ECLI:CZ:NSS:2006:6.ADS.33.2005
sp. zn. 6 Ads 33/2005 - 52
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Milady
Tomkové a soudců JUDr. Bohuslava Hnízdila a JUDr. Brigity Chrastilové v právní věci
žalobce: Mgr. Z. D., zastoupen JUDr. Milanem Hulíkem, advokátem, se sídlem Bolzanova
1, Praha 1, proti žalované: Všeobecná zdravotní pojišťovna ČR, se sídlem Orlická 4/2020,
Praha 3, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze č. j. 12 Ca
22/2004 - 36 ze dne 30. 12. 2004,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 30. 12. 2004, č. j. 12 Ca 22/2004 - 36,
se ve výroku I. a III. zrušuje a věc se v tomto rozsahu vrací tomuto
soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobce (dále převážně jen „stěžovatel“) včas podanou kasační stížností napadá výrok
I. rozsudku Městského soudu v Praze č. j. 12 Ca 22/2004 - 36 ze dne 30. 12. 2004, kterým
byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí Rozhodčího orgánu Všeobecné zdravotní
pojišťovny České republiky č. j. 1681/03 a 1682/03 ze dne 9. 7. 2003. Tímto rozhodnutím
žalovaná zamítla stěžovatelovo odvolání proti platebním výměrům Okresní pojišťovny
Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky hlavního města Prahy č. 4240213704
a č. 2140213703 ze dne 21. 11. 2002, jimiž mu byla uložena povinnost zaplatit dlužné
pojistné na veřejném zdravotním pojištění a penále za období od 16. 2. 1999 do 21. 10. 2002.
Stěžovatel považuje za nesprávný právní závěr Městského soudu v Praze v otázce
povahy prejudiciální otázky, kterou mělo být trvání či netrvání pracovního poměru
stěžovatele k jeho zaměstnavateli (stěžovatel byl duchovním C. č. h.), a napadá skutečnost, že
se soud ve svém rozhodnutí ztotožnil s právním hodnocením žalované. Stěžovatel v kasační
stížnosti uvádí, že Městský soud v Praze v napadeném rozhodnutí konstatoval, že správní úřad
je vázán rozhodnutím o prejudiciální otázce tehdy, pokud o ní již rozhodl příslušný orgán.
Přitom Městský soud v Praze dovodil, že žádné takové rozhodnutí prozatím vydáno nebylo, a
je tudíž třeba vzít prozatím za prokázané, že byl se stěžovatelem rozvázán poměr duchovního
ke dni 23. 6. 1993, jak bylo zjištěno žalovanou. Platební výměry vydané žalovanou jsou proto
podle Městského soudu v Praze vydány na základě správně zjištěných skutečností a v souladu
se zákonem. S tímto právním závěrem Městského soudu v Praze stěžovatel nesouhlasí. Svůj
nesouhlas žalobce v kasační stížnosti odůvodňuje tím, že Městský soud v Praze nevzal
v úvahu usnesení Nejvyššího soudu České republiky ze dne 30. 11. 2004, č. j. 20 Cdo
1487/2003, jímž zrušil usnesení Městského soudu v Praze ze dne 3. 2. 2003, č. j. 58 Cdo
403/2002 - 25, a usnesení Obvodního soudu pro Prahu 6 ze dne 31. 7. 2002, č. j. 4 C
253/2001 - 14.
Žalovaná se k obsahu kasační stížnosti nevyjádřila.
Z obsahu správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil zejména následující
skutečnosti: dne 21. 11. 2002 Okresní pojišťovna Všeobecné zdravotní pojišťovny České
republiky hlavního města Prahy (dále jen „Okresní pojišťovna VZP“) vydala platební výměry
č. 4240213704 a 2140213703, kterými byla stěžovateli uložena povinnost zaplatit podle
ustanovení §15 odst. 1 zákona č. 592/1992 Sb., o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění,
dlužné pojistné a penále, a to na základě vyúčtování plateb pojistného za období 16. 2. 1999 –
21. 10. 2002, kterým bylo zjištěno, že stěžovatel jako osoba bez zdanitelných příjmů nehradil
v tomto období v zákonem stanoveném termínu pojistné na zdravotní pojištění. Stěžovatel
ovšem v rámci správního řízení před vydáním platebních výměrů ve svém vyjádření ze dne
4. 11. 2002 uvedl, že je od roku 1993 ve službách C. č. h. a jeho služební poměr duchovního
dosud nezanikl. Nebyl podle jeho názoru rozvázán ani dohodou stran, ani jednostranným
právním úkonem. Vyzval rovněž Okresní pojišťovnu VZP, aby předložila doklad, na základě
kterého dospěla k závěru, že služební poměr stěžovatele k církvi zanikl, a zdůvodnila, proč je
veden jako osoba bez zdanitelných příjmů. Na podporu svého tvrzení rovněž stěžovatel uvedl,
že není ani v evidenci uchazečů o zaměstnání, a doložil potvrzení úřadu práce, že nemůže být
zařazen do evidence, jelikož jeho pracovněprávní vztah stále trvá. Okresní pojišťovna VZP
námitky stěžovatele neshledala důvodnými a platební výměry vydala.
Stěžovatel proti platebním výměrům Okresní pojišťovny VZP podal odvolání,
ve kterém uvedl, že C. č. h. sice oznámila žalované ukončení služebního poměru stěžovatele
ke dni 23. 6. 1993, nicméně poukázal na to, že již v roce 1997 Okresní pojišťovnu VZP
upozornil na neplatný postup plzeňské diecéze C. č. h. s tím, že diecéze není podle vnitřních
předpisů církve oprávněna rozvázat služební poměr s duchovním. Učinit tak může pouze
Ústřední rada C. č. h.. Postup plzeňské diecéze měl tak mít podle stěžovatele ten následek, že
služební poměr neskončil. Neoprávněnost postupu církve ve věci rozvázání
služebního poměru dokládal žalobce pravomocným rozsudkem Obvodního soudu pro Prahu 6
č. j. 14 C 154/95-92, ze dne 26. 2. 1999, který k odvolání připojil. Tímto rozsudkem Obvodní
soud pro Prahu 6 přiznal stěžovateli proti C. č. h. náhradu škody spočívající v ušlé mzdě za
období od 20. 7. 1993 do 30. 4. 1995. Stěžovatel se přitom v řízení předcházejícím rozsudku
domáhal společně se svou manželkou (rovněž duchovní C. č. h.) vedle náhrady mzdy i určení,
že rozvázání služebního poměru duchovního bylo neplatné. Obvodní soud pro Prahu 6 však
řízení v části týkající se určení neplatnosti rozvázání služebního poměru duchovního zastavil
s odůvodněním, že by tím nepřípustně zasáhl do vnitřní autonomie církve garantované v čl. 16
odst. 2 Listiny základních práv a svobod, vyhlášené usnesením předsednictva České národní
rady ze dne 16. prosince 1992 za součást ústavního pořádku České republiky (vyhlášeno pod
č. 2/1993 Sb.). Předmětem řízení tak zůstala pouze případná náhrada mzdy jako majetkový
nárok, k jehož rozhodnutí se soud označil za příslušný. Stěžovatel svou žalobu opíral o
tvrzení, že byl spolu s manželkou ze služby v církvi propuštěn v rozporu s vnitřními předpisy
církve. V důsledku toho dovozoval, že jeho služební vztah k církvi nezanikl, a následnými
událostmi jim tak vznikla škoda. Obvodní soud pro Prahu 6 se v řízení nejdříve vypořádal s
otázkou použitelného práva, tj. s otázkou, zda k posouzení toho, jestli došlo k porušení právní
povinnosti, v důsledku kterého mohla vzniknout stěžovateli škoda, bude použitelný občanský
zákoník nebo zákoník práce. Jmenovaný soud přitom shledal, že služební poměr duchovního
k církvi se řídí v souladu s výše nastíněným principem vnitřní autonomie církví
a náboženských společností podle čl. 16 odst. 2 Listiny základních práv a svobod v případě C.
č. h. Řádem duchovenské služby (vnitřní předpis církve), který je, podle názoru soudu,
oprávněn stanovit, zda se na otázky jím upravované subsidiárně vztáhnou ustanovení
zákoníku práce. Pokud vnitřní předpis církve subsidiární použití předpisů pracovního práva
výslovně nepřikazuje, nelze k němu podle soudu přistoupit. Vzhledem k tomu, že Řád
duchovenské služby takový odkaz neobsahoval, pokud jde o otázky vzniku, změny či zániku
služebního poměru duchovního, a už vůbec neodkazoval na subsidiární použití zákoníku
práce ve věci případných nároků z neplatného ukončení služebního poměru, Obvodní soud
pro Prahu 6 dospěl k závěru, že na otázku odpovědnosti za škodu způsobenou případným
protiprávním jednáním církve je třeba aplikovat ustanovení občanského práva hmotného. I
když odmítl jako nepříslušný rozhodnout ve věci neplatnosti zrušení služebního poměru
stěžovatele k církvi (a odkázal přitom i na nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 211/96, ze dne
26. 3. 1997), konstatoval, že se otázkou protiprávnosti postupu církve musí zabývat jako
otázkou prejudiciální, neboť na jejím posouzení závisí posouzení otázky případné
odpovědnosti za škodu. Soud vzal přitom za prokázané, že služební poměr se stěžovatelem a
jeho manželkou rozvázala Diecézní rada C. č. h. v P.. Podle Organizačního řádu Církve
československé husitské však služební poměr duchovního může rozvázat propuštěním ze
služeb toliko Ústřední rada C. č. h., a to buď na základě návrhu příslušné diecézní rady (vždy
však po slyšení duchovního), nebo na základě rozhodnutí kárného výboru. V případě
stěžovatele tak nebyl dodržen postup stanovený vnitřními předpisy církve, služební poměr
ukončil k tomu nepříslušný orgán. Soud pak z toho vyvodil neplatnost takového rozvázání. Na
základě tohoto zjištění pak Obvodní soud pro Prahu 6 dospěl ve svém rozsudku č. j. 14 C
154/95-92, ze dne 26. 2. 1999, k závěru, že C. č. h. porušila svou právní povinnost,
a ve smyslu §420 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku, ve znění pozdějších předpisů,
tak odpovídá za škodu, kterou tímto porušením způsobila.
Rozhodčí orgán Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky, tedy příslušný
orgán žalované, v řízení o odvolání dospěl k následujícím závěrům: podle §2 odst. 1 písm. a)
zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, jsou zdravotně pojištěny osoby, které
mají trvalý pobyt na území ČR. Tyto osoby jsou podle §4 stejného zákona povinny platit
pojistné buď jako zaměstnanci, osoby samostatně výdělečně činné nebo osoby bez
zdanitelných příjmů. Osobou bez zdanitelných příjmů je pak pojištěnec, který nemá příjmy
ze zaměstnání ani ze samostatné výdělečné činnosti a není za něj plátcem pojistného stát.
Diecézní rada plzeňské diecéze C. č. h. hromadným oznámením zaměstnavatele za červen
1993 ze dne 29. 6. 1993 oznámila žalované ukončení zaměstnání stěžovatele. Vzhledem
k tomu, že stěžovatel pojišťovně neoznámil zahájení samostatné výdělečné činnosti, či
skutečnost, která by svědčila pro vznik nároku na zařazení do kategorie pojištěnců, za něž
platí pojistné stát, byl zařazen ke dni 24. 6. 1993 do kategorie osob bez zdanitelných příjmů
(tehdy podle zákona č. 550/1991 Sb., o všeobecném zdravotním pojištění).
Za zaměstnance se pro účely zdravotního pojištění přitom považují osoby v pracovním
poměru, pokud jsou účastny nemocenského pojištění podle předpisů o nemocenském
pojištění. Vedle toho se podle §5 písm. a) zákona č. 48/1997 Sb. (do 31. 3. 1997 podle
§6a písm. a) zákona č. 550/1991 Sb.) pro účely zdravotního pojištění za zaměstnance
v pracovním poměru považují i osoby ve služebním poměru. Podle §7 a §8 zákona
č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, ve znění pozdějších předpisů,
pojištění vzniká dnem vstupu do zaměstnání a zaniká dnem skončení zaměstnání, které
zakládá pojištění podle tohoto zákona.
Rozhodčí orgán Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky vzal za prokázané,
že z existujících pravomocných soudních rozhodnutí (nález ÚS č. I ÚS 211/1996
ze dne 26. 3. 1997 a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 6 ze dne 26. 2. 1999,
č. j. 14 C 154/1995 – 92) jednoznačně nevyplývá, že stěžovatel byl neoprávněně propuštěn ze
služeb církve, čili že s ním byl služební poměr rozvázán neoprávněně a že tento poměr dosud
trvá. Vzhledem k tomu, že stěžovatel do dne rozhodování o odvolání Všeobecné zdravotní
pojišťovně České republiky nepředložil žádné pravomocné rozhodnutí příslušného orgánu,
jehož obsahem by bylo určení platnosti či neplatnosti rozvázání služebního poměru
duchovního, pak Rozhodčí orgán Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky
konstatoval, že byl žalobce oprávněně veden od 24. 6. 1993 v registru pojištěnců jako osoba
bez zdanitelných příjmů.
Z obsahu soudního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že proti rozhodnutí Rozhodčího
orgánu Všeobecné zdravotní pojišťovny ze dne 9. 7. 2003 podal stěžovatel žalobu
dne 17. 10. 2003. V žalobě uvedl, že dne 26. 2. 1999 vydal Obvodní soud pro Prahu 6
rozsudek č. j. 14 C 154/95 – 92, který vycházel z právního závěru, že Církev československá
husitská ukončila služební poměr stěžovatele neplatně. Z toho stěžovatel v žalobě dovozoval,
že dluh na zdravotním pojištění nevznikl jeho vinou, ale porušením právní povinnosti C. č. h.,
a že je rovněž důsledkem vágní legislativy České republiky. Proto stěžovatel navrhl zrušení
rozhodnutí žalované, neboť při svém rozhodování právní hodnocení postupu C. č. h. při
rozvázání jeho služebního poměru, jak je obsaženo ve zmíněném rozsudku, ignorovala.
Žalovaná ve svém vyjádření odkázala na správní spis, nadto se věnovala rozboru prejudiciální
otázky ve správním řízení. V této otázce vyšla z následujících premis: stěžovatel své tvrzení o
neplatnosti rozvázání pracovního poměru opírá o rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 6 a o
nález Ústavního soudu, které, jak se pojišťovna domnívá, považuje za rozhodnutí o předběžné
otázce. Podle ustanovení §40 zákona č. 71/1967 Sb., správního řádu, vyskytne-li se v řízení
otázka, o které již pravomocně rozhodl příslušný orgán, je správní orgán takovým
rozhodnutím vázán, jinak si správní orgán může o takové otázce učinit úsudek nebo dá
příslušnému orgánu podnět k zahájení řízení. Podle žalované z dikce tohoto ustanovení
vyplývá, že prejudiciální otázkou se rozumí otázka, jejíž zodpovězení je předpokladem
rozhodnutí ve věci, ale k jejímuž věcnému rozhodnutí není příslušný správní orgán
provádějící řízení. Pro žalovanou byla takovou otázkou otázka, zda rozvázání služebního
poměru stěžovatele k církvi ke dni 23. 6. 1993 bylo platné, nebo zda poměr stěžovatele
k církvi trval i nadále – na této otázce totiž závisí posouzení zařazení do kategorie osob bez
zdanitelných příjmů. Žalovaná pak vyšla z toho, že ani jedno z rozhodnutí, o něž stěžovatel
své námitky opírá, neobsahovalo výrok o platnosti či neplatnosti rozvázání služebního
poměru (Obvodní soud pro Prahu 6 se touto otázkou zabývá pouze v odůvodnění, Ústavní
soud v odůvodnění svého nálezu konstatoval, že otázkou platnosti či neplatnosti se nemohou
obecné soudy zabývat, neboť jde o otázku vnitřní autonomie církve). Obvodní soud pro Prahu
6 pak podle informací žalované dne 31. 7. 2002 usnesením č. j. 4 C 253/2001 - 14 věc určení
platnosti či neplatnosti skončení služebního poměru stěžovatele postoupil Ústřední radě C. č.
h.. Rozhodčímu orgánu Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky pak nebylo ke dni
rozhodování o odvolání známo, že by někdo o prejudiciální otázce od této chvíle (postoupení
věci Ústřední radě C. č. h.) pravomocně rozhodl. Z těchto důvodů žalovaná svůj krok
spočívající v zařazení stěžovatele do kategorie pojištěnců bez zdanitelných příjmů považovala
za oprávněný.
Městský soud v Praze se ve svém právním hodnocení ztotožnil se závěry žalované
a vzal za prokázané, že služební poměr stěžovatele byl ukončen ke dni 23. 6. 1993, protože
nebyl předložen jiný doklad, který by svědčil o opaku. Z této skutečnosti je podle soudu třeba
vycházet, tzn., že v případě stěžovatele šlo po tomto datu o osobu bez zdanitelných příjmů.
Ztotožnil se tak s právním hodnocením žalované a žalobu zamítl.
Stěžovatel je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti, neboť byl účastníkem
řízení, z něhož napadené rozhodnutí Městského soudu v Praze vzešlo (§102 s. ř. s.) a tuto
kasační stížnost podal včas (§106 odst. 2 s. ř. s.). Z obsahu stěžovatelovy kasační stížnosti
je možné dovodit, že uplatňuje důvod obsažený v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), tedy že tvrdí, že soud nesprávně
posoudil právní otázku v předcházejícím řízení. Kasační stížnost shledává Nejvyšší správní
soud s ohledem na uplatněný kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. přípustnou.
Nejvyšší správní soud za této situace napadený rozsudek Městského soudu v Praze
v mezích řádně uplatněných kasačních důvodů a v rozsahu kasační stížnosti podle
§109 odst. 2 a 3 s. ř. s. přezkoumal, přitom dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Stěžovatel namítá nezákonnost napadeného rozsudku z toho důvodu, že soud podle
jeho názoru chybně posoudil způsob, jakým se žalovaná vyrovnala s prejudiciální otázkou, jež
vyvstala ve správním řízení. Při posouzení oprávněnosti stěžovatelovy námitky považoval
za nutné Nejvyšší správní soud v první řadě třeba posoudit, zda žalovaná, a potažmo soud,
prejudiciální otázku správně identifikoval. To znamená, je-li skutečnost, zda k datu
rozhodování Rozhodčího orgánu Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky o odvolání
stěžovatele proti platebním výměrům Okresní pojišťovny VZP byl či nebyl stěžovatel stále
ve služebním poměru k církvi, otázkou, na jejímž posouzení závisí rozhodnutí o meritu věci.
Ustanovení §4 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění (dále jen
„zákon o veřejném zdravotním pojištění“), vymezuje jako plátce pojistného pojištěnce
uvedené v §5 téhož zákona, zaměstnavatele a stát. Zmíněné ustanovení §5 stanoví,
že pojištěnec je plátcem pojistného, pokud:
a) je zaměstnancem v pracovním poměru účastným nemocenského pojištění, přičemž pro
účely zákona o veřejném zdravotním pojištění dále vymezuje, jaké okruhy osob rovněž
za zaměstnance považuje, aniž tyto osoby vykonávají závislou práci v pracovním poměru,
b) je osobou samostatně výdělečně činnou,
c) má na území České republiky trvalý pobyt, avšak není uveden pod předchozími písmeny
a není za něj plátcem pojistného stát,
pokud uvedené skutečnosti trvají po celý kalendářní měsíc.
Způsob placení a výše pojistného jsou přitom závislé na tom, do jaké z těchto kategorií
pojištěnců – plátců konkrétní osoba spadá. V případě stěžovatele nebylo nikdy sporu o tom,
že osobou ve smyslu písm. b) citovaného ustanovení nebyl – nikdy samostatnou výdělečnou
činnost, jak ji definuje právě ustanovení §5 písm. b) zákona o veřejném zdravotním pojištění,
nevykonával. Proto se žalovaná musela věnovat pouze určení, zda stěžovatele zařadit
do skupiny pojištěnců – plátců definované sub a) nebo c). Kritériem pro zařazení do skupiny
definované sub a) je potom skutečnost, že jde o zaměstnance v pracovním poměru, který
zakládá účast na nemocenském pojištění, či výkon činnosti, která zakládá podle ustanovení
§5 písm. a) věty druhé fikci „zaměstnance“ ve smyslu zákona o veřejném zdravotním
pojištění. Jak vyplývá ze správního spisu, žalovaná vztah stěžovatele k Církvi československé
husitské za vztah ve smyslu §5 písm. a) zákona o veřejném zdravotním pojištění považovala.
Tento závěr o povaze vztahu duchovního k C. č. h. sdílí i Nejvyšší správní soud, jakkoliv
obiter dictum musí vyslovit jisté pochybnosti nad odůvodněním, jaké Všeobecná zdravotní
pojišťovna České republiky pro svou kvalifikaci používá. K tomu ho vedou především obavy
o možné posuzování vztahů duchovních k církvím a náboženským společnostem pro oblast
práva sociálního zabezpečení obecně.
Žalovaná ve vyjádření k žalobě stěžovatele poněkud nejednoznačně odkazuje
na bod 2., tedy na jednu z fikcí „zaměstnance“ (osoba ve služebním poměru). Má-li tento
odkaz znamenat, že žalovaná byla případně ochotna považovat vztah stěžovatele k C. č. h. za
vztah služebního poměru, Nejvyšší správní soud se s touto právní kvalifikací neztotožňuje.
Pojem „služební poměr“ použitý v citovaném ustanovení zákona o veřejném zdravotním
pojištění je podle Nejvyššího správního soudu třeba v souladu s principem jednoty právního
řádu vykládat jako pojem označující tytéž vztahy, jaké jakožto služební poměr upravují
zvláštní právní předpisy. Zde jde především např. o zákon č. 186/1992 Sb., o služebním
poměru příslušníků Policie České republiky, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 154/1994 Sb., o Bezpečnostní informační službě, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 221/1999 Sb.,
o vojácích z povolání, ve znění pozdějších předpisů, a jiné. „Služební poměr“ duchovního
k církvi služebním poměrem ve smyslu těchto předpisů, a tedy ani ve smyslu zákona o
veřejném zdravotním pojištění, není, byť je z hlediska jazykového označen třebas i vnitřními
předpisy církve shodně.
Nejvyšší správní soud nezastírá, že je ovšem z hlediska gramatického výkladu rovněž
poněkud problematické podřadit vztah duchovních k církvím obecně a především vztah
duchovních k C. č. h. ve smyslu ustanovení §5 písm. a) věty první zákona o veřejném
zdravotním pojištění pod zaměstnání v pracovním poměru, tedy, opět nahlíženo prismatem
postulátu vnitřní jednoty právního řádu, chápat tento vztah jako vztah pracovního poměru ve
smyslu ustanovení §27 a násl. zákona č. 65/1965 Sb., zákoníku práce (dále jen „zákoník
práce“), ve znění pozdějších předpisů - ten má totiž zmíněný §5 písm. a) věty první zákona o
veřejném zdravotním pojištění primárně na mysli. Je totiž skutečností, že nikoliv všechny
církve a náboženské společnosti, využívajíce vnitřní autonomie garantované jim ustanovením
čl. 16 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, formálně právně staví svůj vztah k duchovním
na základ pracovněprávního vztahu ve smyslu zákoníku práce, neboť soubor práv a
povinností vyplývající z takto zakládaných právních vztahů neodpovídá, ba byl by mnohdy
v přímém rozporu s pojetím vztahu duchovního a církve, jak ho pojímají samy církve ve svém
právu. Tak je tomu i v případě C. č. h., která ve svém Řádu duchovenské služby, jak
vyplynulo z již citovaného rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 6 ze dne 26. 2. 1999, č. j. 14
C 154/95 - 92, chápe služební poměr duchovního jako zvláštní právní vztah, který není
pracovním poměrem, a zejména pro otázky jeho vzniku, změn a zániku působnost obecných
pracovněprávních předpisů vylučuje. V tomto ohledu (tedy co do posuzování
soukromoprávního charakteru vztahu duchovního a církve) je tedy možné se s právními
závěry Obvodního soudu pro Prahu 6 ztotožnit. Stricto sensu vztah duchovního C. č. h.
k církvi pracovním poměrem, a tedy zaměstnaneckým vztahem ve smyslu ustanovení §5
písm. a) první věty zákona o veřejném zdravotním pojištění, není.
Na druhé straně je však třeba vzít v úvahu, že přinejmenším církve a náboženské
společnosti, které získaly zvláštní oprávnění ve smyslu ustanovení §7 odst. 1 písm. c) zákona
č. 3/2002 Sb., o církvích a náboženských společnostech, tedy oprávnění být financovány
podle zvláštního právního předpisu o finančním zabezpečení církví a náboženských
společností, vystupují ve vztazích veřejného práva (zejména ve vztazích upravených právem
finančním či právem sociálního zabezpečení) vůči duchovním na straně jedné a vůči státu
na straně druhé jako zaměstnavatelé. Tato skutečnost nalezla svůj výraz například v dikci
zákona č. 218/1949 Sb., o hospodářském zabezpečení církví a náboženských společností
státem. Podle jeho ustanovení §1 odst. 1 totiž stát poskytuje církvím a náboženským
společnostem úhradu osobních požitků duchovních, působících jako zaměstnanci církví
a náboženských společností v duchovní správě, v církevní administrativě nebo v ústavech pro
výchovu duchovních, jestliže o to církev nebo náboženská společnost požádá. Z rozpisu
položek rozpočtových kapitol Ministerstva kultury v jednotlivých letech potom vyplývá,
že v rámci poskytování hospodářského zabezpečení církvím a náboženským společnostem
stát poskytuje duchovním nejen plat, ale církvím rovněž poskytuje příspěvek na úhrady
pojistného na zdravotní pojištění a pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní
politiku zaměstnanosti, a v praxi církve jako zaměstnavatelé vůči orgánům daňové správy
a orgánům sociálního zabezpečení a zdravotního pojištění jako zaměstnavatelé vystupují.
Konečně by podle názoru Nejvyššího správního soudu odporovalo
bezpodmínečnému respektování již zmíněné vnitřní autonomie církví a náboženských
společností, diskriminoval-li by je stát v míře poskytování hospodářského zabezpečení pouze
proto, že svůj vztah k duchovním postaví na jiný než pracovněprávní základ, a ze stejného
důvodu takovým duchovním oproti duchovním jiných církví odpíral i účast za stejných
podmínek v jednotlivých složkách systému sociálního zabezpečení, které jsou
charakterizovány pojistným principem.
Z těchto důvodů Nejvyšší správní soud považuje za nutné ustanovení §5 písm. a) věty
první zákona o veřejném zdravotním pojištění vykládat v případě duchovních církví
a náboženských společností extenzivně tak, že dopadá nikoliv pouze na vztahy duchovních
a církví, které jsou založeny formálně podle ustanovení §27 a násl. zákoníku práce,
ale na jakýkoliv vztah, který církev vůči státu v oblasti práva sociálního zabezpečení
za zaměstnanecký označí a ve kterém se bude z hlediska veřejného práva jako zaměstnavatel
chovat.
Shledal-li Nejvyšší správní soud, stejně jako žalovaná i soud v předcházejícím řízení,
že je možné vztah duchovního k církvi pro účely zdravotního pojištění považovat za vztah
zaměstnance v pracovním poměru, který zakládá účast na nemocenském pojištění (a rovněž
nad rámec věci Nejvyšší správní soud podotýká, že o výkladu ustanovení §2 zákona
č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, ve znění pozdějších předpisů, platí
výše řečené obdobně), pak je skutečně klíčové pro posouzení věci, zda v době, za kterou byly
vydány odvoláním napadené platební výměry žalované, byl žalobce takovým zaměstnancem
církve, či nikoliv.
Obecně se podle ustanovení §53 odst. 1 zákona o veřejném zdravotním pojištění
použijí v řízení ve věcech pojistného obecné předpisy o správním řízení, nestanoví-li zákon
o veřejném zdravotním pojištění jinak. V době rozhodování žalované byl obecným předpisem
o správním řízení zákon č. 71/1967 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„správní řád“). Tento právní předpis v ustanovení §32 odst. 1 ukládal správním úřadům
povinnost shromáždit potřebné podklady potřebné k přesnému a úplnému zjištění skutečného
stavu věci. Tak i při zjišťování skutečnosti, zda poměr stěžovatele k C. č. h. v době
rozhodování trval či nikoliv, žalovaná musela vycházet z podkladů, které shromáždila.
Základním podkladem ke zjištění stavu věci jsou v řízení ve věcech zdravotního pojištění
nesporně oznámení plátců pojistného při plnění oznamovací povinnosti podle §10 zákona o
veřejném zdravotním pojištění. Žalovaná takový podklad měla, a to hromadné oznámení
Diecézní rady C. č. h. p. diecéze ze dne 29. 6. 2003. Podle tohoto podkladu byl s žalobcem
zaměstnanecký vztah ukončen. Nicméně Nejvyšší správní soud ze správního spisu zjistil, že
přinejmenším od roku 1997 měla žalovaná informaci o tom, že tato skutečnost je sporná, a že
se žalobce domáhá soudní cestou vyslovení neplatnosti rozvázání služebního poměru k církvi,
či později určení, že poměr trvá. O této skutečnosti svědčí dopis Okresní pojišťovny VZP
stěžovateli ze dne 6. 2. 1998, zn. /98/ÚVP-OEH/Šh, který je součástí správního spisu.
Nejvyšší správní soud tedy ve svém hodnocení dospěl k závěru, že žalovaná identifikovala
prejudiciální otázku správně, přistoupila-li k celé věci tak, že považovala skutkové zjištění o
existenci či neexistenci zaměstnaneckého poměru žalobce k církvi, které je kritériem pro
zařazení do některé ze skupin pojištěnců – plátců, za závislé na vyřešení prejudiciální otázky,
zda služební poměr žalobce k církvi trvá či nikoliv.
Nejvyšší správní soud však musí konstatovat, že byla-li prejudiciální otázka správně
identifikována, nelze označit za správný právní závěr žalované i soudu o tom, jak měla
žalovaná s touto prejudiciální otázkou naložit. V době rozhodování žalované upravovalo
postup správních úřadů ve věci prejudiciální otázky ve správním řízení ustanovení
§40 správního řádu. Toto ustanovení ve svém odst. 1 stanovilo, že vyskytne-li se v řízení
otázka, o které již pravomocně rozhodl příslušný orgán, je správní orgán takovým
rozhodnutím vázán; jinak si správní orgán může o takové otázce učinit úsudek nebo
dá příslušnému orgánu podnět k zahájení řízení. Zjevně jak žalovaná, tak i Městský soud
v Praze vyložil toto ustanovení v případě jimi posuzované prejudiciální otázky tak,
že tu žádného pravomocného rozhodnutí příslušného orgánu ve věci platnosti či neplatnosti
rozvázání služebního poměru mezi stěžovatelem a C. č. h. není, a tudíž byl správní orgán
oprávněn učinit si o věci úsudek sám a považovat za prokázané, že služební poměr byl
skončen. Zatímco se závěrem prvním (neexistence pravomocného rozhodnutí jiného orgánu o
prejudiciální otázce) se ztotožnit lze, nelze přijmout závěr druhý, tedy že žalovaná byla
oprávněna učinit si o věci úsudek sama.
Ze samotného vyjádření žalované, které je založeno v soudním spisu, plyne, že v době
rozhodování jak Okresní pojišťovny VZP, tak i Rozhodčího orgánu Všeobecné zdravotní
pojišťovny České republiky bylo žalované známo, že o předběžné otázce, jak ji sama
definovala, probíhá řízení u příslušného orgánu. Sama odkazuje na procesní usnesení
Obvodního soudu pro Prahu 6 ze dne 31. 7. 2002, č. j. 4 C 253/2001 - 14, které bylo
potvrzeno dne 3. 2. 2003 usnesením Městského soudu v Praze ze dne 3. 2. 2003,
č. j. 58 Co 403/2002 - 25 a nabylo právní moci, tedy za trvání správního řízení (správní řízení
ve věci vydání platebních výměrů a řízení o odvolání probíhalo od 23. 10. 2002
do 9. 7. 2003), kterým soud postoupil věc určení platnosti či neplatnosti rozvázání služebního
poměru stěžovatele Ústřední radě C. č. h.. Na této skutečnosti nemění nic ani to, že později
bylo toto usnesení v rámci dovolání zrušeno usnesením Nejvyššího soudu ze dne
30. 11. 2004, sp. zn. 20 Cdo 1487/2003, na které odkazuje stěžovatel ve své kasační stížnosti.
Rozhodující je, že v průběhu správního řízení vedeného žalovanou probíhalo řízení o
předběžné otázce, a to do právní moci usnesení Městského soudu v Praze č. j. 58 Co
403/2002 - 25 před soudy, po právní moci tohoto usnesení před příslušným orgánem Církve
československé husitské.
Za této situace nelze podle názoru Nejvyššího správního soudu přistoupit k aplikaci
dispozice ustanovení §40 odst. 1 části věty za středníkem. Ustanovení §40 odst. 1 správního
řádu nelze totiž aplikovat bez ohledu na jeho vztah k ustanovení §29 odst. 1 správního řádu,
podle kterého správní orgán mj. přeruší řízení, jestliže bylo zahájeno řízení o předběžné
otázce (přitom výslovně zpětně odkazuje na §40). Protiprávnost takového postupu jednak
konstatuje doktrína (viz např. Ondruš, R. a kol.: Správní řád, Komentář, Linde Praha, 2003,
str. 352, či Vopálka V., Šimůnková V., Šolín M.: Správní řád, komentář, C. H. BECK Praha,
1999, str. 117), ale především i judikatura. V tomto kontextu Nejvyšší správní soud považuje
za potřebné poukázat na svůj rozsudek č. j. 7 A 182/2002–66, v němž konstatoval následující:
„Ustanovení §29 odst. 1 správního řádu stanoví, že správní orgán přeruší řízení,
jestliže bylo zahájeno řízení o předběžné otázce, nebo jestliže byl účastník řízení vyzván, aby
ve stanovené lhůtě odstranil nedostatky podání. Podle ustanovení §40 odst. 1 správního řádu
potom platí, že vyskytne-li se v řízení otázka, o které již pravomocně rozhodl příslušný orgán,
je správní orgán takovým rozhodnutím vázán; jinak si správní orgán může o takové otázce
učinit úsudek, nebo dá příslušnému orgánu podnět k zahájení řízení.
Tato zákonná ustanovení je ve vzájemných souvislostech nepochybně nutno vykládat
tak, aby byl umožněn účel, který je danou úpravou sledován. Důvody přerušení řízení jsou
v ustanovení §29 odst. 1 správního řádu uvedeny taxativně. Při splnění některého z nich
je povinností správního orgánu rozhodnout o přerušení řízení, tzn., že nastane-li některý
z takto stanovených zákonných důvodů přerušení řízení, musí o přerušení řízení správní orgán
v takovém případě rozhodnout vždy, tedy obligatorně. K přerušení řízení může dojít
v kterékoliv fázi správního řízení, až do vydání rozhodnutí.
Správní orgán tak podle první části textu citovaného zákonného ustanovení (§29 odst.
1 správního řádu) řízení přeruší, bylo-li zahájeno řízení o předběžné otázce, jejíž vyřešení
bude nebo může mít vliv na rozhodnutí správního orgánu, a teprve po skončení řízení
o předběžné otázce pokračuje v přerušeném řízení.
Předběžnou otázkou je taková otázka, jejíž řešení nepřísluší správnímu orgánu, který
ve věci rozhoduje. Vyskytne-li se v řízení otázka, o které již pravomocně rozhodl příslušný
orgán, je správní orgán takovým rozhodnutím vázán. Nebylo-li o takové otázce dosud
pravomocně rozhodnuto, může si správní orgán za určitých podmínek o takové otázce učinit
úsudek sám. To přichází v úvahu tehdy, pokud ještě o takové otázce nebylo zahájeno příslušné
řízení, a v takové situaci má správní orgán na výběr, zda si o předmětné otázce učiní úsudek
sám, nebo dá příslušnému orgánu podnět k zahájení řízení. Je-li třeba k takovému řízení
návrhu účastníka, potom správní orgán podnět k zahájení řízení dát nemůže, ale vyzve
účastníka řízení aby on podal ve stanovené lhůtě příslušný návrh.
Z obsahu a souvislostí textu ustanovení §29 odst. 1 a §40 odst. 1 správního řádu
potom vyplývá, že pokud již bylo u jiného orgánu řízení o otázce, která je svým obsahem
otázkou předběžnou pro rozhodnutí správního orgánu, zahájeno, ale toto řízení ještě nebylo
pravomocně skončeno, potom správní orgán řízení přeruší a pokračuje v něm teprve
po právní moci rozhodnutí o předběžné otázce.“
Žalované i Městskému soudu v Praze, jenž posuzoval věc podle skutkového stavu věci
v době vydání rozhodnutí žalované, bylo známo (jak ostatně vyplývá z odůvodnění
rozhodnutí obou), že o předběžné otázce probíhá řízení u „příslušného orgánu“
(a je nerozhodné, že oním „příslušným orgánem“ byl v jisté části řízení soud a jisté části
řízení orgán církve). Aplikace dispozice ustanovení §40 odst. 1 části věty za středníkem
správního řádu byla v této situaci aplikací nesprávné normy, a Městský soud v Praze tak jemu
položenou právní otázku posoudil nesprávně.
Z těchto důvodů tedy Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost
je důvodná, proto výrok sub I. napadeného rozsudku Městského soudu v Praze zrušil a vrátil
mu věc k dalšímu řízení(§110 odst. 1 s. ř. s.). V návaznosti na zrušení výroku
sub I. napadeného rozsudku neobstojí ani výrok sub III. napadeného rozsudku o nákladech
řízení, proto jej Nejvyšší správní soud ve smyslu ustanovení §109 odst. 2 s. ř. s. rovněž
zrušil, aniž to stěžovatel navrhl, neboť jde ve vztahu k výroku sub I. napadeného rozsudku
o výrok závislý. Městský soud v Praze je v dalším řízení právním názorem vysloveným
v tomto rozhodnutí vázán (§110 odst. 3 s. ř. s.). Městský soud v Praze v novém rozhodnutí
rozhodne i o nákladech řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 7. června 2006
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu