ECLI:CZ:NSS:2007:5.AS.56.2006
sp. zn. 5 As 56/2006 -109
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců Mgr. et Ing. et Bc. Radovana Havelce a JUDr. Lenky Matyášové v právní
věci žalobkyně J. D., proti žalovanému Krajskému úřadu Středočeského kraje, se sídlem
Praha 5, Zborovská 11, za účasti D., spol. s r. o., v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 9. 2. 2006, č. j. 11 Ca 51/2005 – 72,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobkyni se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalovaný jako stěžovatel domáhal zrušení shora
uvedeného rozsudku Městského soudu v Praze, kterým bylo zrušeno rozhodnutí žalovaného
ze dne 1. 12. 2004, č. j. 145279/04/OŽP-Bab. Tímto rozhodnutím bylo zamítnuto odvolání
žalobkyně a další účastnice správního řízení směřující proti rozhodnutí Městského úřadu
Černošice, odboru životního prostředí, ze dne 8. 9. 2004, č. j. Vod. 235-12516/03/R/II-Kou,
kterým bylo, s odkazem na ust. §15 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách, a o změně některých
zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vodní zákon“) a §66 zákona č. 50/1976 Sb.,
o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební
zákon“), vydáno osobě zúčastněné na řízení stavební povolení ke stavbě splaškové kanalizace
a vodovodu, v rámci stavby „Technická vybavenost pro 12 RD k. ú. K. u V. P., obec V. P.“.
Současně s tím bylo napadené prvostupňové správní rozhodnutí potvrzeno.
Z odůvodnění rozsudku vyplývá, že městský soud především přisvědčil názoru
žalobkyně, dle kterého existuje rozpor mezi výrokem prvostupňového rozhodnutí (stavebního
povolení) a projektovou dokumentací (na kterou toto rozhodnutí v podmínce č. 1 odkazuje) i
předcházejícím územním rozhodnutím, pokud jde o vymezení pozemků, na nichž má být
stavba realizována. Městský soud zde poukázal na ust. §62 odst. 1 písm. a) stavebn ího
zákona, dle kterého je povinností stavebního úřadu přezkoumat ve stavebním řízení, zda
dokumentace splňuje podmínky územního rozhodnutí. V předcházejícím územním rozhodnutí
není mezi pozemky určenými k zastavění uvedena parcela p. č. 255 v k. ú. K. u V. P.; dle
výroku stavebního povolení má být ale stavbou dotčena. Případná korekce původního
územního rozhodnutí by přitom musela být provedena postupem dle §41 odst. 2 stavebního
zákona (řízení o změně územního rozhodnutí), takové řízení však v dané věci neproběhlo.
Měnit obsah vydaného územního rozhodnutí cestou pouhého oznámení účastníkům
stavebního řízení je nepřípustné. Městský soud tedy uzavřel, že z uvedených důvodů je
vydané stavební povolení v rozporu s předcházejícím územním rozhodnutím. Za důvodnou
uznal městský soud též námitku žalobkyně, kterou poukazovala na nepřezkoumatelnost
správních rozhodnutí obou stupňů v otázce posouzení hydrogeologických poměrů dané
lokality. Uvedl, že žalovaný se věcně nevypořádal s námitkou, dle které provedený
průzkumný výkop, zmiňovaný i v rozhodnutí prvoinstančním, neměl hloubku uváděnou ve
stavebním povolení a že na jeho dně jsou patrny známky zvodnění. Pokud jde o další žalobní
argumentaci, tu městský soud označil za nedůvodnou.
Rozsudek městského soudu napadl ž alovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností,
a to (posuzováno dle obsahu) z důvodů uvedených v ust. §103 odst. 1 písm. a), b), d)
soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Poukázal především na skutečnost,
že vodoprávní úřad, jakožto speciální stavební úřad, může stavební povolení vydat jen
se souhlasem stavebního úřadu příslušného k vydání územního rozhodnutí, který také ověřuje
dodržení jeho podmínek. Stavební úřad V. P. vydal dne 10. 9. 2003, v souladu s ust. §120
odst. 2 stavebního zákona, souhlas k vydání povolení staveb vodovodu a kanalizace v obci V.
P., v němž konstatoval soulad dokumentace k této stavbě s podmínkami územního rozhodnutí.
Tento souhlas je součástí správního spisu. Vodoprávní úřady, tedy ani stěžovatel, nemají
zákonnou oporu pro to, aby souhlas stavebního úřadu zpochybňovaly nebo přezkoumávaly;
naopak jsou povinny tento souhlas respektovat. Z uvedených důvodů soudem vytýkané chyby
Stavebního úřadu ve V . P. nemohly být v rámci předmětného stavebního (vodoprávního)
řízení napravovány. Navíc v rozsudku zmiňovaná parcela p. č. 255 v k. ú. K. u V. P. je
k zástavbě předmětnou stavbou určena, neboť je součástí pozemní komunikace „K.“, která je
územním rozhodnutím k zastavění určena. Závěry městského soudu tedy, dle názoru
stěžovatele, nerespektují platnou právní úpravu a jsou též v rozporu s obsahem správního
spisu, což navozuje existenci kasačních důvodů ve smyslu ust. §103 odst. 1 písm. a), b) s. ř.
s.
Pokud jde o městským soudem tvrzenou nepřezkoumatelnost závěrů týkajících
se posuzování hydrologických poměrů dané lokality, zde stěžovatel uvedl, že tvrzení uvedená
v odvolání žalobkyně proti prvostupňovému rozhodnutí byla nekonkrétní a neprůkazná;
nejsou též shodná s argumentací uplatněnou v žalobě. Žalobkyně se v odvolání nedomáhala
provedení nových důkazů, nýbrž se jen snažila o přehodnocení závěrů prvostupňového
orgánu, který se s důvody, pro něž by bylo provedení hydrogeologického průzkumu
nadbytečné, v odůvodnění stavebního povolení vypořádal. Městský soud přitom nezohlednil
fakt, že stavby byly v mezidobí již dokončeny a nijak se pozemků žalobkyně nedotkly;
správním orgánům pak uložil zabývat se nekonkrétními a vyvrácenými tvrzeními, která
za současného stavu již nelze ověřit. Svým postupem fakticky kladl větší důraz
na argumentaci žalobkyně, zatímco ke skutečnostem tvrzeným stěžovatelem nepřihlížel.
Takový postup je v rozporu se zásadou rovnosti účastníků soudního řízení.
Žalobkyně ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že při rozhodování
ve věcech povolování vodní ch děl se na vodoprávní úřad vztahuje (vyjma územního
rozhodování a vyvlastnění) stavební zákon. V rámci stavebního řízení je proto jeho
povinností, ve smyslu §62 odst. 1 písm. a) stavebního zákona, přezkoumat, zda dokumentace
splňuje podmínky územního rozhodnutí. To v projednávané věci učiněno nebylo a stěžovatel
se pouze spokojil se souhlasem (obecného) Stavebního úřadu V. P. ze dne 10. 9. 2003.
Stavební povolení tedy bylo vydáno v rozporu s platným územním rozhodnutím. Uvádí-li
stěžovatel v této souvislosti, že parcela p. č. 255 v k.ú. K. u V. P. je dle textu územního
rozhodnutí a zákresu stavby určena k zastavění, nelze tento názor akceptovat, neboť
zmiňovaná parcela ve výroku explicitně uvedena není, jakkoli to §4 odst. 1 písm. c) vyhlášky
č. 132/1998 Sb., kterou se provádí některá ustanovení stavebního zákona, vyžaduje.
K soudem konstatované nepřezkoumatelnosti závěrů stěžovatele stran posouzení
hydrogeologických poměrů lokality žalobkyně uvedla, že narozdíl od stěžovatele, svá tvrzení
o existenci vody na dně provedeného výkopu doložila. Z uvedených důvodů proto navrhla,
aby kasační stížnost byla jako nedůvodná zamítnuta.
Osoba na řízení zúčastněná – společnost D., spol. s r. o., se k obsahu kasační stížnosti
nevyjádřila.
Z obsahu předloženého správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že rozhodnutím
Stavebního úřadu V . P. ze dne 4. 11. 2002, č. j. Výst. 328/2-2273/02-Km bylo (výrokem b/)
rozhodnuto o umístění stavby „12 RD, komunikace, vodovodního, kanalizačního,
plynovodního řadu, kabelového vedení NN, včetně veřejných částí přípojek veřejného
osvětlení, telefonních kabelů a dešťové kanalizace na pozemku 36/1, 36/6, katastrální území
K.“. Pod bodem 7 podmínek tohoto povolení se uvádí, že „Napojení na inž. sítě – vodovod na
stávající řad PVC DN 100 bude napojen v ulici K.“. Přípisem ze dne 4. 4. 2003 (vydaným
pod stejným č. j. jako územní rozhodnutí) Stavební úřad V. P. „oznámil opravu“ výrokové
části územního rozhodnutí tak, že podmínku č. 7 doplnil o pozemek p. č. 255 v k. ú. K. u V.
P. (jakožto součást ulice K.). Dne 10. 9. 2003 požádala společnost D., spol. s r. o., o vydání
stavebního povolení na stavbu označenou „T echnická vybavenost pro 12 RD k. ú. K. u V. P.“.
Dne 10. 9. 2003 Stavební úřad V. P., s odkazem na ust. §120 odst. 2 stavebního zákona,
vyjádřil souhlas s vydáním stavebního povolení na tuto stavbu s tím, že podmínky výše
uvedeného územního rozhodnutí jsou dodrženy. Ve věci proběhlo dále dne 22. 1. 2004 ústní
jednání; z obsahu sepsaného protokolu nevyplývá, že by se stavební úřad či kdokoliv
ze zúčastněných zabýval otázkou existence podzemní vody v provedeném průzkumném
výkopu. Jak dále vyplývá z opatření stavebního úřadu ze dne 13. 7. 2004, č. j. Vod.235-
12516/03/oznII-Kou, označeném jako „Oznámení o novém projednání“ účastníci stavebního
řízení byli (poté co bylo předchozí stavební povolení odvolacím orgánem zrušeno)
vyrozuměni o možnosti opětovně se ke stavebnímu záměru vyjádřit. Výslovně se v této
souvislosti uvádí, že „Stavba je umístěna na pozemcích parc. č. 35/1, 35/2, 35/3, 36/1
v k. ú. K. u V. P., v souladu s územním rozhodnutím č. j. 328/2 – 2273/02/Km“. Podáním ze
dne 30. 8. 2004 vznesla žalobkyně proti navrhované stavbě námitky, kdy především
poukázala na možnost narušení hydrologických poměrů dané lokality s tím, že na parcele p. č.
36/1 v k. ú. K. u V. P. byl proveden 2 m hluboký výkop, ve kterém se již nyní nachází
podzemní voda. Poukázala dále na skutečnost, že výstavba by fakticky byla prováděna
na jiných pozemcích, než které jsou uvedeny v oznámení. Dne 8. 9. 2004 bylo vydáno
stavební povolení na stavbu „Technická vybavenost pro 12 RD k. ú. K. u V. P., obec V. P.“,
zahrnující stavbu splaškové kanalizace a vodovodu. Stavba měla být realizovaná na
pozemcích p. č. 35/1, 35/2, 35/3, 36/1 a 255 v již zmiňovaném katastrálním území. Ve
výrokové části, kde bylo rozhodováno o námitkách žalobkyně, se (mimo jiné) uvádí, že
namítanému opomenutí uvedení pozemku p. č. 255 bylo vyhověno opravou zřejmé
nesprávnosti v písemném vyhotovení předcházejícího oznámení. S námitkou týkající se
nedostatečnosti posouzení hydrologických poměrů se výrok stavebního povolení
nevypořádává. Z odůvodnění se pouze podává, že „Na místě stavby byl proveden (...) výkop o
hloubce cca 5,5 metrů. Výkop je do současné doby suchý a nejeví známky odkrytí zvodnělých
vrstev, jak uvádí paní D. Zemina používaná pro zásyp výkopu pro inženýrské sítě je
dostatečně propustná a ani projektantka ani vodoprávní úřad neusoudil, že by mohla stavba
vodovodu a kanalizace ovlivnit odtokové poměry z území. Vodoprávní úřad považuje za
nadbytečné v tomto případě vypracovat hydrogeologický posudek.“. Ve správním spise je
dále založen stejnopis oznámení stavebního úřadu ze dne 13. 7. 2004, dle kterého byla dne 8.
9. 2004 provedena „oprava“ týkající se doplnění parcely p. č. 255 v k. ú. K. u V. P. mezi
parcely, na nichž bude stavba v případě jejího povolení umístěna. Prvostupňové rozhodnutí
(stavební povolení) napadla žalobkyně odvoláním ze dne 26. 9. 2004. Vyjádřila v něm, mimo
jiné, nesouhlas se závěry prvostupňového orgánu týkajícími se (ne)existence podzemní v ody
v provedeném výkopu. Namítla, že tento závěr neodpovídá realitě a poukázala na skutečnost,
že přítomnost hydrologa na stavbě navrhuje i projektová dokumentace. Pokud jde o parcelu p.
č. 255, ta není uvedena jako parcela určená k zastavění ve výroku územního rozhodnutí a není
též zmiňovaná v oznámení o novém projednání věci ze dne 13. 7. 2004. Oprava provedená
postupem dle 47 odst. 6 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „správní řád“), není možná, neboť nejde o zjevnou administrativní
nesprávnost. Zmiňovaná parcela je (jako parcela určená k zastavění) poprvé zmiňována až ve
výroku nyní vydaného stavebního povolení; takový postup však vyvolává zmatečnost celého
řízení. Rozhodnutím stěžovatele ze dne 1. 12. 2004, zn. 145279/04/OŽP-Bab bylo odvolání
žalobkyně jako nedůvodné zamítnuto. K námitkám žalobkyně vztahujícím se k absenci
parcely p. č. 255 ve výroku územního rozhodnutí uvedl, že dle podmínky č. 7 územního
rozhodnutí mají být vodovod a kanalizace napojeny na stávající inženýrské sítě v ulici K.
Dopisy ze dne 4. 4. 2003 a 16. 9. 2004 upřesnil Stavební úřad V. P. tuto podmínky tak, že
ulice K. zahrnuje pozemky p. č. 255 a p. č. 35. Tento úřad také dopisem ze dne 10. 9. 2003
vyjádřil souhlas s vydáním stavebního povolení v této věci s tím, že podmínky územního
rozhodnutí jsou dodrženy. Je tedy zřejmé, že ve stavebním povolení jsou uvedeny stavební
pozemky v souladu s podklady předloženými příslušným stavebním úřadem. V této
souvislosti stěžovatel uvedl, že oprava oznámení ze dne 13. 7. 2004 byla nadbytečná, neboť
toto oznámení základní informace týkající se stavby obsahovalo, přičemž zákon a prováděcí
předpisy nestanoví jeho přesný obsah. K námitce týkající se nedostatečného hydrologického
posouzení stavby stěžovatel uvedl, že z výsledků a vyhodnocení „již provedeného
archeologického průzkumu a (...) zahájených prací ostatních inženýrských sítí (...) vyplývá,
že ani ve výkopu do hloubky 5,5 (metrů) nebyla zjištěna podzemní voda. Projektovaná
maximální hloubka úložní kanalizace a vodovodů je 2,4 m pod terénem.“. Tyto závěry
prvostupňového orgánu vycházejí, dle názoru stěžovatele, z jím provedeného volného
hodnocení důkazů a jsou, v souladu s požadavky §47 odst. 3 správního řádu, vtěleny
do odůvodnění rozhodnutí. Stěžovatel tedy uzavřel, že nemá pochybnosti o správnosti
postupu provstupňového orgánu ani o správnosti jeho hodnocení věci.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasační
stížnosti (§109 odst. 2, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v nich uvedených §109
odst. 3, věta před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání
za podmínek vyplývajících z ust. §109 odst. 1 s. ř. s.
Kasační stížnost není důvodná.
Nejvyšší správní soud se nejdříve zabýval námitkami stěžovatele vztahujícími
se k vytýkanému rozporu stavebního povolení s podmínkami předcházejícího územního
rozhodnutí. Stěžovateli lze přisvědčit v tom, že při ověřování souladu navrhované stavby
s podmínkami územního rozhodnutí byl prvostupňový orgán, jakožto speciální stavební úřad
(§120 odst. 1 stavebního zákona), povinen vycházet ze stanoviska stavebního úřadu
obecného (§117 an. stavebního zákona), vydaného ve formě souhlasu dle ust. §120 odst. 2,
věty první za středníkem stavebního zákona. Dle tohoto ustanovení mohou totiž speciální
stavební úřady vydat stavební povolení jen se souhlasem stavebního úřadu příslušného
k vydání územního rozhodnutí, který ověřuje dodržení jeho podmínek. Stěžovatel tedy
důvodně poukazuje na fakt, že si o souladu navrhované stavby s podmínkami územního
rozhodnutí nebyl prvostupňový orgán oprávněn učinit úsudek sám a musel vycházet pouze
ze shora zmiňovaného souhlasu. Tento souhlas v projednávané věci Stavebním úřadem V . P.
vydán byl (10. 9. 2003) a soulad navrhované stavby s podmínkami územního rozhodnutí
ze dne 4. 11. 2002, č. j. Výst. 328/2-2273/02-Km osvědčoval.
Tato skutečnost nicméně neznamená, že v rámci soudního přezkumu nemůže být
případný rozpor podkladového správního aktu (vydaného dle §120 odst. 1, věty před
středníkem stavebního zákona) se skutkovým či právním stavem zohledněn. Zde sluší
poukázat na ust. §75 odst. 2, větu druhou s. ř. s., dle které byl-li závazným podkladem
přezkoumávaného rozhodnutí jiný úkon správního orgánu, přezkoumá soud k žalobní námitce
také jeho zákonnost, není-li jím sám vázán a neumožňuje-li tento zákon žalobci napadnout
takový úkon samostatnou žalobou ve správním soudnictví. Podmínky pro postup ve smyslu
tohoto ustanovení jsou v dané věci splněny, neboť předmětný souhlas obecného stavebního
úřadu není rozhodnutím ve smyslu legislativní zkratky tohoto pojmu uvedené v §65 odst. 1
s. ř. s. a nebylo lze ho tedy napadnout samostatnou žalobou; žalobkyně přitom na nesoulad
územního rozhodnutí a stavebního povolení v žalobě poukazovala, čímž fakticky namítala
věcnou nesprávnost souhlasu, deklarujícího opak. Městský soud se tedy zákonností souhlasu
mohl a měl zabývat; shledal-li by, že je skutečně v rozporu se skutkovým stavem věci, muselo
by takové zjištění nepochybně vyústit v závěr o nezákonnosti stavebního povolení, které
se o takový podklad imanentně opírá.
Městský soud v intencích tohoto právního názoru postupoval a jeho argumentaci lze
pouze vytknout fakt, že nezákonnost přezkoumávaného stavebního povolení spojil přímo
s nepřípustným zásahem do předcházejícího územního rozhodnutí a nikoli jen s nezákonností
podkladového aktu obecného stavebního úřadu. Věcně jsou nicméně jeho vývody uvedené
v odůvodnění rozsudku zcela správné. Nejvyšší správní soud se zcela ztotožňuje s jeho
názorem, že ve výroku územního rozhodnutí není parcela p. č. 255 v k. ú. K. u V. P. (na rozdíl
od ostatních parcel) uvedena, přičemž její existenci v tomto rozhodnutí nelze dovozovat
pouze z interpretace obsahu jedné z jeho podmínek, jak se o to pokoušel stěžovatel. Za zcela
správné lze označit též úvahy městského soudu týkající se způsobu, jakým mohou být
provedeny věcné změny již existujícího územního rozhodnutí. Jen na okraj lze poznamenat,
že argumentace stěžovatele, dle které je zmiňovaná parcela (coby parcela určená k zastavění)
uvedena již v samotném územním rozhodnutí, odporuje postupu obecného stavebního úřadu i
prvostupňového orgánu, ve smyslu jejich snahy o „opravy“ územního rozhodnutí a oznámení
o novém projednání věci. Již z tohoto postupu obou zmiňovaných správních orgánů je zřejmé,
že si nesouladu vytýkaného žalobou byly vědomy a pokoušely se jej touto cestou odstranit.
Lze tedy uzavřít, že městský soud při posouzení předmětné žalobní námitky neposuzoval věc
po právní stránce nesprávně a nerozhodoval též v rozporu s obsahem správního spisu;
existenci kasačních důvodů ve smyslu ust. §103 odst. 1 písm. a), b) s. ř. s., tedy nelze
přisvědčit.
Pokud jde o stižní námitku rozporující závěr městského soudu o nepřezkoumatelností
závěrů stěžovatele v otázce dostatečnosti posouzení hydrogeologických poměrů lokality,
ani tu nelze považovat za důvodnou. Především nelze nevidět, že stěžovatel posouvá spornou
otázku částečně jiným směrem, neboť naznačuje, že městský soud souhlasí s názorem
žalobkyně o nutnosti provedení dalších důkazů k této otázce. Tak tomu ovšem není. Městský
soud v odůvodnění rozsudku zcela jasně konstatoval nepřezkoumatelnost závěrů stěžovatele
s tím, že ten v odůvodnění svého rozhodnutí pouze bez dalšího převzal skutková východiska
uvedená v odůvodnění rozhodnutí provstupňového, bez toho, že by je jakkoli verifikoval
a vyvrátil skutková tvrzení žalobkyně. Městský soud tedy žádným způsobem nepředjímal
nutnost provedení dalšího dokazování; konstatoval naopak, že se pro nepřezkoumatelnost
závěrů stěžovatele nelze k této otázce kvalifikovaně vyjádřit. I zde sluší na okraj poznamenat,
že z obsahu předloženého správního spisu Nejvyšší správní soud nezjistil, že by za účelem
potvrzení či vyvrácení tvrzení žalobkyně týkajících se hloubky provedeného průzkumného
výkopu a existence spodních vod bylo provedeno jakékoliv dokazování. Ani v tomto případě
tedy nelze než konstatovat, že tvrzení stěžovatele o pochybení městského soudu /obsahově
podřaditelného pod důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s./ nelze přijmout.
S přihlédnutím ke všem shora uvedeným skutečnostem Nejvyššímu správnímu soudu
nezbylo, než kasační stížnost jako nedůvodnou zamítnout (§110 odst. 1, věta druhá, s. ř. s.).
O náhradě nákladů tohoto řízení bylo rozhodnuto ve smyslu ust. §6 0 odst. 1, věty
první s. ř. s., ve spojení s ust. §120 s. ř. s. Dle ustanovení prvně zmíněného má účastník, který
měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně
vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Vzhledem k tomu, že stěžovatel
neměl ve věci úspěch (a náhrada nákladů řízení mu tedy nenáleží), přičemž procesně úspěšné
žalobkyni v souvislosti s tímto řízením žádné náklady nevznikly, rozhodl Nejvyšší správní
soud tak, že právo na náhradu nákladů ří zení o kasační stížnosti žalobkyni nepřiznal. Pokud
jde o osobu na řízení zúčastněnou, v jejím případě nebyly splněny podmínky předpokládané
v ustanovení §60 odst. 5 s. ř. s. a rozhodovat o jejích nákladech řízení je proto pojmově
vyloučeno.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 25. dubna 2007
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu