ECLI:CZ:NSS:2013:6.ADS.62.2013:57
sp. zn. 6 Ads 62/2013 - 57
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Bohuslava Hnízdila
a soudců JUDr. Tomáše Langáška a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobkyně: ZIMBO
CZECHIA s.r.o., se sídlem Na Zátorách 8/613, Praha 7, zastoupené JUDr. Jiřím Vaníčkem,
advokátem, se sídlem Šaldova 34/466, Praha 8, proti žalované: Státní zemědělská
a potravinářská inspekce, se sídlem Květná 15, Brno, v řízení o žalobě proti rozhodnutí
žalované ze dne 13. 8. 2010, č. j. AX 924-2/49/9/2010 – SŘ, o kasační stížnosti žalované
proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 15. 5. 2013, č. j. 30 A 114/2010 – 217,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 15. 5. 2013, č. j. 30 A 114/2010 – 217,
se r uší a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím Státní zemědělské a potravinářské inspekce, ústředního inspektorátu v Brně
ze dne 13. 8. 2010, č. j. AX 924-2/49/9/2010 – SŘ, bylo změno rozhodnutí inspektorátu
v Hradci Králové ze dne 16. 4. 20110, č. j. BP606-5/061/6/2010-SŘ, o uložení pokuty o výši
10 000 Kč žalobci tak, že žalobci byla podle §17a odst. 2 písm. b) zákona č. 110/1997 Sb.,
o potravinách a tabákových výrobcích, a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů,
ve znění pozdějších předpisů, při analogickém použití zásady apsorbční podle §12 odst. 2 zákona
č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, uložena pokuta ve výši 7500 Kč,
dále bylo žalobci uloženo uhradit náklady dodatečné kontroly ve výši 4000 Kč a uhradit náklady
řízení paušální částkou ve výši 1000 Kč. K uložení pokuty došlo z toho důvodu, že žalobce dne
21. 10. 2009 a dne 10. 11. 2009 v provozně umístěné na adrese Rychnov nad Kněžnou,
Smetanova 1607 nabízel k prodeji sýry, které na provozovně rozporcoval bez přítomností
spotřebitele a zabalil do průhledné potravinářské folie. Proti rozhodnutí žalovaného podal
žalobce správní žalobu, o níž rozhodl Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 15. 5. 2013,
č. j. 30 A 114/2010 – 217, tak, že vyslovil, že rozhodnutí vydané Státní zemědělskou
a potravinářskou inspekcí, ústředním inspektorátem v Brně ze dne 13. 8. 2010, č. j. AX 924-
2/49/9/2010 – SŘ, je nicotné, stejně tak vyslovil, že je nicotné i rozhodnutí vydané Státní
zemědělskou a potravinářskou inspekcí, inspektorátem v Hradci Králové ze dne 16. 4. 2010, č. j.
BP606-5/061/6/2010-SŘ. V odůvodnění svého rozsudku krajský soud uvedl, že v prodejnách,
ve kterých nedochází k úpravě masa, mléka, ryb, drůbeže, vajec nebo k prodeji zvěřiny vykonává
státní dozor při prodeji potravin jak rostlinného, tak živočišného původu Státní zemědělská a
potravinářská inspekce v souladu s kompetencí svěřenou §16 odst. 1 písm. c) bod 1, zákona o
potravinách, pokud k takové úpravě dochází pouze v určitém úseku prodejny, tento pak ve
vztahu k potravinám živočišného původu náleží do působnosti Státní veterinární správy, zbytek
provozovny, tedy zbylé úseky s veškerými potravinami živočišného a rostlinného původu náleží
do působnosti Státní zemědělské a potravinářské inspekce. Rozhodující pro posouzení věcné
kompetence při státním dozoru v daném případě bylo podle názoru krajského soudu určit, zda
prodejná Novák - Maso - Uzeniny v Rychnově nad Kněžnou je samostatnou prodejní jednotkou,
která není dělena na jednotlivé prodejní úseky, nebo se jedná o prodejnu, která je dělena na
několik prodejních úseků, např. úsek masa a drůbež, úsek tepelně zpracovaných masných
výrobků, úsek prodeje sýrů, úsek prodeje lahůdkářského zboží apod., kde dochází k úpravě masa,
mléka a ostatních výrobků uvedených v §16 odst. 1 písm. b) bod 2 zákona o potravinách, neboť
mezi účastníky nebylo sporu o tom, že sýry, jež byly kontrolovány, jsou potravinami živočišného
původu. V další části svého odůvodnění pod označením „zhodnocení skutkového a právního
stavu krajským soudem“, krajský soud uvedl, „že z předložených fotografií, ale i z písemného
vyjádření samotného žalovaného dospěl k závěru, že ke kontrole sýrů na prodejny žalobce Novák
- Maso - Uzeniny je věcně příslušný žalovaný a tedy ani vydat rozhodnutí, a to ani prvostupňový
správní orgán, neboť je evidentní, že se jedná o prodejnu, kde při prodeji potravin živočišného
původu dochází k úpravě masa …, neboť i sám žalovaný uvádí, že krájení čerstvého masa je
považováno za úpravu ve smyslu §16 odst. 1 písm. b) bod 2 zákona č. 110/1997 Sb.“. Tato část
odůvodnění krajského soudu je nesrozumitelná, neboť v ní není výslovně uvedeno, zda krajský
soud dospěl k závěru o věcné nepříslušnosti žalovaného k vydání rozhodnutí, pouze z kontextu
lze dovodit, že podle krajského soudu tato věcná příslušnost žalovaného dána není. Krajský soud
dále uvedl, že prodejná v žádném případě není rozdělena na úseky, jak v předchozí části svého
odůvodnění vyložil, a vyplývá to i z předložených fotografií, když navíc sám žalovaný uvádí, že
pokud jde o prodejní úsek, je to více méně samostatná a fyzicky (přinejmenším prostorově)
oddělena část prodejny, ve které dochází k prodeji určitých potravin, což v daném případě
rozhodně není. Krajský soud proto uzavírá, že dozorovým orgánem v tomto případě jsou orgány
veterinární správy, nikoliv Státní zemědělská a potravinářská inspekce. Po citaci §76 odst. 2
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), krajský soud rozhodl tak, že
vyslovil nicotnost, a to jak rozhodnutí správního orgánu I. stupně, tak rozhodnutí žalovaného,
neboť nebyla vydána věcně příslušnými orgány. V další části svého odůvodnění se krajský soud
podrobně vyjadřuje k problematice nicotnosti správních rozhodnutí a uvádí, že je zřejmé, že mezi
nejzávažnější vady způsobující nicotnost, tak jak byly vymezeny judikaturou a teorií, lze zařadit i
to, že rozhodnutí bylo vydáno věcně nepříslušným správním orgánem.
Proti rozsudku krajského soudu podal kasační stížnost žalovaný (dále též „stěžovatel“),
a to pro nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. K otázce věcné příslušnosti
žalovaný uvedl, že Státní zemědělská a potravinářská inspekce vykonává státní dozor při výrobě
a uvádění potravin do oběhu, pokud tento dozor není prováděn podle §16 odst. 1 písm. b)
zákona č. 110/1997 Sb. a je tak zřejmé, že k výkonu státního dozoru při prodeji potravin
živočišného původu je věcně příslušná jak Státní veterinární správa, tak Státní zemědělská
a potravinářská inspekce, každá v rozsahu vymezeném uvedenými ustanoveními. Už jen z tohoto
důvodu má žalovaný za to, že nelze dospět k závěru, že snad není vůbec věcně příslušný
ve smyslu §77 odst. 1 správního řádu a že rozhodnutí inspektorátu v Hradci Králové,
jakož i rozhodnutí o odvolání jsou nicotná. Kontrola potravin živočišného původu je
totiž běžnou součástí úředních kontrol, které Státní zemědělská a potravinářská inspekce provádí
a běžně sankcionuje porušení právních předpisů týkajících se potravin živočišného původu.
Věcná příslušnost Státní veterinární správy je při prodeji potravin živočišného původu dána
pouze k prodejnám, či prodejním úsekům, kde dochází k určité činnosti, tj. úpravě masa a dalších
vyjmenovaných komodit, přičemž ze znění uvedeného ustanovení je zřejmé, že věcná příslušnost
Státní veterinární správy při prodeji potravin živočišného původu je dána k celé prodejně pouze
v případě, že prodejna není rozdělena na prodejní úseky nebo ve všech úsecích prodejny dochází
k úpravě uvedených komodit. Pokud by totiž měla být Státní veterinární správa věcně příslušná
vždy, když v „samostatné prodejně“ dochází k úpravě masa, postrádala by formulace
o prodejních úsecích zcela smysl (prodejní úsek bude vždy součástí provozovny), což zřejmě
nebyl úmysl zákonodárce. Vzhledem ke skutečnosti, že v dané provozovně žalobce k úpravě
masa dochází, je pro stanovení věcné příslušnosti podstatné posoudit, zda je provozovna členěna
na prodejní úseky. Touto naprosto zásadní skutečností se však krajský soud v napadeném
rozsudku zabýval zcela nepřezkoumatelným způsobem, když pouze konstatoval, že: „Prodejna
v žádném případě není rozdělena na úseky, jak soud již uvedl a vyplývá to z předložených
fotografií“. Z napadeného rozsudku přitom nevyplývá, jak k danému závěru soud dospěl.
Stěžovatel se dále vyjadřuje k judikatuře ve věci kompetencí Státní zemědělské
a potravinářské inspekce, přičemž konstatuje, že prejudikatura není zcela jednotná, když soudy
doposud vždy dospěly k závěru, že správní orgán, který kontrolu v provozovně žalobce vykonal,
byl také ke kontrole věcně příslušný. Učiněné závěry se však týkaly kontrol, které proběhly před
uzavřením dohody o vzájemné součinnosti a spolupráci ze dne 21. 7. 2009 mezi Ministerstvem
zemědělství, Státní zemědělskou a potravinářskou inspekcí a Státní veterinární správou,
která se tak v nich nemohla promítnout.
Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského
soudu v celém rozsahu zrušil (a to včetně výroku o nákladech řízení, protože krajský soud
nesprávně posoudil důvodnost nákladů účasti jednatele žalobce u soudních jednání) a věc
krajskému soudu vrátil k dalšímu řízení.
Žalobce se k podané kasační stížnosti velmi obsáhle vyjádřil a navrhl, aby kasační stížnost
byla pro nedůvodnost zamítnuta.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí,
proti němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a za stěžovatele v souladu
s §105 odst. 2 s. ř. s. jedná jeho zaměstnanec, který má vysokoškolské právnické vzdělání, jež je
podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. Poté Nejvyšší správní soud
přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s ust. §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích
jejího rozsahu a uplatněných důvodů.
Podle §77 odst. 1 správního řádu je nicotné rozhodnutí, k jehož vydání nebyl správní
orgán vůbec věcně příslušný. Podle §10 správního řádu jsou správní orgány věcně příslušné
jednat a rozhodovat ve věcech, které jim byly svěřeny zákonem nebo na základě zákona.
V daném případě jde o posouzení, zda krajským soudem tvrzený nedostatek věcné
příslušnosti, může způsobit nicotnost rozhodnutí vydaného Státní zemědělskou a potravinářskou
inspekcí. Především nutno uvést, že ve smyslu §77 odst. 1 správního řádu nicotnost způsobují
nejtěžší vady příslušnosti, jíž je absolutní věcná nepříslušnost. Takovýto případ nicotnosti byl
judikován v souvislosti s nařízením odstranit stavbu orgánem státní památkové péče namísto
stavebním úřadem.
V případě Státní zemědělské a potravinářské inspekce se však o takový případ absolutní
věcné nepříslušnosti nejedná, jak na to žalovaný správně poukázal ve své kasační stížnosti.
Ustanovení §16 odst. 1 zákona o potravinách totiž stanoví, že ke kontrole dodržování povinností
stanovených tímto zákonem působí tyto orgány dozoru: a) orgány ochrany veřejného zdraví,
b) orgány veterinární správy, c) Státní zemědělská a potravinářská inspekce. Státní zemědělská
a potravinářská inspekce vykonává státní dozor při výrobě a uvádění potravin do oběhu,
pokud tento dozor není prováděn podle §16 odst. 1 písm. b) orgány veterinární správy
v případech uvedených pod body 1 a 2 uvedeného ustanovení. Kde je hranice mezi oprávněním
k provádění kontroly Státní veterinární správou a Státní zemědělskou a potravinářskou inspekcí
není zcela jednoznačné, z toho důvodu byla uzavřena dohoda o vzájemné součinnosti
a spolupráci ze dne 21. 7. 2009 mezi Ministerstvem zemědělství, Státní a zemědělskou
a potravinářskou inspekcí a Státní veterinární správou, jejímž cílem bylo v rámci zákonného
vymezení kompetencí přístup obou státních orgánů sjednotit a případné faktické překrývání
dozoru vyloučit. Stěžovatel tak vychází z toho, že na základě této dohody dlouhodobě platí,
že dozor podle §16 odst. 1 písm. b) bodu 2 zákona o potravinách není prováděn ze strany Státní
veterinární správy v úsecích, kde nedochází k úpravě masa, mléka, ryb, drůbeže, vajec
nebo prodeji zvěřiny.
Z toho, co bylo uvedeno, jednoznačně vyplývá, že Státní zemědělská a potravinářská
inspekce je nepochybně orgánem kompetentním ke kontrole potravin (včetně kontrol balených
sýrů, jak tomu bylo v tomto případě), nelze proto vyjít z toho, že k vydání rozhodnutí
ve správním řízení nebyly orgány Státní zemědělské a potravinářské inspekce vůbec věcně
příslušné. Krajský soud proto postupoval nesprávně, když vyšel z toho, že rozhodnutí vydaná
orgány Státní zemědělské a potravinářské inspekce trpí takovými vadami, které vyvolávají
jejich nicotnost, a ve smyslu §76 odst. 2 s. ř. s. tuto nicotnost napadeným rozsudkem vyslovil.
Nejvyšší správní soud proto kasační stížnosti pro nezákonnost spočívající v nesprávném
posouzení právní otázky krajským soudem podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. vyhověl a napadený
rozsudek krajského soudu podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Ve smyslu §110 odst. 4 s. ř. s. je krajský soud v dalším řízení názorem vysloveným
v tomto rozsudku vázán.
V novém řízení rozhodne krajský soud i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. prosince 2013
JUDr. Bohuslav Hnízdil
předseda senátu