pro sport a rekreaci, nacházející
se v blízkosti koridoru, jsou dopravně napojeny po stávajících silnicích, a nové železniční spojení
je tak nadbytečné. K dané otázce navíc neexistuje dopravní studie ani dopravní rešerše.
[120] Nejvyšší správní soud neshledal tuto námitku důvodnou a zcela se ztotožnil
s odůvodněním napadeného rozsudku krajského soudu, v části týkající se této otázky.
[121] Nejvyšší správní soud konstatuje, že z kasační stížnosti není zřejmé, v čem konkrétně
stěžovatelé spatřují pochybení krajského soudu při hodnocení této otázky. Pakliže poukazují na
závěr studie dráhy, II. etapa, II. část – Studie, Předběžné posouzení vlivu na životní prostředí,
s. 26, z něhož je zřejmé, že koridor Šumavských elektrických drah prochází II. zónou chráněné
krajinné oblasti, a této se pouze nedotýká, jak uvedl krajský soud v odůvodnění napadeného
rozsudku, pak tato nepřesná úvaha nemohla mít vliv na zákonnost napadeného rozsudku
krajského soudu, jak již bylo uvedeno výše, v rámci vypořádání námitky nedostatečného
posouzení kumulativních a synergických vlivů záměru Šumavských elektrických drah.
[122] Pokud pak stěžovatelé poukazují na to, že plochy pro sport a rekreaci, nacházející se
v blízkosti koridoru, jsou dopravně napojeny po stávajících silnicích, a nové železniční spojení je
tak nadbytečné, přičemž k dané otázce neexistuje dopravní studie ani dopravní rešerše, pak
nezbývá než poukázat na to, co bylo uvedeno výše, v rámci vypořádání námitky rozporu záměru
Šumavských elektrických drah s Politikou územního rozvoje, totiž že v bodě 69 Politiky
územního rozvoje je v rámci úkolů pro územní plánování pod písm. f) uloženo „vytvářet územní
podmínky pro rozvoj ekologických forem dopravy včetně železniční.“ Pakliže odpůrce v rámci provedení
tohoto úkolu vymezil v napadeném opatření obecné povahy záměr Šumavských elektrických
drah, tedy lehké železnice jako ekologické formy dopravy, pak takový postup je zcela v souladu
s úkoly a cíli územního plánování, jak jsou vymezeny v §18 odst. 1 a §19 odst. 1 stavebního
zákona; v rozporu s nimi by mnohem spíše bylo právě naopak zajišťování dopravy navyšováním
kapacity stávající silniční sítě, která obecně představuje méně ekologickou formu dopravy.
VI.11.
Námitka rozporu záměru Šumavských elektrických drah
s principem proporcionality opatření obecné povahy
[123] Stěžovatelé setrvali rovněž na námitce z návrhu na zrušení napadené části opatření
obecné povahy, že vymezení koridoru Šumavských elektrických drah je v rozporu s principem
proporcionality opatření obecné povahy; krajský soud podle jejich názoru posoudil tuto právní
otázku nesprávně. Poukázali na bod 112 odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu ze
dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 – 526 a rozporovali závěr krajského soudu, že záměr
představuje ekologické dopravní spojení. Pakliže soud konstatuje, že vzhledem k měřítku, v němž
jsou mapové podklady k napadenému opatření obecné povahy zpracovány (1 : 50 000), nelze
rozsah dotčení na právech navrhovatelů přesně specifikovat, pak z takového tvrzení by měl
v souladu se zásadou in dubio mitius (v pochybnostech použít výklad mírnější) vyplynout závěr, že
je třeba presumovat závažnější dotčení na právech. Krajský soud se nevypořádal s tvrzením
neproporcionality zásahu do vlastnických práv navrhovatelky a), opomenul otázku minimalizace
zásahů do životního prostředí a s výjimkou mokřadu Kobylnice se nevypořádal s namítanými
konkrétními environmentálními problémy. Stěžovatelé jsou přesvědčeni, že z formulace výzvy
odpůrce k podání podnětů k 1. aktualizaci napadeného opatření obecné povahy ze dne 9. 12.
2011 vyplývá neaktuálnost záměru Šumavských elektrických drah, stejně jako z negativních
ekonomických výhledů realizace záměru v důsledku krize. Krajský soud se nevypořádal
s námitkami ohledně ekonomického přínosu Šumavských elektrických drah, zpochybňující
zejména obsah studie dráhy, II. etapa, II. část – Ekonomické hodnocení, která byla pořízena
v průběhu roku 2008 a jejíž některé části fakticky pocházejí z roku 2005. Jednalo se přitom
o podklad napadeného opatření obecné povahy, na jehož základě došlo k vymezení záměru.
Pakliže odpůrce vycházel z nesprávných podkladů, je takový postup podle stěžovatelů třeba
stavět na roveň nepřípustné libovůli správního orgánu; v této souvislosti poukázali na závěry
rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 1. 2012, č. j. 1 Afs 78/2011 – 184.
[124] Nejvyšší správní soud neshledal tuto námitku důvodnou.
[125] Přezkum obsahu napadeného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality
(přiměřenosti právní regulace v širším slova smyslu), je dle konstantní judikatury Nejvyššího
správního soudu založen na tom, zda napadené opatření obecné povahy vůbec umožňuje
dosáhnout sledovaný cíl (kritérium vhodnosti), zda opatření obecné povahy a sledovaný cíl spolu
logicky souvisí a zda cíle nelze lépe dosáhnout jiným prostředkem (kritérium potřebnosti), jakož
i zda opatření obecné povahy omezuje své adresáty co nejméně (kritérium minimalizace zásahů);
v neposlední řadě soud také zkoumá, zda je následek napadeného opatření obecné povahy
úměrný sledovanému cíli (kritérium proporcionality v užším slova smyslu). Podmínky přezkumu
proporcionality opatření obecné povahy byly vymezeny v esenciálním rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 – 98, publikován
pod č. 740/2006 Sb. NSS, a to v rámci tzv. algoritmu (testu) přezkumu opatření obecné povahy.
Přestože podle současného právního stavu nelze již při soudním přezkumu opatření obecné
povahy předmětný algoritmus obecně aplikovat ve svém celku (podle §101d odst. 1 věta druhá
s. ř. s., ve znění účinném do 31. 12. 2011 byl soud vázán rozsahem, nebyl však vázán právními
důvody návrhu; podle téhož ustanovení ve znění účinném od 1. 1. 2012 je ovšem soud při
rozhodování vázán jak rozsahem, tak i důvody návrhu), bezesporu lze i nadále vycházet
z judikatorního vymezení dílčího pátého kroku algoritmu jako přezkumu proporcionality
napadeného opatření obecné povahy – pakliže ovšem navrhovatelé (stěžovatelé) tuto vadu
napadenému opatření obecné povahy namítají.
[126] V této souvislosti lze poukázat rovněž na závěry usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120, publikováno pod
č. 1910/2009 Sb. NSS, které lze obdobně aplikovat i na nyní projednávanou věc, podle nichž
„podmínkou zákonnosti územního plánu, kterou soud vždy zkoumá v řízení podle §101a a násl. s. ř. s., je, že
veškerá omezení vlastnických a jiných věcných práv z něho vyplývající mají ústavně legitimní a o zákonné cíle
opřené důvody a jsou činěna jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně
k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle (zásada subsidiarity a minimalizace
zásahu). Za předpokladu dodržení zásady subsidiarity a minimalizace zásahu může územním plánem (jeho
změnou) dojít k omezením vlastníka nebo jiného nositele věcných práv k pozemkům či stavbám v území
regulovaném tímto plánem, nepřesáhnou-li spravedlivou míru; taková omezení nevyžadují souhlasu dotyčného
vlastníka a tento je povinen strpět je bez náhrady.“ V rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007 – 73, publikován pod č. 1462/2008 Sb. NSS, pak zdejší soud
vyslovil, že „ve skutečnosti tedy vždy jde o vyvážení zájmů vlastníků dotčených pozemků s ohledem na veřejný
zájem, kterým je v nejširším slova smyslu zájem na harmonickém využití území. Tato harmonie může mít
nesčíslně podob a ve své podstatě nebude volba konkrétní podoby využití určitého území výsledkem ničeho jiného
než určité politické procedury v podobě schvalování územního plánu, v níž je vůle politické jednotky, která o něm
rozhoduje, tedy ve své podstatě obce rozhodující svými orgány, omezena, a to nikoli nevýznamně, požadavkem
nevybočení z určitých věcných (urbanistických, ekologických, ekonomických a dalších) mantinelů daných
zákonnými pravidly územního plánování. Uvnitř těchto mantinelů však zůstává vcelku široký prostor pro
autonomní rozhodování příslušné politické jednotky. Jinak řečeno – není úkolem soudu stanovovat, jakým
způsobem má být určité území využito; jeho úkolem je sledovat, zda příslušná politická jednotka (obec) se při
tvorbě územního plánu pohybovala ve shora popsaných mantinelech. Bylo-li tomu tak, je každá varianta využití
území, která se takto „vejde“ do mantinelů územního plánování, akceptovatelná a soud není oprávněn politické
jednotce vnucovat variantu jinou. Soud brání jednotlivce (a tím zprostředkovaně i celé politické společenství) před
excesy v územním plánování a nedodržením zákonných mantinelů, avšak není jeho úkolem sám územní plány
dotvářet.“
[127] Nejvyšší správní soud konstatuje, že krajský soud řádně aplikoval předestřené závěry
judikatury zdejšího soudu a přezkoumatelně odůvodnil svůj závěr, že napadená část opatření
obecné povahy je v souladu s principem proporcionality. Shledal přitom naplnění kritérií
vhodnosti a potřebnosti, jakož i kritéria minimalizace zásahů. Následek napadeného opatření
obecné povahy je pak podle krajského soudu úměrný sledovanému cíli (kritérium proporcionality
v užším slova smyslu). Krajský soud zdůraznil, že při vytváření zásad územního rozvoje může
dojít k zásahu do vlastnických práv, a to i bez souhlasu konkrétních vlastníků, takový zásah
ovšem musí být minimalizován, což se v projednávané věci stalo. Hledání rovnováhy mezi
jednotlivými zájmy v území je především na pořizovateli územně plánovací dokumentace a soudu
nepřísluší do ní zasahovat, přičemž krajský soud neshledal, že by odpůrce při tvorbě napadeného
opatření obecné povahy vybočil z příslušných mantinelů, jak byly dovozeny v citované judikatuře
Nejvyššího správního soudu. Krajský soud rovněž správně uvedl, že na posouzení soudu
v projednávané věci není hodnocení rentability investice, stejně jako provádění odborné úvahy
o sociální a ekonomické stránce záměru.
[128] Stěžovatelé konkrétně rozporovali názor soudu, že záměr představuje ekologické
dopravní spojení. Nejvyššímu správnímu soudu nezbývá než poukázat na to, že pokud
stěžovatelé již v rámci námitky rozporu záměru Šumavských elektrických drah s Politikou
územního rozvoje toliko obecně argumentovali, že nelze paušálně vycházet z toho, že železnice je
z ekologického hlediska vždy přínosem, nýbrž je třeba vycházet teprve z vyhodnocení
konkrétního záměru, pak ani v rámci nyní přezkoumávané námitky přesvědčivě neuvádí, z čeho
dovozují, že je tento konkrétní záměr neekologický. Již z tohoto důvodu nebylo možno toto dílčí
tvrzení blíže přezkoumat, tím méně námitce vyhovět. Nejvyšší správní soud se nemohl blíže
zabývat ani tvrzením stěžovatelů, že vzhledem k měřítku, v němž jsou zpracovány mapové
podklady k napadenému opatření obecné povahy (1 : 50 000), nelze přesně specifikovat rozsah
dotčení na právech navrhovatelů, a mělo by proto být presumováno závažnější dotčení na
právech. Stěžovatelé totiž zůstávají i v této argumentaci ve zcela obecné rovině a toliko brojí proti
formulaci příslušné části odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu, aniž by však věcně
namítali, k jakému konkrétnímu závažnějšímu dotčení na jejich právech mělo v důsledku
namítaného pochybení krajského soudu dojít, a proč měl být právě v důsledku této podle
stěžovatelů nesprávné úvahy krajského soudu princip proporcionality porušen.
[129] Stěžovatelé dále namítali, že se krajský soud nevypořádal s tvrzením neproporcionality
zásahu do vlastnických práv navrhovatelky a), jakož i opomenul otázku minimalizace zásahů do
životního prostředí. S tímto tvrzením se Nejvyšší správní soud neztotožňuje a považuje v tomto
směru odůvodnění napadeného rozsudku za úplné a přesvědčivé, když krajský soud vyložil, že
záměr Šumavských elektrických drah byl umístěn tak, aby byly minimalizovány zásahy do
životního prostředí; v souladu s požadavky ministerstva a správy parku, aby zejména nezasahoval
do I. zóny chráněné krajinné oblasti a přírodní památky. Je situován na levém břehu Lipna, kde
mají být podle koncepce napadeného opatření obecné povahy soustředěny rekreační a sportovní
příležitosti. Krajský soud dospěl k přezkoumatelnému závěru, že ze spisové dokumentace
nevyplývá, že by vedení koridoru lokalitou Jestřábí, proti němuž především navrhovatelka a)
brojila, mělo vést k likvidaci dosavadního využití tohoto území, když odpůrce právě naopak
sledoval, aby toto území bylo propojeno s dalšími lokalitami na levém břehu Lipna, a to
ekologickým spojením veřejnou dopravou železničního typu. Nezákonnost napadeného rozsudku
pak nelze dovodit ani z toho, že se krajský soud nevěnoval dodržení principu proporcionality
výslovně ohledně všech jednotlivých přírodních útvarů, které stěžovatelé v návrhu vyjmenovali
(lokality Lukavická zátoka, Velké Bahno, Novolhotský les, Blíženský les, Černá v Pošumaví
u hráze, ústí Lužního potoka). Pokud krajský soud obecně konstatoval, že záměr byl v souladu
s požadavky ministerstva a správy parku umístěn tak, aby zejména nezasahoval do I. zóny
chráněné krajinné oblasti a přírodní památky, pak takové odůvodnění je zcela dostačující.
Požadavek stěžovatelů na detailní vypořádání každého jednotlivého jimi uváděného přírodního
útvaru nelze v této souvislosti hodnotit jinak než jako zcela nepřiměřený.
[130] Nejvyšší správní soud nesdílí interpretaci stěžovatelů, že z formulace výzvy odpůrce
k podání podnětů k 1. aktualizaci napadeného opatření obecné povahy ze dne 9. 12. 2011, v níž je
obecně konstatováno, že některé záměry zakotvené v napadeném opatření obecné povahy se
v průběhu času staly neaktuálními či nerealizovatelnými, vyplývá neaktuálnost záměru
Šumavských elektrických drah, stejně jako z negativních ekonomických výhledů realizace záměru
v důsledku krize. Jak správně uvedl krajský soud, uvedená výzva byla učiněna v rámci procesu
aktualizace napadeného opatření obecné povahy ve smyslu §42 stavebního zákona, tedy svědčí
toliko o zahájení procesu předvídaného zákonem; pro posouzení proporcionality napadeného
opatření obecné povahy je tato výzva irelevantní. Na posouzení proporcionality nemohou mít
žádný vliv ani aktuální negativní ekonomické výhledy realizace záměru v důsledku hospodářské
krize, když tyto sice mohou realizaci záměru oddálit či zkomplikovat, nemohou však být samy
o sobě důvodem pro jeho vypuštění z napadeného opatření obecné povahy, čímž by dost možná
byla jeho realizace navždy vyloučena; takový postup by byl právě naopak v rozporu s účelem
vymezení záměru v územně plánovací dokumentaci, tedy zachování možnosti záměr třeba
i teprve v (přiměřeném) časovém odstupu uskutečnit, a za tímto účelem zabránit tomu, aby došlo
ke zhatění realizace tím, že v mezidobí budou uskutečněny záměry jiné, se záměrem Šumavských
elektrických drah neslučitelné. Odpůrce ve vyjádření ke kasační stížnosti v této souvislosti
výstižně uvedl, že ochrana území pro budoucí realizaci záměru je nezbytně nutná bez ohledu na
to, že vzhledem k aktuální ekonomické situaci dojde pravděpodobně k oddálení jeho realizace.
[131] Vzhledem k výše uvedenému účelu vymezení záměru v napadeném opatření obecné
povahy je pro posouzení proporcionality zcela nerozhodné, že studie dráhy, II. etapa, II. část –
Ekonomické hodnocení, byla pořízena v průběhu roku 2008 a její některé části fakticky pocházejí
z roku 2005, a podle stěžovatelů je tedy tato studie, která tvořila jeden z podkladů napadeného
opatření obecné povahy, na jehož základě došlo k vymezení záměru, neaktuální, resp. měla být
vyhotovena studie další. Z odůvodnění napadeného rozsudku je mimoto zřejmé, že krajský soud
si byl obsahu této části studie dráhy vědom a rovněž na něj poukázal (jako na ekonomické
vyhodnocení z roku 2008). Stejně tak je nerozhodné, pokud by byla mohla být v rámci studie
dráhy aplikována vhodnější metoda analýzy nákladů a výnosů (CBA), jak uvádějí stěžovatelé.
V řízení před krajským, jakož ani zdejším soudem tak nevyšlo najevo, že by odpůrce zatížil
napadené opatření obecné povahy nezákonností v důsledku toho, že vycházel z nesprávných
podkladů, a jeho postup tak nelze hodnotit jako nepřípustnou libovůli, jak požadují stěžovatelé.
V projednávané věci se rovněž v žádném případě nejedná o záměr toho typu, jakým zdejší soud
věnoval pozornost v bodě 112 odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6.
2012, č. j. 1 Ao 7/2011 – 526, na který stěžovatelé poukazují, tedy záměr umísťující do již
nadlimitně zatíženého území další stavby či záměr bez jakékoli šance být v budoucnu realizován.
Odpůrce v napadeném opatření obecné povahy, jakož i v řízení o jeho soudním přezkumu
naopak osvědčil, že při vymezování jednotlivých záměrů v zásadách územního rozvoje
postupoval celostním způsobem, zejména pak zohlednil současnou zátěž území, v němž se
nachází záměr Šumavských elektrických drah a další záměry, včetně kumulace jejich vlivů a přijetí
přiměřených kompenzačních opatření.
VII.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[132] Na základě výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud po přezkoumání
napadeného rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích, napadeného opatření obecné
povahy a veškeré spisové dokumentace k závěru, že nebyly naplněny tvrzené důvody podání
kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s., za použití ustanovení §109 odst. 3
a 4 s. ř. s. Kasační stížnost proto není důvodná a Nejvyšší správní soud ji podle §110 odst. 1
poslední věty s. ř. s. zamítl.
[133] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud ve smyslu
ustanovení §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. tak, že vzhledem k tomu,
že stěžovatelé neměli ve věci úspěch a odpůrci žádné důvodně vynaložené náklady řízení nad
rámec jeho běžné činnosti nevznikly, žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. ledna 2013
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu