ECLI:CZ:NSS:2008:6.ADS.131.2007:123
sp. zn. 6 Ads 131/2007 - 123
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Milady Tomkové
a soudců JUDr. Bohuslava Hnízdila a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobkyně: V. K.,
proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy, odbor sociální péče a zdravotnictví,
se sídlem Mariánské náměstí 2, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 12. 4. 2006,
č. j. MHMP 83815/2006, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 30. 5. 2007, č. j. 2 Cad 59/2006 - 56,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 30. 5. 2007, č. j. 2 Cad 59/2006 - 56,
se r uší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Městský soud v Praze v záhlaví uvedeným rozsudkem zrušil pro nepřezkoumatelnost
pro nedostatek důvodů v záhlaví označené rozhodnutí žalovaného (dále jen „stěžovatel“),
jímž bylo potvrzeno rozhodnutí Úřadu městské části Praha 12 č. j. ODP/NEZ/159/2006/FOL
ze dne 25. 1. 2006. Posledně jmenovaným rozhodnutím byla žalobkyni zvýšena s účinností
od 1. 1. 2006 opakovaná dávka sociální péče podle zákona č. 482/1991 Sb., o sociální
potřebnosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o sociální potřebnosti“).
Stěžovatel v kasační stížností namítá kasační důvody, jež lze podle jejich obsahu
subsumovat pod ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“). Konkrétně stěžovatel namítá, že Městský soud v Praze nesprávně
aplikoval ustanovení §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Stěžovatel zastává názor, že podle ustanovení
§76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. lze postupovat pouze tehdy, kdy například z výroku žalovaného
rozhodnutí nelze zjistit, jak vlastně bylo rozhodnuto, je-li výrok vnitřně rozporný či nelze
rozeznat, co je výrok a co je odůvodnění. Takto závažnými vadami rozhodnutí stěžovatele
podle jeho názoru netrpí. Nesouhlasí rovněž se závěrem Městského soudu v Praze, že by nebyly
řádně označeny předpisy, kterými se správní orgán při rozhodování řídil, a domnívá
se, že rozhodná ustanovení byla řádně vyložena. Stěžovatel namítá, že nelze za nepřezkoumatelné
označit rozhodnutí, v němž chybí údaje, které nemohou mít za následek nezákonné rozhodnutí
ve věci samé. Stěžovatel poukazuje na to, že v rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
i v rozhodnutí jeho bylo řádně objasněno, jak správní orgán došel k výpočtu výše nezbytných
nákladů na domácnost žalobkyně. Jak bylo uvedeno i v řízení před Městským soudem v Praze,
správní orgán se řídil při výpočtu zákonem a aktem metodického řízení Ministerstva práce
a sociálních věcí, který v řízení soudu předložil. Rozsudek Městského soudu v Praze tyto
okolnosti ostatně zmiňuje. Dále stěžovatel namítá, že skutečnost, že žalobkyně obývá byt
se dvěma dalšími osobami, je zřejmá z obsahu správního spisu a zcela zjevně tuto skutečnost
potvrzuje sama žalobkyně ve svých podáních. Stěžovatel rovněž nesouhlasí s výtkou Městského
soudu v Praze, že nezjišťoval příbuzenské vztahy mezi žalobkyní a ostatními uživateli bytu,
neboť tato skutečnost není podle jeho názoru pro rozhodnutí vůbec relevantní. Relevantní
skutečností je, že žalobkyně není s ostatními osobami v poměru osob společně posuzovaných
a že všechny tři osoby obývají jeden byt. Tyto skutečnosti napadené rozhodnutí stěžovatele
reflektuje. Závěrem stěžovatel uvedl, že přepjatý formalismus při posuzování náležitostí
rozhodnutí ve správním soudnictví neodpovídá principu materiálního právního státu a poslání
správního soudnictví. Primárním účelem soudní ochrany je poskytování ochrany veřejným
subjektivním právům. Soudy nemohou odmítat zabývat se určitou věcí ze zcela formálních
(či spíše formalistických) důvodů. Proto stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek
Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalobkyně v obsáhlém vyjádření v první řadě namítla nedostatek oprávnění k jednání
osoby podávající kasační stížnost za stěžovatele a namítla, že není u stěžovatele splněna
ani podmínka povinného právního zastoupení podle §105 odst. 2 s. ř. s. Kasační stížnost byla
podepsána totiž ředitelkou odboru sociální péče a zdravotnictví, která má vysokoškolské lékařské
vzdělání. Nejedná se tedy zjevně o osobu s vysokoškolským právnickým vzděláním ve smyslu
§105 odst. 2 s. ř. s. Ředitelka odboru není ani zmocněna podle žalobkyně k jednání
za stěžovatele. Takovou pravomoc má pouze ředitel magistrátu a jím výslovně zmocněné osoby.
Ředitelka odboru při podání kasační stížnosti však takovým zmocněním nedisponovala. Kasační
stížnost doručená Městskému soudu v Praze dne 22. 6. 2007 podle žalobkyně tedy není projevem
vůle stěžovatele a Nejvyšší správní soud se jí nemůže zabývat. Žalobkyně poukazuje
na to, že si této vady byl stěžovatel patrně vědom, proto dne 28. 6. 2007 adresoval Městskému
soudu v Praze kasační stížnost novou, v níž byla uvedena jako jednající osoba Mgr. Zuzana
Kukulová, a ke kasační stížnosti bylo přiloženo pověření ředitele Magistrátu hlavního města
Prahy. Tato kasační stížnost však již byla podle žalobkyně opožděná.
K věci samé žalobkyně uvedla, že ustanovení §68 odst. 2 a 3 zákona č. 500/2004 Sb.,
správního řádu (dále jen „správní řád“), vymezuje zákonné náležitosti správního rozhodnutí,
které však rozhodnutí žalovaného neobsahují. Zejména v napadeném rozhodnutí stěžovatele
postrádá důvody výroku, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se stěžovatel řídil
při hodnocení podkladů a při výkladu právních předpisů, a vypořádání námitek a vyjádření
účastníků.
Pokud jde o meritum věci, žalobkyně poukazuje na to, že počet osob obývajících byt,
pokud nejsou osobami společně posuzovanými, je pro určení výše dávky na úhradu nezbytných
nákladů na domácnost irelevantní. Poukazuje přitom na ustanovení §3 odst. 4 zákona
č. 463/1991 Sb., o životním minimu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o životním
minimu“), podle něhož platí, že žije-li v domácnosti více osob, jejichž příjmy se posuzují
podle §4 cit. zákona společně, započítává se částka potřebná k úhradě nezbytných nákladů
na domácnost pouze jednou. Zjišťuje-li se však životní minimum jedné z těchto osob (tedy,
jak stěžovatelka zdůrazňuje, osob společně posuzovaných), určí se součtem částky potřebné
k zajištění výživy a ostatních základních osobních potřeb občana a poměrné části částky potřebné
k zajištění nezbytných nákladů na domácnost. S ohledem na to odmítá závěr stěžovatele,
že pokud spolu se žalobkyní žijí v bytě další dvě osoby, které se společně neposuzují, zjistí
se celkové náklady na domácnost a žadateli o dávku se započte jen přiměřený podíl na nájemném
a energii. S ohledem na skutečnost, že žalobkyně s nikým společnou domácnost nevede, považuje
za vyloučené, aby stěžovatel vypočítával z částek nájemného a energií připadajících na celý byt
jakési podíly pro jednotlivé osoby v bytě žijící, a jeden podíl posléze vydával za skutečné
odůvodněné nezbytné náklady na domácnost žalobkyně. Žalobkyně má za to, že předmětný byt
obývaly dvě oddělené domácnosti, přičemž domácnost osob žijících se žalobkyní nemůže být
nucena činit, co jí zákon neukládá, tedy nemůže být nucena k tomu, aby se podílela na nákladech
domácnosti žalobkyně.
Konečně pak na podporu svých námitek žalobkyně obsáhle cituje a rozebírá důvodovou
zprávu k zákonu č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, a zákonu č. 110/2006 Sb.,
o životním a existenčním minimu, přičemž se věnuje především rozdílům oproti dosavadní
úpravě v pojetí okruhu společně posuzovaných osob (zejména zavedení zákonných fikcí vedení
společné domácnosti) a poukazuje na důvodovými zprávami demonstrative uváděné položky
nákladů na domácnost.
S ohledem na výše uvedené žalobkyně navrhla, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost
odmítl, popřípadě ji zamítl.
Nejvyšší správní soud ze správního a soudního spisu zjistil následující skutečnosti
rozhodující pro posouzení věci:
Ze spisové dokumentace správního orgánu prvního stupně vyplývá, že žalobkyně pobírá
opakovanou dávku sociální péče podle zákona o sociální potřebnosti. Pokud jde o dávku
přiznanou za měsíc leden 2006, je ve spisu založen přípis žalobkyně ze dne 19. 1. 2006,
jímž reagovala na výzvu správního orgánu prvního stupně k osvědčení skutečností rozhodných
pro trvání nároku na dávku, její výši nebo výplatu. K tomuto přípisu žalobkyně jako doklady
přiložila doklad osvědčující výši nájmu a doklad o úhradě nákladů za elektřinu v měsíci prosinci
2005. Celkem šlo o částku 3335 Kč. Z rozhodnutí správního orgánu prvního stupně pak vyplývá,
že tuto částku vzal jako prokázané náklady spojené s užíváním celého bytu. Vzhledem k tomu,
že byt užívají celkem tři osoby, přiznal žalobkyni jako odůvodněné náklady na domácnost jednu
třetinu z této částky, tedy 1112 Kč.
Proti tomuto rozhodnutí žalobkyně podala odvolání, v němž namítala,
že podle ustanovení §3 odst. 2 písm. e) a §3 odst. 3 písm. a) zákona o životním minimu
se za částku potřebou k zajištění výživy a ostatních základních potřeb občana považuje částka
ve výši 2400 Kč a za částku potřebnou k zajištění nezbytných nákladů na domácnost částka
2020 Kč měsíčně, jde-li o jednotlivce. Součtem těchto částek je 4420 Kč, které podle svého
názoru měla dostávat. Z částky 2020 Kč určené na nezbytné náklady na domácnost osoby,
která není s nikým společně posuzovaná, podle žalobkyně nelze nic odečítat, neboť jde
podle jejího názoru o částku minimální a stanovenou zákonem, přičemž její snížení by
znamenalo, že by sociálně potřebný občan nadále setrvával v hmotné nouzi. Postup správního
orgánu prvního stupně označila za nepřezkoumatelný, neboť z jeho rozhodnutí není zřejmé,
na základě jakého právního předpisu a na základě jakého jeho ustanovení přistoupil k podělení
částky nákladů na byt na třetiny.
Stěžovatel ve svém rozhodnutí jako na relevantní právní důvod, proč setrval na názoru
správního orgánu prvního stupně, uvedl, že podle ustanovení §4 odst. 1 zákona o sociální
potřebnosti se občanu, který se považuje za sociálně potřebného, poskytují jednorázové
nebo opakované dávky k zabezpečení výživy a ostatních základních osobních potřeb a k zajištění
nezbytných nákladů na domácnost, přičemž se podle ustanovení §4 odst. 3 zákona o sociální
potřebnosti při rozhodování o výši dávky přihlíží k částkám životního minima, ke skutečným
odůvodněným nákladům na zabezpečení výživy a ostatních potřeb a nezbytným nákladům
na domácnost posuzovaného občana, k výši příjmu a k majetkovým poměrům. Námitky
žalobkyně proto odmítl jako irelevantní, neboť právě dikce §4 odst. 3 zákona o sociální
potřebnosti, který ve své dispozici přikazuje přihlédnout k výši částek životního minima, vede
logicky k tomu, že výsledná částka dávky sociální péče podle zákona o sociální potřebnosti částky
životního minima dosáhnout nemusí.
V obsáhlé žalobě žalobkyně argumentovala v zásadě tím, že jí ze zákona o životním
minimu náleží k úhradě nákladů na domácnost částka 2020 Kč, a to proto, že je ve smyslu tohoto
zákona jednotlivcem, nikoliv osobou společně posuzovanou, tedy v podstatě stejně jako
ve vyjádření ke kasační stížnosti. Vychází z toho, že jestliže se při stanovení dávky sociální péče
podle zákona o sociální potřebnosti ve spojení se zákonem o životním minimu nepřihlíží
k příjmům osob, které žijí v tomtéž bytě a nejsou osobami společně posuzovanými ve smyslu §4
zákona o životním minimu, nemůže se následně přihlížet ani k jejich vydáním a hovořit o jakési
povinnosti těchto osob zdržujících se v jednom bytě podílet se na nákladech na domácnost
žadatele o dávku. To podle žalobkyně vyplývá i z ustanovení §3 odst. 4 zákona o životním
minimu, podle něhož se dělí náklady na domácnost pouze v případě společně posuzovaných
osob. Podle žalobkyně dávka sociální péče nemusí dosahovat výše životního minima pouze
v případě, že žadatel žije se společně posuzovanými osobami, v případě, že má nějaký příjem,
který nedosahuje částky životního minima, popřípadě žadatel není nemajetný, popřípadě
neuplatní své jiné majetkové nároky. V ostatních případech je podle žalobkyně povinností přiznat
dávku ve výši stanovené zákonem o životním minimu. Opačný postup by podle žalobkyně
znamenal porušení práva podle čl. 30 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. V tomto závěru
vychází z toho, že podle cit. článku Listiny základních práv a svobod každý, kdo je v hmotné
nouzi, má právo na takovou pomoc, která je nezbytná pro zajištění základních životních
podmínek. Pokud pak zákon o životním minimu v ustanovení §1 definuje životní minimum jako
společensky uznanou minimální hranici příjmů občana, pod níž nastává stav jeho hmotné nouze,
je podle žalobkyně nasnadě, že nelze přiznat dávku sociální potřebnosti při úplné nemajetnosti
žadatele nižší než životní minimum, neboť by jinak žadatel setrvával nadále v hmotné nouzi.
Městský soud v Praze v napadeném rozsudku konstatoval, že podle §76 odst. 1 písm. a)
s. ř. s. soud zruší napadnuté rozhodnutí pro vady řízení bez jednání rozsudkem
pro nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti nebo v nedostatku důvodů k rozhodnutí.
Podle názoru Městského soudu v Praze v dané věci již rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně bylo nepřezkoumatelné z důvodu nedostatku důvodů, neboť z tohoto správního
rozhodnutí vůbec nevyplývá, jakým způsobem správní orgán došel ke stanovení výše nezbytných
nákladů na domácnost. Z rozhodnutí nevyplývá, jakým způsobem došel k celkové výši nákladů
na domácnost ve výši 3335 Kč a ke skutečnosti, že na těchto nákladech se podílí 3 osoby, a tedy
že odůvodněným nákladem na domácnost žalobkyně je částka 1112 Kč. Městský soud v Praze
podotkl, že ze správního spisu pouze vyplývá, že byt, který užívá též žalobkyně, je bytem
družstevním a uživatelem družstevního bytu je ing. L. M. Ze správního spisu ani z rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně však podle Městského soudu v Praze nevyplývá, kolik osob
tento byt užívá, v jakém vzájemném příbuzenském či jiném vztahu mezi sebou jsou a jaké důvody
vedly správní orgán k rozhodnutí, že odpovídající částka, potřebná k zajištění nezbytných nákladů
na domácnost u žalobkyně je částkou 1112 Kč, a to i s ohledem na skutečnost, že žalobkyně je
považována za osobu sociálně potřebnou dle §1 odst. 1 zákona o sociální potřebnosti a částka
potřebná k zajištění výživy a ostatních základních osobních potřeb dle §3 odst. 2 písm. e) zákona
o životním minimu činí 2400 Kč. Navíc žalobkyně je posuzována jako samostatně žijící osoba a
společně s ní nejsou uváděny žádné společně posuzované osoby dle §4 zákona o životním
minimu. Tato nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu prvního stupně činí
nepřezkoumatelným i rozhodnutí stěžovatele, neboť odkázal pouze na obsah rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně.
Rozsudek byl stěžovateli doručen dne 8. 6. 2007. Dále ze spisu vyplývá, že stěžovatel
zaslal dne 21. 6. 2007 Městskému soudu v Praze podání označené jako kasační stížnost (doručeno
dne 22. 6. 2007), které bylo podepsáno MUDr. Ilonou Matulovou, ředitelkou odboru sociální
péče a zdravotnictví stěžovatele. Dne 28. 6. 2007 pak stěžovatel podal k poštovní přepravě další
písemnost označenou jako kasační stížnost (Městskému soudu v Praze doručena dne 29. 6. 2007),
totožného obsahu s podáním prvním, která byla podepsána Mgr. Zuzanou Kukulovou,
pověřenou zastupováním Magistrátu hlavního města Prahy. K tomuto podání bylo připojeno
pověření ředitele stěžovatele ze dne 26. 6. 2007, v němž výslovně pověřuje Mgr. Zuzanu
Kukulovou k podání kasační stížnosti proti rozsudku Městského soudu v Praze
č. j. 2 Cad 59/2006 - 56 ze dne 30. 5. 2007 a k zastupování stěžovatele při projednávání kasační
stížnosti u Nejvyššího správního soudu. S ohledem na duplicitu podání stěžovatele označených
jako kasační stížnost, přičemž jednajícím za stěžovatele byla vždy různá osoba, Nejvyšší správní
soud dne 18. 6. 2008 stěžovatele vyzval, aby sdělil Nejvyššímu správnímu soudu, která z obou
zaměstnankyň stěžovatele byla ve smyslu §33 odst. 5 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“), oprávněna za stěžovatele jako správní úřad ve věci jednat, a byla
tedy oprávněna i k podání kasační stížnosti. Stěžovatel na tuto výzvu dne 9. 7. 2008 sdělil,
že Organizační řád Magistrátu hlavního města Prahy v článku 12 písm. c) stanoví, že stěžovatele
v administrativně právních vztazích zastupuje a jeho jménem jedná ředitel odboru, který je
odpovědný za daný úsek. Článek 4 písm. h) pak opravňuje ředitele stěžovatele k tomu,
aby pověřil písemně jiného zaměstnance k tomu, aby v administrativně právních vztazích
zastupoval stěžovatele navenek. Tato ustanovení je třeba podle stěžovatele s ohledem
na projednávaný případ vykládat tak, že do doby vystavení písemného pověření Mgr. Zuzaně
Kukulové byla oprávněna za stěžovatele jednat a kasační stížnost podat pouze ředitelka odboru
sociální péče a zdravotnictví. Zároveň s tímto přípisem osvědčil stěžovatel vysokoškolské
právnické vzdělání Mgr. Kukulové.
Stěžovatel je osobou oprávněnou k podání kasační stížností, neboť byl účastníkem řízení,
z něhož napadené rozhodnutí Městského soudu v Praze vzešlo (§102 s. ř. s.). V kasační stížnosti
uplatňuje důvody, které lze podle obsahu subsumovat, jak již bylo uvedeno, pod ustanovení §103
odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Z hlediska podmínek řízení se ovšem Nejvyšší správní soud musel
vypořádat s námitkou žalobkyně směřující proti nedostatku oprávnění jednat za stěžovatele
a proti nedostatku právního zastoupení podle §105 odst. 2 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že stěžovatel, jakožto správní úřad, ve správním řízení
soudním může procesně relevantním způsobem projevit navenek vůli za splnění předpokladu,
že ji projeví prostřednictvím osoby definované v ustanovení §33 odst. 5 s. ř. s. Zmíněné
ustanovení, s výhradou speciální právní úpravy, představuje komplexní úpravu jednání za správní
úřad v soudním řízení správním. Podle zmíněného ustanovení platí, že nestanoví-li zvláštní zákon
jinak, jedná za správní orgán jeho vedoucí, popřípadě jiná osoba k tomu oprávněná
podle vnitřních předpisů. Ustanovení §81 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze (tedy
případný speciální předpis), neobsahuje žádnou odchylnou úpravu od ustanovení §33 odst. 5
s. ř. s., neboť ve svém odstavci prvním pouze stanoví, že v čele Magistrátu hlavního města Prahy
je ředitel Magistrátu hlavního města Prahy, který je nadřízený všem zaměstnancům hlavního
města Prahy do magistrátu zařazeným. I pro stěžovatele se tak v plném rozsahu uplatní citované
ustanovení soudního řádu správního. Podle něj, jak již bylo uvedeno, primárně za správní úřad
jedná jeho vedoucí, sekundárně pak jiná osoba k tomu oprávněná podle vnitřních předpisů.
Z vnitřního předpisu stěžovatele, tedy Organizačního řádu Magistrátu hlavního města
Prahy, přitom vyplývá, že originární a plnou způsobilost jednat za tento správní úřad má jeho
ředitel. Své oprávnění jednat může kdykoliv individuální dispozicí ad hoc přenést na jiného
zaměstnance. Pokud jde o ředitele odborů, ti jsou oprávněni samostatně bez speciálního
zmocnění ad hoc jednat a) pouze na úseku svěřené působnosti a b) v administrativně právních
vztazích, přičemž obě podmínky jsou koncipovány jako podmínky kumulativní. S ohledem
na tuto úpravu vnitřního předpisu Nejvyšší správní soud konstatuje, že ředitelka odboru sociální
péče a zdravotnictví nepochybně byla oprávněna v projednávané věci za stěžovatele jednat,
pokud jde o kritérium první, tj. z hlediska úseku svěřené působnosti. Projednávaná věc se týká
sociální péče, jde tedy zjevně o kompetenci předmětného odboru, který byl ostatně věcně
příslušným i pro rozhodnutí, jež bylo předmětem soudního přezkumu. Pokud však jde
o kritérium druhé, tj. existenci „administrativně právního vztahu“, Nejvyšší správní soud dospěl
k závěru, že naplněno nebylo. Pojem „administrativně právní vztah“ není pojmem legálním. Jde
o pojem značně vágní, jehož definici nepodává recentní judikatura vůbec (ta tohoto pojmu ani
neužívá) a současná doktrína, pokud jej užívá, vymezuje jej značně neurčitě (srov. Hendrych, D.
a kol.: Správní právo: obecná část, 6. vydání, Praha: C. H. Beck, str. 79 a násl.). Při vší neurčitosti
však lze dovodit, že tímto termínem míní vztahy realizace veřejné správy, tj. vzájemný vztah
správního úřadu a adresáta veřejnoprávního působení (srov. tamtéž, marg. č. 80). Jakkoliv
se soudní přezkum aktů veřejné správy týká realizace veřejné správy v tomto vztahu, Nejvyšší
správní soud je dalek systém soudních záruk zákonnosti veřejné správy ztotožňovat se správou
samou a činit z nich integrální součást veřejné správy. Již mnohokrát ve svých rozhodnutích
konstatoval, že správní soudnictví nesmí být chápáno jako „odvolací instance“ správní, neboť by
tím docházelo k popírání dělby moci jako základního principu demokratického právního státu. Je
třeba mít na paměti skutečnost, že vztahy vznikající při aplikaci správního práva ve veřejné správě
jakožto činnosti podzákonné a nařizovací a součásti moci výkonné vykazují zcela odlišnou kvalitu
již jen pro jinou metodu právní regulace
1
než vztahy vznikající při realizaci procesních oprávnění
v soudním řízení správním. S ohledem na to Nejvyšší správní soud nemůže akceptovat výklad,
že by zmocnění jednat v administrativně právních vztazích zahrnovalo i procesní aktivitu v řízení
soudním.
Vycházeje z právě řečeného, Nejvyšší správní soud konstatuje, že podání stěžovatele
podepsané MUDr. Ilonou Matulovou jako ředitelkou příslušného odboru stěžovatele, trpělo
vadou nedostatečného průkazu k jednání za správní orgán. Nejvyšší správní soud však konstatuje
ve shodě s judikaturou soudů civilních (srovnej zejména rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne
27. 1. 2000 ve věci sp. zn. 20 Cdo 416/98, uveřejněno pod č. 77/2000 in Soudní judikatura,
7/2000, str. 269), že vadu průkazu k jednání za právnickou osobu je třeba považovat
za nedostatek podmínky řízení, který lze odstranit, a to i zpětně, přičemž dodatečné doložení
oprávnění jednat za právnickou osobu činí zhojenými i ty úkony, k nimž došlo předtím. Za úkon
zhojující výše naznačený nedostatek považuje Nejvyšší správní soud přípis ze dne 9. 7. 2008,
v němž se ředitel Magistrátu hlavního města Prahy výslovně k úkonu provedenému vedoucí
příslušného odboru, tedy ke kasační stížnosti ze dne 21. 6. 2007, přihlásil.
1
Metodou právní regulace se tu míní specifický způsob právního regulování vyjadřující povahu a míru působení
jednotlivých účastníků právního vztahu na vznik a rozvíjení tohoto vztahu – srov. Macur, J.: Občanské právo
procesní v systému práva, vydání první, UJEP Brno, 1975, str. 111 – 114.
Pokud jde o žalobkyní namítaný nedostatek právního zastoupení ve smyslu §105 odst. 2
s. ř. s., Nejvyšší správní soud konstatuje, že i v tomto případě jde o nedostatek podmínky řízení
odstranitelný. I bez výzvy soudu byl stěžovatelem odstraněn právě podáním z 28. 6. 2007,
v němž k zastupování stěžovatele byla pověřena Mgr. Kukulová, u níž stěžovatel prokázal
rovněž vysokoškolské právnické vzdělání ve smyslu cit. ustanovení.
Nejvyšší správní soud za této situace napadený rozsudek Městského soudu v Praze
v mezích řádně uplatněných kasačních důvodů a v rozsahu kasační stížnosti podle §109
odst. 2 a 3 s. ř. s. přezkoumal, přitom dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Městský soud v Praze postavil své zrušující rozhodnutí na konstatování
nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí stěžovatele (potažmo již rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně) pro nedostatek důvodů ve smyslu §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
V této souvislosti Nejvyšší správní soud musí předně poukázat na správní judikaturou setrvale
drženou zásadu definovanou již rozsudkem Vrchního soudu v Praze ze dne 25. 6. 1996,
č. j. 6 A 825/95 - 7, podle níž soud může jako překlenutelnou procesní chybu posoudit to,
když i přes určitou nedostatečnost odůvodnění písemného vyhotovení rozhodnutí jsou skutkové
údaje, z nichž správní orgán vycházel, obsahem správního spisu, a skutkové a právní úvahy
správního orgánu, které vedly k vydání rozhodnutí, jsou ze spisu v základních rysech bez pochyb
rekonstruovatelné. Účelem soudního přezkumu správních rozhodnutí není lpění na formální
dokonalosti správních rozhodnutí, ale účinná ochrana veřejných subjektivních práv adresátů
veřejné správy. Vědom si tohoto úkolu správního soudnictví, může Nejvyšší správní soud
poněkud slevit z nároků na dodržení jinak zcela oprávněných požadavků §68 správního řádu
s vědomím toho, že ve správním spisu nalezl dostatečnou oporu pro úvahu, že je rozhodnutí
stěžovatelky po právní i skutkové stránce v souladu se zákonem. Na tomto místě je tedy třeba
zdůraznit, že obecně nelze považovat za nepřezkoumatelné správní rozhodnutí, které neobsahuje,
formálně vzato, veškeré náležitosti ve smyslu §68 správního řádu. V tomto kontextu se jeví
oprávněnou námitka stěžovatele, že Městským soudem v Praze požadovaná skutková zjištění,
která v odůvodnění rozhodnutí postrádal, jsou nepochybně obsahem spisové dokumentace
(žalobkyní uvedené náklady na domácnost, skutečnost, že obývá byt spolu se dvěma dalšími
osobami), přičemž tato skutková zjištění nebyla žalobkyní v žádné fázi řízení správního ani
soudního zpochybněna.
Pokud jde o náležitosti další (tj. o zjištění příbuzenského poměru mezi osobami
obývajícími byt a o zachycení aplikačního postupu rozhodného ustanovení), je třeba úvahy
Městského soudu v Praze o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí odmítnout i z dalšího důvodu,
než pro pouhou skutečnost, že postup správního orgánu je zřejmý z obsahu spisu. Nejvyšší
správní soud podotýká, že otázka případné nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů,
která se týká především skutkových zjištění, je úzce spjata s otázkou relevantní právní normy,
jež má být aplikována, a jejího obsahu. Neboť je to právě hypotéza právní normy, která stanoví
okruh potřebných skutkových zjištění nutných k tomu, aby ji bylo lze aplikovat, popř. aby bylo
lze konstatovat, že nastaly účinky předvídané její dispozicí. Toto úzké sepětí otázky dostatečnosti
skutkových zjištění (a tím i případné nepřezkoumatelnosti) a otázky aplikace příslušné normy
konec konců vystihuje ve svém vyjádření ke kasační stížnosti sama žalobkyně, která své vývody
o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí stěžovatele staví především na předpokladu, že pro postup
stěžovatele neexistoval jakýkoliv zákonný podklad, resp. ten, na nějž stěžovatel poukázal,
žalobkyně odmítá akceptovat. Žalobkyně totiž vytýká rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně i stěžovatele totiž to, že neuvedl pro svůj postup řádné (v jejím pojetí) zákonné ustanovení
a nevypořádal se se skutkovým zjištěním, že žalobkyně nežije s nikým ve společné domácnosti.
Tím se obě otázky do značné míry prolínají a pro posouzení věci je potřebné tázat
se po relevantních ustanoveních, jež bylo třeba aplikovat.
I s ohledem na argumentaci žalobkyně Nejvyšší správní soud poukazuje na to, že obsah
čl. 30 Listiny základních práv a svobod směřuje k zakotvení subjektivního občanského (čl. 30
odst. 1), resp. lidského (čl. 30 odst. 2) práva na sociální zabezpečení, a to zásadně pouze
pro případy sociálních událostí v citovaném článku uvedených (stáří, nezpůsobilost k práci
a ztráta živitele, hmotná nouze). Pro případy sociálních událostí vymezených v čl. 30 odst. 1
Listina základních práv a svobod zaručuje právo na „přiměřené hmotné zabezpečení“. V případě
sociální události hmotné nouze ovšem zaručuje Listina pouze „pomoc nezbytnou
pro zajištění základních životních podmínek“. Podstatné přitom je, že práv zaručených čl. 30
Listiny základních práv a svobod je možno se dovolávat pouze v mezích zákonů, které ho
provádějí (srov. čl. 41 odst. 1 Listiny základních práv a svobod). Pokud jde o právo na pomoc
nezbytnou pro zajištění základních životních podmínek v případě hmotné nouze, v době
rozhodování stěžovatele byly prováděcími předpisy ve smyslu čl. 41 odst. 1 Listiny základních
práv a svobod zákon o sociálním zabezpečení, zákon o životním minimu a zákon o sociální
potřebnosti. Každý zákon z této triády měl přitom z hlediska obsahu normy čl. 30 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod svébytnou funkci, kterou nelze zaměňovat s funkcí ostatních.
Ustanovení §90 odst. 1 zákona o sociálním zabezpečení („Občanům, jejichž životní potřeby
nejsou zabezpečeny příjmy z výdělečné činnosti nebo jinými příjmy, popřípadě dávkami, a příslušný orgán jim
nemůže zajistit vhodné zaměstnání, poskytují příslušné orgány peněžité a věcné dávky.“) lze označit
za základní prováděcí ustanovení ve vztahu k čl. 30 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
Stanoví v rovině jednoduchého práva v základních obrysech příslušnost orgánů sociálního
zabezpečení věcnou a osobní.
Naproti tomu funkcí zákona o životním minimu je definovat pojem hmotné nouze
ve smyslu čl. 30 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. To činí v ustanovení §1, v němž říká,
že životní minimum je společensky uznanou minimální hranici příjmů občana, pod níž nastává
stav jeho hmotné nouze. V dalších ustanoveních pak zákon o životním minimu pouze
konkretizuje výši této (objektivní) hranice, která definuje stav hmotné nouze. Přisuzovat zákonu
o životním minimu funkci jinou než definiční by bylo zcela nepřípadné. Jak konstatovala
výslovně již důvodová zpráva k zákonu o životním minimu (www.psp.cz), „stanovením životního
minima je specifikována ve smyslu čl. 30 odst. 2 Listiny základních práv a svobod skupina občanů,
kteří jsou v hmotné nouzi a kterým by z tohoto důvodu měla být poskytnuta pomoc. Způsob, forma
poskytování a bližší podmínky pomoci budou stanoveny ve zvláštních předpisech ,
a to především v republikových předpisech upravujících poskytování dávek sociální péče podmíněných sociální
potřebností.“
Teprve poslední z vymezené triády předpisů, zákon o sociální potřebnosti, ve skutečnosti
provádí to, co ustanovení čl. 30 odst. 2 Listiny základních práv a svobod nazývá pomocí, která je
nezbytná pro zajištění základních životních podmínek. Teprve tento zákon stanoví obsah
a podmínky této pomoci, přičemž žádné z jeho ustanovení neříká, že tato pomoc má spočívat
v poskytnutí životního minima. Nic ho k tomu ani nenutí, neboť čl. 30 odst. 2 Listiny základních
práv a svobod ničeho nevypovídá o tom, že by byl stát povinen zajistit „životní minimum“, sám
zákon o životním minimu tento pojem pouze definuje a zákon o sociální potřebnosti pojmu
životního minima užívá v ustanovení §1 odst. 1 k podvojné definici sociální potřebnosti,
v ustanovení §4 odst. 3 pak stanoví, že k částkám životního minima se při stanovení dávky
sociální potřebnosti přihlíží. Ani z jednoho ze jmenovaných ustanovení nelze dovodit, že dávka
sociální potřebnosti (která je praktickou realizací pomoci nezbytné pro zajištění základních
životních podmínek) musí dosáhnout částky životního minima.
Podle ustanovení §4 odst. 1 zákona o sociální potřebnosti se občanu, který se považuje
za sociálně potřebného podle tohoto zákona, poskytují jednorázové nebo měsíčně se opakující
peněžité nebo věcné dávky k zabezpečení výživy a ostatních základních osobních potřeb
a k zajištění nezbytných nákladů na domácnost. Přitom platí podle §4 odst. 3 téhož zákona,
že při rozhodování o výši jednorázové nebo měsíčně se opakující peněžité nebo věcné dávky
se jednak (jak už výše uvedeno pouze) přihlíží k částkám životního minima, jednak ke skutečným
odůvodněným nákladům na zabezpečení výživy a ostatních základních potřeb a nezbytných
nákladů na domácnost posuzovaného občana (společně posuzovaných osob), ve vztahu k výši
příjmu a k majetkovým poměrům. Zákon o sociální potřebnosti touto konstrukcí výpočtu dávky
klade důraz na fakticitu v souladu se zásadou skutečné potřeby - v případě dávky podle zákona
o sociální potřebnosti nejde o mechanicky poskytovanou dávku v zákonem pevně
stanovené výši bez ohledu na skutečné odůvodněné potřeby příjemce dávky
(srov. v této souvislosti závěry Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 24. 10. 2007,
č. j. 6 Ads 76/2007 - 70). Rozhodnutí o výši dávky je tedy projevem diskreční pravomoci
správního orgánu, přičemž limity této diskrece stanoví již citovaný §4 odst. 3 zákona
o sociální potřebnosti.
Nelze tedy v žádném případě přisvědčit žalobkyni, že by automaticky měla být příjemkyní
dávky sociální péče podle zákona o sociální potřebnosti ve výši životního minima, pokud je
zjištěno, že je bez příjmu a nemajetná a nežije s nikým ve společné domácnosti. Takový
požadavek by byl v rozporu se zásadou skutečné potřeby vyplývající právě z ustanovení §4
odst. 3 zákona o sociální potřebnosti. Ostatně i s ohledem na to bylo zcela správné, že orgán
sociálního zabezpečení ve smyslu §7 odst. 1 žalobkyni vyzval mj. k prokázání nákladů na bydlení,
byť bylo zřejmé, že není osobou společně posuzovanou a že vede samostatnou domácnost.
V případě žalobkyně bylo zjevné, že sice nežije s nikým ve společné domácnosti,
resp. že není osobou společně posuzovanou, nicméně pokud jde o náklady na bydlení, byl
správní orgán konfrontován se skutkovým zjištěním, které, jak již bylo výše uvedeno, je
dostatečně zachyceno v obsahu správního spisu, že žalobkyně žije v jednom bytě s dalšími dvěma
osobami (byť v oddělených domácnostech), a zároveň žalobkyně doložila některé náklady
(elektřina, nájem) týkající se celého bytu, tedy obou (příp. tří) domácností bez rozlišení,
co spotřebovala skutečně sama, a co je spotřeba oněch ostatních osob, které nejsou sociálně
potřebné a nejsou společně posuzovány se žalobkyní. Za této situace bylo logické a zcela
v souladu s limity správní diskrece ve smyslu §4 odst. 3 zákona o sociální potřebnosti,
pokud správní orgán prvního stupně vyšel z premisy, že se na těchto doložených nákladech
podílejí ve skutečnosti tři osoby, a to přibližně stejným dílem – i tento myšlenkový postup je
ze správního spisu zřejmý (celková výše nákladů v rozhodnutí uvedených odpovídá položkám
doloženým žalobkyní, výsledně přiznaná částka je jednou třetinou). V tomto ohledu neshledává
Nejvyšší správní soud úvahu stěžovatele nepřezkoumatelnou.
Nejvyšší správní soud proto nemůže než přisvědčit stěžovateli, že pro použití ustanovení
§76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. nebylo v případě napadeného rozhodnutí stěžovatele místa.
Nejvyšší správní soud proto napadený rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu
vrátil k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.). Městský soud v Praze je v novém řízení právním
názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto rozsudku vázán (§110 odst. 3 s. ř. s.)
Městský soud v Praze rozhodne v novém řízení i o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. listopadu 2008
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu