ECLI:CZ:NSS:2012:6.APS.4.2011:144
sp. zn. 6 Aps 4/2011 - 144
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Milady Tomkové
a soudců JUDr. Kateřiny Šimáčkové a JUDr. Bohuslava Hnízdila v právní věci žalobce:
Statutární město Ostrava, se sídlem Prokešovo náměstí 1803/8, Ostrava, zastoupeného
JUDr. Tomášem Sokolem, advokátem, se sídlem Sokolská 60, Praha 2, proti žalovaným: 1) Vláda
České republiky, se sídlem nábřeží Edvarda Beneše 128/4, Praha 1, 2) Ministerstvo životního
prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, 3) Ministerstvo dopravy, se sídlem
nábř. Ludvíka Svobody 1222/12, Praha 1, o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační
stížnosti Mgr. Petra Kausty, uplatňujícího práva osoby zúčastněné na řízení, bytem Čs. legií 18,
Ostrava, zastoupeného Mgr. Tomášem Krásným, advokátem, se sídlem Čs. legií 5, Ostrava,
proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 2. 8. 2011, č. j. 3 A 54/2010 - 86,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á .
II. Stěžovatel je pov ine n zaplatit žalobci k rukám jeho zástupce náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti ve výši 2880 Kč ve lhůtě 15 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
Stěžovatel napadá kasační stížností usnesení Městského soudu v Praze ze dne 2. 8. 2011,
č. j. 3 A 54/2010 - 86, kterým bylo rozhodnuto, že stěžovatel není osobou zúčastněnou na řízení
ve věci žaloby na ochranu před nezákonným zásahem žalovaných, kterou se žalobce domáhal,
aby žalovaným bylo zakázáno pokračovat v porušování práva žalobce na příznivé životní
prostředí spočívající v nedostatečné a neefektivní ochraně čistoty ovzduší a v nesprávné
implementaci komunitárního práva, a to zejména v nevytvoření efektivního systému vedoucího
k dodržování limitů znečištění ovzduší.
Městský soud v napadeném usnesení dospěl k závěru, že stěžovatel není osobou
zúčastněnou na řízení, neboť zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, (dále jen „s. ř. s.“),
v §34 odst. 1 stanoví, že osobami zúčastněnými na řízení jsou osoby, které byly přímo dotčeny
ve svých právech a povinnostech vydáním napadeného rozhodnutí nebo tím, že rozhodnutí
nebylo vydáno a osoby, které mohou být přímo dotčeny jeho zrušením nebo vydáním. Městský
soud poukázal na to, že přímo z dikce citovaného ustanovení plyne, že zákon počítá s využitím
institutu osoby zúčastněné na řízení jen ve vztahu k řízením o žalobách proti rozhodnutím
správního orgánu a o žalobách na ochranu proti nečinnosti správního orgánu. Institut osoby
zúčastněné na řízení naopak nelze využít v řízení o jiných typech žalob, tedy ani v řízení
o žalobách na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu podle §82 a násl. s. ř. s.
Městský soud tedy konstatoval, že stěžovatel není osobou zúčastněnou na řízení,
protože nesplňuje zákonné podmínky. Dále městský soud poukázal i na judikaturu Nejvyššího
správního soudu k této věci, a to na rozsudek ze dne 2. 10. 2008 č. j. 3 Aps 5/2008 - 282,
který tento právní výklad podporuje.
V kasační stížnosti stěžovatel namítl, že městským soudem provedený výklad zákona
nezohledňuje teleologický výklad. Podle stěžovatele zákonodárce chtěl umožnit osobám,
které byly dotčeny na svých právech, aby se mohly soudního řízení zúčastnit. Stěžovatel uvádí,
že žije na území žalobce a je přesvědčen, že se ho týkají právní kroky žalobce, které by mohly
přispět ke zlepšení současné situace životního prostředí. Současný stav ovzduší na území žalobce
je podle stěžovatele katastrofální a stěžovatel, jeho rodina i ostatní občané žalobce jsou nuceni
dýchat nebezpečné látky a částice, proto stěžovatel hodlá prosazovat svá práva jako osoba
zúčastněná. Soudní řízení, jehož se stěžovatel chce zúčastnit, pak může vést k vydání rozhodnutí
správních orgánů, která se stěžovatele a jeho rodiny budou přímo dotýkat. Stěžovatel uvádí,
že městský soud postupoval nesprávně, neboť stěžovatel chce svými argumenty podpořit úsilí
žalobce a výsledek řízení se bude stěžovatele týkat. Rovněž stěžovatel poukazuje na to,
že zásahová žaloba ve své druhé části věcně navrhuje, aby soud přikázal žalovaným realizaci
konkrétních opatření, což de facto je žaloba proti dosavadní nečinnosti správního orgánu.
Stěžovatel dále uvádí, že závěry citovaného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
č. j. 3 Aps 5/2008 - 282 nelze na jeho případ aplikovat s ohledem na specifičnost předmětného
řízení. Z těchto důvodů pak stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadené rozhodnutí
městského soudu zrušil.
Žalobce se ke kasační stížnosti stěžovatele vyjádřil tak, že se ztotožňuje se závěry
napadeného usnesení městského soudu a uvádí, že by dle argumentace stěžovatele do řízení mohl
vstoupit prakticky každý občan města Ostrava (tedy celkem téměř 400 000 osob),
což by znamenalo neúměrnou administrativní zátěž rozhodujícího soudu, průtahy a celkovou
nehospodárnost řízení. Žalobce dále uvedl, že stěžovatel je současně členem zastupitelstva
žalobce a jako občan i člen zastupitelstva má k dispozici celou řadu zákonných institutů,
jejichž prostřednictvím může získávat informace o předmětu řízení. Pokud se stěžovatel
domnívá, že může žalobci jakkoliv přispět k úspěšnému vedení předmětného sporu, není
toto podmíněno jeho osobní účastí na řízení. Žalobce se svou žalobou domáhá ochrany práv
a ochrany životního prostředí ve prospěch všech svých obyvatel, čímž naplňuje své poslání
samosprávného orgánu. Je tedy logické a správné, aby žalobce jako samosprávný celek zastupoval
své občany a hájil jejich práva v předmětném řízení sám a naopak není žádoucí, aby se řízení
účastnili přímo obyvatelé města.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že stěžovatel je osobou oprávněnou k podání
kasační stížnosti, neboť byl účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí krajského soudu
vzešlo (§102 s. ř. s.), je řádně zastoupen a kasační stížnost podal včas (§106 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud shledává kasační stížnost přípustnou. Nejvyšší správní soud napadené
usnesení krajského soudu v mezích řádně uplatněných kasačních důvodů a podle §109 odst. 2 a 3
s. ř. s. přezkoumal, přitom dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Podle §34 odst. 1 s. ř. s. jsou osobami zúčastněnými na řízení „osoby, které byly přímo dotčeny
ve svých právech a povinnostech vydáním napadeného rozhodnutí nebo tím, že rozhodnutí nebylo vydáno,
a ty, které mohou být přímo dotčeny jeho zrušením nebo vydáním podle návrhu výroku rozhodnutí soudu, nejsou-li
účastníky a výslovně oznámily, že budou v řízení práva osob zúčastněných na řízení uplatňovat.“
Podle uvedené dikce zákona se tedy institut osoby zúčastněné na řízení využívá v řízení o zrušení
správního rozhodnutí či o nečinnosti správního orgánu. Tento závěr potvrzuje i dosavadní
judikatura Nejvyššího správního soudu, z níž vyplývá, že institut osoby zúčastněné na řízení
ve smyslu §34 s. ř. s. se omezuje pouze na řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu
(§65 a násl. s. ř. s.) a řízení o žalobě proti nečinnosti správního orgánu (§79 a násl. s. ř. s.).
V řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu
(§82 a násl. s. ř. s.) je účast osoby zúčastněné na řízení z povahy věci vyloučena (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 10. 2008, č. j. 3 Aps 5/2008 - 282; přičemž všechny
rozsudky Nejvyššího správního soudu jsou dostupné na www.nssoud.cz). V rozsudku
č. j. 4 Aps 5/2009 - 249 ze dne 26. 8. 2009 Nejvyšší správní soud vysvětlil svůj výklad §34
odst. 1 s. ř. s. tak, že „předmětné ustanovení hovoří o dotčení na právech a povinnostech vydáním rozhodnutí,
což je případ účastenství v řízení o žalobě podle §65 a násl. s. ř. s. nebo dotčení tím, že rozhodnutí vydáno nebylo,
což je zase případ účastenství v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti podle §79 a násl. s. ř. s.“
K obdobnému závěru, tedy že soudní řád správní omezil institut osob zúčastněných jen na řízení,
ve kterém je napadáno rozhodnutí správního orgánu, a na řízení proti nečinnosti správního
orgánu, dospívá i komentářová literatura (srov. např. Vopálka, Mikule, Šimůnková, Šolín: Soudní
řád správní. Komentář. C. H. Beck: Praha, 2004, str. 56).
Stěžovatel dále namítal, že se v posuzovaném případě vlastně jedná o žalobu na nečinnost
a že tedy výše uvedenou argumentaci o osobě zúčastněné na řízení o ochraně před nezákonným
zásahem není možno na posuzovaný případ v plném rozsahu použít. K tomu Nejvyšší správní
soud poukazuje na svou judikaturu (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
14. 7. 2009, č. j. 2 As 44/2009 - 44), v níž opakovaně upozorňuje na to, že institut osoby
zúčastněné na řízení je v zákoně vymezen poměrně úzce. Podle soudního řádu správního
je totiž třeba, aby dotčení v právech bylo přímé, nepostačí tedy zasažení nepřímé, obecné
či dokonce eventuální. Při posuzování dotčenosti je třeba vycházet i ze znění §2 s. ř. s.,
dle něhož ve správním soudnictví poskytují soudy ochranu veřejným subjektivním právům
fyzických i právnických osob způsobem stanoveným tímto zákonem a za podmínek stanovených
tímto nebo zvláštním zákonem a rozhodují v dalších věcech, v nichž tak stanoví tento zákon.
Z tohoto ustanovení plyne, že hovoří-li nějaké ustanovení soudního řádu správního o právu
(ve smyslu oprávnění) míní tím veřejné subjektivní právo. V nyní posuzované věci ovšem
stěžovatel neuvedl žádné veřejné subjektivní právo, na němž by mohl být rozhodováním soudu
o žalobcově návrhu přímo dotčen, pouze obecně tvrdí, že má zájem na vyhovění žalobcova
návrhu jako jeho obyvatel. Nejvyšší správní soud však vychází z toho, že pro konstatování
účastenství nepostačuje obecné tvrzení, že je stěžovatel ve stejné faktické i právní pozici
jako všichni ostatní obyvatelé žalobce. Ve srovnatelných případech již Nejvyšší správní soud
judikoval, že bez dalšího není osobou zúčastněnou na řízení ani zaměstnanec účastníka
(srov. rozsudek č. j. 2 As 44/2009 - 44 ze dne 14. 7. 2009), ani společník účastníka (rozsudek
č. j. 5 As 4/2009 - 86 ze dne 31. 7. 2009, publikovaný pod č. 1929/2009 Sb. NSS). Logicky tedy
ani obyvatel obce, která je žalobcem, pouze z titulu své příslušnosti k obci žalobce nemůže své
účastenství dovozovat.
Nejvyšší správní soud neshledal žádný důvod pro to, aby se od svého dosavadního
výkladu institutu osoby zúčastněné na řízení odchýlil, a to tím spíše, že stěžovatel neuvedl žádný
věcný důvod, proč by měl být shledán osobou zúčastněnou na řízení a jaký přínos
by jeho účastenství pro posuzovanou věc mělo přinést.
Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že se městský soud v napadeném rozsudku
nedopustil pochybení, pro něž by bylo na místě tento rozsudek zrušit a věc mu vrátit k dalšímu
řízení, a proto kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Na okraj pak Nejvyšší správní soud poznamenává, že stěžovatel, který je svou profesí
advokát, si mohl být vědom, že jeho požadavek zúčastnit se řízení jako osoba zúčastněná
na řízení neobstojí ani z pohledu právní úpravy ani podle judikatury Nejvyššího správního soudu,
s níž byl seznámen městským soudem. Ostatně, jak již bylo uvedeno, stěžovatel
ve svých podáních nesděluje žádné věcné důvody, z nichž by bylo možno dovozovat, jak by chtěl
ovlivnit právní pozici žalobce.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, proto mu právo na náhradu nákladů
nenáleží (§60 odst. 1 s. ř. s.). Žalovaným správním orgánům náklady řízení nad rámec
jejich běžné úřední činnosti nevznikly. Podle §60 odst. 1, §120 s. ř. s. má účastník, který měl
ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil,
proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Žalobce měl ve věci plný úspěch, náleží
mu proto vůči stěžovateli právo na náhradu nákladů řízení před soudem důvodně vynaložených
(§60 odst. 1 s. ř. s.), a to konkrétně náklady na jeden úkon právní služby podle §11 písm. d)
vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách a náhradách advokátů za poskytování právních služeb
(advokátní tarif), ve výši 2100 Kč a dále 300 Kč na náhradě hotových výdajů advokáta podle §13
odst. 3 citované vyhlášky, celkem tedy 2400 Kč. Částku pak Nejvyšší správní soud zvýšil o 20 %,
neboť zástupce žalobce je plátce DPH. Celkově tedy činí náhrada nákladů 2880 Kč. Tuto částku
je stěžovatel povinen zaplatit žalobci do patnácti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám
jeho právního zástupce.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. ledna 2012
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu