ECLI:CZ:NSS:2015:4.AZS.256.2014:29
sp. zn. 4 Azs 256/2014 - 29
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci žalobce: A. R., zast.
Mgr. Ing. Janem Procházkou, LL.M. Eur., advokátem, se sídlem Karolínská 654/2, Praha 8, proti
žalovanému: Zdravotnické zařízení Ministerstva vnitra, se sídlem Lhotecká 559/7, Praha 12,
adresa pro doručování: P. O. Box 30, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení
Městského soudu v Praze ze dne 5. 12. 2014, č. j. 11 A 139/2014 – 28,
takto:
I. Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 5. 12. 2014, č. j. 11 A 139/2014 – 28,
se zrušuje .
II. Žaloba ze dne 26. 8. 2014, jíž se žalobce domáhal ochrany před nezákonným zásahem
žalovaného, který spatřoval v tom, že žalovaný neschválil operaci kýly a nezajistil
tuto operaci jiným způsobem v „brzké době“ v souladu s doporučením lékařky
nemocnice v Mladé Boleslavi ze dne 14. 5. 2014, se odmítá .
III. Žádný z účastníků řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení o žalobě a řízení
o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Předcházející řízení a obsah kasační stížnosti
[1] Žalobou ze dne 26. 8. 2014 se žalobce domáhal ochrany před nezákonným zásahem
žalovaného, který spatřoval v tom, že žalovaný neschválil operaci kýly a nezajistil tuto operaci
jiným způsobem v „brzké době“ v souladu s doporučením lékařky nemocnice v Mladé Boleslavi
ze dne 14. 5. 2014. Žalobce popsal, že byl na základě rozhodnutí policie ze dne 11. 3. 2014,
č. j. KRPA-99116-14/ČJ-2014-000022, zajištěn za účelem správního vyhoštění. Následně však
podal žádost o udělení mezinárodní ochrany v České republiky, tudíž Ministerstvo vnitra
rozhodnutím č. j. OAM-47/LE-BE02-PS-2014, uložilo žalobci povinnost setrvat v zařízení
pro zajištění cizinců. Dne 13. 6. 2014 Ministerstvo vnitra zamítlo žádost žalobce o udělení
mezinárodní ochrany; proti tomuto rozhodnutí podal žalobce včas žalobu ke Krajskému soudu
v Praze, je proto na něj nutné hledět jako na žadatele o mezinárodní ochranu. K věci samé uvedl,
že dne 27. 3. 2014 byl vyšetřen lékařem Oblastní nemocnice v Mladé Boleslavi kvůli
přetrvávajícím potížím s kýlou; závěr lékaře byl takový, že žalobcův aktuální zdravotní stav
nevyžaduje akutní zásah. Následně se však žalobcův zdravotní stav zhoršoval, přičemž závěry
lékařky MUDr. J. byly zcela jiné, neboť uvedla, že „potíže, které pacient má, jsou velké a jsou
indikací k plánovanému výkonu v brzké době“. Doporučila proto zažádat o povolení k operaci
kýly. Žalovaný však na tuto skutečnost nijak nereagoval. Proti postupu ministerstva vnitra ve věci
poskytování zdravotní péče podal žalobce dvě stížnosti, avšak k nápravě nebylo přistoupeno.
Postupem žalovaného se žalobce tedy cítí dotčen na svých právech, protože neschválení operace
kýly či její nezajištění v brzké době jiným způsobem porušuje čl. 15 odst. 1 směrnice Rady
2003/9/ES ve spojení s čl. 14 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Za
zásah ve smyslu judikatury Nejvyššího správního soudu považuje žalobce to, že i přes závěry
lékařky ze dne 14. 5. 2014 o nepříznivém zdravotním stavu žalobce nebylo ničeho ze strany
žalovaného v tomto směru učiněno. Žalovaný přitom měl podle §88 odst. 5 zákona o azylu a
podle §176 zákona o pobytu cizinců zajistit poskytování zdravotní služby, byť za primární základ
pro svůj nárok žalobce považuje směrnice Evropské unie. Z právní úpravy žalobce tedy
dovozuje, že bylo povinností žalovaného poskytnout mu zdravotní péči, a to v rozsahu služeb
hrazených ze zdravotního pojištění. Žalobce vyslovil rovněž přesvědčení, že ve svém důsledku je
právní úprava obsažená v §88 zákona o azylu diskriminační. Žalobce proto navrhoval, aby
městský soud určil, že zásah žalovaného spočívající v neschválení operace kýly či nezajištění této
operace jiným způsobem v „brzké době“ v souladu s doporučením lékařky nemocnice v Mladé
Boleslavi ze dne 14. 5. 2014 byl nezákonný.
[2] Žalovaný se k žalobě vyjádřil podáním ze dne 10. 11. 2014, v němž popíral,
že by byl správním orgánem, protože jeho činnost se neřídí správním řádem a nevydává správní
rozhodnutí. K věci samé popsal jednotlivá vyšetření, která byla žalobci provedena, a příslušné
závěry. Rovněž vysvětlil, že stížnost, které se žalobce dovolává ve své žalobě, nebyla původně
přečtena z důvodu technických obtíží při jejím zpracování. K tvrzení žalobce, že právní úprava
je v jeho případě diskriminační, žalovaný namítal, že tuto otázku nelze řešit prostřednictvím
žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, ale jinými prostředky na legislativní úrovni.
Žalovaný totiž poskytuje zdravotní péči všem klientům, kteří spadají do jeho kompetence,
na stejné úrovni a ve stejném rozsahu, při zohlednění toho, že hospodaří se státními prostředky.
Individuální rozhodnutí ve vztahu k žalobci bylo učiněno, tj. že jeho zdravotní stav nevyžaduje
akutní chirurgický výkon. Žalobce svou argumentaci staví na závěru vyplývajícím z jedné lékařské
zprávy, avšak nebere v potaz další okolnosti související s jeho zdravotním stavem.
[3] Městský soud v Praze usnesením ze dne 5. 12. 2014, č. j. 11 A 139/2014 – 28, žalobu
odmítl. V odůvodnění usnesení přisvědčil argumentaci žalovaného, že není v řízení pasivně
legitimován, neboť není správním orgánem. Žalovaný byl totiž zřízen jako organizační složka
Ministerstva vnitra k poskytování zdravotní péče žadatelům o udělení mezinárodní ochrany
a k plnění úkolů v oblasti poskytování zdravotní péče. V rámci této kompetence – poskytování
zdravotní péče – však žalovaný nečinil úkon jako správní orgán a již vůbec nerozhodoval
na úseku veřejné správy. Svým úkonem pouze vyjádřil, že neshledal podmínky pro provedení
chirurgického zákroku, přičemž tento závěr učinil na základě odborného vyšetření žalobce
a posouzení výsledku tohoto vyšetření. Tímto úkonem žalovaný nezískal postavení správního
orgánu, který by rozhodoval v oblasti veřejné správy. Vzhledem k tomu, že žalovaný není
správním orgánem ve smyslu §83 s. ř. s., nebyla splněna podmínka řízení, neboť žalovaný není
ve věci pasivně legitimován, tudíž soud musel žalobu dle ustanovení §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
odmítnout.
[4] Proti tomuto usnesení Městského soudu v Praze ze dne 5. 12. 2014, č. j. 11 A 139/2014 – 28,
podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost ze dne 18. 12. 2014, v níž uvedl, že napadá
rozsudek z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. e) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Stěžovatel tvrdil, že městský soud
porušil čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, protože činnost žalovaného ve vztahu
k cizincům umístěným v zařízení pro zajištění cizinců je nutné považovat za uplatňování státní
moci, čímž je založena jeho pasivní legitimace v tomto řízení. Vztah mezi stěžovatelem
a žalovaným v oblasti poskytování zdravotní péče není horizontální, jako je tomu v případě
vztahu mezi pacientem a nemocnicí, a to z důvodu toho, že stěžovatel byl rozhodnutím státního
orgánu zbaven osobní svobody. Stát proto má vůči této osobě řadu povinností, a to včetně
poskytnutí přiměřeného standardu zdravotní péče. Odpovědnost za její neposkytnutí se nemůže
zbavit tím, že rozhodování o jejím zajištění přenese na jiný orgán, který nadto sám za tímto
účelem zřídil. Nedostatečné poskytnutí zdravotní péče může potencionálně vést k porušení řady
práv, které zaručuje i Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod, tudíž
je nutné zajistit soudní přezkum. Ostatně ani městský soud nevysvětlil, jakým jiným způsobem
by stěžovatel za účelem ochrany svých práv měl postupovat. Stěžovatel proto navrhoval,
aby Nejvyšší správní soud usnesení městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[5] Žalovaný se ke kasační stížnosti stěžovatele vyjádřil podáním ze dne 9. 1. 2015, v němž
zopakoval svou předchozí argumentaci, že není správním orgánem, protože je pouze organizační
složkou zřízenou i za účelem plnění úkolů v oblasti poskytování zdravotní péče; jeho činnost
se neřídí správním řádem a nevydává ani žádné rozhodnutí. V postavení správního orgánu je jiný
útvar Ministerstva, který nad žalovaným vykonává metodickou a kontrolní činnost. Stěžovatel
proto nemohl úspěšně podat jím koncipovanou žalobu proti způsobu poskytnuté léčby
žalovaným. I kdyby Nejvyšší správní soud dovodil přípustnost stěžovatelem podané žaloby,
s ohledem na jím doložená zjištění by nemohlo být žalobě stěžovatele vyhověno, protože podle
výsledků vyšetření zdravotní stav stěžovatele nevyžaduje chirurgický výkon. Žalovaný proto
navrhoval, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl.
II.
Posouzení kasační stížnosti
[6] Stěžovatel je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti, neboť byl účastníkem řízení,
z něhož napadené usnesení Městského soudu v Praze vzešlo (ustanovení §102 s. ř. s.), kasační
stížnost je včasná (ustanovení §106 odst. 2 s. ř. s.) a přípustná, neboť nejsou naplněny důvody
podle ustanovení §104 s. ř. s. způsobující její nepřípustnost.
[7] Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s ustanovením
§109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Stěžovatel ve své kasační
stížnosti podřadil důvod podání kasační stížnosti pod ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.,
pod který je podřaditelná i námitka zmatečnosti řízení – srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98. Nejvyšší správní soud je v takovém případě
v řízení o kasační stížnosti oprávněn zkoumat pouze to, zda rozhodnutí městského soudu
a důvody, o které se toto odmítavé rozhodnutí opírá, jsou v souladu se zákonem; jeho úkolem
není věcně přezkoumávat, zda správní orgány v dané věci pochybily či nikoli. Nejvyšší správní
soud tedy zdůrazňuje, že rozsah přezkumu rozhodnutí soudu v řízení o kasační stížnosti
je vymezen povahou a obsahem přezkoumávaného rozhodnutí. Jestliže městský soud žalobu
odmítl a věc samu neposuzoval, může Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti pouze
přezkoumat, zda městský soud správně posoudil podmínky pro odmítnutí žaloby, nemůže
se však již zabývat námitkami týkajícími se „merita věci“, tedy toho, zda žaloba je důvodná
(srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2004, č. j. 1 Azs 24/2004 – 49; ze dne
21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 – 98; či ze dne 5. 1. 2006, č. j. 2 As 45/2005 – 65).
[8] Po přezkoumání kasační stížnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost je důvodná, nikoliv však z hlediska námitek uplatněných stěžovatelem
v kasační stížnosti, nýbrž z důvodů, k nimž musel soud podle §109 odst. 4 s. ř. s. přihlédnout
z úřední povinnosti nad rámec uplatněných důvodů.
[9] Za stěžejní pro posouzení věci považuje to, že stěžovatel v petitu své žaloby ze dne
26. 8. 2014 vymezil předmět řízení jako nezákonný zásah, který spatřoval v neschválení operace
kýly či nezajištění této operace jiným způsobem v brzké době. Tímto petitem je přitom
správní soud vázán – srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 7. 2009,
č. j. 7 Aps 2/2009 – 197. Předmětem řízení tedy není omezení osobní svobody stěžovatele,
ať už na základě zákona o pobytu cizinců nebo zákona o azylu.
[10] Stěžovatel se tedy bránil tomu, jakým způsobem mu žalovaný poskytl, resp. neposkytl
zdravotní péči. Nejvyšší správní soud přitom pro posouzení věci nepovažuje za podstatné, jestli
byl stěžovatel v době, kdy požadoval provedení lékařského zákroku, omezen na svobodě
v důsledku rozhodnutí orgánu veřejné moci, jež by bylo po splnění příslušných podmínek
přezkoumatelné správními soudy, ale v souladu s názorem městského soudu vnímá jako stěžejní
to, že se stěžovatel domáhá soudní ochrany před nezákonným zásahem ve smyslu §82
a násl. s. ř. s., jež spatřuje v neposkytnutí adekvátní zdravotní péče.
[11] Pokud by totiž Nejvyšší správní soud akceptoval názor stěžovatele, že jakákoli činnost
státních orgánů vůči osobě, která je na základě zákona rozhodnutím příslušného orgánu omezena
na svobodě, je výkonem veřejné moci, vůči které by se mohla bránit žalobou dle s. ř. s., vedlo
by to ke zcela absurdním závěrům, kdy by správní soudy např. musely přezkoumávat i lékařem
zvolený způsob léčby, výběr léků, ale i jiné běžné soukromoprávní vztahy. Určujícím je tedy
podle názoru Nejvyššího správního soudu to, čemu se žalobce podanou žalobou brání, čeho chce
dosáhnout, nikoli to, zda je omezen na svobodě.
[12] Podstatné pro posouzení věci je zjištění, zda se stěžovatel může úspěšně bránit žalobou
na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu dle ustanovení §82 a násl. správního
řádu, který spatřuje v neprovedení lékařského zákroku žalovaným zdravotnickým zařízením.
Přezkum toho, zda bude osobě poskytnuta zdravotní péče a v jakém rozsahu, se však zjevně
vymyká z přezkumné pravomoci správních soudů, neboť posuzování zdravotního stavu,
stanovování léčebných diagnóz a určování způsobů léčení nepředstavuje výkon veřejné moci
a nejedná se tudíž o veřejnou správu, ale o otázku ryze odbornou, medicínkou, závislou
na odborných znalostech poskytovatele zdravotní péče. Předmětem činnosti žalovaného
zdravotnického zařízení je poskytování zdravotnické péče fyzickým osobám, přičemž v rámci této
kompetence činil úkon, který stěžovatel pokládá za nezákonný zásah. Žalovaný jej však nečinil
jako správní orgán a v žádném případě jej nečinil (nerozhodoval) na úseku veřejné správy.
Skutečnost, že poskytování zdravotních služeb je regulováno veřejným právem, ještě neznamená,
že se jedná mezi pacientem a zdravotním zařízením o veřejnoprávní vztah a že se poskytovatel
zdravotních služeb tímto stává orgánem veřejné moci. Závěr městského soudu o tom,
že žalovaný není správním orgánem ve smyslu §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a že nemůže být proto
pasivně legitimován v tomto řízení, což brání tomu, aby žaloba byla věcně projednána, je tudíž
správný.
[13] Výše uvedený závěr však stěžovateli nebrání v přístupu k soudu a není mu tak odpírána
možnost požadovat přezkoumání jeho zdravotního stavu a přehodnocení léčebného postupu.
Stěžovatel se totiž může obrátit se stížnosti podle ustanovení §93 a násl. zákona č. 372/2011 Sb.,
o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách)
na příslušný nadřízený orgán. Z povahy věci rovněž nejsou vyloučeny žaloby na ochranu
osobnosti projednávané civilními soudy v případě tvrzeného zásahu do osobnostních práv
stěžovatele a další žaloby podle soukromého práva, jak bude uvedené dále.
[14] Závěr o tom, že předmětná žaloba není projednatelná správními soudy dle s. ř. s.,
nezakládá podle názoru Nejvyššího správního soudu porušení čl. 36 odst. 1 Listiny základních
práv a svobod. Soudní ochrana práv stěžovatele je totiž zaručena, byť nikoli prostřednictvím
správního soudnictví. Věcně totiž stěžovatel brojí proti způsobu (ne)poskytnutí zdravotní péče
žalovaným v situaci, kdy byl omezen na svobodě. Podle §81 odst. 2 zákona č. 89/2012 Sb.,
občanský zákoník, ochrana osobnosti člověka zahrnuje především život, důstojnost a zdraví
člověka. Podle §82 občanského zákoníku pak člověk, jehož osobnost byla dotčena, má právo
domáhat se toho, aby bylo od neoprávněného zákroku upuštěno nebo aby byl odstraněn jeho
následek. Z judikatury civilních soudců potom vyplývá, že v rámci žalob na ochranu osobnosti
je poskytována soudní ochrana proti tvrzenému nesprávnému způsobu poskytování zdravotní
péče (non lege artis), a to i u osob omezených na osobní svobodě, srov. např. rozsudek
Nejvyššího soudu ze dne 14. 5. 2013, sp. zn. 30 Cdo 3223/2011 (dostupný na www.nsoud.cz).
Žalovaný v tomto případě nevystupuje jako správní orgán, nýbrž jako organizační složka státu
a poskytovatel zdravotních služeb, tedy osoba pasivně legitimovaná ve věci žalob na ochranu
osobnosti v souvislosti s tvrzeným nesprávným postupem při ošetření stěžovatele. V takovém
případě je však založena pravomoc soudů rozhodujících v civilním řízení. Závěr městského
soudu o tom, že žalovaný není správním orgánem ve smyslu §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.,
je správný, jak ostatně Nejvyšší správní soud konstatoval výše, ale to z toho důvodu, že mezi
stěžovatelem a žalovaným není veřejnoprávní vztah, ale soukromoprávní vztah, v jehož důsledku
je pojmově vyloučeno, aby žalovaný měl pozici správního orgánu.
[15] Nejvyšší správní soud je proto přesvědčen, že městský soud se ale dopustil pochybení,
pokud za této situace, kdy se jedná o soukromoprávní věc, nevyvodil z toho příslušné procesní
závěry. Žalobu proto neměl odmítnout podle ustanovení §46 odst. 1 s. ř. s., ale podle ustanovení
§46 odst. 2 s. ř. s. a stěžovatele v tomto směru náležitě poučit o tom, že může podat žalobu
u příslušného soudu rozhodujícího v občanskoprávním řízení.
III.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[16] Nejvyšší správní soud tedy shledal kasační stížnost důvodnou, byť nad rámec
uplatněných námitek, a proto v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. napadené usnesení městského
soudu zrušil. Podle téhož ustanovení platí, že pokud pro takový postup byly důvody již v řízení
před krajským soudem, rozhodne Nejvyšší správní soud současně se zrušením rozhodnutí
krajského soudu i o odmítnutí návrhu. Jak již bylo uvedeno, stěžovatel se podanou žalobou
domáhali rozhodnutí ve věci, o které má jednat a rozhodnut soud v občanském soudním řízení.
Vzhledem k tomu, že již v řízení před krajským soudem byly důvody pro takový postup, rozhodl
tedy Nejvyšší správní soud rovněž o odmítnutí žaloby podle §46 odst. 2 s. ř. s – srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 4. 2013, č. j. 5 As 70/2011 – 111.
[17] Vzhledem k tomu, že napadené rozhodnutí městského soudu bylo zrušeno a zároveň
byla žaloba odmítnuta, rozhodoval Nejvyšší správní soud jak o nákladech řízení o kasační
stížnosti, tak i o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí krajského soudu
(§110 odst. 3 věta druhá s. ř. s.). Podle §60 odst. 3 s. ř. s. přitom platí, že v případě odmítnutí
žaloby nemá žádný z účastníků řízení právo na náhradu jeho nákladů. Proto bylo rozhodnuto
o náhradě nákladů řízení tak, jak je uvedeno v bodě III. výroku tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
Žalobce může do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku podat v téže
věci žalobu u místně příslušného okresního (obvodního) soudu. Dojde-li žaloba
v této lhůtě k místně příslušnému okresnímu (obvodnímu) soudu rozhodujícímu
v občanském soudním řízení, platí, že řízení bylo zahájeno dnem, kdy došla
odmítnutá žaloba krajskému soudu (§82 odst. 3 o. s. ř.).
V Brně dne 6. března 2015
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu