ECLI:CZ:NSS:2012:5.AS.10.2012:27
sp. zn. 5 As 10/2012 - 27
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Ludmily Valentové a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobkyně: G. M. G.,
zastoupené JUDr. Petrem Grobelným, advokátem se sídlem Ostrava, Sokolská tř. 21, proti
žalované: Vězeňská služba České Republiky, Věznice a ústav pro výkon zabezpečovací
detence Opava, Krnovská 68, Opava, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení
Krajského soudu v Ostravě ze dne 11. 7. 2011, č. j. 22 A 110/2011 – 4,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 11. 7. 2011, č. j. 22 A 110/2011 - 4,
se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
V záhlaví označeným usnesením Krajský soud v Ostravě (dále jen „krajský soud“) odmítl
žalobu žalobkyně proti rozhodnutí vedoucího oddělení výkonu trestu neodůvodnit rozhodnutí
o zamítnutí žádosti žalobkyně týkající se vystavení písemného potvrzení.
Usnesení krajského soudu napadla žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) včasnou kasační
stížností. V kasační stížnosti ze dne 29. 7. 2011 stěžovatelka obecně namítala, že usnesení
krajského soudu, jímž odmítl její žalobu proti rozhodnutí žalované, je nezákonné ve smyslu §103
odst. 1 písm. e) s. ř. s., neboť žalobou napadené rozhodnutí je přezkoumatelné ve správním
soudnictví. K žádosti stěžovatelky krajský soud usnesením ze dne 13. 10. 2011 přiznal
osvobození od soudních poplatků. Žádost o ustanovení zástupce z řad advokátů soud zamítl
z důvodu, že již byl ve věci určen zástupce z řad advokátů rozhodnutím České advokátní komory
ze dne 26. 8. 2011, tento zástupce převzal zastoupení stěžovatelky a doložil plnou moc. Zástupce
kasační stížnost podáním ze dne 15. 9. 2011 doplnil. V doplnění kasační stížnosti namítá,
že krajský soud řádně nezdůvodnil, proč se domnívá, že úkon správního orgánu není možné
považovat za rozhodnutí ve smyslu ust. §65 s. ř. s. Z obsahu správní žaloby vyplývá,
že stěžovatelka požádala mjr. K., vedoucího oddělení výkonu trestu odnětí svobody o vydání
potvrzení o brigádnické činnosti, která spočívá ve výuce francouzštiny, a plní tak nad rámec
výkonu trestu své povinnosti. Rozhodnutí nevydat stěžovatelce potvrzení nebylo odůvodněno
a stěžovatelka jej považuje za zásah do osobních práv a svobod. Vydání potvrzení má přitom
zásadní význam zejména z důvodu, že stěžovatelka podá žádost o podmíněné propuštění
z výkonu trestu a nemůže ovlivnit, co do hodnocení příslušný vychovatel uvede. Pokud by jí bylo
vydáno potvrzení o brigádnické činnosti, může sama soudu doložit, že se ve výkonu trestu řádně
chová, plní své povinnosti a vykonává i činnost nad rámec těchto povinností. Pokud je občan
ve výkonu trestu omezen na své osobní svobodě a požaduje-li o jakékoli brigádě či pracovní
činnosti potvrzení (viz analogie s ustanovením §113 zákoníku práce), mělo by mu být vydáno
a měly by v něm být uvedeny pravdivé skutečnosti.
Žalovaná se ke kasační stížnosti ve stanované lhůtě nevyjádřila. K výzvě Nejvyššího
správního soudu uvedla, že v posuzované věci nebyl vydán žádný správní akt. Daná problematika
byla řešena dne 10. 6. 2011 vedoucím oddělení výkonu trestu, který stěžovatelce při rozhovoru
sdělil, že potvrzení se nevystavují a žádosti nevyhověl.
Nejvyšší správní soud předesílá, že v posuzovaném případě stěžovatelka kasační stížností
napadla usnesení krajského soudu o odmítnutí návrhu. Takovou kasační stížnost lze opřít
pouze o důvody nezákonnosti rozhodnutí dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. (viz např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98, dostupný
na www.nssoud.cz). Pod tento důvod spadá i případ, kdy vada řízení před soudem měla nebo
mohla mít za následek vydání nezákonného rozhodnutí o odmítnutí návrhu (viz též rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 12. 2005, č. j. 6 As 4/2004 - 53, dostupný
na www.nssoud.cz).
Jelikož kasační stížnost nesměřuje proti meritornímu rozhodnutí, nebude se ani Nejvyšší
správní soud moci zabývat věcí samou, tj. nebude se zabývat otázkou zákonnosti žalobou
napadeného výsledku činnosti žalované. Předmětem posouzení Nejvyššího správního soudu
v kasačním řízení může tak být toliko otázka, zda krajský soud postupoval správně, když žalobu
stěžovatelky podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítl a nezabýval se jí věcně, když dospěl
k závěru, že směřovala proti úkonu žalované, který je dle §70 písm. a) s. ř. s. ze soudního
přezkoumání vyloučen, neboť není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadané usnesení krajského soudu a dospěl k závěru,
že kasační stížnost je důvodná. Důvodnost přitom Nejvyšší správní soud shledal nad rámec
stěžovatelkou uplatněných kasačních námitek.
Nejvyšší správní soud v souladu s §109 odst. 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní (dále jen s. ř. s.), není vázán důvody kasační stížnosti, bylo-li řízení před soudem
zmatečné [ust. §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s.] nebo bylo zatíženo vadou, která mohla mít
za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, anebo je-li napadené rozhodnutí
nepřezkoumatelné [§103 odst. 1 písm. d) cit. zák.], jakož i v případech, kdy je rozhodnutí
správního orgánu nicotné.
Dle ust. §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené
nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí,
popřípadě jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé.
V projednávané věci shledal Nejvyšší správní soud nad rámec kasačních námitek
stěžovatelky napadené usnesení nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, a dále zjistil, že řízení
o žalobě bylo stiženo vadou mající vliv na zákonnost rozhodnutí krajského soudu.
Soudní řád správní stanoví pro každé podání účastníka vůči soudu určité náležitosti,
jež toto podání musí splňovat. Pokud je nesplňuje, definuje zákon postup soudu při doplňování
náležitostí podání a odstraňování jeho vad. Rovněž stanoví další postup soudu a právní následky,
není-li podání doplněno a vady odstraněny. Náležitosti žaloby v řízení o žalobě proti rozhodnutí
správního orgánu (§65 a násl. s. ř. s.) vyplývají a priori z ustanovení §37 s. ř. s. (zejm. z jeho
odst. 3), kde jsou stanoveny obecné („minimální“) náležitosti každého podání adresovaného
soudu, které se vztahují na všechna řízení podle soudního řádu správního, pokud z jeho
ustanovení o jednotlivých typech řízení neplyne (ať již přímo nebo z povahy věci), že podání
některé z náležitostí podle §37 s. ř. s. v rámci daného konkrétního typu řízení nemusí splňovat.
Ze soudního spisu vyplývá, že dne 21. 6. 2011 byl krajskému soudu doručen návrh
stěžovatelky ze dne 16. 6. 2011, označený jako „Správní žaloba proti rozhodnutí vedoucího odd. výkonu
trestu Věznice Opava, mjr. Mgr. I. K. neodůvodnit rozhodnutí o zamítnutí žádosti žalobkyně o vystavení
písemného potvrzení“. Ve svém podání stěžovatelka uvedla, že dne 10. 6. 2011 Mgr. K. nevyhověl
její žádosti o vystavení písemného potvrzení týkající se brigádnické činnosti, kterou prováděla.
Toto rozhodnutí nemělo úřední formu, pouze bylo na žádosti připsáno ,,žádosti nevyhovuji“,
toto nebylo nijak odůvodněno, čímž byla žalobkyně zkrácena na subjektivních právech. Vady
tohoto rozhodnutí způsobují jeho nezákonnost pro nepřezkoumatelnost. Zkrácení na právech
spočívá zejména v porušení článku 38 odst. 2 Listiny, neboť rozhodnutí není řádně odůvodněno.
Dále stěžovatelka konstatovala, že proti rozhodnutí správního orgánu je osoba, jíž se takové
rozhodnutí dotýká, oprávněna podat žalobu podle §65 s. ř. s. Konečně stěžovatelka avizovala, že
svou žalobu dále doplní prostřednictvím svého zástupce; požádala o osvobození od soudních
poplatků a ustanovení zástupce z řad advokátů.
Ačkoliv podle označení směřovala žaloba stěžovatelky proti „rozhodnutí“, z jejího obsahu
nebylo zřejmé, zda v dané věci rozhodnutí žalovaná vydala. Formulace žalobních námitek naopak
nasvědčovala tomu, že žaloba je ve své podstatě namířena proti postupu žalované, která odmítla
vystavit stěžovatelce písemné potvrzení, resp. odmítla své rozhodnutí zdůvodnit. Taktéž petit
návrhu chyběl. Žaloba tak vykazovala vady, jež bylo na místě odstranit postupem dle §37 odst. 5
s. ř. s. Sama stěžovatelka, jak vyplývá z textu žaloby, si byla vědoma chybějících náležitostí žaloby,
když odkazovala na doplnění žaloby advokátem, o jehož ustanovení žádala.
S ohledem na výše uvedené vady podání měl krajský soud před vydáním rozhodnutí
stěžovatelku nejprve vyzvat dle §37 odst. 5 s. ř. s. k odstranění vad žaloby. Zdejší soud setrvale
judikuje, že v případech, kdy krajskému soudu vzniknou důvodné pochybnosti o tom, proti
jakému rozhodnutí žaloba směřuje, je povinen postupem zákonem stanoveným žalobce vyzvat
k upřesnění návrhu.
Takto však krajský soud nepostupoval. Namísto odstraňování vad podání, vyžádání
si napadené „rozhodnutí“, resp. kopie žádosti stěžovatelky, vč. vyznačení ,,rozhodnutí žádosti
nevyhovět“, a vyjádření žalované, přistoupil k rozhodnutí o žalobě, přičemž návrh stěžovatelky
ze dne 16. 6. 2011 vyložil pouze s ohledem na jeho označení, tedy jako žalobu proti rozhodnutí
správního orgánu ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Předmět řízení krajský soud vymezil v záhlaví
kasační stížností napadeného rozhodnutí tak, že rozhodl „o žalobě proti rozhodnutí vedoucího oddělení
výkonu trestu žalovaného neodůvodnit rozhodnutí o zamítnutí žádosti žalobkyně týkající se vystavení písemného
potvrzení“. Následně krajský soud dospěl k závěru, že napadený výsledek činnosti žalované není
rozhodnutím podle §65 odst. 1 s. ř. s.
Výše uvedené závěry krajský soud učinil bez toho, aniž by postupem dle §37 odst. 5
s. ř. s. odstranil pochybnosti o tom, čeho se stěžovatelka domáhá, resp. aby vymezil předmět
řízení. Jak již zdejší soud nastínil výše, žaloba stěžovatelky v posuzovaném případě byla nejasná,
neboť z ní nebylo zřejmé, zda se jedná o žalobu proti rozhodnutí správního orgánu podle §65
s. ř. s., nebo o zásahovou žalobu ve smyslu §82 s. ř. s. V úvahu přicházela i žaloba
proti nečinnosti, když stěžovatelka v podstatě brojila proti postupu žalované, která nejen,
že nevystavila písemné potvrzení o brigádnické činnosti stěžovatelky, nýbrž odmítla tento
svůj postup zdůvodnit, ačkoliv ji, dle názoru stěžovatelky, tato povinnost stíhala ze zákona.
Ze samotného přezkoumávaného usnesení pak vyplývá, že krajský soud si byl problematické
formulace návrhu na zahájení řízení, resp. rozporu plynoucího z obsahu předmětné žaloby
a jejího označení, vědom; krajský soud sice žalobu odmítl, neboť dospěl k závěru, že napadený
výsledek činnosti žalované není rozhodnutím podle §65 odst. 1 s. ř. s., zároveň ovšem podotkl,
že od takových rozhodnutí je třeba odlišovat jiné faktické pokyny či donucení a další výsledky
činnosti orgánů veřejné moci, které však rozhodnutími ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. nejsou,
přičemž krajský soud uvedl, že právě o takový případ se v posuzovaném případě jedná, tedy
výslovně připustil, že žaloba stěžovatelky mohla mířit proti faktickému pokynu či donucení
správního orgánu.
K otázce podřazení návrhu na zahájení řízení pod konkrétní typ řízení dle soudního řádu
správního se Nejvyšší správní soud vyjádřil již v rozsudku ze dne 19. 10. 2006,
č. j. 6 Aps 2/2005 - 60, dostupném na www.nssoud.cz, v němž dospěl k závěru, že ve správním
soudnictví není navrhovatel povinen výslovně určit, dle jakého ustanovení či dílu soudního řádu
správního bude soud jeho návrh posuzovat, ani soud není tímto případným označením vázán.
Dle ust. §2 odst. 1 s. ř. s. totiž soudy ve správním soudnictví poskytují ochranu veřejným
subjektivním právům fyzických i právnických osob způsobem stanoveným tímto zákonem
za podmínek stanovených tímto nebo zvláštním zákonem. Z tohoto ustanovení je zřejmé,
že způsob poskytnutí ochrany (tj. volbu příslušného typu řízení v rámci hlavy druhé části třetí
s. ř. s.) je stanoven zákonem, pouze jím je soud vázán, nikoli označením tohoto typu v žalobě.
V rozsudku ze dne 9. 7. 2009, č. j. 7 Aps 2/2009 - 197, dostupném na www.nssoud.cz,
Nejvyšší správní soud dále zdůraznil, že pro účely určení žalobního typu je třeba žalobu
posuzovat podle jejího obsahu, přičemž pro soud je závazný petit žaloby. Obdobný závěr
Nejvyšší správní soud učinil již dříve v rozsudku ze dne 24. 6. 2004, č. j. 2 Ans 1/2004 - 64,
publikovaném pod č. 670/2005 Sb. NSS, v němž uvedl, že „soud rozhoduje o návrhu, jaký žalobce
učiní, a ten je dán petitem a jemu odpovídající věcnou argumentací“.
Z uvedené judikatury zdejšího soudu ovšem také vyplývá, že pokud by byl mezi obsahem
žaloby a navrženým petitem rozpor, případně pokud by žaloba žádný petit neobsahovala,
jak tomu bylo v tomto případě, bylo by třeba takovou vadu nejprve odstranit postupem dle §37
odst. 5 s. ř. s. Není-li postaveno najisto, čeho se žalobce žalobou domáhá, a soud přesto ve věci
rozhodne, zatíží tím své řízení vadou, která může mít vliv na zákonnost rozhodnutí (viz cit.
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 7. 2009, č. j. 7 Aps 2/2009 - 197).
V projednávané věci stěžovatelka označila svůj návrh jako žalobu proti rozhodnutí
správního orgánu, což nebylo v souladu s obsahem žaloby, kterou stěžovatelka brojí proti
faktickému úkonu resp. neprovedení úkonu žalované, jež odmítla odůvodnit nevydání potvrzení
o brigádnické činnosti, které může mít význam při rozhodování o podmíněném propuštění
z výkonu trestu odnětí svobody. K tomu přistupuje vada podání spočívající v tom, že předmětná
žaloba neobsahuje žádný petit, jenž představuje nutnou náležitost jak žaloby proti rozhodnutí
[viz §71 odst. 1 písm. f) s. ř. s.], tak i žaloby proti nezákonnému zásahu [viz §84 odst. 3 písm. d)
s. ř. s.]. V každém případě se ovšem jednalo o vadu odstranitelnou, soud tedy nebyl oprávněn
vydat rozhodnutí, aniž by se pokusil tyto vady postupem dle §37 odst. 5 s. ř. s. odstranit.
Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že krajský soud byl povinen ujasnit si přípustnost
žaloby a další podmínky řízení v souladu s obsahem žaloby; nebyl přitom vázán toliko označením
žaloby. Jinými slovy, krajský soud měl stěžovatelku vyzvat, aby odstranila zmiňované vady žaloby
a upřesnila, čeho se touto žalobou domáhá. Teprve pokud by stěžovatelka na výzvu soudu podle
§37 odst. 5 s. ř. s. neupřesnila a nedoplnila své podání, byl by krajský soud povinen zkoumat, zda
lze v řízení o podání stěžovatelky i přes tuto skutečnost pokračovat, a pokud by to možné nebylo,
byl by povinen podání podle §37 odst. 5 s. ř. s. odmítnout (viz rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 3. 2. 2010, č. j. 1 As 78/2009 - 76, dostupný na www.nssoud.cz).
Krajský soud výše uvedeným způsobem nepostupoval, a tím zatížil své řízení vadou, která
mohla mít vliv na zákonnost jeho rozhodnutí [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
Stěžovatelka spolu s návrhem na zahájení řízení krajskému soudu adresovala také návrh,
aby ji soud osvobodil od soudních poplatků, a aby jí ustanovil zástupce z řad advokátů. Krajský
soud nicméně o tomto návrhu rozhodl až v předmětném usnesení o odmítnutí žaloby, kterým
se řízení před krajským soudem končí, ačkoliv s ohledem na zachování procesních práv
stěžovatelky tak měl učinit na prvním místě, tedy ještě před tím, než by se pokusil odstranit vady
žaloby, jak bylo popsáno výše. Je pravděpodobné, že pokud by soud shledal, že v daném případě
jsou splněny podmínky pro ustanovení zástupce z řad advokátů, stěžovatelka by prostřednictvím
ustanoveného advokáta vady žaloby snáze odstranila. I v tomto ohledu tedy krajský soud
pochybil, a zatížil tak řízení vadou, která mohla mít vliv na zákonnost jeho rozhodnutí.
Krajský soud zamítl návrh stěžovatelky na osvobození od soudních poplatků
a na ustanovení zástupce z řad advokátů s odůvodněním, že žalobu bylo nutné odmítnout, resp.
že šlo o žalobu zjevně neúspěšnou. Krajský soud zde totiž vycházel ze závěrů, na základě kterých
předmětnou žalobu stěžovatelky odmítl, přičemž tyto závěry, které, jak bude níže pojednáno,
nebyly krajským soudem v projednávané věci přezkoumatelným způsobem odůvodněny.
Z důvodu ochrany práv účastníků řízení je možné závěry o zjevné neúspěšnosti učinit pouze
tehdy, jestliže je skutečně již na první pohled zřejmé, že žalobě nelze vyhovět. To znamená,
že zjevná neúspěšnost musí být patrná již ze samotné žaloby, bez toho, aniž by krajský
soud musel činit jakákoliv další zjištění či provádět dokazování. O takový případ se však
v projednávané věci nejednalo.
Krajský soud, jak již bylo výše uvedeno, žalobu odmítl, neboť dospěl k závěru,
že napadený výsledek činnosti žalované není rozhodnutím podle §65 odst. 1 s. ř. s. Přitom soud
podotkl, že od takových rozhodnutí je třeba odlišovat jiné faktické pokyny či donucení a další
výsledky činnosti orgánů veřejné moci, které však rozhodnutími ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
nejsou. Krajský soud uzavřel, že právě o takový případ se v posuzovaném případě jedná. Tyto
závěry krajský soud učinil bez toho, aniž by si žalobou napadené „rozhodnutí“, resp. jiné
písemnosti vztahující se k projednávané věci obstaral, přičemž rozhodovací důvody pro závěr
o odmítnutí žaloby ve vztahu k žalobou napadenému „rozhodnutí“ v usnesení zcela absentují.
Krajský soud v odůvodnění setrval na obecném výkladu bez potřebné specifikace
na projednávanou věc.
Jak zdejší soud setrvale judikuje, z hlavy páté Listiny základních práv a svobod vyplývá
obecný požadavek, podle něhož jsou soudy povinny svá rozhodnutí řádně zdůvodnit. Absence
řádného odůvodnění napadeného rozhodnutí tak vede k nepřezkoumatelnosti; takové rozhodnutí
nedává dostatečné záruky pro to, že nebylo vydáno v důsledku libovůle a způsobem porušujícím
ústavně zaručené právo na spravedlivý proces (II ÚS 686/02). Obdobně judikoval Ústavní soud
ve svém nálezu ze dne 24. 2. 2004, sp. zn. II. ÚS 242/02, když dovodil, že ze zásad spravedlivého
procesu mimo jiné vyplývá povinnost obecných soudů svá rozhodnutí odůvodnit, reagovat
na uplatněné námitky a vysvětlit jejich případné odmítnutí.
Ani této povinnosti krajský soud nedostál a zatížil své rozhodnutí nepřezkoumatelností
pro nedostatek odůvodnění.
Vzhledem k výše uvedenému Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou
a v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. usnesení krajského soudu v plném rozsahu zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení. V něm bude krajský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu
vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. května 2012
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu