ECLI:CZ:US:2012:4.US.3140.11.1
sp. zn. IV. ÚS 3140/11
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně senátu Vlasty Formánkové, soudce zpravodaje Pavla Rychetského a soudce Miloslava Výborného mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků řízení ve věci ústavní stížnosti F. M., zastoupeného Mgr. Michalem Kojanem, advokátem se sídlem Praha 1, Pařížská 28, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. července 2011 č. j. 1 As 70/2011-74 a rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové - pobočka v Pardubicích ze dne 21. dubna 2011 č. j. 52 A 57/2010-39, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Hradci Králové - pobočka v Pardubicích jako účastníků řízení takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Rekapitulace návrhu
1. Včas podanou a z hlediska formálních náležitostí bezvadnou ústavní stížností, jež byla Ústavnímu soudu doručena dne 19. října 2011, se stěžovatel domáhal zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí z důvodů porušení svého práva vlastnit majetek podle čl. 11 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a práva na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny.
2. Rozhodnutím Krajského úřadu Pardubického kraje (dále jen "krajský úřad") ze dne 21. června 2010 č. j. KrÚ-20464/47/2010/OMSŘ/Dr bylo zamítnuto odvolání stěžovatele a potvrzeno rozhodnutí Městského úřadu Jablonné nad Orlicí (dále jen "stavební úřad") ze dne 21. ledna 2010 č. j. VÝST/0211/2010/Se, jímž bylo podle §88 odst. 1 písm. b) zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), nařízeno stěžovateli úplné odstranění stavby zahradního domku umístěného na pozemku p. č. 152/3 v k. ú. Verměřovice. Zároveň jím byly určeny podmínky, za kterých měla být předmětná stavba odstraněna.
3. Důvody nařízení odstranění této stavby spatřoval stavební úřad ve stručnosti v tom, že ji stěžovatel zbudoval na svém pozemku bez stavebního povolení. Stěžovatel ohlásil v říjnu 2002 na příslušném obecním úřadu svůj záměr provést udržovací práce na dosavadní stavbě garáže, k čemuž následně obdržel sdělení, podle něhož tento úřad nemá proti provedení těchto prací žádné námitky. Jak ale stavební úřad zjistil při následném šetření po jejich provedení, místo udržovacích prací došlo k odstranění původní stavby a jejímu následnému novému zbudování, ačkoliv k tomu již bylo nezbytné vydání stavebního povolení. K následné žádosti stěžovatele o dodatečné povolení stavby stavební úřad zjistil, že pro něj nejsou splněny podmínky. Stavba je totiž umístěna v ochranném pásmu nadzemního vedení, jež podle §46 odst. 3 zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon), ve znění pozdějších předpisů, tvoří v konkrétním případě, tj. u napětí nad 1 kV a do 35 kV pro vodiče bez izolace, souvislý prostor vymezený svislými rovinami vedenými po obou stranách vedení ve vodorovné vzdálenosti měřené kolmo na vedení, která činí od krajního vodiče vedení na obě jeho strany 7 m. Ve smyslu §46 odst. 8 písm. a) energetického zákona proto zřízení stavby (a tedy i dodatečné povolení) vyžadovalo souhlas společnosti ČEZ Distribuce, a. s. jako vlastníka uvedeného nadzemního vedení. Poněvadž však tato společnost s umístěním stavby zahradního domku v ochranném pásmu výslovně nesouhlasila, nemohl ani stěžovatel doložit stavebnímu úřadu její souhlas, čímž pro její dodatečné povolení nesplnil podmínky.
4. Stěžovatel napadl rozhodnutí krajského úřadu žalobou, kterou Krajský soud v Hradci Králové - pobočka v Pardubicích (dále též "krajský soud") rozsudkem ze dne 21. dubna 2011 č. j. 52 A 57/2010-39 zamítl. Rozsudkem ze dne 14. července 2011 č. j. 1 As 70/2011-74 následně Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost proti tomuto rozhodnutí.
5. Ústavní stížnost směřuje proti oběma uvedeným rozsudkům, přičemž její podstatou jsou následující námitky. Stěžovatel v první řadě nesouhlasí se závěrem o absenci souhlasu ve smyslu §46 odst. 8 energetického zákona, k čemuž dodává, že i kdyby tomu tak bylo, není důvodné nařizovat odstranění stavby a zasahovat tak do jeho vlastnického práva z důvodu veřejného zájmu, jenž byl v řízení zjištěn pouze jako "výkon správy v energetickém odvětví". Podle jeho názoru měly dát obecné soudy přednost jeho vlastnickému právu před tímto veřejným zájmem, a to zvlášť za situace, kdy společnost ČEZ Distribuce, a.s. ve svém stanovisku žádný důvod svého nesouhlasu neuvedla a všechny ostatní podmínky pro dodatečné povolení stavby byly splněny. Nebylo přitom jeho povinností žádat o výjimku podle §46 odst. 11 energetického zákona, nýbrž uvedená společnost měla na základě jeho žádosti udělit souhlas s realizací stavby a podle uvedeného ustanovení pro ni stanovit podmínky. Stěžovatel rovněž upozorňuje na to, že pokud měl žádat o příslušné stavební povolení za situace, kdy příslušný obecní úřad vyslovil svůj souhlas s realizací stavby podle jeho oznámení, pak v jeho věci došlo ze strany tohoto obecního úřadu k pochybení, jež nemůže jít k jeho tíži. V důsledku napadených rozsudků došlo k odnětí jeho vlastnického práva.
6. V řízení došlo rovněž k průtahům, jež byly způsobeny mj. tím, že věc již byla jednou soudně rozhodována. Nařízení odstranění stavby po deseti letech, z nichž osm trvalo řízení, proto stěžovatel vnímá jako opožděné rozhodnutí, na které je možno aplikovat zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád). K těmto průtahům je tak třeba přihlédnout, přičemž je zřejmé, že stěžovatelovu nemajetkovou újmu lze v tuto chvíli stále saturovat právě v proběhnuvším řízení, a to upřednostněním jeho vlastnického práva.
7. Správní orgány dále nevzaly zřetel na výjimku uvedenou v §137a stavebního zákona a tento argument odmítly rovněž soudy, a to čistě z formálních důvodů, konkrétně z důvodu opožděnosti argumentace. Stěžovatel byl přitom v létě 2002 postižen přívalovými dešti a předmětné stavební práce byly úplnou renovací těmito dešti poničené stavby.
8. Poslední námitka stěžovatele se týká pochybení, kterého se měl dopustit stavební úřad tím, že rozhodnutí o odstranění stavby nedoručil jeho právnímu zástupci, advokátu Mgr. Michalu Kojanovi, který stěžovatele zastupoval na základě časově neomezené plné moci ze dne 26. února 2007. Obecné soudy měly za to, že toto zmocnění zaniklo udělením pozdějších plných mocí společnosti FALCON CITY s.r.o. a J. A. Tento závěr je však vadný. V době udělení plné moci Mgr. Kojanovi probíhalo řízení pouze o odstranění stavby, přičemž tuto plnou moc stěžovatel nikdy neodvolal. Stěžovatel pouze udělil další, ovšem zúženou a speciální plnou moc pro řízení o dodatečném povolení stavby, které však představovalo "relativně samostatnou" podmnožinu řízení o odstranění stavby, nebo jej dokonce bylo možné považovat za řízení sui generis. Vzhledem k tomu, že tato řízení jsou sice částečně propojena, nicméně z podstaty věci vyžadují jiné odborné znalosti zmocnitele, je zákonný zákaz dvojího zastoupení nedůvodný a nadbytečně omezující. Tento nedostatek zákonné úpravy lze přitom podle názoru stěžovatele překlenout ústavně konformním výkladem, aniž by bylo třeba přistupovat ke zrušení §33 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu. Stěžovatel proto konstatuje, že závěr obecných soudů, podle něhož novější zastoupení ruší automaticky zastoupení starší, nemá oporu v zákonné úpravě. Zároveň dodává, že jím vystavené speciální plné moci byly časově omezené, přičemž zastoupení na základě druhé z nich skončilo před doručováním rozhodnutí o odstranění stavby, a tedy v době tohoto doručování mohlo platit již jen zastoupení na základě nejstarší plné moci, která časově omezená nebyla.
II.
Průběh řízení před Ústavním soudem
9. Ústavní soud si vyžádal příslušný spis vedený u Krajského soudu v Hradci Králové - pobočka v Pardubicích pod sp. zn. 52 A 57/2010, s nímž korespondují výše uvedená skutková zjištění, a vyzval účastníky řízení k vyjádření se k ústavní stížnosti.
10. Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření podepsaném předsedkyní senátu 52 poukázal na to, že ústavní stížnost se obsahově z velké části shoduje s námitkami uplatněnými v kasační stížnosti. Odkázal proto zejména na odůvodnění svého rozsudku. Dále zdůraznil, že podle čl. 11 odst. 3 Listiny vlastnictví zavazuje a nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy a jeho výkon nesmí poškozovat lidské zdraví, přírodu a životní prostředí nad míru stanovenou zákonem. Vykonal-li v daném případě stěžovatel své vlastnické právo v rozporu s §46 odst. 8 energetického zákona, tedy umístil-li stavbu bez souhlasu vlastníka nadzemního vedení v ochranném pásmu tohoto vedení, ocitl se takovým jednáním v kolizi se zmíněnými zákazy obsaženými v čl. 11 odst. 3 Listiny. Co se týče námitky, že správní orgány ani soudy nevzaly v úvahu výjimku obsaženou v §137a stavebního zákona, zdůraznil, že ji stěžovatel neuplatnil před správními orgány a v řízení o žalobě ji předestřel opožděně. Z tohoto důvodu se jí správní soudy nemohly zabývat.
11. Krajský soud v Hradci Králové - pobočka v Pardubicích se vyjádřil prostřednictvím předsedy senátu 52 A. Ve vztahu k námitce, že stěžovatel postupoval v souladu s §137a stavebního zákona, uvedl, že byla uplatněna v rozporu s koncentrační zásadou nikoliv ve lhůtě pro podání žaloby, ale nepřípustně až v kasační stížnosti. Sám si tedy nestřežil dostatečně svá práva, přičemž toto jeho pochybení nelze napravit ani v řízení o ústavní stížnosti. Zároveň nelze přisvědčit ani tvrzení stěžovatele, že "celkovou renovaci provedl v oprávněné víře", neboť sám nepostupoval v souladu s ohlášením "udržovacích prací" ze dne 24. října 2002. Ve zbytku tento soud odkázal na obsah obou napadených rozsudků a navrhl stížnost odmítnout, případně zamítnout.
12. Uvedená vyjádření byla zaslána stěžovateli pro případ, že by na ně chtěl replikovat. Stěžovatel ve své replice vyslovil nesouhlas s tím, že §46 odst. 8 energetického zákona představuje výjimku z ochrany vlastnického práva podle čl. 11 odst. 3 Listiny. Má za to, že je potřeba rozlišovat, zda v dané věci realizoval své vlastnické právo v rozporu s tímto ustanovením úmyslně nebo neúmyslně. Nemyslí si, že toto ustanovení porušil, i kdyby však k tomu došlo, učinil tak neúmyslně. Je proto třeba vypořádat se s tím, zda má přednost hájení veřejného zájmu či jeho vlastnického práva, a zda ochrana veřejného zájmu během času slábne či nikoliv. V jeho konkrétní věci je třeba vážit, zda takové tvrzené porušení, které se v minulosti událo, i po letech způsobuje takový citelný zásah do veřejného zájmu, že může mít za následek omezení vlastnického práva. Soudy přitom při tomto vážení měly přihlédnout rovněž k jeho poukazu na §137a stavebního zákona, jehož porušení představuje samo o sobě důvod pro zrušení napadených rozhodnutí. Zdůraznil, že argumentaci tímto ustanovením uplatnil již v řízení před soudem prvního stupně.
III.
Vlastní posouzení
13. Poté, co se Ústavní soud seznámil s obsahem příslušného spisu, přezkoumal napadená rozhodnutí z hlediska námitek stěžovatele a dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
14. V obecné rovině lze konstatovat, že stěžovatel se domáhal zrušení napadeného rozhodnutí z obdobných důvodů, jaké uplatnil již v řízení před obecnými soudy. Tato skutečnost samozřejmě v žádném případě nejde k tíži stěžovatele, neboť jejich efektivní uplatnění v předchozím řízení je naopak předpokladem jejich věcného posouzení v řízení o ústavní stížnosti. Poněvadž se však v dané věci obecné soudy vypořádaly s těmito námitkami dostatečným a přesvědčivým způsobem, nebyl dán ani žádný důvod, pro který by tato rozhodnutí neměla z ústavněprávního hlediska obstát. Je třeba dodat, že Ústavní soud napadená rozhodnutí nepřezkoumával z hlediska jejich "podústavní" správnosti, ani nepřehodnocoval jejich skutkové a právní závěry z pozice dalšího instančně nadřazeného soudu. Jeho přezkum se v souladu s jeho postavením soudního orgánu ochrany ústavnosti omezil pouze na posouzení, zda jimi nedošlo k porušení ústavně garantovaných základních práv a svobod stěžovatele.
15. K jednotlivým námitkám Ústavní soud uvádí, že stěžovatel považuje nařízení odstranění předmětné stavby za takový zásah do svého vlastnického práva, jenž vzhledem ke sledovanému účelu neobstojí z hlediska proporcionality. Jeho důvodem je totiž toliko nepředložení souhlasu vlastníka předmětného nadzemního vedení. Takovémuto hodnocení ale v dané věci přisvědčit nelze.
16. V předchozích řízeních bylo prokázáno, že stěžovatel místo ohlášených udržovacích prací zbudoval novou stavbu, aniž by k tomu měl stavební povolení, přičemž jejímu dodatečnému povolení s ohledem na fakt, že se nacházela přímo pod nadzemním vedením elektřiny, tedy v rámci ochranného pásma, bránila absence souhlasu vlastníka tohoto vedení ve smyslu §46 odst. 8 písm. a) energetického zákona. Již krajský soud se dostatečným způsobem vypořádal s otázkou, proč se stěžovatel v dané věci nemůže dovolávat ochrany dobré víry nabyté na základě sdělení příslušného obecního úřadu podle §57 odst. 2 stavebního zákona, že nemá námitky proti provedení ohlášených udržovacích prací. Současně vysvětlil, z jakého důvodu toto sdělení nemohlo zhojit nezákonný stav, jenž vznikl v důsledku provedení předmětné stavby bez stavebního povolení. Z napadených rozsudků dále vyplývá, že bylo povinností stěžovatele předložit stavebnímu úřadu zákonem požadované doklady, včetně souhlasu vlastníka dotčené části nadzemního vedení s prováděním činností v jeho ochranném pásmu, k čemuž mu stavební úřad poskytl dostatečný časový prostor. Stavební úřad přitom nebyl příslušný k udělení výjimky z důvodů uvedených v §46 odst. 11 energetického zákona, neboť tu mohl udělit pouze vlastník poskytnutím svého souhlasu. Tyto závěry, které jsou v obou rozsudcích podrobně zdůvodněny, považuje Ústavní soud za ústavně konformní, přičemž pouhý nesouhlas stěžovatele s nimi na tomto hodnocení nemůže nic změnit.
17. Pokud jde o povinnost odstranit spornou stavbu, jejíž uložení bylo ve smyslu §88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona důsledkem nesplnění podmínek pro její dodatečné povolení, je třeba zdůraznit, že veřejný zájem na omezení vlastnického práva stěžovatele stanovením ochranného pásma nespočívá pouze ve "výkonu správy v energetickém odvětví", ale především v zajištění spolehlivého a bezpečného provozu elektrizační soustavy, jakož i ochraně života, zdraví a majetku osob. Jde o zájmy, které lze obecně považovat za legitimizující omezení vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 3 Listiny. Opominout ale nelze ani zájem na zachovávání stavební kázně, v případě jejíhož porušení je povinnost odstranit "černou" stavbu logickým (a za předpokladu trvání rozporu s výše uvedenými zákonem chráněnými zájmy též nevyhnutelným) následkem [srov. nález ze dne 8. dubna 2004 sp. zn. II. ÚS 482/02 (N 52/33 SbNU 39)]. Ústavní soud již v minulosti odmítl považovat předmětnou povinnost za odepření ochrany ústavně zaručeného vlastnického práva v případě, kdy se stěžovatel pokusil obejít složité správní řízení a zbudováním stavby postavit stavební orgány "před hotovou věc", spoléhaje na to, že stavebnímu úřadu nezbude než akceptovat vzniklý stav [srov. usnesení ze dne 4. března 1999 sp. zn. III. ÚS 403/98 (U 19/13 SbNU 453)]. Lze tedy uzavřít, že nařízení odstranění stavby sledovalo v daném případě legitimní cíl vyjádřený výše vymezeným veřejným zájmem. Tento veřejný zájem, zejména pokud se týká účelu stanovení ochranného pásma, přitom obecně, jak ve svém rozsudku správně podotkl Nejvyšší správní soud, neztrácí ani plynutím času na své intenzitě. Dodatečnou "legalizaci" stavby z tohoto důvodu nepředpokládá ani platná zákonná úprava.
18. Stěžovatel nakonec namítl, že rozhodnutí stavebního úřadu nebylo doručeno jeho původnímu právnímu zástupci Mgr. Michalu Kojanovi, ačkoliv mu byla udělena časově neomezená plná moc pro celé řízení o odstranění stavby. Ústavní soud i v tomto případě odkazuje na závěry obecných soudů, jež se v napadených rozsudcích předmětnou otázkou podrobně zabývaly, přičemž dospěly ve stručnosti k závěru, že udělením pozdější plné moci, byť časově omezené, pozbyla ve smyslu §33 odst. 1 správního řádu platnosti dřívější plná moc, kterou stěžovatel pro dané řízení udělil. Podle uvedeného ustanovení může mít totiž účastník ve správním řízení pouze jednoho zmocněnce. V daném případě se přitom nejednalo o dvě odlišná řízení, jak tvrdil stěžovatel, ale o řízení jediné, jež bylo zahájeno stavebním úřadem z úřední povinnosti a v němž bylo rozhodováno o tom, zda podle §88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona dojde k nařízení odstranění stavby nebo k jejímu dodatečnému povolení. Nejvyšší správní soud zjistil, že posledně předložená plná moc stěžovatele byla udělena jen na dobu určitou, jež uplynula ještě před doručením rozhodnutí stavebního úřadu. V době jeho doručení tak stěžovatel nebyl právně zastoupen, což znamená, že stavební úřad postupoval správně, pokud mu napadené rozhodnutí doručil přímo.
19. I kdyby však při doručení předmětného rozhodnutí došlo k namítanému pochybení stavebního úřadu, z ústavní stížnosti není zřejmé, k porušení jakého základního práva mělo v důsledku tohoto postupu napadenými rozsudky dojít. Stěžovatel přesněji řečeno žádné takovéto porušení ani netvrdí. Z ústavní stížnosti a s ní zaslaných příloh totiž jednoznačně vyplývá, že napadené rozhodnutí bylo doručeno přímo stěžovateli, jehož následné odvolání proti němu bylo ze strany krajského úřadu věcně projednáno. Rovněž mu nebyl odepřen ani následný přístup k soudu prostřednictvím žaloby proti rozhodnutí odvolacího orgánu. Je tedy namístě závěr, že tvrzené pochybení by ani v případě své existence nemělo takový vliv na možnost stěžovatele seznámit se s obsahem rozhodnutí a brojit proti němu zákonem stanovenými prostředky, který by odůvodňoval závěr o porušení jeho základního práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny.
20. Závěrem Ústavní soud konstatuje, že stěžovatel uplatnil v řízení o správní žalobě námitku, podle níž nevyžadovala předmětná stavba stavební povolení na základě výjimky podle §137a stavebního zákona, až po uplynutí dvouměsíční lhůty pro podání žaloby, čímž se ve smyslu §71 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, stala tato námitka neprojednatelnou. Konkrétně došlo k jejímu uplatnění až přípisem stěžovatele ze dne 9. prosince 2010. Poněvadž se s touto skutečností oba soudy výslovně vypořádaly, nelze ani této námitce přiznat ústavněprávní relevanci.
21. Ze všech těchto důvodů proto Ústavní soud konstatuje, že napadenými rozsudky nebyla porušena základní práva stěžovatele, pročež mu nezbylo, než ústavní stížnost mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků podle §43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, jako zjevně neopodstatněnou odmítnout.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 21. února 2012
Vlasta Formánková v. r.
předsedkyně senátu