ECLI:CZ:NSS:2010:5.AS.26.2009:67
sp. zn. 5 As 26/2009 - 67
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové,
Ph.D. a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. a JUDr. Ludmily Valentové v právní věci žalobce:
ROKOSPOL a.s., se sídlem Uherský Brod, Dolní Valy 893, zastoupeného JUDr. Aloisem
Coufalíkem, advokátem se sídlem Masarykova 175, Luhačovice, proti žalovanému: Ministerstvo
životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, v řízení o kasační stížnos t žalobce
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 9. 2008, č. j. 5 Ca 90/2007 – 31,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 30. 9. 2008, č. j. 5 Ca 90/2007 – 31,
se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím České inspekce životního prostředí ze dne 27. 11. 2006,
č. j. 47/OOV/0627723.08/06/BVA, byl žalobce shledán odpovědným za spáchání správního
deliktu podle §116 odst. 1 písm. d) bod 17 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně
některých zákonů (vodní zákon), jehož se měl dopustit tím, že neučinil v provozovně
v Kaňovicích při zacházení se závadnými látkami přiměřená opatření, aby nevnikly
do povrchových nebo podzemních vod nebo neohrozily jejich prostředí, a správního deliktu
podle §116 odst. 1 písm. d) bod 19 vodního zákona, jehož se měl dopustit tím, že nezpracoval
havarijní plán pro případ havárie v uvedené provozovně. Za tyto delikty mu byla uložena pokuta
dle §122 odst. 1 písm. b) a d) vodního zákona v celkové výši 230 000 Kč.
Proti rozhodnutí České inspekce životního prostředí podal žalovaný odvolání,
které žalovaný zamítl podle §92 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní
řád“) rozhodnutím ze dne 31. 1. 2007, č. j. 570/125/07/Vy, jako opožděné. V odůvodnění svého
rozhodnutí žalovaný uvedl, že inspekce zaslala žalobci rozhodnutí prostřednictvím provozovatele
poštovních služeb na adresu jeho sídla zapsaného v obchodním rejstříku. Zásilka byla doslána
na adresu provozovny v Kaňovicích, kde ž alobce přebírá poštovní zásilky. Jelikož se žalobci
nepodařilo zásilku doručit, byla dne 7. 12. 2006 uložena na poště a připravena k vyzvednutí.
Žalobce si zásilku v průběhu desetidenní lhůty od uložení zásilky nevyzvedl, tudíž nastala dne
18. 12. 2006 fikce doručení rozhodnutí. Následujícího dne, tj. 19. 12. 2006, žalobci začala běžet
patnáctidenní lhůta k podání odvolání proti rozhodnutí inspekce. Přesto bylo po té rozhodnutí
žalobci znovu doručováno a žalobce je dne 22. 12. 2006 převzal. Žalobce zaslal d ne 2. 1. 2007,
tedy podle žalovaného v poslední den odvolací lhůty, prostřednictvím pošty odvolání, jež ovšem
v rozporu s §86 odst. 1 správního řádu neadresoval inspekci, ale přímo žalovanému. Žalovaný
obdržel odvolání dne 3. 1. 2007 a téhož dne je postoupil inspekci, která odvolání obdržela dne
4. 1. 2007. Odvolání má ovšem účinky včas podaného odvolání pouze tehdy, obdrží-li je správní
orgán prvního stupně ve lhůtě podle §83 odst. 1 správního řádu nebo je-li v této lhůtě
odevzdáno k poštovní přepravě podle §40 odst. 1 písm. d) správního řádu. Zaslal -li žalobce
odvolání žalovanému, a nikoliv inspekci, nemohly jeho doručením žalovanému nastat účinky včas
podaného odvolání. Lhůta pro podání odvolání marně uplynula dne 2. 1. 2007. Odvolání
bylo inspekci postoupeno až po jejím uplynutí a bylo tedy v důsledku omylu žalobce podáno
opožděně.
Žalobce následně napadl rozhodnutí žalovaného žalobou, v níž zejména namítal, že fikce
doručení rozhodnutí nemohla nastat, neboť po uložení zásilky na poště nemohl žalobce
z objektivních důvodů zásilku s rozhodnutím inspekce vyzvednout. Zásilku určenou do vlastních
rukou žalobce mohl převzít pouze předseda představenstva žalobce. Ten se však v době
doručování zásilky ani 10 dnů po jejím uložení v místě provozovny žalobce nezdržoval z důvodu
dovolené a následné hospitalizace. Žalobce také namítl, že nebyl řádně poučen o právních
následcích nevyzvednutí uložené zásilky. Rozhodnutí inspekce mu bylo doručeno až dne
22. 12. 2006 a odvolání doručené inspekci dne 4. 1. 2007 bylo proto dle jeho názoru podáno včas.
Městský soud žalobu rozsudkem ze dne 30. 9. 2008, č. j. 5 Ca 90/2007 - 31, zamítl.
Právnická osoba se dle názoru městského soudu nemůže dovolávat své dočasné nepřítomnosti,
jestliže při doručování nebyla zastižena žádná oso ba oprávněná k převzetí zásilky. Je věcí
právnické osoby, aby si upravila své vnitřní poměry tak, aby mohla řádně přebírat jí určené
poštovní zásilky, včetně písemností určených do vlastních rukou. Za vážný důvod, jenž by
právnické osobě bránil v převzetí písemnosti určené do vlastních rukou, nelze považovat stav,
kdy předseda představenstva není přítomen z důvodu dovolené, pracovní cesty či nemoci a není
zde jiné osoby oprávněné k převzetí zásilky určené do vlastních rukou žalobce. Městský soud
neshledal důvodnou ani žalobní námitku týkající se nedostatku poučení žalobce o právních
následcích nevyzvednutí uložené zásilky. Dle sdělení pošty ze dne 23. 1. 2007 byla předmětná
zásilka žalobci dne 7. 12. 2006 oznámena a téhož dne uložena k vyzvednutí. Součástí oznámení
o neúspěšném doručení zásilky je podle městského soudu standardně vedle výzvy k vyzvednutí
zásilky i poučení dle §23 odst. 5 správního řádu. Soud tedy dospěl k závěru, že rozhodnutí
inspekce bylo žalobci doručeno fikcí dne 18. 12. 2006, následujícího dne počala žalobci běžet
patnáctidenní lhůta k podání odvolání, která marně uplynula dne 2. 1. 2007. Žalovaný odvolání
dne 3. 1. 2007 postoupil inspekci, jíž bylo odvolání doručeno až dne 4. 1. 2007, tj. po uplynutí
lhůty k podání odvolání.
Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost, již opírá
o důvody podle §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s., tj. namítá nezákonnost spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení a vady řízení spočívající
v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu
ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon
v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit
zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu měl městský soud napadené rozhodnutí
správního orgánu zrušit.
Stěžovatel zejména namítá, byť jeho argumentace je značně nepřehledná a nepřesná,
nesprávnost právního závěru soudu, že rozhodnutí inspekce bylo stěžovateli doručeno fikcí dne
18. 12. 2006. Městský soud konstatoval, že stěžovatel měl vytvořit podmínky pro řádné
doručování písemností, ale nevysvětlil, jak má být zásilka předána do vlastních rukou osobě
(myšlen patrně předseda představenstva stěžovatele - pozn. NSS), která není a z objektivních
důvodů ani nemůže být přítomna. Stěžovatel dále namítal, že nebylo prokázáno, zda bylo
stěžovateli při neúspěšném pokusu o doručení rozhodnutí dne 7. 12. 2006 předáno poučení
o důsledcích nevyzvednutí uložené zásilky. Má-li nastat fikce doručení rozhodnutí inspekce, musí
být prokázáno, že došlo k neúspěšnému pokusu o jeho doručení a že byl stěžovatel vyzván k jeho
vyzvednutí na poště spolu s poučením o právních následcích případného nevyzvednutí.
Stěžovatel dále namítal nesprávnost právního závěru městského soudu o tom, že odvolání
proti rozhodnutí inspekce bylo podáno až dne 3. 1. 2007. Stěžovatel podal odvolání v souladu
s poučením o opravných prostředcích, v němž bylo uvedeno, že odvolání se podává
prostřednictvím správního orgánu prvního stupně. V poučení ovšem nebylo uvedeno,
že adresátem odvolání musí být inspekce. Stěžovatel navíc v závěru odvolání výslovně uvedl,
že se odvolání podává prostřednictvím inspekce.
V závěru kasační stížnosti stěžovatel městskému soudu vytkl, že mu svým rozsudkem
upřel rovné postavení v řízení. Tím byla porušena základní práva stěžovatele garantovaná v čl. 36
odst. 1 Listiny základních práv a svobod a v čl. 6 odst. 1 Ú mluvy o ochraně lidských práv
a základních svobod. Vzhledem k tomu měl městský soud řízení přerušit a podat u Ústavního
soudu návrh na zrušení následující části §40 odst. 1 písm. d) správního řádu: „ nemůže-li účastník
z vážných důvodů učinit podání u věcně a místně příslušného správního orgánu,… “.
Žalovaný se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s odůvodněním rozsudku
městského soudu a navrhl zamítnutí kasační stížnosti. Uvedl, že v daném případě byla k převzetí
zásilek doručovaných stěžovateli do vlastních rukou zmocněna zaměstnankyně stěžovatele.
Stěžovatelem tvrzená nepřítomnost předsedy představenstva v době doručování rozhodnutí tedy
není překážkou účinného doručení rozhodnutí inspekce fikcí. K argumentaci stěžovatele týkající
se podání odvolání žalovaný uvedl, že měl sice jakožto správní orgán, jemuž bylo odvolání
nesprávně adresováno, obecnou povinnost podle §12 správního řádu odvolání postoupit
inspekci, takové podání by ovšem mělo účinky včas podaného odvolání pouze tehdy, pokud by je
inspekce obdržela v otevřené odvolací lhůtě nebo by bylo v této lhůtě odevzdáno žalovaným
k poštovní přepravě. Podání odvolání u odvolacího orgánu nemá účinky spojené s řádným
odvoláním. Pokud jde o námitku týkající se poučení o právních důsledcích nevyzvednutí uložené
zásilky, uvedl žalovaný, že písemnosti jsou správními orgány zasílány v typizované obálce, která
toto poučení vždy obsahuje.
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od do ručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel
byl účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), a je zastoupen advokátem
(§105 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud dále posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž
by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační
stížnost je důvodná.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval kasační námitkou týkající se nepřítomnosti osob
oprávněných přebírat za stěžovatele zásilky určené do vlastních rukou. Nejvyšší správní soud
v prvé řadě potvrzuje správnost závěru městského soudu, že k uložení písemnosti podle §23
odst. 2 správního řádu a k následné fikci doručení po marném uplynutí lhůty 10 dnů pro její
vyzvednutí dle §24 odst. 1 správního řádu může dojít i v případě, nebyla-li v době doručování
písemnosti právnické osobě přítomna žádná fyzická osoba, jež by mohla písemnost převzít.
Na rozdíl od dříve platné právní úpravy obsažené v zákoně č. 71/1967 Sb., o správním řízení,
účinném do 31. 12. 2005, případně v zákoně č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění
účinném do 30. 6. 2009, totiž úprava v novém správním řádu již nevyžaduje, aby byl adresát
písemnosti v době doručování písemnosti v místě doručování přítomen. Jeho dočasná
nepřítomnost v místě doručování z omluvitelných důvodů však mohla být dle §24 odst. 2
správního řádu, v znění relevantním pro posuzovanou věc, následně důvodem pro podání žádosti
o prominutí zmeškání úkonu (nyní žádosti o určení neplatno sti doručení nebo okamžiku,
kdy byla písemnost doručena).
Přitom nelze souhlasit s tím, že by právnická osoba nebyla za žádných okolností
oprávněna podat žádost o prominutí zmeškání úkonu (tj. v konkrétním případě lhůty
pro odvolání). Ustanovení §21 odst. 3 správního řádu, podle něhož právnická osoba nemůže
žádat o prominutí zmeškání úkonu s poukazem na to, že se na adrese jejího síd la nebo sídla její
organizační složky nezdržuje, míří na ty případy, kdy sídlo právnické osoby zapsané v obchodním
rejstříku či jiném obdobném rejstříku má pouze formální charakter a fakticky se právnická osoba
v tomto místě trvale nezdržuje, nevyvíjí zde žádnou činnost ani nepřebírá zásilky. Smyslem
tohoto ustanovení je zabránit možnému zneužití práva a procesním průtahům ze strany
právnických osob, které se dlouhodobě vyhýbají doručení písemností. Je odpovědností právnické
osoby, aby zajistila, že v místě jejího zapsaného sídla budou přebírány jí určené zásilky, pokud
tak neučiní, musí nést negativní procesní následky. Z tohoto ustanovení však nelze dovodit,
že by právnická osoba nesla objektivní odpovědnost za to, že bude za všech okolností zajištěno,
aby zásilky adresované právnické osobě, včetně těch určený ch do vlastních rukou, byly
bez ohledu na její zavinění vždy přijaty, případně včas vyzvednuty osobou k tomu oprávněnou.
Není vyloučeno, aby i právnická osoba požádala podle §24 odst. 2 správního řádu o prominutí
zmeškání úkonu (nyní určení neplatnosti doručení) z důvodu dočasné nepřítomnosti či z jiného
vážného důvodu na straně osob oprávněných k přijetí jí určených zásilek.
Podle §24 odst. 2 správního řádu, v relevantním znění, platilo, že „prokáže-li adresát,
že si pro dočasnou nepřítomnost nebo z jiného vážného důvodu nemohl bez svého zavinění uloženou písemnost
ve stanovené lhůtě vyzvednout, může za podmínek ustanovení §41 správního řádu požádat o prominutí zmeškání
úkonu“. Podle §41 odst. 2 s právního řádu může účastník řízení požádat o prominutí zmeškání
úkonu „do 15 dnů ode dne, kdy pominula překážka, která podateli bránila úkon učinit. S požádáním je třeba
spojit zmeškaný úkon, jinak se jím správní orgán nezabývá “. Ze znění shora uvedených ustanovení tedy
plyne, že měl-li stěžovatel za to, že existovaly vážné důvody, jež mu bez jeho zavinění bránily
v tom, aby si vyzvedl uloženou zásilku, mohl tyto důvody uplatnit v žádosti o prominutí
zmeškání úkonu. Domníval-li se stěžovatel, že pro nepřítomnost předsedy představenstva
po dobu jeho dovolené a následné hospitalizace spojené s domácím léčením nemohlo být
předmětné rozhodnutí určené do vlastních rukou stěžovatele převzato ani vyzvednuto v příslušné
lhůtě, neboť žádná jiná fyzická osoba údajně nebyla oprávněna k převzetí tohoto rozhodnutí,
a že ani následně nebylo z tohoto důvodu možné podat odvolání ve lhůtě 15 dnů ode dne fikce
doručení, měl nejpozději do patnácti dnů ode dne odpadnutí této překážky požádat o prominutí
zmeškání lhůty k podání odvolání a toto své tvrzení doložit příslušnými důkazy. V daném případě
je však z obsahu správního spisu zřejmé, že stěžovatel o prominutí zmeškání lhůty k podání
odvolání proti rozhodnutí žalovaného nepožádal, a to ani v samotném odvolání proti rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně. Žalovaný tedy ani nemohl a neměl přihlížet v rámci svých
úvah o účinnosti doručení předmětného rozhodnutí ke skutečnosti, zda na straně stěžovatele
neexistovaly vážné důvody, jež mu bez jeho zavinění bránily uloženou zásilku vyzvednout.
Samotná stěžovatelem tvrzená nepřítomnost předsedy představenstva a neexistence dalších osob
oprávněných k přijetí zásilky určené do vlastních rukou stěžovatele nemohla být důvodem
vylučujícím účinnost případného doručení předmětného rozhodnutí inspekce fikcí a o následné
prominutí zmeškání odvolací lhůty stěžovatel nepožádal. Nejvyšší správní soud tedy shledal tuto
námitku stěžovatele nedůvodnou.
Dále se Nejvyšší správní soud zabýval kasační námitkou týkající se otázky, kdy nastaly
účinky podání odvolání proti rozhodnutí inspekce. Nejvyšší správní soud přitom nesouhlasí
s názorem stěžovatele, že za rozhodný okamžik je v tomto ohledu třeba považovat den odeslání
odvolání žalovanému, tj. 2. 1. 2007. Ustanovení §86 odst. 1 správního řádu jednoznačně stanoví,
že se odvolání podává u správního orgánu, který napadené rozhodnutí vydal. Přípravné úkony
v odvolacím řízení (§86 až §88 správního řádu) totiž provádí správní orgán prvního stupně,
nikoliv odvolací orgán. Podle §40 odst. 1 písm. d) správního řádu zároveň platí, že lhůta
je zachována, je-li v poslední den lhůty podána poštovní zásilka adresovaná věcně a místně
příslušnému správnímu orgánu, která obsahuje podání, držiteli poštovní licence nebo zvláštní
poštovní licence anebo osobě, která má obdobné postavení v jiném státě. Z dikce i z účelu
citovaných ustanovení je dle Nejvyššího správního soudu patrné, že odvolání proti rozhodnutí
správního orgánu je třeba podat vždy u správního orgánu prvního stupně. To platí i v případech,
kdy je odvolání zasíláno poštou. Poštovní zásilka obsahující odvolání musí být adresována
správnímu orgánu, který vydal napadené rozhodnutí. Ze znění §40 odst. 1 písm. d) správního
řádu lze dovodit, že lhůta k podání odvolání je zachována jen v případě, pokud je odvolání
zasláno v zákonem stanovené lhůtě správnímu orgánu, jenž rozhodl v prvním stupni. K této
otázce se Nejvyšší správní soud vyslovil již v rozsudku ze dne 27. 6. 2006, č. j. 5 As 39/2004 - 66,
www.nssoud.cz, v němž posuzoval právní úpravu podle již neúčinného zákona č. 71/1967 Sb.,
o správním řízení (správní řád), nicméně závěry zde vyslovené lze přenést i na nový správní řád.
Ve zmíněném rozsudku Nejvyšší správní soud uvedl: „V případě, kdy je odvolání adresováno a doručeno
místně popř. i věcně nepříslušnému správnímu orgánu, posuzuje se za podané vča s až poté, pokud je příslušnému
správnímu orgánu fakticky postoupeno a doručeno ve lhůtě podle ustanovení §54 odst. 2 správního řádu. Datum
odevzdání odvolání k poštovní přepravě v případě, kdy je toto adresováno nepříslušnému správnímu orgánu,
je bezvýznamné, neboť fikce doručení váznoucí ke dni podání poštovní zásilky vázne pouze k osobě podatele,
nikoliv k osobě postupujícího správního orgánu. “ Tento závěr potvrzuje i rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 9. 1. 2008, č. j. 2 As 47/2007 - 53, www.nssoud.cz. V posuzovaném
případě lze tedy podání odvolání spojovat až s okamžikem, kdy bylo odvolání stěžovatele zasláno
žalovaným správnímu orgánu I. stupně, tj. až se dnem 3. 1. 2007.
Z dosavadní judikatury dále plyne, že pokud by nepříslušný orgán ve lhůtě určené
k podání odvolání zjistil, že odvolání bylo podáno u tohoto nepříslušného orgánu a orgán
příslušný k podání odvolání by mu byl zároveň znám, avšak přesto by odvolání příslušnému
orgánu nepostoupil, nýbrž by úmyslně vyčkal na uplynutí lhůty k podání odvolání určené,
znamenalo by následné zamítnutí odvolání pro opožděnost natolik extenzivní výklad zákona,
že by vybočil z mezí ústavnosti (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 31. 10. 2000, sp. zn.
I. ÚS 324/99 a shora citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 47/2007 - 53).
K takovému porušení zákona ovšem v posuzované věci nedošlo. Stěžovatel zaslal odvolání
žalovanému dne 2. 1. 2007, žalovaný obdržel odvolání dne 3. 1. 2007 a téhož dne je postoupil
inspekci, která odvolání obdržela dne 4. 1. 2007. Žalovaný v souladu s §12 správního řádu
odvolání bezodkladně postoupil inspekci a nelze mu tedy v tomto ohledu vyčítat žádné
pochybení.
Nejvyšší správní soud nesouhlasí s tvrzením stěžovatele, že se při podání odvolání
doslova řídil textem poučení o odvolání uvedeným v napadeném rozhodnutí inspekce. Inspekce
poučila stěžovatele o tom, že se proti rozhodnutí může „dle ust. §81 a násl. správního řádu odvolat
do 15ti dnů ode dne jeho doručení k Ministerstvu životního prostředí, odboru výkonu státní správy VIII, podáním
učiněným v počtu 2 stejnopisů u České inspekce životního prostředí, oblastního direktorátu Brno, oddělení ochrany
vod, Lieberzeitova 14, 614 00 Brno“. Z toho je zřejmé, že poučení o tom, u kterého správního
orgánu má stěžovatel své odvolání podat, je zcela v souladu s §86 odst. 1 správního řádu. Nadto
inspekce uvedla výslovně také přesnou adresu, na níž je možné případné odvolání zaslat. Bylo
chybou stěžovatele, pokud toto poučení nerespektoval a zaslal odvolání přímo žalované mu.
Na tom nemůže nic změnit ani skutečnost, že v závěru odvolání stěžovatel uvedl, že odvolání
podává prostřednictvím inspekce, když tak ve skutečnosti neučinil. Nejvyšší správní soud tedy
neshledal kasační námitky týkající se data podání odvolání důvodnými.
Stěžovatel dále městskému soudu vytýkal, že založil své rozhodnutí na nerovnosti
účastníků, aniž by ovšem specifikoval, v čem konkrétně toto nerovné postavení spatřuje. Takové
obecné tvrzení stěžovatel nemůže úspěšně v kasační stížnosti namítat, neboť je bez uvedení
konkrétních skutečností nelze ani posoudit (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 13. 4. 2004, č. j. 3 Azs 18/2004 - 37, publikovaný pod č. 312/2004 Sb. NSS) . Pokud
jde o námitku, podle níž měl městský soud řízení přerušit a navrhnout Ústavnímu soudu zrušení
části §40 odst. 1 písm. d) správního řádu, konstatuje Nejvyšší správní soud, že pro takový postup
neshledal žádný důvod. Ustanovení §40 odst. 1 písm. d) správního řádu v části věty za prvním
středníkem stanoví, že „nemůže-li účastník z vážných důvodů učinit podání u věcně a místně příslušného
správního orgánu, je lhůta zachována, jestliže je posledního dne lhůty učiněno podání u správního orgánu vyššího
stupně“. Právní úpravu, pro níž je pro včasnost určitého podání (např. odvolání), které je třeba
podat v určité lhůtě, rozhodné, aby bylo učiněno u věcně a místně příslušného orgánu, a pouze
výjimečně je možné za včasné považovat i podání u nadřízeného správního orgánu (jsou-li
k tomu vážné důvody), považuje Nejvyšší sprá vní soud za ústavně konformní. Stěžovatel
by si patrně představoval právní úpravu, podle níž by lhůta k určitému podání byla bez dalšího
zachována, pokud by toto podání bylo učiněno u nadřízeného správního orgánu. Takové řešení
by bylo jistě také možné, ale Nejvyšší správní soud nenalezl v ústavním pořádku nic, co by nutilo
zákonodárce k jeho přijetí. Ani skutečnost, že například lhůta pro podání kasační stížnosti
je zachována, je-li kasační stížnost podána u Nejvyššího správního soudu (§106 odst. 4 s. ř. s.),
neznamená, že by úprava odvolání ve správním řízení musela být nutně obdobná. Podmínky
podání odvolání jsou v daném ohledu pro všechny odvolatele shodné, Nejvyšší správní soud tedy
v posuzované právní úpravě žádné porušení principu rovnosti ani jiný rozpor s ústavním
pořádkem nenalezl. Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že ani tato stížní námitka není
důvodná.
Nejvyšší správní soud ovšem shledal důvodnou námitku stěžovatele, podle níž nebyly
v daném případě prokázány náležitosti řádného uložení doručované písemnosti a tudíž
ani následná fikce doručení. Stěžovatel zejména uváděl, že nebylo prokázáno, zda při doručování
písemnosti dne 7. 12. 2006 bylo stěžovateli skutečně předáno poučení o důsledcích nevyzvednutí
uložené zásilky, jak vyžaduje §23 odst. 5 správního řádu. Jak už bylo řečeno, tato námitka
má zásadní význam pro posouzení otázky, zda jsou v daném případě splněny podmínky
pro uplatnění fikce doručení rozhodnutí. V posuzované věci bylo rozhodnutí doručováno
prostřednictvím provozovatele poštovních služeb, zásilka s rozhodnutím byla předána k přepravě
dne 5. 12. 2006. Ze správního spisu je ovšem zřejmé, že doručování neprobíhalo obvyklým
způsobem, neboť pošta nepředala správnímu orgánu o doručení písemnosti náhradním
způsobem standardní doklad, tj. nevrátila mu obálku s nevyzvednutou písemností, včetně
předtištěné doručenky, na níž by bylo zaznamenáno a stvrzeno podpisem doručovatele
(doručovatelky), že byly náležitosti uložení a tedy i náhradního doručení písemnosti splněny.
Vzhledem k těmto skutečnostem správní orgán doručení písemnosti reklamoval a následně
obdržel následující oznámení provozovatele poštovních služeb o výsledku reklamačního řízení:
„Zásilka došla 6. 12. 06 - byla doslána Kaňovice, p. Biskupice. Dodána 27. 12. 06 – převzala účetní L.“ Ve
správním spise je založeno též vyjádření provozovatele poštovních služeb ze dne 23. 1. 2007,
v němž se uvádí:
„Na základě telefonického hovoru ohledně doručení doporučeného dop isu pod. číslo 8063 Brno 14
pro firmu Rokospol a.s. Kaňovice 101 sděluji následující:
- dopis byl adresován do sídla firmy v Uh. Brodě, odkud byl doslán na adresu Kaňovice 101, kde firma přebírá
zásilky
- dne 7. 12. 2006 byl doručován doručovatelkou pošty Luhačovice, která dopis oznámila a uložila na poště
Biskupice u Luhačovic, jelikož adresát nebyl zastižen na adrese a poš ta Biskupice u Luh. je ukládací poštou
pro obec Kaňovice
- dopis byl uložen 7. 12. 2006 a připraven k vyzvednutí dne 7.12. 2006 v odpoledních hodinách /od 13 hodin/
- dopis byl znovu doručován dne 22. 12. 2006 a převzetí včetně datumu bylo stvrzeno v dod. dokladu dne
22. 12. 2006
- dopis byl poštou vydán v počítači až 27. 12.2006 z důvodu komplikovaného doručování do této firmy.“
Z těchto vyjádření provozovatele poštovních služeb vycházel i ža lovaný pro svůj závěr
o tom, že k doručení rozhodnutí došlo na základě fikce dne 18. 12. 2006 a že tudíž odvolání
podané dne 3. 1. 2007 je opožděné. Nejvyšší správní soud však shledal uvedené podklady
pro tento závěr nedostatečnými. Z vyjádření provozovatele poštovních služeb totiž nevyplývá,
že by po té, co byla písemnost dne 7. 12. 2006 uložena, došlo k jejímu doručení na základě fikce
dne 18. 12. 2006, naopak ze skutečnosti, že provozovatel poštovních služeb písemnost znovu
doručoval a doručil dne 22. 12. 2006 (o čemž ovšem ve správním spise opět chybí doklad),
vyplývají důvodné pochybnosti o tom, že byly v daném případě splněny veškeré náležitosti
uložení písemnosti (a to zejména předání poučení o následcích nevyzvednutí písemnosti dle §23
odst. 5 správního řádu). Pokud by k uložení písemnosti došlo řádným způsobem, neměl
by provozovatel poštovních služeb žádný důvod k tomu ji znovu doručovat a měl ji po uplynutí
úložní doby vrátit odesílajícímu správnímu orgánu. Z vyjádření provozovatele poštovních služeb
nevyplývá, že by zásilka byla dne 22. 12. 2006 vyzvednuta jmenovanou zaměstnankyní stěžovatele
na poště, naopak z něj vyplývá, že byla stěžovateli znovu doručována. To vše, jak již bylo řečeno,
za situace, kdy chybí standardní doklad o tom, že byly záko nné náležitosti uložení písemnosti
splněny, tedy kdy chybí samotná zásilka, na níž by poštovní doručovatel (doručovatelka) oznámil
a svým podpisem stvrdil nejen to, že byla tato zásilka určitého data uložena, ale také to, že bylo
v místě doručování zanecháno oznámení o tomto uložení a rovněž poučení o následcích
nevyzvednutí zásilky.
Nelze tedy souhlasit s městským soudem, pokud v odůvodnění rozsudku vycházel z toho,
že poučení o právních následcích případného nevyzvednutí uložené zásilky podle §23 odst. 5
správního řádu je standardně součástí oznámení o neúspěšném doručení písemnosti. V daném
případě doručování písemnosti zjevně neprobíhalo standardním způsobem a o splnění zákonem
předepsaného postupu chybí jakýkoli doklad. Prokázání takového postupu v d aném případě nelze
nahradit obecnou úvahou o tom, že předmětné poučení se standardně poskytuje spolu s výzvou
k vyzvednutí uložené zásilky.
Nejvyšší správní soud tedy konstatuje, že skutkový stav, který vzal žalovaný za základ
svého rozhodnutí, jímž odvolání stěžovatele zamítl jako opožděné, nemá oporu ve spisech
a vyžaduje zásadní doplnění. Pro tuto důvodně vytýkanou vadu měl městský soud žalobou
napadené rozhodnutí dle §76 odst. 1 písm. b) s. ř. s. zrušit.
V dalším řízení bude tedy nezbytné, aby žalovaný soustředil další dokazování (například
výslechem příslušné poštovní doručovatelky apod.) právě k otázce, zda byly splněny veškeré
náležitosti pro uložení písemnosti dle §23 správního řádu a zda tedy skutečně došlo k doručení
předmětného rozhodnutí správního orgánu prvního stupně na základě právní fikce dne
18. 12. 2006. Pokud již nebude objasnění této otázky s ohledem mj. na značný časový odstup
možné, bude žalovaný v souladu s §40 odst. 2 správního ř ádu povinen vycházet z toho,
že k doručení rozhodnutí správního orgánu prvního stupně došlo až dne 22. 12. 2006 a že tedy
odvolání bylo podáno včas. V takovém případě žalovaný o tomto odvolání rozhodne podle §90
správního řádu.
Vzhledem k výše uvedenému tedy Nejvyšší správní soud shledal kasační stížno st
důvodnou a v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení. V něm bude Městský soud v Praze vázán právním názorem Nejvyššího
správního soudu vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne Městský soud v Praze v novém
rozhodnutí (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 31. března 2010
JUDr. Lenka Matyášová, Ph.D.
předsedkyně senátu