ECLI:CZ:NSS:2008:5.AS.35.2008:72
sp. zn. 5 As 35/2008 - 72
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové,
soudkyně JUDr. Ludmily Valentové a soudce JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobce: Víno
Velké Pavlovice s. r. o., se sídlem 691 06, Velké Pavlovice 565, proti žalovanému: Státní
zemědělská a potravinářská inspekce – Inspektorát v Ústí nad Labem, se sídlem
Masarykova 19/275, 400 01, Ústí nad Labem, práv. zastoupen Mgr. Marií Svobodovou,
právníkem SZPI jednajícím na základě pověření, v řízení o kasační stížnosti žalovaného
proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 2. 4. 2008, č. j. 15 Ca 143/2006 - 48,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 2. 4. 2008, č. j. 15 Ca 143/2006 - 48,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalovaný (dále též stěžovatel) kasační stížností napadá v záhlaví označený rozsudek
Krajského soudu v Ústí nad Labem, kterým bylo rozhodnutí ředitele inspektorátu Státní
zemědělské a potravinářské inspekce v Ústí nad Labem ze dne 22. 5. 2006, č. j. 309-
2/2006/5/OK a opatření Státní zemědělské a potravinářské inspekce, inspektorátu v Ústí nad
Labem ze dne 3. 5. 2006 č. D006- 50215/06/C a č. D006-50215/06/D pro vady zrušeny a věc
vrácena žalovanému k dalšímu řízení.
Stěžovatel ve své kasační stížnosti především uvádí, že zákon č. 146/2002 Sb., o Státní
zemědělské a potravinářské inspekci a o změně některých souv isejících právních předpisů,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o SZPI), je zákonem speciálním, dle kterého
postupují při výkonu své kontrolní činnosti kontrolní orgány, rovněž dle tohoto zákona zřízené.
Při kontrole prováděné samozřejmě v souladu se zákonem č. 552/1991 Sb., o státní kontrole,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o státní kontrole) však kontrolním orgánům Státní
zemědělské a potravinářské inspekce (dále jen SZPI) tento zákon poskytuje možnost činit
výjimečná, specifická, avšak zcela legitimní opatření definovaná v příslušných ustanoveních
tohoto zákona. Stěžovatel dále uvádí, že námitky žalobce obchodní společnosti Víno Velké
Pavlovice s. r. o., proti uloženým opatřením, kterým stěžovatel nevyhověl rozhodnutím. č. j. 309 -
2/2006/5/OK a které bylo t ímto rozsudkem krajského soudu zrušeno, směřovaly
proti rozhodnutím - opatřením, která byla uložena dle příslušných ustanovení zákona o SZPI.
Opatření, jež kontrolní orgán ukládá podle ust. §5 zákona o SZPI, jsou ukládána
ne až po ukončení kontroly, nýbrž již ve vlastním průběhu této kontroly, a to proto,
aby bezprostředně po zjištění protiprávního jednání kontrolovaného subjektu bylo tomuto
protiprávnímu jednání zamezeno.
Stěžovatel především zdůrazňuje, že rozsudkem soudu zrušené opatření č. D006 -
50215106/C, kterým byl kontrolním orgánem uložen kontrolovanému subjektu zákaz uvádění
klamavě značených vín do oběhu, a opatření č. D006 -50215/06/D, kterým bylo uloženo
kontrolním orgánem opatření k odstranění zjištěného protiprávního jednání, byla vydána
v průběhu provádění kontroly, a to v souladu s ustanovením §5 odst. 2, 3 a 4 zákona o SZPI.
Vydat takovéto opatření je jediným možným prostředkem a nástrojem orgánu kontroly zřízeného
dle zákona o SZPI jak, a to v okamžiku zjištění tohoto protiprávního jednání kontrolovaného
subjektu, spočívajícího např. v uvádění nebezpečných potravin do oběhu, zabránit. Doklad
o kontrole, který kontrolovanému subjektu, ač nemusel být, zaslán byl, je pouze dílčí pomocný
materiál kontrolního orgánu SZPI, na který zákon o státní kontrole nedopadá. Byl vypracováván
jako pracovní pomůcka kontrolního orgánu (inspektora) a to pouze proto, aby mohl být snadno
na závěr kontroly vytvořen protokol o kontrole ve smyslu zákona o státní kontrole. Stěžovatel
uvádí dále, že v rozhodnutích inspektora o uložení opatření bylo přesně popsáno, jaké právní
povinnosti kontrolovaná osoba porušila.
Stěžovatel dále zdůrazňuje, že opatření ukládaná podle ustanovení §5 odst. 2, 3 a 4
zákona o SZPI jsou také zcela v souladu s čl. 54 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES)
č. 882/2004 ze dne 29. dubna 2004 o úředních kontrolách za účelem ověřování, zda jsou
dodržovány právní předpisy o krmivech a potravinách, ustanovení o zdraví zvířat a dobrých
životních podmínkách zvířat jediným vnitrostátním donucovacím opatřením, sloužícím
k zamezení protiprávního jednání kontrolovaného subjektu při uvádění potravin do oběhu.
Podané námitky kontrolovaného subjektu tedy nebyly, jak z odůvodnění napadeného rozsudku
krajského soudu vyplývá, námitkami proti protokolu o kontrole ve smyslu ustanovení §17
zákona o státní kontrole‚ nýbrž námitkami proti opatřením uloženým v souladu se zákonem
o SZPI. Stěžovatel dále uvádí, že kontrolovaný subjekt byl řádně dle ustanovení §5 odst. 3 a 4
zákona o SZPI v rozhodnutí o ukládaných opatřeních poučen o svém právu podat proti těmto
uloženým opatřením námitky řediteli Státní zemědělské a potravinářské inspekce - inspektorátu
v Ústí nad Labem, což také učinil. Stěžovatel dále uvádí, že žaloba, kterou kontrolovaný subjekt
následně po vydání rozhodnutí ředitele SZPI o zamítnutí podaných námitek podal, je přípustná
pouze v případě, že se jedná o námitky uložené dle zákona o SZPI. Proti rozhodnutí o námitkách
podaných proti znění protokolu o kontrole však dle ustanovení §18 odst. 3 zákona o státní
kontrole není tento opravný prostředek přípustný.
Stěžovatel se rovněž neztotožňuje s názorem soudu, že lhůta pro podání námitek uvedená
v ustanovení §5 odst. 3 zákona o SZPI proti uloženým opatřením počala běžet až doručením
uložených těchto opatření žalobci, neboť teprve tímto okamžikem se dostala do disposice
žalobce, a že žalobce nebyl se svým právem podat proti uloženým opatřením námitky seznámen.
Stěžovatel je toho názoru, že s ohledem na skutečnost, že ukládaná opatření byla předá vána
v průběhu kontroly, a to přímo statutárnímu orgánu (jednateli) žalobce a ten je odmítl převzít,
platí pro doručení těchto opatření nejen zákon o státní kontrole s analogickým doručováním
protokolu o kontrole, ale i správní řád. Fakt, že žalobce tato uložená opatření odmítl převzít
pak skutečně považuje stěžovatel za obstrukci, tak jak již uvedl ve svém vyjádření k podané
žalobě.
Stěžovatel je rovněž toho názoru, že i kdyby byly námitky kontrolované osoby podle
názoru soudu podány včas, stěžovatel se s nimi ve svém rozhodnutí vypořádal, rozhodl o nich,
čímž účastník řízení nebyl na svých právech nikterak zkrácen.
S ohledem na výše uvedené navrhuje stěžovatel, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalobce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že stěžovatel se ve své kasační
stížnosti snaží prokázat, že závěry provedené kontroly, resp. opatření, která kontrolní orgán
ukládá, jsou ukládána nikoli až po skončení kontroly, nýbrž již v jejím průběhu, a to pouze ústní
formou. Postup kontrolního orgánu není dle žalobce v souladu s ustanovením §15, §16, §17
zákona o státní kontrole, ani s ustanovením §5 odst. 2 a 3 zákona o SZPI. Předpokladem
možnosti reálné obrany kontrolované osoby proti jakýmkoliv opatřením či zásahům do její
výrobní, distribuční či obchodní činnosti je mít k dispozici písemný doklad o provedené kontrole
a přijatých opatřeních, což se v posuzovaném případě nestalo.
Žalobce proto navrhuje, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost svým rozsudkem
zamítl a přiznal mu náhradu nákladu řízení.
Kasační stížnost je podle ustanovení §102 a násl. s. ř. s. přípustná a jsou v ní namítány
důvody odpovídající ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Rozsahem a důvody kasační
stížnosti je Nejvyšší správní soud podle ustanovení §109 odst. 3 s. ř. s. vázán, to však neplatí,
bylo-li řízení před soudem zmatečné, nebo bylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek
nezákonné rozhodnutí o věci samé nebo je napadené rozhodnutí krajského soudu
nepřezkoumatelné.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížnost a věc posoudil následujícím
způsobem:
Státní zemědělská a potravinářská inspekce je zřízena zákonem o SZPI, a to jako orgán
státní správy podřízený Ministerstvu zemědělství, tedy orgán, který lze podřadit pod ustanovení
§2 písm. d) zákona o státní kontrole neboť je samostatným orgánem státní správy,
do jehož působnosti náleží inspekce podle zvláštních předpisů.
Mezi zákonem o Státní zemědělské a potravinářské inspekci a zákonem o státní kontro le,
existuje vztah zákona zvláštního a obecného (lex specialis a lex generalis). Jestliže vedle sebe
existují dvě zákonné úpravy, z nichž jedna stanoví obecný režim státních kontrol, zatímco druhá
upravuje režim zvláštní, je nutno v případě jejich případné kolize upřednostnit podle
standardních výkladových pravidel (vztah lex specialis a lex generalis) úpravu zvláštní,
tedy zde tu, která je obsažena v zákoně o státní zemědělské a potravinářské inspekci.
Ustanovení §8 odst. 2 zákona o státní kontrole stanoví, že kontrolní orgány uvedené
v ustanovení §2 písm. d) tohoto zákona (tj. i ostatní orgány státní správy, do jejichž působnosti
náleží specializovaná kontrola, odborný dozor nebo inspekce podle zvláštních předpisů, postupují
podle zákona o státní kontrole jen v těch případech, kdy zvláštní zákon nestanoví jiný postup.
Vycházíme-li proto z výše uvedeného interpretačního pravidla, nutno dojít k závěru,
že pokud jsou některé instituty výslovně upraveny lex specialis (zde v zákoně o SZPI), je nutně
aplikace institutů odlišně upravených v obecném zákoně nesprávná. Tyto právní instituty
upravující např. kontrolní postupy však musí být upraveny vy čerpávajícím způsobem, jinak
se použije zákon obecný. Potud nelze krajskému soudu v jeho úvahách ničeho vytknout.
Nutno však přisvědčit stěžovateli, že námitky žalobce , o kterých bylo rozhodováno
ve správním řízení a které byly poté i předmětem přezkumu soudního, směřovaly proti opatření
č. D006-50215/06/D01 a opatření č. D006- 50215/06C01-C-12, nikoli proti dokladu o kontrole
č. D006-50215/06.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že důvody, pro které krajský soud zrušil
rozhodnutí žalovaného nemají relevantního opodstatnění, a to zejména ve vztahu k žalobním
námitkám, tak jak je žalobce nastolil. Z tohoto pohledu je napadený rozsudek krajského soudu
zatížen vadu, která zakládá jeho nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů.
Skutečnosti krajským soudem posuzované a vytýkané, totiž, že inspektorát o kontrolních
zjištěních namísto protokolu o kontrole sepsal doklad o kontrole, ani to, zda žalobci byla
poskytnuta zákonná lhůta k uplatnění námitek, resp. od kdy tato počala běžet, konečně
ani to, že žalobce by byl zkrácen na svých procesních právech odnětím jedné instance, nebyly
meritem podané žaloby. resp. žalobce je ani nezmiňoval. Žalobce nevznesl ani žádné pochybnosti
stran kompetencí správního orgánu a vztahu zákona o státní kontrole a zákona o SZPI. Poprvé
takto reaguje až v replice ke kasační stížnosti žalovaného, a to v návaznosti na odůvodnění
rozsudku krajského soudu. Žalobce nebyl ve sporu o zjištěném skutkovém stavu, ale toliko
o právním posouzení zjištěných pochybení a právních důsledcích z nich dovozovaných. V žalobě
brojil proti nezákonnosti, které se žalovaný dopustil vydáním omezujícího opatření dle §5 odst. 1
zákona o SZPI , neboť dle jeho tvrzení nedošlo ke značení výrobků v rozporu s právními
předpisy; právě touto otázkou bylo na místě se v přezkumném řízení před krajským soudem
zabývat. Žalobce dále především namítal, že ze strany kontrolního orgánu došlo k záměně dvou
odlišných subjektů, přitom konstatoval, že kontrolovaný subjekt (tj. žalobce) není stáčírnou,
ale osobou uvádějící víno na trh ve smyslu čl. 15 odst. 1 nař. 753/2002. Přitom zodpovězení
již této otázky má význam pro další námitky v žalobě uplatněné, tedy nesouhlas žalobce
s interpretací výrazu „akostné odrodové víno“ ve smyslu ust. Přílohy VII část B bod 3
nař. č. 1493/1999 a článkem 6 odst. 1 nař. č. 753/2002. Námitka chybné interpretace uvedených
předpisů byla přitom v žalobě výslovně uplatněna. Další námitka směřovala k důvodnosti
uplatnění postupu dle ust. §5 odst. 1 písm. a) zák. o SZPI vůči ž alobci, když takový postup,
dle jeho názoru, je možno uplatnit zejména v situacích, kdy hrozí distribuce zdravotně závadných
a jinak pro spotřebitele nebezpečných produktů a nikoli v případě, že se jedná o údajně
nesprávné označení etiket výrobků jím distribuovaných. Jak bylo výše uvedeno, n ebylo tedy
sporu o skutkovém stavu, který byl i obsahem písemných protokolů, tedy o tom, že žalobce
skutečně disponoval láhvemi s vínem, které byly označeny, dle závěru kontrolního orgánu,
etiketami v rozporu se zákonem.
V opatřeních, jakož i poté v dokladu o kontrole, které byly žalobci řádně doručeny, bylo
přitom odůvodněno, proč byla předmětná opatření uložena, rozhodnutí obsahují poučení
o tom, že kontrolovaný subjekt (žalobce) může proti němu podat námitky nejpozději
do tří pracovních dnů, tyto nemají odkladný účinek, jakož i informaci, že o podaných námitkách
rozhodne ředitel inspektorátu ve lhůtě nejpozději do 3 pracovních dnů od doručení. Ze spisu
je rovněž zřejmé, že kontrola byla provedena za účasti žalobce. Konečně ze spisového materiálu
vyplynulo i to, že uložené opatření bylo již žalobcem splněno - viz přípis žalobce adresovaný
stěžovateli ze dne 4. 8. 2006, ze kterého vyplývá, že „veškeré výrobky dvanácti kontrolovaných šarží vín,
jak jsou uvedeny v uloženém opatření č. D006-5021/06/D ze dne 3. 5. 2006, byly přepracovány.“ -
tudíž mu bylo i zcela jasné a srozumitelné.
Jak bylo již uvedeno, rozhodnutím žalovaného ze dne 22. 5. 2006 bylo rozhodováno
nikoli o námitkách proti zprávě o kontrole (viz doklad o kontrole), ale proti námitkám podaným
dle ust. §5 odst. 1 ve smyslu odst. 3 a 4 zákona o SZPI.
Skutečnost, že inspektorát o kontrolních zjištěních namísto protokolu o kontrole sepsal
doklad o kontrole, nepředstavuje podstatnou vadu správního řízení, když všechny náležitosti
zakotvené v ustanovení zákona o státní kontrole tento doklad obsahuje. Tento protokol
však nelze považovat za rozhodnutí, které by zakládalo samo o sobě žalobci povinnosti, takovým
rozhodnutím je pouze opatření vydané dle §5 zákona o SZPI, o jehož přezkoumání se ve věci
jednalo.
Proti uloženému opatření, které žalobce odmítl převzít na místě, nicméně dne 15. 5. 2006
mu byla písemnost řádně doručena, a kterému žalobce zcela porozuměl, podal žalobce dne
16. 5. 2002 podle ust. §5 cit. zákona námitky; v nichž především n amítá, že není osobou,
která by se mohla dopustit vytýkaného pochybení při označování produktu, dále se podrobně
zabývá jednotlivými vytýkanými porušeními předpisů při označování vín. O těchto námitkách
bylo rozhodnuto rozhodnutím, které bylo poté předmětem soudního přezkumu. K jednotlivým
námitkám se stěžovatel v rozhodnutí soudem přezkoumávaném, byť velmi kuse, vyjádřil
v odůvodnění svého rozhodnutí.
Není proto zřejmé, jaké vady řízení, které by byly způsobilé bránit soudnímu přezkumu,
by měly být v novém správním řízení odstraňovány, když žalobce nebyl na žádných procesních
právech v jeho průběhu zkrácen, resp. tuto skutečnost ani netvrdil ani ji nebylo možno ze spisu
dovodit.
Nejvyšší správní soud dospěl při interpretaci ust. §5 odst. 1 zákona o SZPI ke shodnému
závěru jako stěžovatel v tom, že opatření již s ohledem na funkci, kterou mají plnit, mohou být
a zpravidla i jsou ukládána již v průběhu kontroly. I z tohoto důvodu nemají námitky, které lze
proti nim v krátké lhůtě podat odkladný účinek a rovněž tak zákon stanoví velice krátkou dobu
(3 pracovní dny), ve které musí být o námitkách rozhodnuto. Uložen á opatření nemusejí být
přitom jediným obsahem závěrečného protokolu o kontrole, jak tomu ostatně bylo
i v projednávané věci. V projednávané věci kontrola nebyla omezena pouze na zjištění,
která odůvodnila zákaz uvádění zboží do oběhu. Předmětem kontroly, jejíž výsledky byly poté
shrnuty do protokolu o kontrole byla např. i kontrola výrobní evidence, přitom byly kontrolovány
průvodní doklady, faktury, technologická a skladová evidence – vše bez zjištěných nedostatků
(viz bod 4 Dokladu o kontrole č. D006-50215/06 ze dne 3. 5. 2006).
Nejvyšší správní soud nemůže však již souhlasit se stěžovatelem v tom, že takto lze činit
i pouze ústně. Má-li být uloženo kontrolovanému subjektu, tj. účastníkovi správního řízení, plnit
veřejnoprávní povinnost, lze tak činit pouze formou rozhodnutí, tj. individuálního správního
aktu, k němuž je správní orgán v rámci výkonu veřejné správy v mezích mu daných kompetencí
oprávněn.
V projednávané věci však bylo opatření uloženo písemně, sporným se stal pouze běh
lhůty, resp. počátek jejího běhu pro uplatnění námitek. Zde se Nejvyšší správní soud shoduje
se závěrem krajského soudu, že tuto lhůtu lze odvíjet až od ok amžiku , kdy účastník řízení
má možnost seznat jednak obsah uložené povinnosti, jakož i důvody, pro které mu tato byla
uložena z autoritativního rozhodnutí správního orgánu. V projednávané věci se však stěžovatel
podanými námitkami zabýval a projednal je, a to nezávisle na lhůtě, v jaké byly podány. V tomto
směru tak nebyl žalobce nikterak na svých procesních právech zkrác en.
Předmětem přezkumu tak měl krajský soud učinit to, zda odůvodnění rozhodnutí
stěžovatele splňuje požadavky na ně kladené z hlediska úplnosti a přesvědčivosti
a přezkoumatelnosti.
V odůvodnění svého rozhodnutí musí správní orgán uvést důvody výroku. Obsahem
odůvodnění je především rozbor a zhodnocení podkladů rozhodnutí. Správní orgán musí rovněž
uvést jakými úvahami se při jejich hodnocení řídil. Nepostačí přitom uvést v odůvodnění pouhý
soupis podkladů pro rozhodnutí, byť by šlo o soupis úplný, ale musí uvést, jakým způsobem tyto
podklady hodnotil, jaký přikládal jednotlivým podkladům význam a proč činil právě tak. Správní
orgán musí v odůvodnění uvést i jakými úvahami se řídil při výkl adu právních předpisů,
které na rozhodovanou věc aplikoval a na jejich základě rozhodnutí vydával. Ani zde nepostačuje
pouhá rekapitulace právních předpisů a jejich jednotlivých ustanovení, ale je třeba uvést konkrétní
důvody, proč byly aplikovány právě dané předpisy a proč byly aplikovány způsobem, který vedl
k výslednému rozhodnutí. Úvahy správního orgánu související s aplikací právních předpisů
na rozhodovaný případ jsou přitom o to důležitější v případě, kdy se rozhodnutí vydává
na základě správního uvážení, jak tomu bylo i v projednávané věci. V odůvodnění musí správní
orgán rovněž uvést, jakým způsobem se vypořádal s návrhy a námitkami účastníků. Tímto
směrem se tedy měla ubírat přezkumná činnost krajského soudu, nikoli vyhledávat případná
pochybení správního orgánu, jak je popsáno výše, která nebyla žalobcem v rámci námitek,
ale ani výslovně v rámci žaloby zmiňována.
Soudní řád správní bezesporu umožňuje zrušit rozhodnutí správního orgánu dle ust. §76
odst. 1 písm. c) pro podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, mohlo-li
to mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé. Procesní vady, které by mohly mít vliv
na zákonnost, jsou přitom typicky vady, jimiž byla účastníku zcela nebo částečně odňata možnost
se hájit. V projednávané věci žalobce byl dne 3. 5. 2006 po celou dobu kontroly přítomen, byl
seznámen s důvody, pro které přistoupil kontrolní orgán k vydání opatření, skutečnost,
že písemnosti odmítl na místě převzít nelze činit vadou řízení, která by měla mít vliv
na rozhodnutí. Uložená opatření na základě kontrolních zjištění tak nebyla pro něj překvapivá
nebo nepředvídatelná, ostatně tato mu byla poté řádně doručena dne 15. 5. 2006 a dne
16. 5. 2006 žalobce uplatnil proti uloženým opatřením námitky, z jejichž obsahu je zcela zřejmé,
že důvody, pro které mu bylo opatření zákazu uvádění ob ěhu vydáno, mu byly zjevně známy.
I tento postup dle §76 s. ř. s. lze však užít, s ohledem na dispoziční zásadu uplatněnou
v soudním řízení, pouze k námitkám žalobce. V projednávané věci se žalobce dovolával
nezákonnosti vydaného opatření z důvodu chybné aplikace právních předpisů a dále
nedůvodnosti uloženého opatření vzhledem k povaze pochybení, která byla kontrolním orgánem
shledána. Tyto otázky tak měl krajský soud učinit předmětem přezkumné činnosti.
Krajský soud v Ústí nad Labem je v dalším řízení vázán právním názorem vysloveným
Nejvyšším správním soudem v tomto rozsudku (ustanovení §110 odst. 3 s. ř. s.),
a je proto povinen se podanou žalobou žalobce zabývat věcně a rozhodnout o námitkách stran
naplnění skutkových i právních podmínek pro uložení předmětného opatření – zákazu oběhu
vyjmenovaných vín z důvodu jejich nevyhovujícího označení.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne Krajský soud v Ústí nad Labem
v novém rozhodnutí (ustanovení §110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (ustanovení
§53 odst. 3, ustanovení §120 s. ř. s.).
V Brně dne 11. září 2008
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu