ECLI:CZ:NSS:2006:4.AS.5.2005
sp. zn. 4 As 5/2005 - 63
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Turkové
a soudců JUDr. Petra Průchy a Mgr. Evy Kyselé v právní věci žalobce: JUDr. J. B., zast.
JUDr. Karlem Havlíkem, advokátem, se sídlem v Praze 6, Nad Šárkou 62, proti žalovanému:
Krajský úřad Ústeckého kraje, se sídlem v Ústí nad Labem, Velká Hradební 3118/48,
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne
15. 3. 2004, č. j. 42 Ca 3/2004 – 24,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádnému z účastníků se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
V záhlaví označeným rozsudkem Krajského soudu v Ústí nad Labem byla zamítnuta
žaloba žalobce směřující proti rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 11. 2003,
č. j. 6523/DS/03/119410, kterým bylo zamítnuto odvolání žalobce proti rozhodnutí odboru
správního – oddělení přestupkového Městského úřadu Louny č. j. P 1059/2003/OS/PD-ŽU,
jímž byla žalobci za přestupek podle §22 odst. 1 písm. f) zákona č. 200/1990 Sb.,
o přestupcích, spáchaný porušením §18 odst. 3 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu
na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu)
uložena pokuta 500 Kč a povinnost uhradit náklady správního řízení, a toto rozhodnutí bylo
potvrzeno. Přestupku se měl žalobce dopustit tím, že dne 22. 5. 2003 ve 13:23 hodin
jako řidič osobního automobilu tov. zn. P. X, r.z. XX-YY, při jízdě po silnici I/7 poblíž
benzinové čerpací stanice P. T. nerespektoval příkaz dopravní značky B-20a „nejvyšší
dovolená rychlost“ a v úseku, kde je dovolena nevyšší rychlost 90 km.h
-1
, mu byla naměřena
kontrolním stanovištěm Policie ČR rychlost 107 km.h
-1
.
Krajský soud vycházeje ze skutkového stavu, který nebyl mezi stranami sporný,
vyložil ustanovení §22 odst. 1 písm. a) a f) přestupkového zákona, jež pokládal za určující
pro posouzení důvodnosti žaloby
takto:nezákonné jednání, spočívající v překračování
nejvyšší dovolené rychlosti řidiči motorových vozidel, je v ustanovení §22 odst. 1 písm. a)
přestupkového zákona popsáno komplexně, zahrnuje jeho povahu i intenzitu. Proto jednání
popsané v ustanovení §22 odst. 1 písm. f) téhož zákona je v relaci k předcházejícímu popisu
„jiné“ nejen tehdy, jde-li o druhově odlišnou činnost (tedy nespočívající v překročení
rychlosti jízdy), ale i jde-li o činnost stejného druhu (povahy), avšak odlišné intenzity
(v předmětné věci jde o intenzitu menší). Protože o sporném pojmu „jiné“ (jednání)
přestupkový zákon nic bližšího neuvádí, lze se opřít i o klasickou filosofickou terminologii,
v níž je pojem „jinost“ (též jinakost, rozdílnost, aliquid) řazen mezi tzv. transcendentália,
tedy fenomény vše přesahující, nekategorizovatelné a neomezitelné. Ani podle scholastického
filozofického náhledu není tedy možné za „jiné jednání“ považovat výhradně činnost
povahově odlišnou oproti srovnávané předloze; jinakost může mít i další podoby, spočívající
například jen v odlišné intenzitě komparovaných aktivit. Z dikce celého ustanovení §22
přestupkového zákona soud dovodil, že záměrem zákonodárce bylo nepochybně udržet
pořádek v silničním provozu diferencovaným – tedy spravedlivým – a nikoliv paušálním
použitím sankcí (resp. jejich hrozbou). Za výslovně vyjmenované přestupky s vyšší
společenskou nebezpečností, mezi které patří i překročení rychlosti o více než 30 km.h
-1
,
resp. 50 km.h
-1
, lze uložit přísnější sankci, zatímco méně nebezpečná jednání,
charakterizovaná generální skutkovou podstatou v §22 odst. 1 písm. f) přestupkového
zákona, jsou postihována mírněji. Interpretaci žalobce, že překročení nejvyšší povolené
rychlosti o 17 km.h
-1
nelze sankcionovat, protože nedosahuje limitu stanoveného §22 odst. 1
písm. a) přestupkového zákona a jiné jeho ustanovení se na překročení povolené
rychlosti nevztahuje, označil za nelogickou a ryze účelovou. Soud žalobě nepřisvědčil,
protože je toho názoru, že právní předpisy je nutno vykládat rozumně, při respektování
jejich vnitřních i vnějších souvztažností a ve snaze vystihnout základní tvůrčí linii
zákonodárce. Opačný postup, spočívající v nepřiměřené doslovné interpretaci, může vést
jedině k neužitečnému zjištění, že většina z nich je nepoužitelná.
Včasnou kasační stížnosti žalobce (dále též „stěžovatel“) napadl tento rozsudek
z důvodů uvedených v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Navrhl zrušení rozsudku
a vrácení věci krajskému soudu k dalšímu řízení.
V kasační stížnosti nesouhlasil s upřednostněním výkladu o „základní tvůrčí linii
zákonodárce“ (když podle tisku jde o přehlédnuté nedopatření, které již počítalo s bodovým
systémem, jež bude novelou odstraněno), který vylučuje právní jistotu, před „nelogickým
a účelovým“ výkladem, jak soud nazval snahu o přesný a doslovný výklad právního
ustanovení podle pravidel českého jazyka. Výklad pojmu „jinost“ podle filozofie scholastiky
se mu jeví v současném právu neupotřebitelný a z hlediska právní jistoty zmatečný.
Tím spíše, že v pravidlech českého jazyka je pojem „jiné jednání“ dostatečně a nezaměnitelně
odlišen od jiných pojmů. Podobně jako v žalobě tvrdil, že z formulace §22 odst. 1 písm. a)
přestupkového zákona jasně plyne, že pro totéž jednání, byť v menší intenzitě, nelze použít
písmeno f) téhož ustanovení a odkázal na svá předchozí vyjádření. Tvrdil také, že rozsudek
krajského soudu je nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů. Jeho odůvodnění není založeno
na právním posouzení, ale na nesrozumitelném a právně irelevantním výkladu filozofických
kategorií. Navrhl zrušení rozsudku krajského soudu a vrácení věci tomuto soudu k dalšímu
řízení.
Žalovaný v písemném vyjádření k obsahu kasační stížnosti setrval
na svých předchozích vyjádřeních v předmětné věci a s napadeným rozhodnutím krajského
soudu se plně ztotožnil.
Nejvyšší správní soud napadený rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem i řízení,
jež jeho vydání předcházelo, přezkoumal v souladu s §109 odst. 2 a 3 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel
uplatnil ve své kasační stížnosti. Neshledal přitom vady, k nimž by podle §109 odst. 3 s. ř. s.
musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Kasační stížnost není důvodná.
Nejprve je zapotřebí, aby se Nejvyšší správní soud vypořádal se stěžovatelovou
námitkou, že rozhodnutí krajského soudu trpí nepřezkoumatelnosí pro nedostatek důvodů.
Toto vytýkané pochybení je možno podřadit pod důvod kasační stížnosti uvedený
v §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu
je pod tímto pojmem třeba rozumět situaci, kdy jde o právní argumentaci, na níž je postaven
základ žaloby, a přitom není z odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu zřejmé,
proč soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč jeho
žalobní námitky považuje za liché, mylné nebo vyvrácené (rozsudek ze dne 14. 7. 2005,
č. j. 2 Afs 24/2005 – 44). V daném případě by bylo možno rozsudek krajského soudu
považovat za nepřezkoumatelný, opomněl-li by se krajský soud vypořádat s některou
z námitek stěžovatele v roli žalobce, případně nevysvětlil, proč podle jeho právního názoru
lze stěžovatelovo jednání kvalifikovat jako spáchání přestupku podle §22 odst. 1 písm. f)
přestupkového zákona a není tedy beztrestné, jak stěžovatel v průběhu správního řízení
i řízení před soudem tvrdil.
Z obsahu odůvodnění kasační stížností napadeného rozsudku je zřejmé, že krajský
soud vyložil, z jakého skutkového stavu vycházel a proč je třeba jej podřadit pod ustanovení
§22 odst. 1 písm. f) přestupkového zákona. Rámec soudního přezkumu byl v souladu s §75
odst. 2 s. ř. s. vymezen žalobními body pojatými do žaloby, respektive v této věci bodem
jediným, a v jeho intencích se soud pohyboval. Žalobní tvrzení (podobně jako důvody kasační
stížnosti) byla soustředěna na právní stránku stěžovatelova případu. Skutkové otázky
ani procesní postup správního orgánu žalobce nezpochybnil. Při posuzování, zda správní
orgány v souladu se zákonem podřadily nesporný skutkový stav pod výše zmíněné ustanovení
přestupkového zákona, krajský soud předestřel řadu úvah, které ho vedly k závěru
o správnosti jejich právního názoru a odmítnutí postoje stěžovatele. Přehledně vyložil,
jaký je rozdíl v konstrukci ustanovení §22 odst. 1 písm. a) a písm. f) přestupkového zákona
a při nedostatku jiných (v zákoně uvedených) výkladových instrumentů užil obecný,
terminologický, ve snaze objektivně definovat neprávní pojem („jiné“), jenž považoval
pro výklad smyslu celého aplikovaného ustanovení za rozhodný. Připojil o úvahu o smyslu
celého ustanovení §22 přestupkového zákona, vycházeje z jeho úplného znění a vyjevil také,
proč nepovažuje právní názor žalobce (stěžovatele) za přijatelný. Nejvyšší správní soud
konstatuje, že krajský soud vyložil důvody, na nichž spočívá jeho rozhodnutí o nedůvodnosti
žaloby přehledně a srozumitelně a žádný žalobní bod neopomenul. Proto není důvod
k pochybnostem o přezkoumatelnosti rozsudku napadeného kasační stížností a důvod kasační
stížnosti uvedený v §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. není dán.
Stěžovatel dále uplatnil kasační stížností důvod uvedený v §103 odst. 1 písm. a)
s. ř. s., tedy nesprávné posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení. Nesprávné
posouzení právní otázky spočívá obecně buď v tom, že na správně zjištěný skutkový stav
je aplikován nesprávný právní předpis (ustanovení), nebo je sice aplikován správný právní
předpis, ale je nesprávně vyložen. Z obsahu kasační stížnosti lze dovodit, že stěžovatel
nesouhlasil s aplikací §22 odst. 1 písm. f) přestupkového zákona na zjištěný a nesporný
skutkový stav.
Nejvyšší správní soud stejně jako soud krajský vycházel při právním posouzení z toho,
že se žalobce jednání, které je mu správními orgány obou stupňů kladeno za vinu, dopustil.
Za okolností, které jsou blíže popsány v úvodu tohoto rozsudku, překročil jako řidič osobního
motorového vozidla nejvyšší povolenou rychlost o 17 km.h
-1
. Předmětem přezkumu
tedy zůstává pouze otázka, zda toto jednání lze kvalifikovat jako přestupek podle §22 odst. 1
písm. f) přestupkového zákona.
Podle §22 odst. 1 písm. f) přestupkového zákona se přestupku dopustí ten,
kdo jiným jednáním, než které je uvedeno pod písmeny a) až e), poruší zvláštní zákon,
kterým je podle výslovného odkazu pod čarou míněn zákon č. 361/2000 Sb., o provozu
na pozemních komunikacích.
Přestupku podle §22 odst. 1 písm. a) přestupkového zákona se dopustí ten,
kdo jako řidič motorového vozidla překročí nejvyšší dovolenou rychlost stanovenou
zvláštním zákonem (tj. zákonem o provozu na pozemních komunikacích) nebo dopravní
značkou o více než 30 km.h
-1
v obci nebo o 50 km.h
-1
mimo obec.
Správní orgány shledaly porušení zákona o provozu na pozemních komunikacích
v jeho ustanovení §18 odst. 3 dovolujícím řidiči motorového vozidla o maximální přípustné
hmotnosti nepřevyšující 3500 kg a autobusu jet mimo obec rychlostí nejvýše 90 km.h
-1
.
Správní orgán prvého stupně ve skutkové větě sice nesprávně uvedl, že porušení
právní povinnosti spočívalo v nerespektování dopravní značky stanovící nejvyšší dovolenou
rychlost 90 km.h
-1
, ale žalovaný se tuto chybu ve svém rozhodnutí pokusil napravit.
Protože žaloba toto pochybení nevytýkala, nemohl na posouzení vlivu této vady na zákonnost
napadeného rozhodnutí založit své rozhodnutí ani soud. Zmíněné pochybení však nepřehlédl
a svůj názor na ně vyjádřil v odůvodnění rozsudku mimo rámec rozhodovacích důvodů.
Na posouzení důvodnosti kasační stížností je jistě tato skutečnost bez vlivu. Nikým
nezpochybněno zůstává zjištění, že stěžovatel překročil maximální povolenou rychlost
90 km.h
-1
o 17 km.h
-1
, jelikož jel rychlostí 107 km.h
-1
.
Podle §2 odst. 1 přestupkového zákona je přestupkem zaviněné jednání,
které porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti a je za přestupek výslovně označeno
v tomto nebo jiném zákoně, nejde-li o správní delikt postižitelný podle zvláštních právních
předpisů anebo o trestný čin. Podle §3 téhož zákona k odpovědnosti za přestupek postačí
zavinění z nedbalosti, nestanoví-li zákon výslovně, že je třeba úmyslného zavinění.
Stěžovatel namítá, že svým jednáním nenaplnil znaky skutkové podstaty přestupku
podle §22 odst. 1 písm. f) přestupkového zákona. Nejvyšší správní soud je však názoru
opačného, tedy že jednání, jehož se stěžovatel dopustil, jako přestupek podle §22 odst. 1
písm. f) přestupkového zákona kvalifikovat lze. Předmětné ustanovení je příkladem
tzv. odkazovací právní normy, která stanoví sama trestnost, avšak dispozici (objektivní
stránku skutkové podstaty přestupku) ukládá do jiného ustanovení a dokonce jiného zákona.
Nejde o případ v českém právním řádu ojedinělý. Je však třeba na tomto místě připustit,
že s ohledem na přísnost požadavků obecně kladených na přesnost formulace skutkových
podstat trestných činů v širším slova smyslu (mezi něž se řadí i přestupky), lze si představit
vhodnější způsob vymezení skutkové podstaty přestupku. V ideálním případě by měla norma
stanovící trestnost určitého jednání označovat jednoznačně, k vynucení dodržování
které právní povinnosti je určena, tedy za jaké jednání přísluší sankce. Přes to, co bylo nyní
řečeno, nemá Nejvyšší správní soud pochybnosti o tom, jak má být sporné ustanovení §22
odst. 1 písm. f) v souvislosti s písm. a) téhož ustanovení vykládáno. Z jeho znění plyne,
že trestná a sankcionovaná jsou všechna porušení zákona o provozu na pozemních
komunikacích. Není přitom rozhodné, jakým jednáním se tak stalo. Z tohoto režimu jsou
vyňata pouze ta jednání, které zákonodárce evidentně považoval za závažnější a zřejmě
i společensky nebezpečnější než jiná, zde neuvedená, a proto jim přiřadil samostatné skutkové
podstaty a za jejich naplnění stanovil přísnější sankce [§22 písm. a) až e) přestupkového
zákona].
Platná a účinná právní úprava nás přivádí k závěru, že skutkovou podstatu §22 odst. 1
písm. f) zákona o přestupcích naplní ten, kdo jakýmkoliv jednáním poruší jakékoli ustanovení
zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích. Jeho ustanovení §18 odst. 3
stanoví každému řidiči vozidel zde uvedené kategorie hranici nejvyšší povolené rychlosti
jízdy mimo obec na 90 km.h
-1
. Řidič, který tuto hranici překročí, porušuje zákon. Stěžovatel
se právě takového jednání zaviněně dopustil. Formální znaky přestupku tak byly splněny.
Podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu naplnil stěžovatel i znak materiální, tj. porušil
nebo ohrozil zájem společnosti (§2 odst. 1 zákona o přestupcích). Chráněným zájmem
je zde bezpečnost provozu na pozemní komunikaci mimo obec. Stěžovatel si byl nesporně
vědom toho, že je jako řidič povinen dodržovat limit povolené rychlosti, ale přesto
jej překročil. Omyl v právním hodnocení věci pro posouzení odpovědnosti za přestupek
relevantní být nemůže. Výklad, jehož se dovolával stěžovatel, by ve svém důsledku vedl
k závěru, že jedno z pravidel bezpečnosti a plynulosti dopravy, stanovená nejvyšší povolená
rychlost, ztrácí svůj smysl.
Nejvyšší správní soud nesdílí názor stěžovatele, že předmětné ustanovení
je jakýmsi nepovedeným vedlejším produktem plánovaného zavedení bodového systému.
K tomu lze uvést, že bodový systém je novinkou, která byla do zákona o silničním provozu
začleněna novelou provedenou zákonem č. 411/2005 Sb., jež nabude účinnosti 1. 7. 2006.
Je sice pravdou, že zavedení bylo navrhováno již v zákoně č. 361/2000 Sb. (zákon o silničním
provozu), avšak nedošlo k tomu právě proto, že připravovaná úprava nebyla dostatečně
propojena se skutkovými podstatami přestupků proti bezpečnosti a plynulosti provozu
na pozemních komunikacích a v té době ještě nebyl zaveden centrální registr řidičů
(viz důvodová zpráva k návrhu zákona č. 411/2005 Sb.) Princip bodového systému spočívá
v tom, že za vybrané přestupky proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu (i trestné
činy, které však pro tuto věc nejsou podstatné) jsou řidičům motorových vozidel
zaznamenávány „trestné“ body do určité výše, popřípadě odečítány od stanoveného základu.
Tyto body však nejsou sankcí za přestupek, ale pouze administrativním opatřením
ohodnocujícím nebezpečnost spáchaného přestupku a registrujícím jeho spáchání.
To znamená, že za spáchání přestupku bude řidiči uložena sankce podle zákona o přestupcích
a zároveň ještě, jde-li o vybraný přestupek, spadající do systému bodového hodnocení,
mu bude zaznamenán stanovený počet bodů. Při dosažení nejvyššího stanoveného počtu bodů
pozbývá řidič odbornou způsobilost k řízení motorových vozidel a s tím i řidičské oprávnění.
Znovu je může získat tím, že se podrobí přezkoušení odborné způsobilosti. Poslední
novelizace zákona o silničním provozu přinesla větší propracování skutkových podstat
přestupků proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích
a s tím spojenou podrobnější úpravu odstupňování sankcí podle závažnosti přestupků.
Důvodová zpráva argumentovala rovněž tím, že určitý typ přestupků (podle zákona
č. 56/2000 Sb.) bylo dosud možno stíhat pouze v rámci skutkové podstaty §22 odst. 1
písm. f) přestupkového zákona, což však bylo vzhledem k výši sankcí považováno
za nedostačující. To svědčí závěru, k němuž dospěl i krajský soud, totiž že do tzv. „sběrné“
skutkové podstaty přestupků v ustanovení §22 odst. 1 písm. f) přestupkového zákona mají
být soustředěna jednání menší závažnosti, která sice porušují zákon (o provozu na pozemních
komunikacích), ale nejsou, zřejmě pro jejich velký počet, vyjmenována v přestupkovém
zákoně samostatně.
Znění §22, jež bylo na posuzovaný případ aplikováno, bylo do přestupkového zákona
vloženo novelou provedenou zákonem č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních
komunikacích, účinnou dnem 1. ledna 2001, v rámci nové komplexní právní úpravy provozu
na pozemních komunikacích, nahrazující předchozí právní úpravu, jež byla zastaralá,
nedostatečně provázaná se souvisejícími předpisy a navíc podzákonná. Tehdy bychom
tzv. sběrnou skutkovou podstatu nalezli pod písm. e) daného ustanovení. Již v přestupkovém
zákoně ve znění účinném do 31. 12. 2000 však bylo ustanovení §22 písm. d), jež říkalo,
že se přestupku dopustí ten, kdo jiným jednáním, než které je uvedeno pod písmeny a), b)
a c), poruší obecně závazný právní předpis o bezpečnosti a plynulosti silničního provozu.
Pod žádným z vyjmenovaných písmen a), b) a c) však není výslovně vytčena skutková
podstata týkající se překročení povolené rychlosti. I zde se však objevuje princip,
podle něhož jsou výslovně vyjmenovaná jednání přísněji trestná (vyššími pokutami do 5000,
7000 nebo 10 000 Kč, vždy bez uvedení dolní hranice, zákazem činnosti), zatímco za skutek,
jenž lze podřadit pouze pod onu „sběrnou“ skutkovou podstatu, lze uložit jen pokutu
do 2000 Kč. V postupných změnách zákonné úpravy lze vypozorovat tendence ke zpřesnění
a přesnějšímu odlišení jak škály postihovaných překročení zákona, tak i sankcí
za ně ukládaných. Není vykročením z rámce srozumitelnosti normy, je-li v důsledku vývoje
novelou vytvořena a přiřazena ke stávajícím nová skutková podstata, definující jednání,
které pokládá za závažnější a nebezpečnější než jiná, která si lze v oné obecné či zbytkové
kategorii představit.
Tvrzení stěžovatele, že tento z jeho pohledu nežádoucí stav má být nejbližší novelizací
odstraněn, o něž opírá svou teorii o omylu zákonodárce, nemá reálný základ. Poprvé
se tato struktura vymezení skutkových podstat přestupků proti bezpečnosti a plynulosti
provozu na pozemních komunikacích objevila v úpravě účinné od 1. 1. 2001 do 31. 3. 2002
[relace mezi §22 odst. 1 písm. a) a písm. e) přestupkového zákona]. Tento princip zůstal
ale zachován i po novele přestupkového zákona účinné od 1. 4. 2002 do 30. 6. 2006,
tedy i v době rozhodné pro tento případ [relace mezi písm. a) a písm. f) §22].
Z toho, co bylo právě uvedeno, je zřejmé, že krajský soud při přezkoumání žalobou
napadeného rozhodnutí posuzoval v mezích uplatněných žalobních bodů jeho soulad
s právními předpisy. Žádného pochybení, pokud jde o právní posouzení, se nedopustil
a svůj právní závěr také přiléhavě a přesvědčivě odůvodnil Naplnění důvodů kasační stížnosti,
jichž se stěžovatel dovolával [§103 odst. 1, písm. a) a d) s. ř. s.], Nejvyšší správní soud
neshledal, proto kasační stížnost podle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením
§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel ve věci neměl úspěch, a proto nemá právo
na náhradu nákladů řízení, které mu vznikly. Žalovanému správnímu orgánu, kterému
by jinak jakožto úspěšnému účastníku řízení právo na náhradu nákladů řízení příslušelo,
náklady v řízení o kasační stížnosti v míře přesahující rámec jeho úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. února 2006
JUDr. Marie Turková
předsedkyně senátu