ECLI:CZ:NSS:2005:5.AZS.94.2005
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Václava
Novotného a soudkyň JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Ludmily Valentové v právní věci
žalobce: I. N., zast. Mgr. Ervínem Perthenem, advokátem AK se sídlem
Velké náměstí 135/19, Hradec Králové, proti žalovanému: Policie České republiky,
Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie, Olšanská 2, poštovní schránka 78, 130 51
Praha 3, o správním vyhoštění, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu
v Praze ze dne 27. 10. 2004, č. j. 6 Ca 55/2004 - 29,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Shora uvedeným usnesením Městský soud v Praze odmítl žalobu podanou proti
rozhodnutí žalované Policie ČR ze dne 27. 2. 2004, č. j. SCPP-958/C-255-2004, kterým
změnila rozhodnutí Oblastního ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie Hradec
Králové, Oddělení cizinecké policie Trutnov ze dne 19. 1. 2004, č. j. SCPP-65/HK-X-2004,
jímž bylo uloženo žalobci – stěžovateli správní vyhoštění s dobou platnosti na 4 roky podle
§119 odst. 1 písm. b) bod 3 zák. č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky
a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Žalovaný odvolací orgán
prvostupňové rozhodnutí změnil tím, že uložil správní vyhoštění s dobou platnosti na jeden
rok, tj. do 19. 1. 2005. Městský soud v Praze žalobu, která u něj napadla dne 18. 3. 2004
a na poštu byla podána dne 17. 3. téhož roku, odmítl pro opožděnost, když uvedl,
že zák. č. 326/1999 Sb. v §172 odst. 2 stanoví, že žaloba proti správnímu rozhodnutí
o vyhoštění musí být podána do 10 dnů od doručení rozhodnutí správního orgánu v posledním
stupni a zmeškání této lhůty nelze prominout. Desátý den pro podání žaloby připadl na neděli
dne 14. 3. 2004, tedy žaloba podaná dne 17. 3. 2004 na poštu byla podána opožděně.
V kasační stížnosti stěžovatel namítá zejména, že lhůta k podání žaloby je v rozporu
s Listinou základních práv a svobod a článkem 36 Listiny, neboť bez odůvodnitelných příčin
zkracuje cizincům lhůtu k tomu, aby mohli využívat právo na soudní ochranu. Ustanovení
§72 s. ř. s. stanoví obecně lhůtu pro podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu v délce
dvou měsíců a tato lhůta je společná pro všechny správní žaloby s výjimkou, kterou stanoví
zvláštní zákony. Poukazuje na to, že objektem vyhoštění jsou cizinci, kteří neovládají český
jazyk a lhůta takto krátce stanovená jim znemožňuje reálně domáhat se řádně a včas soudní
ochrany. Dále namítá, že posuzování věcné stránky, totiž otázky údajného výkonu práce bez
příslušného pracovního povolení, spadá do kompetence úřadů práce, nikoliv žalovaného.
V rámci správního řízení pak stěžovatel neměl dostatek časového prostoru k tomu, aby ve
věci mohl navrhnout další důkazy svědčící v jeho prospěch. Navrhuje, aby Nejvyšší správní
soud řízení o kasační stížnosti přerušil a předložil Ústavnímu soudu návrh na zrušení ust.
§172 odst. 2 zák. č. 326/1999 Sb.
Žalovaný ve svém vyjádření odkázal na dřívější podání učiněné vůči soudu I. stupně.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek Městského soudu v Praze
v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, přičemž přihlédl k ust. §109
odst. 3 s. ř. s. a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Podle §72 odst. 1 s. ř. s. lze podat žalobu do dvou měsíců poté, kdy rozhodnutí bylo
žalobci oznámeno doručením písemného vyhotovení nebo jiným zákonem stanoveným
způsobem, nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu jinou. Zvláštním zákonem, který stanoví jinou
lhůtu, je zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, ve znění
pozdějších předpisů, který v §172 odst. 2 (také ve znění do 30. 4. 2004) stanoví, že žaloba
proti správnímu rozhodnutí o vyhoštění musí být podána do 10 dnů od doručení rozhodnutí
správního orgánu v posledním stupni. Zmeškání lhůty nelze prominout. Žaloba
proti rozhodnutí o vyhoštění cizince má odkladný účinek na vykonatelnost rozhodnutí
(odst. 3). Proto také soud o žádosti podané v tomto směru nerozhodoval a věcí se zabýval
v přednostním režimu. V daném případě bylo právnímu zástupci stěžovatele správní
rozhodnutí o odvolání doručeno dne 4. 3. 2004 a v souladu s citovaným ustanovením byl
poslední den k podání žaloby 15. 3. 2004 (pondělí). Žaloba však byla podána poštovní
přepravě dne 17. 3. 2004, tj. po uplynutí třicetidenní lhůty k podání žaloby. Pokud stěžovatel
podal žalobu ve lhůtě stanovené v §72 odst. 1 s. ř. s., ale nikoli ve lhůtě stanovené zvláštním
zákonem, podal ji opožděně. Proto Městský soud v Praze postupoval v souladu se zákonem,
když žalobu jako opožděně podanou odmítl.
Správní vyhoštění ve smyslu ust. §118 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu
cizinců na území České republiky a o změně některých dalších zákonů je definováno
jako ukončení pobytu cizince na území, které je spojeno se stanovením doby vycestování
z území a doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území. Správní vyhoštění je svým
obsahem rozhodnutím nikoli sankční povahy, ale správním rozhodnutím, které obsahově
vyjadřuje zájem státu na tom, aby se jím dotčený cizinec na území státu nezdržoval. Uvedený
zákaz pobytu není sankcí, resp. trestem uloženým v trestní řízení, ale správním opatřením
omezujícím cizince ve svobodě jeho volného pohybu. Podle ust. §119 odst. 1 písm. b) bod 3
zákona č. 326/1999 Sb. policie vydá rozhodnutí o správním vyhoštění cizince, který pobývá
na území přechodně, s dobou platnosti až na 5 let, mj. je-li cizinec na území zaměstnán
bez povolení k zaměstnání, ačkoli je toto povolení podmínkou výkonu zaměstnání.
Podle judikatury týkající se Evropské úmluvy o lidských právech (k čl. 8 odst. 2)
zasahování bude v rozporu s čl. 8 Úmluvy, pokud není ospravedlněno jako „v souladu
se zákonem“, sledující jeden nebo více legitimních cílů zde uvedených a „nezbytné
v demokratické společnosti“ k dosažení uvedených cílů. Inkriminované opatření musí mít
nějaký podklad ve vnitrostátním právu a rovněž určitou kvalitu, tj. bylo dotyčné osobě
dostupné a předvídatelné, pokud jde o důsledky (viz Amann proti Švýcarsku, 2000; 17).
Vypovězení ze země má rovněž sledovat legitimní cíle ochrany národní bezpečnosti,
ochrany pořádku a předcházení zločinnosti (čl. 8 odst. 2 Úmluvy). Opatření zasahující do práv
zaručených čl. 8 odst. 1 Úmluvy lze považovat za „nezbytné v demokratické společnosti“,
když bylo přijato jako reakce na naléhavou společenskou potřebu a použité prostředky
jsou přiměřené sledovaným cílům.
Ustanovení Úmluvy je nutno vykládat s ohledem na celý systém Úmluvy, včetně
ustanovení jejích Protokolů. Článek 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě, který byl přijat 22. 11. 1984
a Českou republikou ratifikován dne 18. 3. 1992, obsahuje procesní záruky týkající
se vyhoštění cizinců. Úmluva přitom negarantuje právo cizince vstoupit na území nebo
se usadit v konkrétní zemi (Daliová proti Francii, 1998; 16). Cizinec nacházející se na území
členského státu Rady Evropy již požívá, je-li předmětem vyhošťovacího opatření,
některých záruk. Jedná se především o ty, které poskytují čl. 3 (zákaz nelidského
a ponižujícího zacházení) a 8 (právo na respektování soukromého a rodinného života)
ve spojení s čl. 13 (právo na účinný vnitrostátní právní prostředek nápravy) Úmluvy,
tak jak jsou interpretovány Evropským soudem a Evropskou Komisí pro lidská práva.
Evropská Komise pro lidská práva vždy zastávala názor, že rozhodnutí povolit
či nepovolit cizinci zůstat v zemi, jejímž není občanem, nezahrnuje žádné rozhodnutí o jeho
občanských právech a závazcích ani o oprávněnosti trestního obvinění proti němu ve smyslu
čl. 6 odst. 1 Úmluvy (viz např. zprávy Komise o stížnostech č. 8244/78, 9990/82, 31113/96
a 32025/96). Komise v souvislosti se stížností č. 7729/76 prohlásila, že rozhodnutí vyhostit
jednotlivce „nezahrnuje žádné rozhodnutí o občanských právech a závazcích
ani o oprávněnosti trestního obvinění proti němu ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Nynější
článek neovlivňuje tuto interpretaci čl. 6“.
Evropský soud pro lidská práva se dne 5. 10. 2000 ve věci Maaouia proti Francii
(RoESLP 2000, 6; 267) vyslovil tak, že přijetím čl. 1 Protokolu č. 7, který obsahuje specifické
záruky týkající se řízení o vyhoštění cizinců, daly státy jasně najevo svou vůli nezahrnovat
tato řízení do pole působnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy, a tudíž že rozhodnutí týkající se vstupu,
pobytu a vyhoštění cizinců nedávají vzniknout sporu o občanská práva nebo závazky
stěžovatele ani v nich nejde o oprávněnost trestního obvinění proti němu ve smyslu čl. 6
odst. 1 Úmluvy. V téže věci pak uvedl, že opatření zákazu pobytu se netýká ani oprávněnosti
trestního obvinění. Kvalifikace takového opatření ve vnitrostátním právním řádu může mít
různé výklady. V každém případě kvalifikace určité sankce ve vnitrostátním právním řádu
nemůže být sama o sobě rozhodující pro vyvození závěru o jejím trestním charakteru. Je totiž
nutno brát v úvahu i další údaje a zejména povahu uložené sankce. Soud konstatuje, že zákaz
pobytu na území státu nemá v členských státech Rady Evropy obecně trestní charakter.
Toto opatření, které ve většině států může být rovněž přijato správním orgánem, je svou
povahou specifickým preventivním opatřením v oblasti kontroly přistěhovalectví a netýká
se oprávněnosti trestního obvinění proti stěžovateli ve smyslu čl. 6 odst. 1. Skutečnost,
že je přijato (pozn. případně i) v rámci trestního řízení, nemůže změnit jeho preventivní
podstatu. V podmínkách České republiky je v daném případě zákaz pobytu vyslovován
v rámci správního řízení, a proto se v plné míře uplatní závěry Evropského soudu pro lidská
práva o tom, že jde o opatření v oblasti kontroly přistěhovalectví, nikoli o trestní sankci.
Žalovaný správní orgán ve svém rozhodnutí náležitě odůvodnil cíl, který vyhoštěním
sleduje, totiž zájem státu na tom, aby cizinci pracovali na území České republiky v souladu
s platnými zákony a dobu vyhoštění snížil na jeden rok. V daném případě jde o vyhoštění
občana Evropské unie; podle čl. 3 Dohody mezi vládou České a Slovenské Federativní
Republiky a vládou Litevské republiky o dvoustranném zrušení vízové povinnosti (sdělení
Federálního ministerstva zahraničních věcí č. 577/1992 Sb.) státní občané jedné smluvní
strany, kteří vstupují na území druhé smluvní strany za účelem dlouhodobého nebo trvalého
pobytu nebo výdělečné činnosti, musí mít vízum této země; stěžovatel neměl ani povolení
k zaměstnání ani povolení k pobytu. Stěžovatel byl v řízení před správním orgánem druhého
stupně, ale také v řízení před soudem provázen advokátem, a proto jen stěží lze akceptovat
námitku týkající se nedodržení lhůty stanovené zákonem pro podání žaloby k soudu. Soudní
řád správní připouští výjimky z obecné 2 měsíční lhůty a s ohledem na povahu vyhoštění
z přechodného pobytu, nepovažuje tento soud byť podstatné zkrácení lhůty pro podání žaloby
na 10 dnů za projev diskriminace vůči cizincům, navíc při existenci odkladného účinku,
neboť smyslem takového opatření je co nejúčinnější ochrana státu před negativními jevy,
které provází pobyt některých cizinců na území České republiky a legitimní zájem státu
na co nejrychlejším řešení vzniklé situace. Zákaz pobytu na území státu nemá trestní
charakter, ale je svou povahou specifickým preventivním opatřením v oblasti kontroly
přistěhovalectví. Nejvyšší správní soud neshledává důvod pro postup dle čl. 95 odst. 2
Ústavy.
Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu
nákladů řízení (§60 odst. 1 s. ř. s.) a žalovanému, který byl v řízení úspěšný, náklady řízení
nevznikly, resp. je neúčtoval. Proto soud rozhodl, že žalovanému se náhrada nákladů řízení
o kasační stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 14. července 2005
JUDr. Václav Novotný
předseda senátu