ECLI:CZ:NSS:2017:5.AZS.234.2016:21
sp. zn. 5 Azs 234/2016 - 21
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a Mgr. Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobce: V. B.,
zast. advokátem Mgr. Vratislavem Polkou, se sídlem Vinohradská 22, Praha 2, proti žalované:
Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem náměstí hrdinů 1634/3,
v řízení o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 27. 9. 2016,
č. j. 48 A 47/2015 – 58,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobci se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
Žalobce se žalobou domáhal zrušení rozhodnutí žalované (dále „stěžovatelka“) ze dne
7. 4. 2015, č. j. MV-84270-3/SO-2014, jímž zamítla jeho odvolání proti rozhodnutí Ministerstva
vnitra, odboru azylové a migrační politiky (dále jen „ministerstvo“), ze dne 26. 5. 2014,
č. j. OAM-3325-16/TP-2013, a toto rozhodnutí potvrdila. Rozhodnutím ministerstva byla podle
§75 odst. 1 písm. f) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky
a o změně některých zákonů, ve znění zákonného opatření Senátu č. 344/2013 Sb. (dále jen „
zákon o pobytu cizinců“) zamítnuta žádost žalobce o povolení k trvalému pobytu pro nesplnění
podmínky uvedené v §68 zákona o pobytu cizinců.
I. Vymezení věci a její posouzení krajským soudem
Žalobce pobýval na území České republiky od 11. 7. 2006 na základě dlouhodobého víza
za účelem zaměstnání a od 15. 3. 2007 pobýval na území na základě povolení dlouhodobého
pobytu, jehož platnost byla následně prodlužována, a to za různými účely (zaměstnání,
podnikání).
Řízení o jeho žádosti o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu
podané dne 12. 1. 2011 bylo usnesením ministerstva ze dne 8. 6. 2011, č. j. OAM-05194-8/DP-
2011, zastaveno podle §66 odst. 1 písm. c) správního řádu. Toto usnesení bylo žalobcem
napadeno odvoláním a žalobce tak dále pobýval na území nadále na základě fikce pobytu podle
§47 odst. 2 zákona o pobytu cizinců.
Stěžovatelka rozhodnutím ze dne 7. 10. 2013, č. j. MV-84994-4/SO/sen-2011, toto
odvolání zamítla a usnesení ministerstva ze dne 8. 6. 2011 potvrdila. Dne 7. 3. 2014 byl žalobci
vydán výjezdní příkaz a žalobce tentýž den podal žádost o dlouhodobé vízum za účelem strpění,
které bylo vyhověno.
Dne 7. 3. 2014 zároveň podal žalobce v řízení o žádosti o povolení k trvalému pobytu
ze dne 20. 2. 2013 žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti. Opatřením ze dne 21. 3. 2014
ministerstvo žalobce informovalo o možnosti seznámit se s podklady pro vydání rozhodnutí.
Svým opatřením proti nečinnosti ze dne 1. 4. 2014 stěžovatelka přikázala ministerstvu,
aby do 30 dnů o žádosti žalobce o povolení k trvalému pobytu rozhodlo. Rozhodnutím ze dne
26. 5. 2014 pak ministerstvo podle §75 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců žádost žalobce
o povolení k trvalému pobytu zamítlo. V odůvodnění tohoto rozhodnutí mimo jiné uvedlo,
že nebyla zachována nepřetržitost pobytu žadatele ke dni vydání rozhodnutí, neboť ten byl
ukončen nabytím právní moci rozhodnutí ministerstva ze dne 8. 6. 2011, tj. dne 29. 1. 2014.
Podáním žádosti o vydání povolení k trvalému pobytu žádná fikce pobytu nevzniká. Dobu
pobytu žalobce na výjezdní příkaz nelze podle ministerstva považovat za standardní dobu
oprávněného a legálního pobytu na území podle čl. 4 směrnice 2003/109/ES a žalobce v období
od 29. 1. 2014 do 7. 3. 2014 pobýval na území nelegálně. Protože byla narušena nepřetržitost
pobytu žalobce, nesplňuje tento podmínku 5 let nepřetržitého pobytu na území podle §68 odst. 1
zákona o pobytu cizinců.
Proti tomuto rozhodnutí žalobce podal odvolání, které stěžovatelka zamítla a rozhodnutí
ministerstva ze dne 26. 5. 2014 potvrdila. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce žalobu, které
krajský soud vyhověl a rozhodnutí stěžovatelky ze dne 7. 4. 2015, č. j. MV-84270-3/SO-2014
a současně i rozhodnutí ministerstva ze dne 26. 5. 2014, č. j. OAM-3325-16/TP-2013, zrušil.
Vycházel přitom z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 6. 2016, č. j. 9 Azs 95/2016-
29, v němž soud dospěl k závěru, že směrnice 2003/109/ES „váže splnění pětileté podmínky
nepřetržitého pobytu na období bezprostředně před podáním žádosti.“
Krajský soud se podrobně v intencích mantinelů vymezených citovaným rozsudkem
zabýval především tím, zda směrnice 2003/109/ES upravuje bližší podmínky pro získání
postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta. Dospěl přitom k závěru, že nikoli; je-li splněna
podmínka pětiletého oprávněného a nepřetržitého pobytu a žadatel předložil doklad o příjmech,
zdravotním pojištění, eventuálně o splněných integračních opatřeních, cestovní doklad a doklad
o přiměřeném ubytování, má členský stát povinnost přiznat postavení dlouhodobě pobývajícího
rezidenta. Jinými slovy „pokud státní příslušníci třetích zemí splní podmínky a dodrží postupy upravené v této
směrnici, mají nárok na přiznání právního postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta, jakož i další práva,
která vyplývají z přiznání tohoto právního postavení“ (rozsudek SDEU ve věci Evropská komise vs.
Nizozemsko, bod 68). Skutečností, která by to vylučovala a která tedy představuje negativní
podmínku, je ohrožení veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti. Členský stát přitom toto
postavení musí žadateli přiznat v maximální lhůtě 6 měsíců, která může být prodloužena pouze
ve výjimečných případech, s tím, že vnitrostátní právní předpisy mají upravovat důsledky toho,
že tato lhůta nebyla dodržena. Přitom v rozsahu sporu mezi žalobcem a žalovanou nelze
o žalobci říci, že by podmínky nesplnil.
Krajský soud konstatoval, že podle Soudního dvora EU „systém zavedený touto směrnicí jasně
značí, že získání právního postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta přiznaného na základě této směrnice
podléhá zvláštnímu postupu a mimo jiné povinnosti splnit podmínky stanovené v kapitole II této směrnice“
(rozsudek SDEU ze dne 24. 4. 2012, C–571/10 Kamberaj, bod 66). Již její preambule však dle
krajského soudu hlavní kritéria naznačuje; tím hlavním má být délka pobytu na území členského
státu, který by měl být oprávněný a nepřetržitý (bod 6); žadatelé by zároveň měli prokázat, že mají
přiměřené příjmy a zdravotní pojištění (bod 7), a neměli by představovat ohrožení veřejného
pořádku a veřejné bezpečnosti (bod 8). V bodě 10 preambule pak evropský normotvůrce
stanovil, že „[j]e třeba stanovit procesní pravidla pro posuzování žádostí o přiznání právního postavení
dlouhodobě pobývajícího rezidenta. Tyto postupy by měly být s ohledem na běžné pracovní zatížení správních
orgánů členských států účinné a snadno zvládnutelné, jakož i průhledné a spravedlivé, aby dotyčným osobám
nabízely dostatečnou právní jistotu. Neměly by se stát prostředkem k omezování výkonu práva pobytu.“ Tyto
zásady obsažené v preambuli směrnice 2003/109/ES se pak projevily i v jejích normativních
ustanoveních. Její čl. 4 upravuje jako nezbytnou podmínku (srov. rozsudek ve věci Tahir, bod 30)
pro přiznání postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta délku pobytu a mimo jiné stanoví,
že členské státy přiznávají právní postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta státním
příslušníkům třetích zemí, kteří bezprostředně (sic!) před podáním příslušné žádosti pobývali
oprávněně a nepřetržitě na jejich území po dobu pěti let (odst. 1) s tím, že ustanovení
následujících odstavců tuto podmínku upřesňují. Další podmínky (srov. rozsudek SDEU ve věci
Kamberaj, bod 67) jsou pak upraveny v čl. 5 až 7 směrnice 2003/109/ES. Článek 5 jako
obligatorní podmínky stanoví stálé a pravidelné příjmy a zdravotní pojištění; fakultativní
podmínku pak představuje dodržování integračních opatření. Negativní podmínkou, kterou musí
žadatel o přiznání postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta splňovat, je neexistence ohrožení
veřejného pořádku či veřejné bezpečnosti, které představují důvody, pro které mohou členské
státy žádost zamítnout (čl. 6).
Krajský soud dále poukázal na to, že procesní podmínky pro přiznání postavení
dlouhodobě pobývajícího rezidenta upravuje čl. 7 směrnice 2003/109/ES. Podle odstavce 1
tohoto ustanovení je mimo jiné třeba k žádosti přiložit písemné doklady stanovené vnitrostátními
právními předpisy, z nichž vyplývá, že žadatel splňuje podmínky podle článků 4 a 5, eventuálně
platný cestovní doklad (jeho ověřený opis) nebo doklady o přiměřeném ubytování. Podle
odstavce 2 mimo jiné příslušné vnitrostátní orgány žadateli písemně oznámí rozhodnutí
co nejdříve, v každém případě však nejpozději šest měsíců ode dne podání žádosti.
Ve výjimečných případech souvisejících s obtížností posouzení žádosti může být lhůta uvedená
v prvním pododstavci prodloužena. Důsledky vyplývající z toho, že rozhodnutí nebylo učiněno
ve lhůtě stanovené v tomto ustanovení, musí být určeny vnitrostátními právními předpisy
příslušného členského státu. Odstavec 3 uvedeného ustanovení pak stanoví, že jsou-li podmínky
stanovené články 4 a 5 splněny a příslušná osoba nepředstavuje ohrožení ve smyslu článku 6,
přizná (sic!) dotčený členský stát státnímu příslušníkovi třetí země právní postavení dlouhodobě
pobývajícího rezidenta.
Dle názoru krajského soudu z judikatury Soudního dvora EU vyplývá, že směrnice
2003/109/ES pojem „oprávněný pobyt“ nevymezuje (rozsudek ze dne 18. 10. 2012, C-502/10
Singh, bod 39) a v tomto ohledu tak mají členské státy určitou volnost. Na druhou stranu však
členské státy „nemohou použít vnitrostátní právní úpravu, která může ohrozit dosažení cílů směrnice, a tím ji
zbavit užitečného účinku“ (rozsudek ze dne 26. 4. 2012, C-508/10 Komise vs. Nizozemsko, bod 65).
Hlavním cílem je přitom v případě směrnice 2003/109/ES „integrace státních příslušníků třetích zemí,
kteří jsou trvale usazeni v členských státech.“ (rozsudek ze dne 2. 9. 2015, C-309/14 CGIL a INCA,
bod 21). Integrace státních příslušníků třetích zemí je v systému směrnice 2003/109/ES obecným
pravidlem a výjimky z tohoto pravidla musí být vykládány restriktivně (srov. rozsudek ve věci
Kamberaj, bod 86).
Krajský soud současně konstatoval, že je nedůvodná námitka žalobce, že postačí jednou
splnit podmínku nepřetržitého pětiletého pobytu a jeho následné přetržení již nemůže mít žádný
vliv, neboť Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku jednoznačně uvedl (a vyplývá to ostatně
ze směrnice samotné), že tato podmínka musí být splněna ke dni podání žádosti. Uvedený závěr
přitom vyplývá rovněž z judikatury Soudního dvora EU, podle které musí být pro přiznání
postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta splněna podmínka oprávněného a nepřetržitého
pobytu již bezprostředně před podáním žádosti (rozsudek ze dne 17. 7. 2014, C-469/13 Tahir,
zejména body 29 a 34). Současně však dodal, že tato žalobní námitka není pro projednávanou věc
rozhodná, neboť žalobce ke dni podání žádosti podmínku pětiletého nepřetržitého pobytu
splňoval. Uvedl rovněž, že tím, že zákonodárce zákonem č. 161/2006 Sb. instituty trvalého
pobytu a postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta provázal, musí být řízení o žádosti
o povolení k trvalému pobytu podle §68 zákona o pobytu cizinců v souladu s požadavky
směrnice 2003/109/ES a §68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců je třeba vykládat za použití
nepřímého účinku směrnice 2003/109/ES (citovaný rozsudek, body 21 až 28).
Krajský soud shledal nesprávnost aplikace §75 odst. 1 písm. f) ve spojení s §68 odst. 1
zákona o pobytu cizinců v předcházejícím správním řízení, a to na základě skutečnosti,
že interpretace žalované a ministerstva je v rozporu s cíli a duchem směrnice 2003/109/ES.
Směrnice 2003/109/ES totiž vyžaduje, aby podmínka předchozího pobytu byla splněna
bezprostředně před podáním žádosti. Je-li tomu tak (a v projednávané věci o jejím splnění v době
podání žádosti není sporu) a jsou-li splněny rovněž další hmotněprávní a procesní podmínky,
vychází směrnice 2003/109/ES z domněnky integrace cizince. Tomu pak vzniká právní nárok
na udělení postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta (povolení k trvalému pobytu). Soud zde
upozorňuje na skutečnost, že v projednávané věci ministerstvo nesplnilo povinnost rozhodnout
o žádosti žalobce v předepsané lhůtě. Zákon o pobytu cizinců přitom vedle toho, že neupravuje
důsledek nedodržení lhůty, neupravuje ani případ, kdy cizinec přestane splňovat podmínku
oprávněného a nepřetržitého pobytu až v průběhu řízení a až po uplynutí této lhůty. Z judikatury
Soudního dvora EU však vyplývá, že „systém procesních pravidel upravující posuzování žádostí o získání
právního postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta by se neměl stát prostředkem k omezování výkonu práva
pobytu“ (rozsudek ve věci Komise vs. Nizozemsko, bod 71) a že „ [v] souladu se zásadou proporcionality,
která je součástí obecných zásad unijního práva, musí být […] prostředky zavedené vnitrostátní právní úpravou,
která provádí směrnici 2003/109, s to uskutečnit cíle sledované touto právní úpravou a nesmí překročit rámec
toho, co je nezbytné k jejich dosažení“ (rozsudek ve věci Evropská komise vs. Nizozemsko, bod 75).
Důsledek nedodržení lhůty ze strany ministerstva nemůže jít k tíži žalobce, který v období od
20. 2. 2013 do 29. 1. 2014 podmínku oprávněného a nepřetržitého pobytu splňoval, neboť
takový výklad vnitrostátní úpravy by nejen že nebyl proporcionální, ale umožňoval by podle
okolností členskému státu dokonce popřít nárok založený státním příslušníkům třetích zemí
v důsledku splnění podmínek předepsaných evropskou úpravou, a to v důsledku vlastního
porušení směrnicí uložené povinnosti včas rozhodnout.
Krajský soud na základě úvah výše předestřených dospěl k závěru, že napadené
rozhodnutí stěžovatelky, jakož i rozhodnutí ministerstva, byla vydána v rozporu s §75 odst. 1
písm. f) ve spojení s §68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců interpretovaných v kontextu
se Směrnicí 2003/109/ES, neboť jestliže žalobce ke dni podání žádosti podmínku předchozího
pobytu splňoval, a to platilo i v nejzazší den lhůty pro vydání rozhodnutí ministerstva, nemohlo
již ministerstvo svým (opožděným) rozhodnutím žádost žalobce zamítnout pro nesplnění
podmínky předchozího oprávněného a nepřetržitého pobytu. Směrnice 2003/109/ES totiž
vyžaduje splnění podmínky předchozího pobytu bezprostředně před podáním žádosti a zamítnutí
takové žádosti z důvodu přetržení doby pobytu, ke kterému došlo až poté, co uběhla lhůta
pro vydání rozhodnutí, by bylo ve zjevném rozporu s cíli směrnice 2003/109/ES a jejím duchem.
Nad rámec uvedeného soud uvedl, že v případě žalobce došlo k přetržení jeho
oprávněného pobytu na území v důsledku neexistence fikce pobytu v případě podání žádosti
o povolení k trvalému pobytu. Žalobce nebyl úspěšný se svou žádostí o prodloužení doby
platnosti povolení k dlouhodobému pobytu. Po dobu řízení o této své žádosti však mohl
na území pobývat a jeho pobyt se až do pravomocného skončení věci (do 29. 1. 2014) považoval
za oprávněný (srov. §47 odst. 2 zákona o pobytu cizinců). V průběhu tohoto pobytu přitom
podal žádost o povolení k trvalému pobytu. S podáním této žádosti však zákon o pobytu cizinců
nespojuje fikci dalšího oprávněného pobytu, nýbrž umožňuje cizinci za zákonem stanovených
podmínek požádat o udělení dlouhodobého víza za účelem strpění pobytu na území [srov. §33
odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců]. Kdyby zákon o pobytu cizinců upravoval fikci pobytu,
k přetržení doby pobytu, v němž ministerstvo a žalovaná spatřovaly důvod pro zamítnutí žádosti
žalobce, by nedošlo. Fikce pobytu by v takovém případě měla totiž dva důsledky. Jedním
je možnost setrvat na území po dobu řízení o žádosti o povolení k trvalému pobytu, druhým
je nepřetržení doby pobytu. Z žádného ustanovení směrnice podle soudu nevyplývá, že by podání
žádosti mělo mít za následek možnost po dobu řízení pobývat na území. Krajský soud podotknul,
že vnitrostátní právní úpravy členských států se v tomto ohledu liší. Z informací zveřejněných
Evropskou komisí vyplývá, že „ve většině členských států je dlouhodobě pobývajícímu rezidentovi povoleno
pobývat v druhém členském státě až do vyřízení žádosti o povolení k pobytu“ [viz Zpráva Komise
Evropskému parlamentu a Radě o uplatňování směrnice 2003/109/ES o právním postavení
státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty, KOM(2011) 585
final, bod 3.10]. Jako příznivá pro žadatele se v tomto ohledu jeví kupříkladu úprava slovenská
či polská. Podle §53 odst. 7 zákona č. 404/2011 Z. z. o pobytu cizinců a o změně a doplnění
některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (zákon o pobyte cudzincov a o zmene a doplnení
niektorých zákonov) se pobyt udělený podle tohoto zákona považuje po skončení jeho platnosti
za platný na území Slovenské republiky až do doručení rozhodnutí o žádosti o udělení
dlouhodobého pobytu. Stejně tak podle čl. 223 ve spojení s čl. 206 odst. 1 bod 2 polského zákona
o cizincích platí, že pokud žádost o udělení povolení k pobytu dlouhodobě pobývajícího
rezidenta EU byla podána v době oprávněného pobytu na území a tato žádost neobsahuje
formální vady nebo tyto vady byly ve lhůtě odstraněny, považuje se pobyt cizince na území
za oprávněný ode dne podání žádosti do dne, ve kterém se rozhodnutí ve věci udělení povolení
k pobytu dlouhodobě pobývajícího rezidenta EU stane konečným (ustawa o cudzoziemcach, Dz.
U. 2013, poz. 1650). Naproti tomu kupříkladu chorvatská a slovinská úprava vyžadují, aby byl
cizinec po dobu řízení o žádosti o udělení trvalého pobytu držitelem platného povolení
k dlouhodobému/přechodnému pobytu (srov. čl. 92 odst. 3 chorvatského zákona o cizincích,
ve znění pozdějších předpisů – zakon o strancima, NN 130/11; čl. 52 odst. 1 slovinského zákona
o cizincích, ve znění pozdějších předpisů – zakon o tujcih, Uradni list RS, št. 50/11). V tomto
ohledu se tak požadavek českého zákona, že žalobce měl, chtěl-li i v průběhu žádosti pobývat na
území, mít buďto nadále platné povolení k dlouhodobému pobytu, nebo si požádat za tímto
účelem o vízum za účelem strpění, nelze považovat za nikterak vybočující. Problém však krajský
soud shledal v důsledku, kterým je přetržení doby pobytu nezbytného pro udělení povolení
k trvalému pobytu. Neboť v situaci, ve které se nacházel žalobce, by v intencích právního názoru
ministerstva a žalované žalobce pro to, aby k přetržení doby jeho pobytu nedošlo, musel v tentýž
den, kdy mu bylo doručeno konečné rozhodnutí ve věci jeho žádosti o prodloužení doby
platnosti povolení k dlouhodobému pobytu, požádat o udělení dlouhodobého víza za účelem
strpění, což se jeví jako požadavek takřka nerealizovatelný. Evropská komise přitom v citované
zprávě hovoří o možnosti pobývat po dobu řízení na území, což česká právní úprava s ohledem
na institut dlouhodobého víza za účelem strpění pobytu splňuje; druhou otázkou však je ono
přetržení pobytu, které v takových situacích v některých případech (včetně případu žalobce)
nastane.
Výklad ministerstva a stěžovatelky dle krajského soudu tak nutně vede k tomu, že ačkoliv
žalobce v době podání žádosti podmínku oprávněného a nepřetržitého pětiletého pobytu
splňoval, nemohl si být s ohledem na výše uvedené vůbec jist, zda k přetržení jeho pobytu dojde,
či nikoliv. Takový výklad nemůže být akceptován již jen z toho důvodu, že žalobce byl právní
úpravou ponechán ve stavu právní nejistoty, která tak mohla vést až k libovůli správních orgánů,
neboť pouze na nich záleželo, zda k přetržení tohoto pobytu dojde. I tyto úvahy vedly soud
k závěru, že k přetržení doby pobytu žalobce za výše uvedených skutkových okolností nebylo
možné přihlížet a z tohoto důvodu žádost zamítnout.
Krajský soud rovněž poukázal na to, že ministerstvo bylo povinno o žádosti žalobce
rozhodnout „co nejdříve, v každém případě však nejpozději šest měsíců ode dne podání žádosti“ (čl. 7 odst. 2
směrnice 2003/109/ES; tomu odpovídá datum 20. 8. 2013), resp. bezodkladně, nejpozději však
ve lhůtě 180 dnů [§169 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců; tomu odpovídá datum
19. 8. 2013], ode dne podání žádosti nebyl (vyjma založení kopie pojistné smlouvy předložené
dne 24. 4. 2013) až do dne 4. 3. 2014 v řízení ministerstvem učiněn žádný úkon. Po celou
tuto dobu (od 21. 8. 2013 zcela v rozporu s ustanovením směrnice 2003/109/ES) však nečinilo
žádné kroky k posouzení, zda žalobce splnil všechny zákonem o pobytu cizinců a směrnicí
2003/109/ES předpokládané podmínky, a zda mu vznikl nárok na přiznání postavení
dlouhodobě pobývajícího rezidenta, resp. udělení povolení k trvalému pobytu. Ze správního
spisu nevyplývá, že by byly nějaké závažné okolnosti umožňující prodloužit tuto dobu. Pokud
by byly kromě doby pobytu v případě žalobce splněny rovněž další podmínky pro přiznání
postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta, resp. udělení povolení k trvalému pobytu, vznikl
by žalobci právní nárok na vyhovění jeho žádosti. Ministerstvo však protiprávně nečinilo žádné
kroky k tomu, aby splnění uvedených podmínek posoudilo a povolení k trvalému pobytu vydalo.
II. Podstatný obsah kasační stížnosti a vyjádření žalobce
Stěžovatelka napadá rozsudek krajského soudu z důvodu uvedeného v §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s., a namítá nesprávné posouzení právní otázky soudem. Nesouhlasí s interpretací
§68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, ke které dospěl krajský soud.
Stěžovatelka má za to, že §68 zákona o pobytu cizinců je zcela jasný a z hlediska
jazykového výkladu zcela jednoznačný. Dle stěžovatelky není sporné, že žalobce splnil podmínku
dobu pěti let nepřetržitého pobytu na území dle §68 odst. 1 cit. zákona, a to ke dni podání
žádosti. Nicméně tvrdí, že tato podmínka nepřetržitého pobytu musí být splněna rovněž
k okamžiku vydání správního rozhodnutí. Takový výklad je dle jejího názoru v souladu
se smyslem cit. ustanovení, neboť stanovení určité doby pobytu na území vychází právě
z potřeby dosažení nezbytného stupně integrace cizince do společnosti. Dané ustanovení
předvídá, že v době, kdy je žádáno o trvalý pobyt na území, dosáhl cizinec již určitého stupně
integrace do společnosti, přičemž jedním z projevů takové integrace je nepochybně splňování
podmínek pro získání pobytového oprávnění. Tak tomu však nebylo v případě žalobce, který
na území pobýval v období 7. 3. 2014 do 6. 4. 2014 na základě výjezdního příkazu, což není
pobytové oprávnění, které se započítává do doby pobytu podle §68 odst. 1 zákona o pobytu
cizinců.
Pokud by byl uznán názor krajského soudu, že by cizinec měl splnit podmínku
nepřetržitosti pobytu na území pouze ke dni podání žádosti, nikoli ke dni vydává rozhodnutí, pak
by takový výklad §68 bylo nutné analogicky aplikovat i na další ustanovení zákona o pobytu
cizinců; pak by mohla nastat situace, že by cizinec, který ke dni podání žádosti splňoval
podmínku trestní zachovalosti, což je zákonná podmínka pro udělení povolení k trvalému
pobytu, a následně ke dni vydání rozhodnutí by měl záznam ve výpise z evidence Rejstříku trestů,
tedy by již nebyl trestně zachovalým, mohl získat pobyt na území, neboť jeho žádosti by bylo
nutné vyhovět. Tím by byl zcela popřen smysl zákona.
Stěžovatelka navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil
krajskému soudu k dalšímu řízení.
Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu
a z důvodů uvedených v kasační stížnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s. ), a dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná.
Předmětem sporu je výklad §68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Spornou otázkou je,
k jakému okamžiku má být podmínka nepřetržitého pětiletého pobytu cizince na území splněna,
zda ke dni podání žádosti, k čemuž dospěl krajský soud či rovněž i ke dni vydání rozhodnutí,
jak tvrdí stěžovatelka.
Dle stěžovatelky z §65 odst. 5 zákona o pobytu cizinců nevyplývá, že cizinec v době
podání žádosti již nemusí mít platný pobyt; v případě žalobce nebyla splněna podmínka §68
odst. 1 zákona o pobytu cizinců spočívající v 5 letech nepřetržitého pobytu na území, a byl tak
naplněn důvod pro zamítnutí žádosti podle §75 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců.
Přetržení délky pobytu v průběhu řízení o žádosti o povolení k trvalému pobytu má dle
stěžovatelky za následek nesplnění podmínky pro vyhovění žádosti.
Jak správně poukázal již krajský soud, Česká republika závazky ze Směrnice
transponovala do zákona o pobytu cizinců novelou č. 161/2006 Sb., která nabyla účinnosti
27. 4. 2006; přitom provázala rozhodování o trvalém pobytu dle tehdejšího §67 (po novele §68
zákona o pobytu cizinců), který zároveň novelizovala dle požadavků Směrnice s nově zavedeným
institutem „Právní postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta v Evropském společenství
na území“ (§83 - §85 zákona o pobytu cizinců). O provázání těchto dvou institutů v jednom
jediném řízení svědčí zejména uvozovací věta §83 odst. 1 zákona o pobytu cizinců a rovněž
tak i skutečnost, že dle §85 odst. 3 téhož zákona [p]latnost rozhodnutí o přiznání právního postavení
rezidenta na území zaniká zrušením platnosti povolení k trvalému pobytu.
Tím, že zákonodárce tyto dva instituty vzájemně propojil, musí být i samotné řízení
o trvalém pobytu dle §68 zákona o pobytu cizinců vedeno v souladu s požadavky Směrnice.
Pokud by tomu tak nebylo, mohl by zákon stanovit podmínky pro přiznání trvalého pobytu
prakticky libovolně, neboť jde o vnitrostátní institut. Jestliže však zákon pro přiznání postavení
rezidenta stanoví podmínku získání trvalého pobytu, musí být i podmínky trvalého pobytu
vykládány eurokonformně, resp. v souladu s požadavky Směrnice a judikaturou Soudního dvora.
V těchto intencích je nutno přistupovat i k interpretaci §75 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu
cizinců, který stanoví důvody pro nevydání, zánik platnosti a zrušení platnosti povolení
k trvalému pobytu (mj. nesplnění podmínek stanovených v §68 uvedeného zákona). Tyto
důvody, včetně §68 zákona o pobytu cizinců, musí být aplikovány v souladu s důvody
pro nepřiznání postavení rezidenta dle Směrnice.
Projednávaná věc spadá již do období po vstupu České republiky do Evropské unie,
a současně se jedná o výklad unijního práva; je proto nutno při výkladu českého zákona o pobytu
cizinců vycházet z principu eurokonformního výkladu. Umožňují-li vnitrostátní interpretační
techniky vyložit vnitrostátní ustanovení několika způsoby, má správní orgán, jakož i soud
povinnost použít ten výklad, který je nejbližší smyslu a cíli odpovídajícího unijního ustanovení.
Zásada eurokonformního výkladu vyžaduje, aby vnitrostátní soudy učinily vše, co spadá
do jejich pravomoci, tím, že vezmou v úvahu veškeré vnitrostátní právo a použijí metody výkladu
jím uznané tak, aby zajistily plnou účinnost dotčené směrnice a došly k výsledku, který by byl
v souladu s cílem stanoveným směrnicí (srov. rozsudek Soudního dvora Pfeiffer C-397/01).
Současně však soudy dle judikatury Soudního dvora musí vycházet z předpokladu, že účelem
a smyslem předpisu, jehož měl v úmyslu zákonodárce dosáhnout, je plná implementace směrnice.
Krajský soud prostřednictvím právě takového výkladu, který podrobně a vyčerpávajícím
způsobem v napadeném rozsudku předestřel, dospěl k závěru, s nímž se Nejvyšší správní soud
zcela ztotožňuje.
Nejvyšší správní soud v rozsudku sp. zn. 9 Azs 95/2016 stran sporného výkladu §68
odst. 1 zákona o pobytu cizinců, konstatoval: „Pokud by zákon o pobytu cizinců, případně procesní
předpis s ním související (v projednávané věci správní řád) výslovně stanovily, že správní orgán při posuzování
žádosti cizince o trvalý pobyt vychází ze skutkového a právního stavu ke dni vydání svého rozhodnutí, nemohl
by být eurokomformní výklad nepřímého účinku Směrnice aplikován, neboť by již šlo o nepřípustný výklad contra
legem. Ustanovení §68 odst. 1 žádné časové podmínky, v rámci kterých musí být nepřetržitá pětiletá délka
pobytu na našem území splněna, nestanoví. Zásadu, dle které správní orgán posuzuje soulad rozhodnutí podle
právního stavu a skutkových okolností v době jeho vydání, správní řád obsahuje jen v ustanoveních týkajících
se přezkumného řízení a obnovy řízení. Ustanovení §68 zákona o pobytu cizinců tak z hlediska naplnění časové
podmínky umožňuje oba sporné výklady. Lze jej totiž vyložit tak, že zákonná podmínka pětiletého nepřetržitého
pobytu na území může být splněna kdykoliv v průběhu řízení o žádosti cizince, a to až do okamžiku vydání
rozhodnutí. Umožňuje však i výklad opačný, tj. že tato podmínka musí být splněna před podáním samotné
žádosti, neboť již v žádosti by měl cizinec doložit splnění zákonem stanovených podmínek pro přiznání trvalého
pobytu. Žadatel ani sám přesně neví, v jakém časovém horizontu správní orgán o jeho žádosti rozhodne, neboť ten
je sice vázán lhůtami, ve kterých tak musí učinit nejpozději, nic mu však nebrání rozhodnout i dříve. Za této
situace musí soud aplikovat ten výklad, který je nejbližší smyslu a cíli odpovídajícího ustanovení Směrnice (…)
Nepřetržitý pobyt dle §68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců je tak třeba chápat ve smyslu Směrnice jako
oprávněnou fyzickou přítomnost cizince na území. Tomuto výkladu svědčí mimo jiné bod č. 6 preambule Směrnice,
který uvádí, že pobyt cizince by měl být oprávněný a nepřetržitý, aby bylo možno prokázat, že dotyčná osoba
se v zemi usídlila. Je zřejmé, že důraz je kladen především na existenci úzkého vztahu mezi cizincem a státem,
který může vzniknout jen v důsledku dlouhodobého a oprávněného pobytu cizince na území a pouze za splnění
této podmínky má možnost požádat o trvalý pobyt. Oprávněností pobytu je zapotřebí rozumět takovou přítomnost
cizince na území, kterou zákon předvídá a dovoluje (např. na základě vydaného platného povolení k pobytu).
Nepřetržitost pobytu se pak v souladu s čl. 4 Směrnice zkoumá ke dni podání žádosti a může být pochopitelně
za určitých podmínek zachována i v době faktické nepřítomnosti cizince. Ustanovení čl. 4 odst. 3 pododst. 2
Směrnice umožňuje členským státům, aby ve zvláštních nebo výjimečných případech dočasné povahy a v souladu
se svými vnitrostátními právními předpisy připustily, že delší období nepřítomnosti, než jaké stanoví směrnice,
nebude znamenat přerušení nezbytné pětileté doby pobytu.“
Citovaný rozsudek zdejšího soudu fakticky na spornou otázku stran výkladu §68
zákona o pobytu cizinců neodpověděl, ale zavázal krajské soudy, aby posoudily, zda kromě toho,
že Směrnice váže splnění pětileté podmínky nepřetržitého pobytu na období bezprostředně
před podáním žádosti, požaduje splnění jakékoliv další podmínky. Jinými slovy, je-li v souladu
s eurokonformním výkladem podstatné či nepodstatné, zda po splnění podmínky nepřetržitého
pobytu na území (ke dni podání žádosti) došlo, ať již k faktickému či pouze zákonem
netolerovanému přerušení pobytu.
Krajský soud se v dané věci v intencích závěrů výše uvedených s nastolenou otázkou
náležitě a přesvědčivým způsobem vypořádal.
Nevyšší správní soud přisvědčil krajskému soudu v závěru, že žádné ustanovení směrnice
2003/109/ES neupravuje situaci, kdy osoba, která v době podání žádosti splňuje podmínku
předchozího nepřetržitého a oprávněného pětiletého pobytu tuto přestane splňovat v průběhu
řízení o žádosti. Na tuto situaci nepamatuje ani zákon o pobytu cizinců. Stěžovatelka pro tento
případ aplikovala obecnou zásadu správního řízení, podle které je pro rozhodování správního
orgánu rozhodující skutkový a právní stav v době vydání rozhodnutí, nikoliv v době zahájení
řízení. Dle názoru Nejvyššího správního soudu však tuto zásadu na v projednávané věci spornou
právní otázku není možné použít. Především ze směrnice 2003/109/ES, jakož i judikatury
Soudního dvora EU a Nejvyššího správního soudu jednoznačně vyplývá, že podmínka
oprávněného a nepřetržitého pětiletého pobytu musí být splněna již před podáním žádosti,
a to bezprostředně před jejím podáním. V takovém případě je evidentní, že zmíněná obecná
zásada správního řízení je pro danou věc zcela nepoužitelná, neboť eventuální splnění této
podmínky teprve v průběhu správního řízení je zcela nerozhodné.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že v projednávané věci krajský soud správně
vyložil §68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců za použití doktríny nepřímého účinku Směrnice.
Sporné ustanovení totiž okamžik, ke kterému má být podmínka nepřetržitého pětiletého
pobytu cizince na území splněna, neupravuje. Pokud by zákon o pobytu cizinců, případně
procesní předpis s ním související (v projednávané věci správní řád) výslovně stanovily, že správní
orgán při posuzování žádosti cizince o trvalý pobyt vychází ze skutkového a právního stavu
ke dni vydání svého rozhodnutí, nemohl by být eurokomformní výklad nepřímého účinku
Směrnice aplikován. Nic takového však zákon o pobytu cizinců nestanoví.
Nejvyšší správní soud připouští, že text §68 zákona o pobytu cizinců z hlediska naplnění
časové podmínky umožňuje sporné výklady. Lze jej totiž vyložit tak, že zákonná podmínka
pětiletého nepřetržitého pobytu na území může být splněna kdykoliv v průběhu řízení o žádosti
cizince, a to až do okamžiku vydání rozhodnutí. Umožňuje však i výklad opačný, tj. že tato
podmínka musí být splněna před podáním samotné žádosti, neboť již v žádosti by měl cizinec
doložit splnění zákonem stanovených podmínek pro přiznání trvalého pobytu. Za této situace
musí soud aplikovat ten výklad, který je nejbližší smyslu a cíli odpovídajícího ustanovení
Směrnice, jak bylo výše uvedeno.
Nejvyšší správní soud přisvědčil krajskému soudu v tom, že právní posouzení sporné
otázky stěžovatelkou je v rozporu s cíli a smyslem směrnice 2003/109/ES; ta totiž vyžaduje,
aby podmínka předchozího pobytu byla splněna bezprostředně před podáním žádosti. Je-li tomu
tak (a v projednávané věci o jejím splnění v době podání žádosti není sporu) a jsou-li splněny
rovněž další hmotněprávní a procesní podmínky, vychází směrnice 2003/109/ES z domněnky
integrace cizince. Tomu pak vzniká právní nárok na udělení postavení dlouhodobě pobývajícího
rezidenta (povolení k trvalému pobytu).
Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou, proto ji v souladu s §110
odst. 1 s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení rozhodl soud v souladu s §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.
Žalobce, který byl ve věci úspěšný, žádné náklady v řízení o kasační stížnosti nevynaložil, proto
mu soud náhradu nákladů nepřiznal. Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, právo na náhradu
nákladů jí proto nenáleží.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. ledna 2017
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu