ECLI:CZ:NSS:2018:6.AFS.109.2018:43
sp. zn. 6 Afs 109/2018 - 43
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu JUDr. Tomáše Langáška
(soudce zpravodaj), soudce JUDr. Petra Průchy a soudkyně Mgr. Jany Brothánkové v právní věci
žalobce: Vysoké učení technické v Brně, IČ 00216305, se sídlem Antonínská 548/1,
Brno, proti žalovanému: Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, se sídlem
Karmelitská 529/7, Praha 1, týkající se žaloby proti rozhodnutí žalovaného ze dne
28. února 2014, č. j. MSMT-45910/2013-3, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení
Městského soudu v Praze ze dne 13. března 2018, č. j. 10 A 70/2014 - 40, ve znění opravného
usnesení ze dne 29. května 2018, č. j. 10 A 70/2014 - 55,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 13. března 2018, č. j. 10 A 70/2014 - 40, ve znění
opravného usnesení ze dne 29. května 2018, č. j. 10 A 70/2014 - 55, se r uší a věc
se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Žalovaný jako poskytovatel dotace a řídící orgán Operačního programu Výzkum a vývoj
pro inovace (dále jen „OP VaVpI“) rozhodl dne 28. února 2011 o poskytnutí dotace žalobci
na projekt Dostavba a rekonstrukce areálu Fakulty stavební VUT v Brně při ulici Veveří
a Žižkova. Maximální výši dotace stanovil na 548 812 782 Kč (z toho 466 490 864,70 Kč mělo
pocházet z prostředků krytých z rozpočtu Evropské unie a 82 321 917,30 Kč z ostatních
prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu na část národního spolufinancování),
přičemž výdaje žalobce byly propláceny ve formě ex-ante financování. Dle článku XVIII
rozhodnutí o poskytnutí dotace byl žalobce oprávněn provést změny projektu (s určitými
výjimkami) pouze za předpokladu, že tyto změny předem písemně oznámí žalovanému
a žalovaný je schválí.
[2] Dne 29. listopadu 2011 zaslal žalobce žalovanému oznámení o podstatných změnách
v projektu zahrnující mimo jiné rozšíření stavebních prací u stavebního objektu SO.14
(budova Z; předpokládané výdaje ve výši 523 295 Kč). Žalobce v oznámení o podstatných
změnách též vyčíslil úspory na 67 199 132,83 Kč.
[3] Na základě tohoto oznámení byl dne 5. ledna 2012 schválen dodatek k rozhodnutí
o poskytnutí dotace, který snížil maximální výši dotace na 481 613 649 Kč (tedy o žalobcem
oznámené úspory). Dle přílohy č. 1 k tomuto dodatku došlo též ke změně technického popisu
rekonstrukce budovy Z v areálu Fakulty stavební VUT tak, že ke stávajícímu textu popisujícímu
rekonstrukci suterénu a vrátnice přibyla věta: „V neposlední řadě bude v rámci rekonstrukce objektu
provedena rekonstrukce elektroinstalace auly, včetně provedení nezbytných navazujících stavebních prací.“
[4] Dne 3. prosince 2012 zaslal žalobce žalovanému průběžnou monitorovací zprávu
č. 10/013 zahrnující též oznámení nepodstatné změny v projektu, která spočívala v „upřesnění
rozsahu stavebních prací navazujících na schválenou rekonstrukci elektroinstalace v aule Z“, přičemž „rozdíl
mezi původně plánovaným […] a finálním rozsahem stavebních prací je důsledkem dopracování příslušné
projektové dokumentace.“ Dle technického listu změny stanovil žalobce orientační dopad hlášené
změny ve výši 2 474 861 Kč. Ve svém stanovisku k nepodstatné změně žalobce uvedl,
že nezbytnost provedení navazujících stavebních prací vyvolala rekonstrukce elektroinstalace
auly Z, která byla schválena v rámci předešlého oznámení o podstatných změnách v projektu,
jedná se tedy o stavební práce související.
[5] Dne 10. ledna 2014 obdržel žalobce od projektové manažerky žalovaného e-mailem
informaci o schválení monitorovací zprávy s výjimkou nepodstatné změny projektu související
se stavebními pracemi v aule budovy Z. Žalobce ve své odpovědi označil postup žalovaného
za nepřezkoumatelný, neboť postrádá věcnou argumentaci, a vyjádřil úmysl vznést proti postupu
žalovaného námitky. Žalovaný reagoval sdělením, že na základě předložených dokumentů
navrženou změnu neschválil, přičemž postupoval zcela v souladu se závaznými dokumenty OP
VaVpI. Jelikož se jedná o významnou změnu stavebně-technické části projektu, byl žalobce
povinen oznámit ji jako podstatnou. V dodatku k rozhodnutí o poskytnutí dotace schválil
žalovaný rekonstrukci elektroinstalace auly v budově Z v hodnotě 523 295 Kč, nicméně žalobce
realizoval práce v celkové hodnotě 2 998 156,82 Kč. Nutnost realizace navazujících stavebních
prací přitom byla žalobci známa již v době zadání projektu k přepracování a žalobce tuto změnu
měl oznámit ještě před vyhlášením výběrového řízení na zhotovitele těchto prací.
[6] Žalobce podal proti postupu žalovaného námitky, jimž žalovaný v záhlaví označeným
rozhodnutím nevyhověl. Konstatoval přitom, že žalobce podcenil stavebně technický průzkum
rekonstruovaného objektu a změnu měl hlásit jako podstatnou.
[7] Následně podal žalobce žalobu na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného, in
eventum žalobu proti jeho rozhodnutí. Žalobce uváděl, že rozhodnutí žalovaného o námitkách je
jen završením jeho pokračujícího protiprávního jednání, na něž je třeba nahlížet jako na celek
a kvalifikovat je jako nezákonný zásah. Tento zásah potom žalobce specifikoval jako „protiprávní
zadržování nárokových finančních prostředků žalobce ve výši 2 474 861 Kč“. Pro případ, že by
však Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) posoudil rozhodnutí o námitkách
jako rozhodnutí ve smyslu §65 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „s. ř. s.“), domáhá se žalobce zrušení tohoto rozhodnutí.
[8] Usnesením ze dne 14. února 2018, č. j. 10 A 70/2014 - 34 vyzval městský soud žalobce,
aby vyjasnil, zda podává žalobu proti nezákonnému zásahu, či proti rozhodnutí správního
orgánu. V odůvodnění městský soud žalobce poučil, že podle ustálené judikatury nejsou
ve správním soudnictví přípustné alternativní ani eventuální petity, které by zaměňovaly
či směšovaly různé žalobní typy. Žalobce má možnost podat více žalob, a to i v jediném podání,
musí však za každou zaplatit soudní poplatek.
[9] Žalobce v reakci na výzvu soudu vyjádřil názor, že oznámení žalovaného o nevyplacení
části dotace je správním rozhodnutím, a navrhl, aby městský soud zrušil rozhodnutí žalovaného
o námitkách a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
[10] Městský soud následně žalobu v záhlaví označeným usnesením odmítl pro nepřípustnost.
S odkazem na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. dubna 2017,
č. j. 6 Afs 270/2015 - 48, č. 3579/2017 Sb. NSS, městský soud zdůraznil, že ke krácení dotace
podle §14e zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých
souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění účinném do 19. února 2015, docházelo
ve formě soudně přezkoumatelného rozhodnutí. Žaloby proti rozhodnutí o námitkách podaných
příjemcem dotace jsou v zásadě přípustné, vyplývá-li z nich, že žalobce fakticky brojí
proti zkrácení dotace z důvodu porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek,
přičemž rozhodnutí o námitkách je třeba za takové situace prohlásit za nicotné z důvodu
nedostatku pravomoci žalovaného o takovém opravném prostředku rozhodnout. Žalobce
však na výzvu soudu k upřesnění žaloby učinil předmětem řízení rozhodnutí o námitkách,
které se týkaly pouze neschválení oznámené nepodstatné změny v projektu. Na tuto okolnost
se soustředila i veškerá žalobní tvrzení. Žalobce tudíž nenapadá definitivní zkrácení dotace
z důvodu zjištěného porušení povinnosti v rámci realizace projektu. Městský soud dále
uvedl, že vzhledem k omezení žaloby pouze na přezkum rozhodnutí o námitkách se nemohl
zabývat otázkou, zda by postup žalovaného spočívající v neschválení nepodstatné
změny v projektu nemohl představovat nezákonný zásah – i když tento závěr do budoucna
nevylučuje – neboť by tím porušil zásadu rovnosti účastníků řízení. Úkon, proti němuž žalobce
brojil námitkami, není rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s., neboť v právní sféře žalobce by
se projevilo až případné krácení dotace opřené o závěry o porušení dotačních pravidel. Povahu
rozhodnutí proto nemá ani rozhodnutí o námitkách proti takovému úkonu a nelze je
tak prohlásit za nicotné.
II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní
[11] Žalobce (dále též „stěžovatel“) podal proti usnesení městského soudu včas kasační
stížnost. Stěžovatel je přesvědčen, že postupoval jediným možným způsobem, tedy v souladu
s Příručkou pro příjemce podal námitky proti postupu žalovaného. Pokud by námitky nepodal,
nemusel by mít možnost bránit se u soudu. Stěžovatel nesouhlasí ani s tím, že měl brojit
proti definitivnímu zkrácení dotace z důvodu zjištěného porušení povinností. Předmětem výtek
stěžovatele vůči žalovanému byl proces vedoucí ke zkrácení dotace. Pokud by městský soud
žalobě vyhověl, musel by žalovaný znovu rozhodovat o samotné podstatě věci, tedy případně
i opětovně rozhodnout o zkrácení dotace. Žalovaný se vůbec nevypořádal s argumenty,
které stěžovatel v námitkách předestřel, a proto je třeba rozhodnutí o námitkách považovat
za absolutně nepřezkoumatelné.
[12] Nejvyšší správní soud v průběhu řízení o kasační stížnosti zjistil, že v písemném
vyhotovení usnesení městského soudu doručeném účastníkům řízení se vyskytla chyba v psaní
spočívající v tom, že toto rozhodnutí bylo označeno jako usnesení i rozsudek zároveň.
Na výzvu Nejvyššího správního soudu tuto chybu městský soud opravil postupem
podle §54 odst. 4 ve spojení s §55 odst. 5 s. ř. s. (opravné usnesení ze dne 29. května 2018,
č. j. 10 A 70/2014 - 55).
[13] Dle názoru žalovaného není kasační stížnost důvodná, neboť městský soud odmítl žalobu
zcela v souladu se zákonem. Žalovaný nad rámec argumentace městského soudu doplnil,
že rozhodnutí o námitkách vůbec nebylo správním rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s. Stěžovatel
měl případně brojit proti rozhodnutí, kterým žalovaný nevyhověl jeho žádosti o změnu
v projektu.
[14] Nejvyšší správní soud zaslal vyjádření žalovaného na vědomí stěžovateli, který již nevyužil
svého práva podat k němu repliku.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[15] Nejvyšší správní soud kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že je důvodná.
[16] Na úvod Nejvyšší správní soud konstatuje, že námitku nepřezkoumatelnosti rozhodnutí
žalovaného o námitkách nelze podřadit pod kasační důvod vymezený v §103 odst. 1 písm. e)
s. ř. s., jehož jediného se lze dovolávat v řízení o kasační stížnosti proti usnesení o odmítnutí
žaloby (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. dubna 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98).
[17] Podle §3 písm. a) rozpočtových pravidel se dotací rozumí peněžní prostředky státního
rozpočtu, státních finančních aktiv nebo Národního fondu poskytnuté právnickým nebo fyzickým osobám
na stanovený účel, přičemž na dotaci není právní nárok (§14 odst. 1 rozpočtových pravidel), čímž je
„myšlena situace, kdy o poskytnutí dotace nebylo dosud rozhodnuto nebo nebyla uzavřena smlouva
o jejím poskytnutí“ (výše citované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
č. j. 6 Afs 270/2015 - 48). Okamžikem vydání rozhodnutí o poskytnutí dotace vzniká příjemci
dotace legitimní očekávání, že, dodrží-li veškeré podmínky čerpání dotace, mu budou
přiznané finanční prostředky vyplaceny (nález Ústavního soudu ze dne 16. června 2015,
sp. zn. Pl. ÚS 12/14, N 109/77 SbNU 577, vyhlášený pod č. 177/2015 Sb.).
[18] Rozpočtová pravidla neupravují proces čerpání dotací nijak podrobně. Ve znění
relevantním pro nyní posuzovaný případ zmiňovala pouze žádost o poskytnutí dotace
a rozhodnutí o této žádosti (§14), postup v případě přeměny příjemce dotace (§14a – §14d),
krácení – slovy zákona nevyplacení části – dotace (§14e), odnětí dotace (§15) a odvod
za porušení rozpočtové kázně (§44 – §44a). Podrobnější podmínky čerpání dotací jsou
stanoveny právě v rozhodnutí o poskytnutí dotace a dokumentech, na něž toto rozhodnutí
odkazuje (zpravidla půjde o různé příručky, pokyny či metodiky pro příjemce dotací
z jednotlivých dotačních programů).
[19] Stěžovatel žalobou (po její úpravě na výzvu městského soudu) brojil proti rozhodnutí
žalovaného o námitkách podaných na základě přílohy č. 30 Příručky pro příjemce Operačního
programu výzkum a vývoj pro inovace 2007 – 2013 (dále jen „příručka“). Dle tohoto dokumentu
je žadatel o dotaci či její příjemce oprávněn podat písemně námitku proti postupu řídícího orgánu
(v tomto případě žalovaného), o jehož správnosti vznikly pochybnosti. Jako typickou situaci,
kdy je podání námitek na místě, uvádí příručka právě posouzení navržených změn v projektu.
Námitky je třeba podat ve lhůtě 15 kalendářních dnů od okamžiku, kdy žadatel či příjemce obdrží
rozhodnutí či vyrozumění řídícího orgánu nebo je informován o kroku, s nímž nesouhlasí. Řídicí
orgán je povinen žadatele či příjemce písemně informovat o vyřešení podané námitky.
[20] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 17. května 2017, č. j. 4 Afs 60/2017 - 40
konstatoval, že rozpočtová pravidla ve znění účinném do 19. února 2015 [a s ohledem na článek
II zákona č. 25/2015 Sb., kterým se mění zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech
a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů,
aplikovatelném i na pozdější rozhodování a postupy žalovaného navazující na rozhodnutí
o poskytnutí dotace vydané před tímto datem] nepřipouštěla opravný prostředek
proti rozhodnutí o nevyplacení části dotace podle §14e tohoto zákona. Úkon žalovaného,
jímž vypořádal námitky podané proti tomuto rozhodnutí, nebylo možné považovat za rozhodnutí
o opravném prostředku a tím pádem ani za správní rozhodnutí vůbec. Tyto závěry lze bezesporu
rozšířit na rozhodnutí o námitkách proti jiným rozhodnutím poskytovatele dotace,
neboť ani v tomto případě nejde o řízení o opravném prostředku ve smyslu správního řádu.
Rozpočtová pravidla ani v minulosti, ani po novelizaci provedené zákonem č. 25/2015 Sb.
žádnou obecnou pravomoc poskytovatele dotace rozhodovat o námitkách příjemce proti svému
postupu neobsahovala a neobsahují, předmětná úprava vychází pouze z příručky. Městský soud
tedy svou pozornost správně soustředil na sdělení žalovaného o neschválení změny v projektu
a nikoli na rozhodnutí žalovaného o námitkách. Naopak není správná argumentace stěžovatele,
že podání námitek proti postupu žalovaného bylo nutným předstupněm podání žaloby
ke správnímu soudu – jakkoli takový postup nemůže být stěžovateli na újmu (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 30. listopadu 2016, č. j. 6 Afs 2/2016 - 50).
[21] Předmětem námitek stěžovatele byl nesouhlas se sdělením žalovaného, který neuznal
jednu ze stěžovatelem oznámených změn v projektu jako změnu nepodstatnou. Toto oznámení
v žádném případě nemohlo mít charakter oznámení o nevyplacení dotace ve smyslu §14e
rozpočtových pravidel, jak správně dovodil městský soud. Citované ustanovení
(ve znění účinném do 19. února 2015) připouštělo nevyplacení části dotace pouze v případě,
že došlo k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie,
které by mohlo mít za následek porušení rozpočtové kázně (srov. bod 43 usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 6 Afs 270/2015 - 48, in fine). Žalovaný žalobci
ani v náznacích nevyčítal pochybení při zadávání veřejných zakázek na rekonstrukci auly
v budově Z, důvodem pro neschválení navržené změny byla pouze chybná klasifikace této změny
ze strany žalobce. Zatímco nepodstatnou změnu v projektu, za niž žalobce upřesnění rozsahu
stavebních prací navazujících na schválenou rekonstrukci elektroinstalace v budově Z považoval,
postačí hlásit v rámci monitorovací zprávy či současně se zápisem do stavebního deníku
a žalovaný ji schvaluje až společně s monitorovací zprávou, podstatné změny je příjemce dotace
povinen oznámit bez zbytečného odkladu předem a žalovaný je musí schválit zvlášť (kapitola 5.3
příručky). Je nicméně zřejmé, že chybné posouzení charakteru změny v projektu není porušením
pravidel pro zadávání veřejných zakázek. Rozhodnutí podle §14e rozpočtových pravidel navíc
poskytovatel dotace vydává tehdy, jestliže již přiznanou (poskytnutou) dotaci nelze vyplatit
z důvodu pochybení na straně příjemce dotace. V této věci však stěžovatel v oznámení
nepodstatné změny projektu seznámil žalovaného se skutečností, že na rekonstrukci
auly v budově Z vynaložil 2 998 156,82 Kč namísto původně předpokládaných a schválených
523 295 Kč.
[22] Městský soud však na posuzovaný problém hleděl zbytečně zužujícím způsobem,
když toliko hledal cesty, jak oznámení o neschválení oznámené změny v projektu připodobnit
k rozhodnutí o nevyplacení části dotace podle §14e rozpočtových pravidel (především odstavce
57 a 58 napadeného usnesení). Zároveň lze z argumentace městského soudu vyčíst jistou lítost,
že stěžovatel postup žalovaného nekvalifikoval jako nezákonný zásah, k jehož posouzení městský
soud v tomto řízení neměl prostor. Pokud však městský soud odmítl žalobu proto, že napadený
úkon nebylo možné považovat za rozhodnutí v materiálním smyslu, fakticky tím konstatoval,
že tento úkon nezkrátil žalobce na jeho veřejných subjektivních právech. Tento znak je
však správním rozhodnutím i nezákonným zásahům správních orgánů společný, odlišnosti
spočívají v prvé řadě ve formě působení veřejné správy – rozhodnutí jsou obecně činěna
ve formalizované podobě, zásahy konkrétní formu zpravidla postrádají a mají spíše podobu
faktických úkonů (srov. podrobněji odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
23. května 2018, č. j. 6 As 103/2018 - 53). Na druhou stranu, nedodržení zákonem
předpokládané formy nebrání kvalifikaci určitého úkonu jako rozhodnutí (rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 28. srpna 2014, č. j. 7 As 100/2014 - 52, č. 3151/2015 Sb. NSS, a ze dne
18. srpna 2016, č. j. 9 As 204/2015 - 40).
[23] Nejvyšší správní soud přitom nesdílí závěr městského soudu, že se neschválení
nepodstatné (a tedy ex-post oznamované) změny v projektu v právní sféře žalobce neprojeví.
V kapitole 5.3.2. příručky je uvedeno, že pokud ke schválení změny ze strany žalovaného nedojde
„stávají se automaticky veškeré výdaje související s neschválenou změnou projektu nezpůsobilými. Pokud zároveň
nebyla tato změna oznámena příjemcem předem, může jít, podle její povahy, i o porušení rozpočtové kázně
příjemcem, se všemi důsledky s toho vyplývajícími.“ Znovu žádat o schválení jednou neschválené změny
nelze.
[24] Z toho je zřejmé, že sdělení žalovaného o tom, že neschválil nepodstatnou změnu
v projektu, která mu byla nahlášena v rámci monitorovací zprávy (až po jejím uskutečnění), práva
a povinnosti příjemce dotace ovlivní. V prvé řadě to činí nezpůsobilými všechny výdaje
vynaložené v souvislosti s touto změnou (v případě stěžovatele by šlo o 2 474 861 Kč,
tedy o rozdíl mezi skutečnou hodnotou prací provedených na tomto stavebním objektu
a původně nahlášenou podstatnou změnou v projektu – rekonstrukcí auly v budově Z).
Nezpůsobilé výdaje jsou „výdaje, které nemohou být obecně financovány z OP VaVpI, nebo v konkrétním
případě porušují pravidla OP VaVpI stanovená v dokumentaci pro danou výzvu […] Pokud tyto výdaje
v projektu existují, musí být vyčísleny v rozpočtu projektu a být vždy financovány z jiných zdrojů
žadatele/příjemce“ (kapitola 2.2 příručky). Jinými slovy, vynaloží-li příjemce dotace na změnu
v projektu, kterou (mylně) považuje za nepodstatnou, určité výdaje, a žalovaný tuto změnu
z jakéhokoli důvodu neschválí, nemá žadatel právo pokrýt tyto výdaje z prostředků vyplacených
v rámci dotace.
[25] Nejvyšší správní soud tedy konstatuje, že materiální znaky rozhodnutí ve smyslu §65
s. ř. s. sdělení žalovaného naplňuje. Po neschválení oznámené změny v projektu totiž nastupuje
automatický následek v podobě klasifikace vynaložených výdajů jako nezpůsobilých a nemožnost
jejich proplacení z prostředků poskytnutých v rámci dotace. Navazovat může též závěr
o porušení rozpočtové kázně a uložení povinnosti příjemce provést odvod za porušení
rozpočtové kázně (§44a rozpočtových pravidel). Rozhodnutí o odvodu za porušení rozpočtové
kázně je sice soudně přezkoumatelné, to však nebrání úvaze, zda lze samostatně soudně
přezkoumat i jemu předešlé úkony poskytovatele dotace – zvlášť v situaci, kdy k porušení
rozpočtové kázně nemusí dojít vždy (srov. analogicky úvahy Ústavního soudu vyjádřené ve výše
citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/14). Dle rozpočtových pravidel účinných do 19. února 2015
nebylo možné příjemce dotace odkazovat ani na soudní ochranu prostřednictvím žaloby
proti rozhodnutí poskytovatele o nevyplacení části dotace podle §14e, kteréžto bylo podmíněno
porušením pravidel pro zadávání veřejných zakázek (viz výše).
[26] Má-li však určitý způsob výstupu činnosti veřejné správy mít povahu správního
rozhodnutí, musí pravomoc poskytovatele dotace takové rozhodnutí vydat založit zákon, nikoli
metodiky či příručky toho kterého dotačního programu (z tohoto předpokladu ostatně vychází
i výše citovaná judikatura Nejvyššího správního soudu, která označovala za nicotná rozhodnutí
o námitkách proti oznámení o nevyplacení části dotace podle §14e rozpočtových pravidel,
neboť zákon v té době poskytovateli dotace pravomoc rozhodnout o takových námitkách
nesvěřoval, respektive vůbec nepředpokládal existenci takového opravného prostředku).
Podle článku 2 odst. 3 Ústavy, respektive článku 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod
lze státní moc uplatňovat jen v případech stanovených zákonem a způsobem zákonem
předpokládaným.
[27] Jak již bylo výše zmíněno, rozpočtová pravidla upravují celkem čtyři druhy rozhodnutí
poskytovatele dotace: rozhodnutí o poskytnutí dotace, rozhodnutí vydávaná v souvislosti
s přeměnou či zánikem příjemce dotace, rozhodnutí o nevyplacení (pozastavení výplaty) dotace
a rozhodnutí o odnětí dotace; o odvodu za porušení rozpočtové kázně rozhodují finanční úřady.
Na první pohled lze vyloučit, že by v tomto případě žalovaný uděloval souhlas s přeměnou
či zánikem stěžovatelky, rovněž rozhodnutí o nevyplacení dotace podle §14e (rozpočtových
pravidel) již Nejvyšší správní soud vyloučil. O odnětí dotace (§15 rozpočtových pravidel) zde
taktéž nejde.
[28] Zůstává tedy otázka posouzení neschválení nepodstatné změny v projektu
jako rozhodnutí o poskytnutí dotace, respektive rozhodnutí o jeho změně. Podle §14 odst. 14
písm. a) rozpočtových pravidel může poskytovatel dotace změnit v rozhodnutí o poskytnutí dotace
nebo návratné finanční výpomoci práva nebo povinnosti uvedené v odstavci 3 písm. c), e) až h, j) a k) na základě
žádosti příjemce (pozn. soudu – citovaný text obsahuje chybu v psaní, správně by měl
odkazovat na odstavec 4). Negativní rozhodnutí o poskytnutí dotace – tedy rozhodnutí o jejím
neposkytnutí – podléhalo soudnímu přezkumu i navzdory §14 odst. 5 rozpočtových pravidel,
ve znění účinném do 19. února 2015 (rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 30. září 2015, č. j. 9 Ads 83/2014 - 45, č. 3324/2016 Sb. NSS).
[29] Na základě žádosti o změnu rozhodnutí o dotaci tak poskytovatel dotace vydává
rozhodnutí (vyhovující, případně s určitými podmínkami, či zamítavé). Kromě zamítavého
rozhodnutí poskytovatele dotace lze soudně přezkoumat i takové, v němž poskytovatel žádosti
příjemce dotace vyhověl, avšak stanovil mu určité podmínky vztahující se zpravidla k zajištění
dosažení původního účelu dotace (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 28. března 2018, č. j. 1 Afs 429/2017 - 35). Rozpočtová pravidla, ve znění účinném
do 19. února 2015, definici žádosti o dotaci, respektive o změnu rozhodnutí o poskytnutí dotace,
neobsahovala (v 14 odst. 3 stanovila pouze její náležitosti). Kapitola 2.2 příručky potom vymezuje
žádost o poskytnutí dotace jako projektovou žádost, „tj. formulář žádosti o poskytnutí dotace a jeho
přílohy […], které obsahují informace o projektu a jeho předkladateli […] Vzhledem k tomu, že v Projektové
žádosti, resp. projektu, mohou nastat změny, postupuje příjemce vždy v souladu s aktuálním zněním žádosti,
tj. dle Projektové žádosti ve znění všech změn povolených, resp. schválených ŘO OP VaVpI, které nastaly
po datu přijetí žádosti.“ Poznámka pod čarou pro vyloučení pochybností uvádí, že „mezi povolené
změny se řadí i změny, které obvykle nepodléhají schválení ze strany ŘO Op VaVpI (např. nepodstatné
změny projektu oznámené v monitorovací zprávě)“ (zvýraznil Nejvyšší správní soud).
[30] Z uvedeného vyplývá, že nejen předběžná žádost o schválení podstatné změny,
ale i hlášení nepodstatné změny projektu učiněné ex post v monitorovací zprávě je žádostí
o změnu rozhodnutí o poskytnutí dotace, neboť od okamžiku schválení změny je příjemce
dotace vázán podmínkami stanovenými v rozhodnutí o poskytnutí dotace ve spojení
s nahlášenou a schválenou změnou. Oznámení o neschválení nahlášené nepodstatné změny
v projektu je tím pádem rozhodnutím o zamítnutí žádosti o změnu rozhodnutí o poskytnutí
dotace (respektive rozhodnutím o neposkytnutí dotace v širším slova smyslu).
IV. Závěr a náklady řízení
[31] Městský soud se tedy ve svém závěru, že napadený úkon žalovaného není soudně
přezkoumatelným rozhodnutím, zmýlil. Oznámení o neschválení podstatné změny v projektu má
totiž povahu rozhodnutí o zamítnutí žádosti o změnu rozhodnutí o poskytnutí dotace ve smyslu
§14 odst. 14 písm. a) rozpočtových pravidel, ve znění rozhodném pro posuzovaný případ (v nyní
účinném znění je příslušná právní úprava zahrnuta v samostatném §14o). Takové rozhodnutí
musí (alespoň v režimu rozpočtových pravidel účinných do 19. února 2015) podléhat soudnímu
přezkumu, neboť v jeho důsledku dochází k významnému dotčení práv příjemce dotace – výdaje
vynaložené na neschválenou změnu se totiž automaticky stávají výdaji nezpůsobilými a nelze je
z dotačního titulu pokrýt.
[32] Nejvyšší správní soud proto shledal kasační stížnost důvodnou, pročež v souladu s §110
odst. 1 větou první s. ř. s. zrušil napadené usnesení městského soudu a věc mu vrátil k dalšímu
řízení. V něm městský soud přezkoumá závěry žalovaného o neschválení stěžovatelem oznámené
nepodstatné změny v projektu, a to v rámci nastíněném rozšířeným senátem Nejvyššího
správního soudu v bodech 29 až 35 výše citovaného rozsudku č. j. 9 Ads 83/2014 - 46. Městský
soud též zohlední, že jeho závěry ohledně nemožnosti vyslovit nicotnost rozhodnutí žalovaného
o námitkách stěžovatele ze shora uvedených důvodů neobstály.
[33] Městský soud v novém rozhodnutí rozhodne i o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 3 věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. srpna 2018
JUDr. Tomáš Langášek
předseda senátu