ECLI:CZ:NSS:2009:4.AS.24.2009:205
sp. zn. 4 As 24/2009 - 205
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Turkové
a soudců JUDr. Jiřího Pally a JUDr. Dagmar Nygrínové v právní věci žalobců: a) JUDr. J. D.,
b) JUDr. M. D., proti žalovanému: Krajský úřad Plzeňského kraje, se sídlem Škroupova 18,
Plzeň, zast. JUDr. Janem Kocinou, Ph.D., advokátem, se sídlem Malá 6, Plzeň, za účasti osob
zúčastněných na řízení: 1) J. Č., 2) Ing. B. Č., 3) Ing. L. Č., 4) M. Č., 5) F. F., 6) L. F., 7) D. G., 8)
J. J., 9) H. J., 10) V. K., 11) J. K., 12) V. Š., 13) J. V., 14) M. Š.-A., 15) Římskokatolická farnost
Šťáhlavy, se sídlem Komenského 61, Šťáhlavy, 16) Sdružení pro ochranu přírody a životního
prostředí v obci Šťáhlavy, se sídlem Komenského 354, Šťáhlavy, 17) ČEZ Distribuce, a. s., se
sídlem Teplická 874/8, Děčín 4, 18) KS Katalog Servis s. r. o., se sídlem Komenského 598,
Šťáhlavy, zast. JUDr. Václavem Rubášem, advokátem, se sídlem Malá 6, Plzeň, v řízení o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 19. 12. 2008,
č. j. 57 Ca 88/2005 - 125,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 19. 12. 2008, č. j. 57 Ca 88/2005 - 125, s e
zru š u je a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalovaný rozhodnutím ze dne 17. 10. 2005, č. j. RR/2464/05, podle §59 odst. 2
správního řádu z roku 1967 rozhodl o odvolání žalobců proti rozhodnutí Městského úřadu Starý
Plzenec, odboru výstavby, ze dne 15. 6. 2005, č. j. Výst/4246a/01-Šul (dále též „územní
rozhodnutí“), tak, že změnil jeho podmínky č. 41 a 48, přičemž dále uvedl, že „ostatní části výroku
rozhodnutí se nemění a zůstávají beze změny.“
Stavební úřad ve výše uvedeném územním rozhodnutí podle §39 zákona č. 50/1976 Sb.,
stavební zákon, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“; s účinností od 1. 1. 2007
zrušen a nahrazen zákonem č. 183/2006 Sb., stavebním zákonem - pozn. soudu), umístil stavbu
výrobního areálu KS Katalog Servis s. r. o. v katastrálním území Šťáhlavy a stanovil
pro ni podmínky. V rozhodnutí současně nevyhověl 17 vzneseným námitkám žalobců
a tyto zamítl. K námitce nedostatečných podkladů a požadavku ochrany krajinného rázu stavební
úřad uvedl, že tato směřuje proti územnímu plánu a rozhodování příslušných orgánů v oblasti
krajinného rázu, které není oprávněn přezkoumávat a plně je respektuje. Jako nepodloženou
shledal stavební úřad námitku žalobců ohledně kapacity závodu. Z údajů předložených
navrhovatelem vycházela krajská hygienická stanice ve svém stanovisku, které není stavební úřad
oprávněn hodnotit. Obdobně stavební úřad vyřídil námitku týkající se limitů hluku,
kde odpovědným orgánem je opět krajská hygienická stanice. Ta vydala souhlas a její požadavky
byly v územním rozhodnutí respektovány. Protože bylo vydáno kladné stanovisko z hlediska
ochrany krajiny a životního prostředí, stavební úřad neshledal důvodnou námitku upozorňující
na nerespektování zásady zachování ekologické stability. Navíc podle stavebního úřadu stavba
nezasahuje do lokálního koridoru LBK 27-29. Hydrogeologickými dopady se zabýval znalec,
přičemž podmínky územního řízení řeší obavy ze ztráty vody ve studních. Veškeré dopady stavby
na okolí byly kladně posouzeny příslušnými orgány, když stavebnímu úřadu nepřísluší
tato rozhodnutí či stanoviska přezkoumávat. K analýze emisí byla dána kladná vyjádření
dotčených orgánů státní správy, navíc dokumentace EIA a předložená dokumentace k územnímu
řízení obsahují dostatečné podklady pro posouzení dopadu stavby na ovzduší. Ze stejných
důvodů byla zamítnuta námitka žalobců vztahující se k absenci analýzy používaných technologií.
K tvrzenému rozporu se zásadami ochrany zemědělského půdního fondu stavební úřad uvedl,
že příslušný orgán s vynětím pozemku ze zemědělského půdního fondu souhlasil a jeho souhlas
stavební úřad není oprávněn přezkoumávat. Kanalizace byla vyřešena napojením na řad
v Komenského ulici, tudíž i tato námitka byla zamítnuta. Ohledně námitky začlenění stavby
stavební úřad uvedl, že podkladová rozhodnutí z EIA a krajinného rázu a podkladová
dokumentace představují dostatečné podklady. Stavební úřad zdůraznil, že stavba je v souladu
s územním plánem a účastníci řízení měli v řízení práva a povinnosti, která jim přiznává právní
úprava. V územním řízení se neprokázal možný neúnosný dopad na životní prostředí umístěním
stavby v daném území. Stavebnímu úřadu nepřísluší posouzení znehodnocení nemovitostí
stavbou, stejně jako mu nepřísluší rozhodovat či hodnotit kompenzaci za dotčení nemovitostí.
Námitka porušení pohody bydlení byla zamítnuta z toho důvodu, že stavební úřad neposuzuje
hlučnost provozu a ani její vlivy na životní prostředí, což ostatně bylo kladně posouzeno
příslušnými orgány. Stavebnímu úřadu nebyl podán návrh na stanovení ochranného pásma,
přičemž není povinností stanovit u takového druhu stavby ochranné pásmo. Takový požadavek
nevyplývá ani ze stanovisek dotčených orgánů státní správy. Návrh je v souladu s územně
plánovací dokumentací a dalšími veřejnými zájmy, tudíž stavební úřad dospěl z názoru,
že by bezdůvodným bráněním navrhovateli v uplatnění jeho práv stavbu realizovat mohlo dojít
k porušení stavebního zákona a předpisů souvisejících a v neposlední řadě i k porušení Listiny
základních práv a svobod. S ohledem na tyto důvody stavební úřad námitky žalobců zamítl
a rozhodl o umístění stavby.
V odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí žalovaný uvedl, že stavební úřad umístění
stavby posoudil podle hledisek uvedených v §37 stavebního zákona a rozhodl se souhlasem
všech dotčených orgánů státní správy, jejichž podmínky zakotvil do vydaného územního
rozhodnutí. K namítanému rozporu s §12 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny,
žalovaný uvedl, že se k němu nemůže vyjadřovat, neboť krajinný ráz byl předmětem posuzování
příslušných orgánů, které vyslovily s umístěním stavby souhlas. Stavební zákon ani jiný předpis
neumožňuje zpochybnění stanovisek a rozhodnutí dotčených orgánů státní správy.
Proto žalovaný nemůže zpochybňovat další stanoviska a rozhodnutí, která se týkají vynětí
pozemků ze zemědělského půdního fondu, posouzení dokumentace EIA a dalších vyjádření
ohledně hluku, kapacity závodu, ekologické stability krajiny, ochrany ovzduší a analýzy
používaných technologií. Obdobně žalovanému nepřísluší posuzovat a hodnotit námitku
podjatosti, která byla zamítnuta příslušnými orgány. Námitka snížení hodnoty nemovitostí
nemůže být řešena stavebními úřady, nýbrž soudy. Podle žalovaného námitka absence předběžné
kompenzace předjímá stav, který dosud nenastal, a proto nemůže být posouzena. Žalovaný
podotkl, že stavba je v souladu s platným územním plánem a vydaná stanoviska a rozhodnutí
dotčených orgánů státní správy hájících veřejné zájmy podle zvláštních právních předpisů
umístění stavby nevylučují.
Krajský soud v Plzni rozsudkem ze dne 19. 12. 2008, č. j. 57 Ca 88/2005 - 125, zrušil
rozhodnutí žalovaného a územní rozhodnutí a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
V odůvodnění tohoto rozsudku soud uvedl, že žalobci požadovali, aby zákonnost jednotlivých
podkladových úkonů správních orgánů byla přezkoumána na základě ustanovení §75 odst. 2
s. ř. s., neboť jim nebylo umožněno je napadnout samostatnou správní žalobou.
Tento požadavek vyhodnotil soud jako oprávněný, neboť část z podkladových úkonů dotčených
správních orgánů byla vydána před účinností s. ř. s., tedy v době, kdy soudní přezkum správních
aktů byl upraven v části páté občanského soudního řádu a soudní praxe důsledně vycházela
z názoru, že správní soudy nepřezkoumávají rozhodnutí správních orgánů předběžné povahy
a taková rozhodnutí jsou tak podle §248 o. s. ř. z přezkumu vyloučena. Zbývající podkladové
úkony dotčených správních orgánů pak byly vydány v době, kdy i za účinnosti s. ř. s. přetrvával
názor, že takové úkony nejsou samostatně přezkoumatelné a žaloby vůči nim jsou nepřípustné.
Tyto úkony navíc byly učiněny před 23. 3. 2005, kdy rozšířený senát Nejvyššího správního soudu
ve věci sp. zn. 6 A 25/2002 vyložil otázku přístupu k soudu na podkladě výkladu pojmu
rozhodnutí definovaného v ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. Právě uvedená nejednotnost soudní
praxe se stala v projednávané věci základem pro uznání přípustnosti projednávané žaloby
v dotčených částech, aby tak bylo žalobcům zajištěno právo přístupu k soudu,
které je garantováno v čl. 36 Listiny základních práv a svobod. Tím byl zvolen postup maximálně
dbající na zachování práva žalobců na přístup k soudu. I přes takto uznanou přípustnost
přezkumu jednotlivých úkonů dotčených správních orgánů však dospěl soud k závěru, že nemůže
jejich zákonnost posoudit, neboť rozhodnutí obou správních orgánů jsou v této části
nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů. Podle názoru soudu totiž stavební úřad v územním
řízení pouze bezpečně zjistil vzájemný soulad předložených stanovisek dotčených orgánů státní
správy, který byl nesporný. V územním rozhodnutí stavební úřad podrobně dokumentoval
průběh řízení, obsah jednotlivých podkladových úkonů, ale odůvodnil jej pouze v té nejobecnější
rovině. K rozhodnutí žalovaného soud uvedl, že se ztotožnilo s rozhodnutím stavebního úřadu,
přičemž ani ono neobsahuje vlastní názory a rozhodovací důvody k otázce umístění stavby,
kterým by žalovaný podepřel souhlasná stanoviska dotčených orgánů státní správy. Žalovaný
v rozhodnutí pouze obsahově zopakoval argumentaci stavebního úřadu a odmítl hodnotit závěry
podkladových úkonů, jejichž vady byly v průběhu řízení opakovaně namítány. Žalovaný
v tomto směru argumentoval tím, že dotčené orgány podávaly stanoviska a vyjádření na základě
vlastních odborných kompetencí, což stavebnímu úřadu a žalovanému neumožnilo
je jakkoliv zpochybňovat. Soud proto dospěl k závěru, že obě rozhodnutí neobsahují vlastní
rozhodovací důvody, které by mohly být konfrontovány se žalobními námitkami.
Proto obě rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Ve včas podané kasační stížnosti namítl žalovaný (dále též „stěžovatel“), že stavební úřad
shromáždil všechny potřebné podklady, které uvádí ve svém rozhodnutí. Stavební úřad
pak posuzoval jenom ty otázky, k jejichž posouzení byl příslušný. Stěžovatel uvedl, že námitky
žalobců byly v řadě případů značně nekonkrétní, přesto se s nimi bylo třeba pomocí odborných
vyjádření a stanovisek, zejména dotčených orgánů státní správy, vypořádat. Stěžovatel poukazuje
na nesprávnost závěrů krajského soudu, podle kterých stavební úřad nemůže při posuzování
vznesených námitek vycházet z obsahu jednotlivých vyjádření a stanovisek. Podle stěžovatele
zásadní právní otázka spočívá v tom, zda jsou stavební úřady oprávněny přezkoumávat
stanoviska či vyjádření dotčených orgánů státní správy. Dospívá přitom k závěru, že stavební
úřady jejich věcnou správnost přezkoumávat nemají a omezují se toliko na posouzení
jejich formy a náležitostí. Při svém rozhodování vychází stavební úřad výlučně z jejich obsahu,
což stanoví §126 stavebního zákona. S ohledem na tuto skutečnost jsou rozhodnutí žalovaného
a stavebního úřadu přezkoumatelná, když jejich závěry vycházejí z předložených souhlasných
stanovisek dotčených orgánů státní správy, jež jsou doplněna hodnocením stavebního úřadu.
Proto stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne
19. 12. 2008, č. j. 57 Ca 88/2005 - 125, zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalobci ani osoby zúčastněné na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřili.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná, stěžovatel v ní uplatňuje důvody
odpovídající důvodům podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Jejím rozsahem a důvody je Nejvyšší
správní soud podle §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán. Nejvyšší správní soud přitom neshledal vady
podle §109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Kasační stížnost je důvodná.
Stěžovatel v kasační stížnosti uvádí důvody podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Podle tohoto ustanovení lze podat kasační stížnost z důvodu nesprávného posouzení právní
otázky soudem v předcházejícím řízení. Nesprávné posouzení právní otázky spočívá v tom,
že je na správně zjištěný skutkový stav aplikována nesprávná právní norma, popřípadě
je aplikována správná právní norma, která je však nesprávně vyložena. Stěžovatel důvodnost
této námitky spatřuje ve skutečnosti, že soud jej zavázal, aby přezkoumával věcnou správnost
předložených podkladových úkonů dotčených orgánů státní správy, k čemuž nejsou stavební
úřady oprávněny.
Krajský soud v napadeném rozsudku poukázal na dosavadní judikaturu správních soudů,
která nejprve podkladové úkony správních orgánů považovala za rozhodnutí předběžné povahy
vyloučené ze samostatného soudního přezkoumání a později u některých podkladových úkonů
dovodila možnost podání samostatné žaloby ve správním soudnictví. Tuto nejednoznačnost
judikatury však překonalo usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86, publikované pod č. 1764/2009 Sb. NSS,
podle něhož „závazné stanovisko, jako je kupříkladu souhlas (či nesouhlas) orgánu ochrany přírody a krajiny
k povolení stavby vydaný podle §44 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších
předpisů, je správním rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Podléhá samostatnému přezkumu ve správním
soudnictví.“ V tomto judikátu totiž rozšířený senát dovodil, že závazná stanoviska dotčených
správních orgánů nejsou rozhodnutími předběžné povahy ve smyslu §70 písm. b) s. ř. s.
Charakteristickým rysem rozhodnutí předběžné povahy je totiž podle ustálené judikatury
jeho dočasnost, což znamená, že samostatné věcné posouzení je vyhrazeno konečnému
rozhodnutí a dočasné rozhodnutí pozbývá účinků s nabytím právní moci konečného rozhodnutí
ve věci samé. Ani jeden z těchto znaků však závazné stanovisko vydané orgánem ochrany přírody
podle zákona č. 114/1992 Sb. nenaplňuje, neboť se jedná o rozhodnutí, které je s ohledem
na posuzovaný předmět řízení konečné. Orgán ochrany přírody v něm totiž autoritativně
a pro všechna další navazující řízení závazně stanoví, jakým způsobem bude chráněn veřejný
zájem na úseku ochrany přírody a krajiny. Stejně tak podkladové rozhodnutí nepozbývá právní
moci či účinků vydáním rozhodnutí navazujícího. Některé části podkladového rozhodnutí
sice mohou být obsahově převzaty do výroku rozhodnutí navazujícího, nicméně tato skutečnost
nezbavuje výchozí rozhodnutí samostatné právní existence. Rozhodnutí stavebního úřadu
se totiž také může stát předmětem následného přezkumu ve správním soudnictví
a být pro svoji nezákonnost zrušeno, aniž to má nějaký dopad na platnost předchozího
podkladového rozhodnutí.
Uvedený judikát byl vydán ve vztahu k správnímu řádu č. 71/1967 Sb.,
podle něhož se postupovalo i v nyní posuzovaném územním řízení. Právě aplikace předchozí
úpravy řízení před správními orgány v projednávané věci je přitom důvodem pro přihlédnutí
k právním názorům uvedeným ve zmíněném rozhodnutí rozšířeného senátu a pro odlišení
projednávané věci od případu, jenž se týkal stejných účastníků řízení před správními soudy,
vztahoval se k problematice stavebního povolení a byl řešen v rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 30. 9. 2009, č. j. 4 As 25/2009 - 163, dostupném na www.nssoud.cz.
V intencích této judikatury je tedy třeba na podkladové úkony vydané v rámci územního
řízení, které jsou závaznými stanovisky, nahlížet jako na samostatná rozhodnutí podle §65 odst. 1
s. ř. s. Jejich nezákonnost tedy není možné podle §75 odst. 2 věty druhé s. ř. s. namítat
až v žalobě proti rozhodnutí odvolacího orgánu o opravném prostředku směřujícího vůči
územnímu rozhodnutí, nýbrž takové námitky je nutné uplatit v samostatné žalobě podané
proti takovému podkladovému úkonu. Toliko u těch podkladových úkonů, které nemají závazný
charakter, pak připadá v úvahu jejich přezkum postupem §75 odst. 2 věty druhé s. ř. s.
Z těchto důvodů bylo zapotřebí, aby krajský soud důkladně posoudil, které podkladové
úkony vydané v rámci územního řízení jsou závaznými stanovisky a podle uvedené judikatury
tak podléhají samostatnému přezkumu ve správním soudnictví. Ve vztahu k podkladovým
úkonům podléhajících samostatnému soudnímu přezkumu měl vycházet z toho, že stavební úřad
může na ně toliko odkázat, neboť není oprávněn je jakkoliv posuzovat ani se nemůže zabývat
námitkami vůči nim vznesenými. Nemožnost stavebního úřadu učinit si úsudek
o takovém podkladovém úkonu měl pak krajský soud respektovat při přezkoumání rozhodnutí
o odvolání proti územnímu rozhodnutí. Podle zmíněného usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86, totiž „úlohou správního
soudnictví je přezkum činnosti veřejné správy a jí svěřené úvahy v případech, kdy dochází k zásahu do právní sféry
fyzických nebo právnických osob. Tento přezkum má být vykonáván v prvé řadě vůči tomu orgánu, který reálnou
mírou úvahy v konkrétním případě disponuje. V případě závazného stanoviska však správnímu orgánu,
který vydává jakékoliv následné rozhodnutí (zde stavební úřad), žádná úvaha s ohledem na úsek veřejné správy
ve stanovisku zachycený nepřísluší.“
Pouze u těch podkladových úkonů, které ve světle zmíněné judikatury nejsou závaznými
stanovisky a tudíž je není možné samostatně přezkoumat ve správním soudnictví, měl stavební
úřad či stěžovatel povinnost zabývat se námitkami, které ve vztahu k nim byly vzneseny
v průběhu územního řízení, a to zejména za situace, kdy je neshledal důvodnými a zamítl je.
S takovými námitkami se totiž musí stavební úřad vypořádat v odůvodnění svého rozhodnutí,
neboť pokud tak neučiní v dostatečném rozsahu, zatíží své rozhodnutí vadou (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2004, č. j. 5 A 130/2000 - 37, publikovaný
pod č. 640/2005 Sb. NSS). Pokud tedy v těchto případech účastník územního řízení poukazuje
na konkrétní skutečnosti, jež zpochybňují některé závěry obsažené v předložených stanoviscích,
musí se s těmito tvrzeními stavební úřad důkladně zabývat, a to i když stanoviska dotčených
orgánů státní správy konstatovala dodržení stanovených limitů a norem. Vlastní existence
stanovisek dotčených orgánů státní správy totiž nezbavuje stavební úřad jeho základní povinnosti
učinit finální závěr a rozhodnutí. Předložená stanoviska mu k tomu mají jen pomoci
a jeho rozhodování ulehčit. Nejsou však sama o sobě kritériem, které by bez dalšího poukazovalo
na nedůvodnost předložených námitek. Pouhý odkaz na tato stanoviska a rozličná vyjádření
jiných správních orgánů však není dostatečný a v žádném případě nemůže nahradit vlastní
uvážení stavebního úřadu a posouzení předložených námitek účastníků řízení po stránce věcné.
Tyto závěry odpovídají ustálené judikatuře (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
4. 3. 2009, č. j. 6 As 38/2008 - 123 a ze dne 6. 8. 2009, č. j. 9 As 88/2008 - 30, oba dostupné
na www.nssoud.cz). Nad to je třeba podotknout, že v územním řízení rozličná stanoviska
představují jeden z podkladů pro vydání rozhodnutí, přičemž je povinností stavebního úřadu
uvést, jak se s nimi vypořádal, což dokládá i znění §47 odst. 3 správního řádu z roku 1967.
Stejnou povinnost mají ostatně správní orgány ve vztahu ke všem námitkám účastníků řízení.
Ve vztahu k podkladovým úkonům správních orgánů, kterými není stavební úřad vázán,
ostatně dospěl k stejnému závěru i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne
21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86. V něm se totiž uvádí, že „v takovém případě je rozhodující správní
orgán, který vydává konečné rozhodnutí, oprávněn i s ohledem na úsek veřejné správy ve stanovisku zachycený
realizovat určitou míru vlastní úvah. … Stejně tak má správní úřad povinnost si stanovisko opatřit;
není jím však vázán co do obsahu. Může se od obsahu stanoviska odchýlit; v takovém případě je však povinen
uvést pro tento svůj postup důvody.“
Uvedené rozlišení povahy podkladových úkonů dotčených správních orgánů na závazná
a nezávazná, jejichž nezákonnost žalobci namítali, však krajský soud v nyní projednávané věci
neprovedl, v důsledku čehož jím učiněný závěr o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí správních
orgánů obou stupňů nemůže obstát.
S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost je důvodná. Proto rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 19. 12. 2008,
č. j. 57 Ca 88/2005-125, podle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. zrušil a věc vrátil tomuto soudu
k dalšímu řízení. V něm je podle §110 odst. 3 s. ř. s. krajský soud vázán výše vysloveným
právním názorem Nejvyššího správního soudu.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodne podle §110 odst. 2 věty první s. ř. s.
Krajský soud v Plzni v novém rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. října 2009
JUDr. Marie Turková
předsedkyně senátu