ECLI:CZ:NSS:2015:6.AS.113.2014:35
sp. zn. 6 As 113/2014 - 35
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy a soudce zpravodaje
JUDr. Karla Šimky a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Tomáše Langáška v právní věci
žalobce: Oživení, o. s., se sídlem Lublaňská 18, Praha 2, zastoupen Mgr. Petrou Bielinovou,
advokátkou, se sídlem Muchova 13/232, Praha 6, proti žalované: České dráhy, a.s., se sídlem
Nábřeží L. Svobody 1222, Praha 1, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 25. 4. 2014, č. j. 10 A 18/2014 - 52,
takto:
I. Kasační stížnost žalobce se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Rozhodnutí krajského soudu
[1] Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 25. 4. 2014, č. j. 10 A 18/2014 - 52, zamítl
žalobu podanou žalobcem (dále jen „stěžovatel“) s návrhem, aby žalované bylo zakázáno
zasahovat do žalobcova práva na informace účelovým opakovaným vydáváním a následným
rušením svých vlastních správních rozhodnutí o odmítnutí informace, jejichž jediným účelem
je nevydat jakékoli pravomocné správní rozhodnutí, které by žalobce mohl podrobit soudnímu
přezkumu dle §65 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Dále
městský soud odmítl návrh stěžovatele, aby soud zrušil rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 9. 2013
č. j. 57403/2013-O25, a odmítl také návrh stěžovatele, aby žalovanému bylo uloženo poskytnout
stěžovateli informace požadované v jeho žádosti o informace ze dne 27. 3. 2012.
[2] V odůvodnění napadeného rozsudku městský soud dospěl k závěru, že není možno
se proti prvostupňovým rozhodnutím vydaným povinným subjektem ve smyslu zákona
č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (dále jen „zákon o svobodném přístupu
k informacím“), bránit zásahovou žalobou, neboť stěžovatel jimi dosud nebyl na svých právech
zkrácen. Žalovaná totiž nevydala dosud žádný akt, jímž by závazně určila, že stěžovatel právo
na poskytnutí požadovaných informací nemá. Tato skutečnost by byla dostatečným důvodem
pro zamítnutí žaloby. Soud nicméně musel vzít do úvahy námitku stěžovatele, že žalovan á může
nekonečným „kolotočem“ vydávaných a následně rušených rozhodnutí o odmítnutí žádosti
dosáhnout toho, že správní řízení nebude pravomocně ukončeno nikdy, takže stěžovatel nebude
mít možnost obrátit se na správní soud. Taková situace skutečně teoreticky nastat může, a pokud
by se jí stěžovatel neměl možnost bránit u správního soudu, jednalo by se o rozpor
s ust. čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Soud proto musel vážit, jakým způsobem
by se mohl stěžovatel proti takové situaci bránit, resp. jaký vhodný prostředek obrany mu soudní
řád správní nabízí. Podle názoru městského soudu je tímto prostředkem žaloba proti rozhodnutí
správního orgánu podaná proti zrušujícímu rozhodnutí odvolacího orgánu. Pokud půjde
o několikáté zrušující rozhodnutí, které bude založeno na stejných nebo podobných důvodech,
a bude tedy možno dovodit, že se skutečně již jedná ze strany povinného subjektu o ob strukci,
jejímž jediným cílem bude zabránit realizaci práva žadatele na informace a znemožnit mu přístup
k soudu, pak lze takové zrušující rozhodnutí již posoudit jako rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s.,
tedy jako rozhodnutí, jímž je žadateli informace ode přena a které pak bude možno napadnout
správní žalobou. V případě přezkumu takového rozhodnutí pak soudu nic nebrání ani v aplikaci
ust. §16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím a soud tak může efektivně zjednat
žadateli přístup k požadovaným informacím, budou-li pro to splněny zákonné podmínky. Taková
možnost obrany je efektivnějším prostředkem ochrany práva na informace než zásahová žaloba,
kterou stěžovatel zvolil. Přijatý výklad je pak rovněž v soula du se zásadou, podle
níž má být zásahová žaloba obecně subsidiárním prostředkem ochrany ve správním soudnictví,
a má tedy být využívána jen tam, kde nelze ochrany dosáhnout cestou žaloby proti rozhodnutí.
Pokud by soud dospěl k závěru, že v projednávaném případě se žalovaná skutečně dopustila
obstrukcí s cílem stěžovateli zabránit v přístupu k jím požadovaným informacím,
pak by kupř. poslední rozhodnutí předsedy žalované ze dne 28. 8. 2013 bylo rozhodnutím
přezkoumatelným ve správním soudnictví. Ve vztahu k němu by pak ovšem nebyla splněna
podmínka, aby nezákonný zásah nebyl rozhodnutím, a soud by proto musel zásahovou žalobu
i v takovém případě zamítnout. O zrušení tohoto rozhodnutí pak soud bez návrhu rozhodnout
nemohl, nehledě k tomu, že by taková žaloba byla opožděná.
[3] Městský soud se nezabýval otázkou, zda postup žalované již dosáhl obstrukční míry,
protože tuto otázku bude podle moci řešit až v případě, kdy bude rozhodnuto o posledním
podaném odvolání stěžovatele proti rozhodnutí povinného subjektu ze dne 9. 9. 2013.
Protože stěžovatel výslovně uváděl, že nemíní svoji podanou žalobu jako žalobu na ochranu proti
nečinnosti, a nenavrhoval soudu, aby žalované uložil povinnost rozhodnutí o odvolání vydat,
soud, vázán v tomto ohledu žalobním petitem, nemohl takovou povinnost žalované uložit.
Nemohl ani v dané věci aplikovat ust. §16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím,
protože nepřezkoumával rozhodnutí o odvolání, jak toto ustanovení k nařízení poskytnutí
informací požaduje. Bez splnění této podmínky není možné povinnému subjektu nařídit,
aby požadované informace poskytl. Městský soud nevyhověl ani návrhu stěžovatele na zrušení
posledního prvoinstančního rozhodnutí povinného subjektu, a to z důvodu, že jde o rozhodnutí
prvoinstanční, a tedy nepravomocné, proti němuž je přípustný řádný opravný prostředek
(tj. odvolání, které také žalobce skutečně podal) ve správním řízení. Pro úplnost městský soud
připomenul žalované, že odvolací orgán v případě, že dospěje k závěru o neudržitelnosti
prvoinstančního rozhodnutí, nemusí nutně spolu s jeho zrušením toliko vrátit
věc prvoinstančnímu orgánu k novému rozhodnutí, ale může také sám požadované informace
poskytnout. Zejména v případě, kdy o odvolání rozhoduje ten, kdo stojí v čele povinného
subjektu, a kdy je tedy velmi pravděpodobné, že požadované informace se nacházejí ve faktické
dispozici odvolacího orgánu, by se takový postup jevil jako vhodný a souladný se zásadou
hospodárnosti správního řízení.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalované k ní
[4] Stěžovatel v kasační stížnosti podané v zákonné lhůtě uplatnil důvody
podle ust. §103 odst. 1 písm. a), d) a e) s. ř. s. Namítá, že městský soud rezignoval na meritorní
posouzení postupu žalované, který vědomě a účelově opakovaně vydává v první instanci
rozhodnutí o odmítnutí informace, které pak předseda představenstva žalovaného na základě
odvolání stěžovatele ruší a vrací zpět k dalšímu řízení, avšak jen pr oto, aby následně byla žádost
o informace z naprosto totožných důvodů opětovně odmítnuta v první instanci, a tak pořád
dokola. Městský soud se vydal cestou nejsnazšího postupu, když s odkazem na možnost žalovat
věc i jiným způsobem, než který zvolil stěžovatel, a při kterém stěžovatele čekají ještě minimálně
dvě soudní řízení - žaloba na nečinnost žalované a později žaloba na rozhodnutí o (ne)odmítnutí
informace a zároveň neposkytnutí informace. Stěžovatel nesouhlasí se závěrem, že nebyl na svých
právech zkrácen. Je naprosto zjevné, že stěžovatel se nemůže bránit žalobou
proti pravomocnému rozhodnutí žalované právě proto, že jej žalovaná účelově nevydala .
A žalovaná takové rozhodnutí nevydala právě a jen proto, aby se stěžovatel proti takovému
rozhodnutí nemohl bránit, a naopak musel před podáním žaloby dle §65 s . ř. s. přinejmenším
žalovat ještě na nečinnost žalované. Mnohaletý „kolotoč“ správních a soudních řízení, motivován
zájmem odsunout rozhodnutí soudu o samém meritu věci, je namístě již dnes posoudit
jako zásah žalované společnosti do práva stěžovatele na informace. Účelovost postupu
žalovaného je zcela zjevná a dokonce ani žalovan ý své účelové jednání nezpochybňuje. Relevance
požadovaných informací pro stěžovatele pochopitelně postupem času rapidně klesá. Žalovaná
získává za vydatné pomoci městského soudu významnou výhodu, protože porušování zákona
je de facto interpretováno jako jednání, které je stále ještě „v normě“. Stěžovatel zdůrazňuje,
že již má v této věci za sebou, kromě pěti kol správního řízení, i dvě kola soudních řízení,
a to úspěšnou žalobu o určení, zda žalovaný je, či není povinným subjektem, a částečně úspěšnou
žalobu o to, zda neformální dopis předsedy představenstva je, či není rozhodnutím,
které lze napadnout žalobou ve správním soudnictví. Již v žalobě z roku 2012 se stěžovatel
výslovně domáhal i rozhodnutí ve smyslu §16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu
k informacím, avšak marně.
[5] Stěžovatel dále namítá, že napadený rozsudek je také nepřezkoumatelný pro svoji
nesrozumitelnost, respektive vnitřní rozporuplnost. Městský soud totiž na jednom místě
odůvodnění uvádí, že „(…)rozhodnutí o odvolání nelze rovněž napadnout správní žalobou z důvodu, že nejde
o rozhodnutí ve smyslu §65 soudního řádu správního“ , a na jiném místě rozsudku uvádí, že „podle názoru
soudu je vhodným prostředkem obrany žaloba proti rozhodnutí správního orgánu podaná proti zrušujícímu
rozhodnutí odvolacího orgánu“. Stěžovatel uvádí, že měl původně v úmyslu tuto věc potřetí zažalovat
způsobem, který nyní doporučil městský soud. Obával se však, znaje judikaturu Nejvyššího
správního soudu, že taková žaloba by byla na počátku městským soudem odmítnuta
jako předčasná. Z tohoto důvodu stěžovatel vyčkával, až se mu „nahromadí“ opakovaná účelová
rozhodnutí žalované. Avšak ke smůle stěžovatele Nejvyšší správní soud v říjnu 2013 (tedy
v době, kdy žalovaná měla rozhodnout o pátém odvolání stěžovatele) vydal rozsudek ze dne
11. 10. 2013, č. j. 7 As 4/2013 - 81, jehož adresátem byla shodou okolností právě žalovaná.
A tak žalovaná, znaje dříve než stěžovatel nejnovější rozhodnutí Nejvyššího správního soudu,
v pátém kole správního řízení rozhodnutí předsedy představenstva již nev ydala, neboť věděla,
že by takové rozhodnutí mohlo být s úspěchem napadeno u soudu, ačkoliv není pravomocné.
Jako špatný vtip pak zní poučení městského soudu, ve kterém soud připomíná „zejména
žalované“, že předseda představenstva může také k odvolání žalo bce sám informaci poskytnout,
a nikoliv jen rozhodnutí prvoinstanční neustále rušit a věc opakovaně vracet k první instanci,
a že „takový postup by se soudu jevil jako souladný se zásadou hospodárnosti správního řízení“.
Z postupu žalované je totiž zřejmé, že ona zákon, natož pak nějaké zásady správního řízení,
nemíní nyní ani v budoucnosti dodržovat.
[6] Pokud jde o výrok II., namítá stěžovatel nezákonnost výroku soudu, protože pro jeho
vydání nebyly splněny zákonem stanovené podmínky. Není totiž pravda, že žalobce nevyčerpal
v řízení před správním orgánem veškeré možné řádné opravné prostředky před podáním žaloby.
Žalobce se proti poslednímu rozhodnutí o odmítnutí žádosti o informace řádně a včas odvolal
(stejně jako proti všem předešlým rozhodnutím o odmítn utí informace v této věci),
avšak žalovaná o tomto odvolání dosud nerozhodla, a to jen proto, aby toto její rozhodnutí
nemohlo být napadeno žalobou ve správním soudnictví dle §65 s. ř. s. Žalovaná o podaném
odvolání nerozhodla ani poté, co jí byl doručen napadený rozsudek, a zůstává i nadále nečinná.
Stěžovatel si je jist, že žalovaná o podaném odvolání ze září 2013 nerozhodne dříve,
než k takovému postupu bude donucena. Za skutkové situace tohoto případu nelze po stěžovateli
spravedlivě požadovat, aby následoval postup vhodný podle městského soudu.
[7] Pokud jde o výrok III ., lze podle stěžovatele vzhledem ke všem okolnostem případu
postupovat podle §16 odst. 4, věta druhá zákona o svobodném přístupu k informacím,
a tedy že lze po věcné stránce přezkoumat, zda existují důvody pro odmítnutí informace
či nikoliv. Absenci rozhodnutí o odvolání nelze klást k tíži stěžovatele, který o jeho vydání všemi
možnými prostředky usiluje již řadu let.
[8] Stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napaden ý rozsudek a vrátil
věc krajskému soudu k dalšímu řízení.
[9] Žalovaná se ve vyjádření ke kasační stížnosti plně ztotožnila se závěry městského soudu
a její argumentace odpovídá odůvodnění napadeného rozsudku. Uvádí, že při vyřizování žádostí
dle zákona o svobodném přístupu k informacím postupuje zcela v souladu se zákonem
a stěžovatel nebyl na svých právech v důsledku rozhodovací činnosti žalované nijak zkrácen.
Již z povahy věci, kdy stěžovatel vystupuje v roli žadatele a žalovaná naopak v roli povinného
subjektu, je více než zřejmé, že zájmy stěžovatele a žalované jsou diametrálně odlišné. Skutečnost,
že stěžovateli nebylo plně vyhověno v jeho požadavku, neboť dle svého subjektivního
přesvědčení jedná po právu, nelze považovat za nezákonný zásah. Dle názoru žalované by mělo
být vždy přihlédnuto k jejímu specifickému postavení, neboť není standardním povinným
subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím, není orgánem státní správy
ani samosprávy, pohybuje se v konkurenčním prostředí. Okruh informací poskytovaných
žalovanou je bezesporu užší než u běžných povinných subjektů. Právní názory soudu, na které
poukazuje stěžovatel, by neměly být aplikovány mechanicky, neboť takový postup by mohl
žalované přivodit značnou újmu. V případě žalované lze odlišit materiální původ finančních
prostředku. U požadovaných smluv se jedná o výkon vlastní ekonomické činnosti, tj. nakládání
s nemovitostmi ve vlastnictví obchodní společnosti, a nikoli o provozování veřejné osobní
železniční dopravy.
[10] Žalovaná navrhla, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[11] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. §109 odst. 3
a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom
sám neshledal vady uvedené v odst. 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[12] Ze spisu vyplynulo, že stěžovatel podal žádost o poskytnutí informace dne 27. 3. 2012.
Rozhodnutím žalované ze dne 16. 4. 2012, č. j. 1343/2012-O25, byla tato žádost odmítnuta.
K odvolání stěžovatele bylo toto rozhodnutí zrušeno rozhodnutím předsedy představenstva
žalované ze dne 30. 5. 2012, č. j. 56976/2012- O25. Rozhodnutím žalované ze dne 28. 6. 2012,
č. j. 1731/2012-O25, byla žádost stěžovatele podruhé odmítnuta. Odvolání proti tomuto
rozhodnutí bylo vyřízeno sdělením předsedy představenstva ža lované ze dne 9. 8. 2012,
č. j. 57957/2012. Městský soud rozsudkem ze dne 26. 4. 2013, č. j. 11 A 148/2012 - 82, toto
sdělení zrušil a vrátil věc žalované k dalšímu řízení. Rozhodnutím předsedy představenstva
žalované ze dne 10. 5. 2013 bylo výše uvedené rozhodnutí ze dne 28. 6. 20 12 zrušeno
a věc vrácena k novému projednání. Rozhodnutím žalované ze dne 27. 5. 2013, č. j. 57957/2013-
O25, byla žádost stěžovatele odmítnuta potřetí. Toto rozhodnutí zrušil předseda představenstva
žalované rozhodnutím ze dne 4. 7. 2013, č. j. 57403/2012-O25, a vrátil věc žalované k novému
projednání. Rozhodnutím žalované ze dne 22. 7. 2013, č. j. 57403/2013-O25, byla žádost
stěžovatele odmítnuta počtvrté. K odvolání stěžovatele bylo toto rozhodnutí zrušeno
rozhodnutím předsedy představenstva žalované ze dne 28. 8. 2013 a věc vrácena žalované
k novému projednání. Dne 9. 9. 2013 žalovaná rozhodnutím č. j. 57403/2013O25 odmítla žádost
stěžovatele popáté.
[13] Prvně považuje zdejší soud za důležité odmítnout žalovanou předestřený názor,
aby při posouzení dané věci přihlédl k tomu, že žalovaná není standardním povinným subjektem
podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Takto naznačené rozlišování povinných
subjektů citovaný zákon nezná, a ani kdyby tomu tak bylo, nejednalo by se o důvod, kterým
by žalovaná mohla odůvodnit či objasnit skutečnost, že opakovaně neposkytla stěžovateli
informace ani nedokázala o jeho žádosti v prvém stupni rozhodnout zákonným způsobem.
V tomto směru považuje Nejvyšší správní soud jakékoliv dis putace za nadbytečné,
neboť již v rozsudku ze dne 8. 9. 2011, č. j. 9 As 48/2011 - 129, ke stejným stranám sporu
vyslovil, že výše uvedené důvody pro odmítnutí poskytnutí informace nevtělila žalovaná
do odůvodnění svého rozhodnutí, a stěžovatel s ním proto logicky nemohl polemizovat v řízení
o žalobě, nemohl proti němu vznést své námitky, v důsledku čehož se k tomuto důvodu nemohl
vyjádřit ani městský soud v řízení o žalobě. Tyto důvody nemohou být ze stejných důvodů
meritorně přezkoumány ani Nejvyšším správním soudem. K povaze žalované, tehdy v pozici
stěžovatelky, se zdejší soud vyjádřil následovně: „Vzhledem k charakteru stěžovatelky, kdy je jediným
akcionářem stát a stěžovatelka ve své podstatě hospodaří se státním majetkem, nelze činnosti uspokojující veřejné
služby zcela spolehlivě oddělit od činností ostatních. Pokud se stěžovatelka domnívá, že je určitá její činnost
jednoznačně vyňata z informační povinnosti, potom je povinna v novém rozhodnutí vysvětlit, v čem neveřejnost
požadované informace spatřuje, jaký původ finanční prostředky mají a na základě čeho usuzuje na ryze komerční
charakter provozované činnosti. Teprve s takto odůvodněným odmítnutím žádosti o poskytnutí inf ormace může
žalobce náležitě polemizovat v žalobě.“ Je proto s podivem, že ani poté nedokázala žalovaná žádost
stěžovatele o poskytnutí informací řádně a v přiměřeném čase vypořádat a nadále,
a to bez uvedení relevantních důvodů, lpí na argumentaci, které zdejší soud již jednou
nepřisvědčil.
[14] Podobně jako městský soud ani zdejší soud nepochybuje, že p ředseda představenstva
žalované může k odvolání stěžovatele sám informaci poskytnout, což neučinil. Žalovaná
ani ve vyjádření ke kasační stížnosti neobjasnila, jak je možné, že k tomu nedošlo ani ve čtvrtém
případě, kdy bylo nutno prvostupňové rozhodnutí zrušit, ani neuvedla, proč tak případně nečiní
nyní, k páté příležitosti. Obecná tvrzení o specifickém postavení žalované v procesním kontextu
posuzované věci toliko potvrzují přesvědčení stěžovatele, že jednání žalované je z jevně účelové.
Postup, kterým oddaluje rozhodnutí ve věci a nutí stěžovatele, aby vynakládal další prostředky,
kterými se domůže přezkoumatelného rozhodnutí, odporuje nejen zásadám dobré správy,
ale také zásadám, na kterých stojí zákon o svobodném přístupu k informacím, především zásadě
rychlosti a bezplatnosti poskytování informací a zajištění transparentnosti veřejné sféry.
Jak správně připomíná stěžovatel, oddalováním rozhodnutí o žádosti zpravidla ztrácí požadovaná
informace svoji hodnotu, takže pozdější spory se stávají akademickou debatou bez faktického
přínosu pro žadatele.
[15] Závěry zdejšího soudu o tom, že žalovaná je povinn ým subjektem ve smyslu zákona
o svobodném přístupu k informacím, jsou přitom plně v souladu s výkladem §2 odst. 1 zákona,
jak jej poskytuje konstantní judikatura správních soudů. Ke kritériím, která subjekt musí splňovat,
aby byl považován za veřejnou instituci ve smyslu citovaného ustanovení se opakovaně vyslovil
Nejvyšší správní soud (viz např. rozsudky ze dne 29. 5. 2008, č . j. 8 As 57/2006 - 67, publ. pod
č. 1688/2008 Sb. NSS, ze dne 6. 10. 2009, č . j. 2 Ans 4/2009 - 93, publ. pod č. 1972/2010 Sb.
NSS, či ze dne 19. 2. 2013, č. j. 8 Aps 5/2012 - 47, publ. pod č. 2844/2013 Sb. NSS) i Ústavní
soud (viz např. nálezy ze dne 27. 2. 2003, sp. zn. III. ÚS 686/02, či ze dne 24. 1. 2007, sp. zn.
I. ÚS 260/06). Namátkou podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 10. 2009,
č. j. 2 Ans 4/2009 - 93, publ. pod č. 1972/2010 Sb. NSS, je veřejnou institucí povinnou
poskytovat informace vztahující se k její působnosti společnost ČEZ, a. s., podle rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 27. 9. 2011, č. j. 10 Ca 402/2009 - 38, publ. pod č. 2707/2012
Sb. NSS, jsou takovými subjekty fakultní nemocnice, podle rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 19. 10. 2011, č. j. 1 As 114/2011 - 121, publ. pod č. 2494/2012 Sb. NSS,
je takovým subjektem Dopravní podnik hl. m. Prahy, akciová společnost, a podle rozsudku
Krajského soudu v Brně ze dne 7. 6. 2013, č. j. 62 A 26/2012 - 129, publ. pod č. 2979/2014 Sb.
NSS, je povinným subjektem rovněž právnická osoba, která na základě pověření Ministerstva
dopravy vede pro potřeby veřejnosti celostátní informační systém o jízdních řádech.
[16] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu pak v bodech 102 až 104 svého usnesení
ze dne 22. 10. 2014, č. j. 8 As 55/2012 - 62, výše uvedené závěry, k nimž došla judikatura, shrnul
a zobecnil:
„[101] Důležité je v první řadě vymezení věcného rozsahu poskytovanýc h informací, a tedy ve vztahu
k projednávané věci toho, zda vůbec podle své povahy informace o platech zaměstnanců placených z veřejných
prostředků spadají do věcného rozsahu informací poskytovaných podl e zákona o svobodném přístupu
k informacím. Vymezení tohoto věcného rozsahu uvedený zákon spojuje s vymezením okruhu povinných subjektů.
Ty zákon dělí do dvou skupin.
[102] Jednak podle §2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím (p)ovinnými subjekty, které mají
podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, jsou státní orgány, územní
samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce. Zákon hovoří o „informacích vztahujících se k jejich
působnosti“, ovšem současně z výčtu povinných subjektů plyne, že tato „p ůsobnost“ se týká i veřejných institucí,
tedy entit odlišných od státních orgánů, územních samosprávných celků a jejich orgánů. Tyto entity typicky
vykonávají veřejnou správu nevrchnostenskými formami činnosti (například budují a udržují určité stavby, tře ba
silnice a dálnice, vodní díla aj.) nebo dokonce ani nevykonávají veřejnou správu v úzkém slova smyslu a, jsouce
součástí státu nebo jiných veřejnoprávních korporací nebo s nimi právně úzce svázány anebo jimi toliko fakticky
ovlivňovány, obstarávají jinými způsoby věci typicky ve veřejném zájmu nebo určené pro veřejnost (poskytují zcela
nebo zčásti prostřednictvím tržního mechanismu určité služby související více či méně s veřejným zájmem, například
provozují letiště, sportoviště, koupaliště, kulturní a u mělecké instituce, městskou hromadnou dopravu, vyrábějí
elektřinu, provádějí jiné faktické činnosti jako například vědecký výzkum, nejrůzn ější měření, analýzy
aj.) anebo jsou jen a pouze právně spojeny se státem nebo jinými veřejnoprávními korporacemi nebo jimi fakticky
ovlivňovány (např. jakékoli obchodní korporace ovládané státem, obcemi či kraji nebo národní podnik).
[103] Stejně tak v řadě případů státní orgány a územní samosprávné celky a jejich orgány vykonávají veřejnou
správu nevrchnostenskými formami činnosti. Z uvedeného je patrné, že „působnost“ povinných subjektů
v §2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím je nutno vykládat jako jejich činnost, nikoli zúženě
jako oblast uplatnění jejich vrchnostenských pravomocí. Plyne z toho, že povinnost povinných subjektů poskytovat
informace se vztahuje na veškeré aspekty jejich činnosti, ať již mají povahu veřejné s právy, anebo nikoli
a ať již se dané informace týkají vlastního jádra činnosti daného povinného subje ktu, anebo činností majících
ve vztahu k jádrové činnosti toliko povahu činností doprovodných, servisních, pr ovozních, přímo či nepřímo
s ní souvisejících apod., přičemž vyloučeny z poskytování jsou z takto široce vymezeného rozsahu jen takové
informace, na něž se vztahují omezení plynoucí ze zákona o svobodném přístupu k informacím či jiných zákonů
jsoucích v tomto ohledu ve vztahu k zákonu o svobodném přístupu k informacím v poměru speciality. “
[17] Není pochyb, že žalovaný stejně jako jiné povinné subjekty se pohybují v tržním prostředí
a že mnohdy nevykonávají veřejnou správu v tradičním významu tohoto pojmu. To je nicméně
vedlejší, neboť pokud se jedná o důvody odepření informace, je zapotřebí je uvést v rozhodnutí,
kterým není žádosti žadatele vyhověno, nikoliv o nich mimoděk spekulovat v řízení před soudem.
Stěžovatel, ať již má, či nemá nárok na poskytnutí požadovaných informací, což není předmětem
tohoto řízení, je účelovým postupem žalované proti své vůli vržen do absurdní byrokratické
mašinérie na úrovni příběhů z Hlavy XXII či Kafkova Zámku, a to zjevně jen proto, že žalovaná
bytostně odmítá svoji zákonnou roli povinného subjektu podle zákona o svobodném přístupu
k informacím a z toho plynoucí povinnosti.
[18] Zásadní právní otázkou v posuzované věci je, jakými procesními prostředky je mo žné
řešit nastalou situaci. S touto otázkou se městský soud v napadeném rozsudku srozumitelně
vyrovnal. V souladu s právními závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 4. 2013,
č. j. 6 Ads 17/2013 – 25, je přitom na místě zdrženlivost při posuzo vání možné
nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku, pokud lze právní názor krajského soudu
z rozhodnutí seznat. Nelze přisvědčit stěžovateli, že by argumentace městského soudu byla
nesrozumitelná či protimluvná, neboť závěr o možnosti napadnout žalobou zrušující rozhodnutí
žalované je pojímán jako výjimka z obecného pravidla nepřípustnosti takového postupu,
a to právě s ohledem na konkrétní skutkové okolnosti v posuzované věci. Z obsahu kasační
stížnosti je patrné, že stěžovatel odůvodnění napadeného rozsudku rozumí a polemizuje s ním
konkrétními stížními námitkami.
[19] K výše uvedenému zdejší soud dodává, že při hledán í vhodného procesního řešení
je nutno vždy brát v potaz podobné případy, které mohou při vyřizování žádostí o poskytnutí
informací nastat. Postavení stěžovatele je specifické v délce absolvovaného řízení, v tom,
že stěžovatel, jak sám uvádí, vyčkával, až se mu „nahromadí“ opakovaná účelová rozhodnutí
žalované. Využití institutu žaloby proti nezákonnému zásahu, které stěžovatel navrhuje, vychází
ze splnění podmínky intenzity zásahu, tedy z délky řízení, z počtu vydaných rozhodnutí
povinného subjektu v prvém i druhém stupni a také z obsahu těchto rozhodnutí. Ze stejného
kritéria vychází stěžovatel při posuzování podmínek užití po stupu dle §16 odst. 4 zákona
o svobodném přístupu k informacím, když dovozuje, že pokud dosáhne rozhodovací činnost
povinného subjektu neúnosné hranice svojí neúčinností a zdlouhavostí, pak není nutné, aby soud
vyčkával na rozhodnutí o odvolání, a naopak mohl nařídit povinnému subjektu poskytnout
informace ještě před vydáním tohoto rozhodnutí. Nejvyšší správní soud se však s tímto řešením
neztotožňuje, a to z následujících důvodů.
[20] Podle ustanovení §16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím při soudním
přezkumu rozhodnutí o odvolání na základě žaloby podle zvláštního právní ho předpisu soud přezkoumá,
zda jsou dány důvody pro odmítnutí žádosti. Nejsou-li žádné důvody pro odmítnutí žádosti, soud zruší rozhodnutí
o odvolání a rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti a povinnému subjektu nařídí požadované
informace poskytnout. Podle ustanovení §16a odst. 1 písm. c) zákona o svobodném přístupu
k informacím stížnost na postup při vyřizování žádosti o informace (dále jen „stížnost“) může podat žadatel,
kterému byla informace poskytnuta částečně, aniž bylo o zbytku žádosti vydáno rozhodnutí o odmítnutí.
[21] K aplikaci ustanovení §16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím se vyjádřil
Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 31. 7. 2006, č. j. A 2/2003 – 73, ve kterém uvedl,
že „existence §16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím se totiž zjevně vymyká koncepci správního
soudnictví v České republice. Tato norma, která je (legislativně málo šťastně) nepřímou novelou soudního řádu
správního, a kterou je nutno použít v souladu se zásadou lex specialis namísto obecné úpravy soudního řádu
správního, zavádí apelační prvek do jinak přísně kasačního systému správního soudnictví. Nastalý stav i nepřímý
způsob změny jsou jistě krajně nežádoucí, nikoliv však protiústavní. Z článku 36 odst. 2 Listiny základních
práv a svobod ani z jiného ustanovení ústavního pořádku nelze z ejména požadavek výlučně kasačního principu
nijak dovodit. Ústavněprávní výbor Senátu namítl nekoncepčnost řešení při projednávání návrhu novely, a Senát
proto navrhl Poslanecké sněmovně vypustit z návrhu zákona ustanovení §16 odst. 4. Poslanecká sněmovna
návrh neakceptovala a zákon schválila v původní podobě. V současné době analyzované ustanovení tvoří platnou
součást českého právního řádu; jako výjimku z obecně kasačního způsobu rozh odování správních soudů
je však třeba vykládat jej restriktivně. Jednota a vnitřní nerozpornost právního řádu jsou totiž jedním z úhelných
principů právního státu. Nejvyšší správní soud si je vědom skutečnosti, že vládní návrh novely zákona
o svobodném přístupu k informacím nynější ustanovení §16 odst. 4 neobsahoval. Bylo do návrhu zařazeno
teprve v rámci pozměňovacích návrhů v Poslanecké sněmovně. Zařazení ustanovení bylo vyvoláno potřebou reagovat
na praxi některých správních orgánů, které kasačního principu při soudním přezkumu zneužívaly k tomu,
že informace opakovaně, a to i po prohraných soudních sporech, neposkytly a informaci vždy znovu odepřely pouze
s pozměněným právním odůvodněním.“ K autonomnímu pojetí právních institutů upravených zákonem
o svobodném přístupu k informacím tíhne judikatura zdejšího soudu i v jiných případech.
Například ze závěrů rozsudku ze dne 15. 10. 2010, č. j. 2 Ans 7/2010 – 175, vyplývá, že povinné
subjekty ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím poskytují informace zásadně
v režimu tohoto zákona. Ve stejném rozsudku soud rovněž dovodil, že pokud je povinnému
subjektu uloženo poskytovat některé informace v procesu upraveném zákonem o svobodném
přístupu k informacím, pak má podle stejné procesní úpravy poskytovat i informace, jejichž
poskytnutí mu ukládá jiný právní předpis, který sám proces jejich poskytování nijak neupravuje.
[22] Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 27. 11. 2013, č. j. 4 As 116/2013 - 63,
dovodil, že toto ustanovení je možné aplikovat pouze na rozhodnutí povinného subjektu
o odvolání, a nikoli na další případy rozhodování povinného subjektu, a to s následujícím
odůvodněním ve vztahu ke stížnosti na postup při vyřizování žádosti o informace
podle §16a zákona o svobodném přístupu k informacím: „Pokud tedy stěžovatel rozhodoval podle
ustanovení §16a zákona o svobodn ém přístupu k informacím, přičemž správnost tohoto postupu nebyla soudně
napadena a Nejvyšší správní soud se k ní proto nemůže vyjadřovat, je na místě uzavřít, že krajský soud nemohl
výrokem II. napadeného rozsudku uložit stěžovateli poskytnout žalobkyni k opii smlouvy na dražby nemovitostí,
protože k tomu neměl pravomoc. Nejvyšší správní soud si je vědom, že ustanovení §16a odst. 1 písm. c) zákona
o svobodném přístupu k informacím dopadá na případy, kdy „o zbytku žádosti nebylo vydáno rozhodnutí
o odmítnutí“, a institut odvolání a na něj navazují pravomoc správního soudu roz hodnout apelačním způsobem
(tj. uložit povinnému subjektu poskytnout informaci) se použije v případě prvostupňového rozhodnutí o odmítnutí
žádosti. Na druhou stranu je nutné uvést, že př es obdobné znění obou ustanovení (neboť se v obou ustanoveních
hovoří o rozhodnutí o odmítnutí) dopadají na zcela jiné situace, protože v případ ě postupu podle ustanovení
§16 zákona o svobodném přístupu k informacím a rozhodování o odvolání musí být vydán o prvostupňové
rozhodnutí o odmítnutí žádosti, kdežto pro postup podle ustanovení §16a odst. 1 písm. c) zákona o svobodném
přístupu k informacím je stanovena podmínka, že nebylo o zbytku žádosti vy dáno rozhodnutí o odmítnutí.
To znamená, že v prvním případě rozhodnutí o odmítnutí žádosti existuje, v druhém případě nikoli. Nelze rovněž
odhlédnout od toho, že institut stížnosti a recentní znění ustanovení §16 odst . 4 cit. zákona byl do zákona
o svobodném přístupu k informacím vložen zákonem č. 61/2006 Sb. Pokud by bylo úmyslem zákonodárce
rozšířit možnosti apelačního zásahu správním soudem, jistě by tuto otázku výslov ně citovanou novelou upravil.
V opačném případě je nutné vycházet z principu, že výjimky (zde apelační princip rozhodovací správních soudů)
je nutné vykládat restriktivně.“ Podobě lze odkázat i na další rozsudky Nejvyššího správního soudu,
ve kterých byl vysloven i závěr, že není třeba se nejprve bránit žalobou na ochranu
proti nečinnosti při vyřizování stížnosti podané podle §16a odst. 1 písm. b) zákona o svobodném
přístupu k informacím před podáním žaloby na ochranu proti nečinnosti při vyřizování žádosti
o poskytnutí informací (např. rozsudky ze dne 28. 2. 2011, č. j. 2 Ans 9/2010 - 56, a ze dne
29. 10. 2009, č. j. 4 Ans 4/2009 - 86). Na tuto judikaturu vztahující se k §16a odst. 1 písm. b) a c)
zákona o svobodném přístupu k informacím Nejvyšší správní soud navázal v rozsudku ze dne
15. 11. 2012, č. j. 2 Ans 13/2012 - 14, ve kterém dospěl k závěr u, že také stížnost podle
§16a odst. 1 písm. d) zákona o svobodném přístupu k informacím je třeba považovat
za bezvýsledné vyčerpání opravných prostředků na ochranu proti nečinnosti v případě,
kdy povinný subjekt vyzval žadatele o informaci k úhradě nákladů na poskytnutí informace
a nadřízený orgán nerozhodl o podané stížnosti proti výši úhrady v zákonem stanovené lhůtě.
V takovém případě žadatel o informaci může přímo podat žalobu na ochranu proti nečinnosti
povinného subjektu podle §79 a násl. s. ř. s.
[23] Z výše uvedeného je patrné, že aplikace §16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu
k informacím je výjimkou z pravidla kasačního systému správního soudnictví. Podle kasačního
soudu se zároveň jedná o prostředek, jehož účelem je zajistit efektivní ochranu práv žadatele
o poskytnutí informace. Zdejší soud také ve své judikatuře opakovaně akcentoval nutnost
včasného a efektivního rozhodování povinných subjektů, zejména pak toho, aby v rozhodnutí,
jímž se odmítá poskytnutí informace, byly žadateli sděleny konkrétní důvody, pro které takto bylo
rozhodnuto, jejichž správností se následně může zabývat správní soud. Proto vyložil zákonnou
úpravu opravných prostředků upravených v zákoně o svobodném přístupu k informacím tak,
aby stěžovatel nezůstal bez jakékoliv ochrany vůči nečinnosti správních orgánů. Nelze
opomenout, že zákonodárce stanovil v rámci zákona o svobodném přístupu k informacím jasné
lhůty.
[24] Činnost správního orgánu, respektive veřejných institucí v pojetí §2 odst. 1 zákona
o svobodném přístupu k informacím, která jen předstírá plnění rozhodovacích povinností
a ve skutečnosti směřuje k popření práv žadatele o poskytnutí informace, může bezpochyby
vykazovat atributy nezákonného zásahu. Ochrana před nezákonným zásahem se však použije
až tehdy, není-li k dispozici jiný ochranný prostředek. Rozšířený senát Nejvyššího správního
soudu již v usnesení ze dne 31. 8. 2005, č. j. 2 Afs 144/2004 – 110, publ. pod č. 735/2006 Sb.
NSS, dospěl k závěru, že §85 s. ř. s. nelze vykládat tak, „že by vylučoval soudní ochranu
před nezákonným zásahem, existuje-li jiný prostředek ochrany nebo nápravy. Zmíněné ustanovení pouze požaduje
v souladu s celkovou koncepcí subsidiarity soudní ochrany poskytované správními soudy, aby žalobce předtím,
než se obrátí na soud, využil tohoto jiného právního prostředku, který má k dispozici. Nedosáhne-li
jeho prostřednictvím ochrany nebo nápravy, tj. pokud jej bezvýsledně vyčerpá, může žalovat u správního soudu
dle §82 s. ř. s.“ Ve vztahu k poskytování informací pak Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne
6. 11. 2013, č. j. 3 Aps 5/2013 - 27, dospěl k závěru, že „(p)okud by soud přistoupil na výklad
prezentovaný stěžovatelem, byla by zásahová žaloba prakticky jedinou možností, jak se požadované informace
domoci v případě, kdy by jí povinný subjekt odmítl poskytnout. Takový přístup by zcela jistě neznamenal
zefektivnění celého procesu, jak se stěžovatel domnívá. Ostatně dokládá to i nyní posuzovaná věc, kdy se stěžovatel
požadovaných informací domáhá, skrze zásahovou žalobu, prakticky dva roky. Naopak větší efektivitu může
poskytnout pouze procesní režim zákona o svobodném přístupu k informacím, který klade na povinné subjekty
jasné nároky a na rozdíl od soudního řízení obsahuje lhůty, jež zajišťují rychlé projednání konkrétní věci. Zcela
jistě je takový postup i méně formální a pro oprávněného zastupitele jednodušší.“ Zvláštní úprava §16 odst. 4
zákona o svobodném přístupu tak představuje nástroj soudní ochrany ústavně zaručeného práva
na svobodný přístup informacím, který má přednost před uplatněním žaloby proti nezákonnému
zásahu.
[25] Soudní ochrana před opakovaným účelovým rušením rozhodnutí povinného subjektu
o neposkytnutí informace odvolacím orgánem prostřednictvím řízení o žalobě proti rozhodnutí
o odvolání, v rámci něhož může uplatněn postup dle §16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu
k informacím, je při celkovém zhodnocení a v porovnání s dalšími prostředky soudní ochrany,
zejména řízením ve věci zásahové žaloby, prostředkem nejúčinnějším a i z řady dalších důvodů
nejvhodnějším. Konkrétní situace stěžovatele je do značené specifická v důsledku toho, že teprve
v rozsudku ze dne 11. 10. 2013, č. j. 7 As 4/2013 – 81 (který se ovšem zabýval otázkou soudní
přezkoumatelnosti zrušujícího rozhodnutí odvolacího orgánu v podstatně jiné procesní
a skutkové konstelaci), zdejší soud potvrdil, že rozhodnutí, jímž odvolací orgán ruší rozhodnutí
povinného subjektu o odmítnutí žádosti a věc mu vrací k dalšímu řízení, může být za určitých
okolností podrobeno soudnímu přezkumu, a to právě s ohledem na specifika řízení o poskytnutí
informace: „(…) podle zákona o svobodném přístupu k informacím se na kladné rozhodnutí o poskytnutí
informací nevztahují předpisy o správním řízení. V praxi to znamená, že ministerstvo, které je napadeným
správním rozhodnutím zavázáno informaci poskytnout, žádné správní řízení nepov ede a nebude vydávat žádné
rozhodnutí, proti němuž by bylo možno se bránit, ale přímo informaci poskytne. V takovém případě nebude
již stěžovatelka aktivně legitimována k podání žaloby podle ust. §65 s. ř. s., ale měla by pouze možnost podat
žalobu na ochranu před nezákonným zásahem ve smyslu ust. §82 s. ř. s. S ohledem na to, že stěžovatelka
považuje předmětné informace za své obchodní tajemství, nebude však mít v okamžiku poskytnutí těchto informací
povinným subjektem takto podaná žaloba pro stěžovatelk u zřejmě již žádný praktický význam.“
Přestože, jak již bylo řečeno, se u stěžovatele jedná o jinou skutkovou situaci než v citované věci,
lze tímto způsobem, tedy prostřednictvím žaloby proti rozhodnutí, kterým bylo stěžovateli
formálně vyhověno a jímž bylo (opět) zrušeno prvostupňové rozhodnutí o odmítnutí žádosti
o informace, řešit i „nekonečný“ koloběh správních rozhodnutí.
[26] Řešení zastávané stěžovatelem by znamenalo, že při obs trukcích povinného subjektu
při vyřizování žádosti o poskytnutí informace je nutno čekat až do doby, než lze takové jednání
považovat za nezákonný zásah. Takovou ochranu lze stěží považovat za účinnou.
[27] V současné praxi povinných subjektů se bohužel nezřídka vyskytuje situace,
že po skutkové stránce i z hlediska právního posouzení je zřejmé (a judikaturou soudů
vyjasněno), že žádosti o poskytnutí určité informace musí být povinným subjektem vyhověno,
neboť neexistují žádné skutečné důvody, pro které by bylo možno poskytnutí informace odepřít.
Přesto však povinný subjekt z důvodů, které často nejsou navenek zřejmé, nemá zájem informaci
poskytnout či má zájem poskytnutí informace přinejmenším co nejvíce oddálit. Povinný subjekt
takto jedná v rozporu se smyslem a účelem zákona, avšak jelikož obvykle nemůže svoji nevůli
dodržovat zákon otevřeně projevit, uchyluje se k obstrukcím, účelovému postupu, zdržování
a fakticky zneužívá svého vrchnostenského postavení při postupech a řízeních ve věci poskytnutí
informace. Často pak povinný subjekt a odvolací orgán, které v řadě případů fakticky
a institucionálně splývají (tak je tomu u žalovaného jako odvolacího orgánu a povinného subjektu
i v nyní projednávaném případě), k těmto praktikám používají i instančního vztahu, jenž mezi
nimi existuje. Je zjevné, že uvedeným snahám nerespektovat zákon musí správní soudnictví
být schopno čelit a že musí nalézt procesní prostředky, jak povinné subjekty přimět k tomu,
aby informaci, která poskytnuta být má, poskytly řádně a bez průtahů. Jak již uvedl rozšířený
senát Nejvyššího správního soudu v bodě 15 svého usnesení ze dne 16. 11. 2010, č. j.
7 Aps 3/2008 - 98, č. 2206/2011 Sb. NSS, „(s)myslem a účelem soudní ochrany před nezákonným
jednáním veřejné správy je poskytnout jednotlivci účinný prostředek obrany, a to zásadně bez ohledu na formu,
kterou veřejná správa jedná. Takový právní prostředek musí dokázat nezákonnému jednání či postupu zabránit,
děje-li se, včetně toho, aby veřejnou správu donutil konat tam, kde konat má (k tomu směřuje čl. 36 odst. 1
Listiny), anebo nezákonné jednání odstranit, událo-li se již (k tomu směřuje zejména čl. 36 odst. 2 Listiny).
Odstavec 3 zmíněného článku pak zajišťuje, že mohou být reparovány materiální následky veškerého
nezákonného jednání veřejné správy směřovaného vůči jednotlivci. Byla -li by totiž možná soudní ochrana
pouze vůči některým formám nezákonného jednání veřejné správy (typicky formálním rozhodnutím),
bylo by pro běžného zákonodárce velmi jednoduché se jí vyhnout tím, že by tu část činnosti veřejné správy zaměřené
proti jednotlivcům a dotýkající se jejich základních práv, kterou by chtěl vyjmout ze soudní ochrany, uskutečňoval
ve formách této ochraně nepodléhajících. Něco takového by nerespektovalo ústav ní požadavek šetření podstaty
a smyslu základního práva na soudní ochranu před nezákonným jednáním veřejné spr ávy.“
[28] Na druhé straně je třeba respektovat zásadu dělby moci mezi soudnictvím a mocí
výkonnou, z níž plyne, že soudní moc nemá svojí činností nahrazovat moc výkonnou,
nýbrž má zasáhnout, pokud výkonná moc nečiní, co dělat má, anebo činí, co dělat nemá, a přimět
výkonnou moc k nápravě. Úkolem správního soudnictví v oblasti poskytování informací je tedy
zajistit jak věcný rámec poskytování informací (tj. že budou pos kytnuty ty informace,
které být poskytnuty mají, a nebudou poskytnuty, které být poskytnuty n emají), tak rámec časový
(tj. zejména zabránit tomu, aby povinný subjekt fakticky svo ji povinnost vyprázdnil tím,
že informaci, o níž není pochyb, že poskytnuta být má, poskytne teprve po dlouhém a úporném
procesním „boji“ se žadatelem o poskytnutí informace, takže pro žadatele uvedená informace
často již nebude mít význam).
[29] V první řadě je tedy třeba dát povinnému subjektu a případně odvolacímu orgánu prostor
k tomu, aby v mezích své působnosti řádně uplatnily svoji pravomoc. Za předpokladu, že tak činí
způsobem, který je v souladu nejen s obsahem, ale i se smyslem a účelem zákona o svobodném
přístupu k informacím, nepostupují šikanózně a neprodlužují účelově proceduru vedoucí
ke konečnému závěru o tom, zda informace má být poskytnuta, anebo nikoli, není důvodu,
aby v této fázi procedury vstupovala soudní moc do výkonu jejich pravomocí. Pokud
však se objeví zřetelné indicie, že výše uvedeným způsobem povinný subjekt či odvolací orgán
nepostupují, je namístě zásah soudní moci i do této fáze.
[30] Signálem, že povinný subjekt a odvolací orgán nepostupují v souladu s výše popsanými
zásadami, bude zpravidla opakované zrušení rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti
o poskytnutí informace rozhodnutím odvolacího orgánu a vrácení věci povinnému subjektu.
Za obvyklých okolností totiž již v jednom „kole“ procesní interakce mezi povinným subjektem
a odvolacím orgánem má být vyjasněno, zda důvody k odepření informace jsou dány,
anebo nikoli. Je na povinném subjektu i na odvolacím orgánu, aby v rámci uplatnění svých
pravomocí vždy posoudily pokud možno veškeré důvody, pro které by informace neměla
být poskytnuta; je přirozeně i na žadateli o informaci, aby jim k takovému posouzení poskytl
veškerou procesní součinnost. Zřetelným signálem postupu v rozporu se smyslem a účelem
zákona pak bude takové rozhodnutí odvolacího orgánu o zrušení rozhodnutí povinného subjektu
a vrácení věci povinnému subjektu k dalšímu řízení, jež bude řešit skutkové či právní otázky,
které byly v podstatných ohledech již jednou řešeny předchozím zrušujícím rozhodnutím
odvolacího orgánu. Podobně bude takovým zřetelným signálem opakované rušení rozhodnutí
povinného subjektu z důvodů sice skutkově či právně odlišných od těch, které byly důvodem
vydání předchozího zrušujícího rozhodnutí, avšak takových, které již v předchozím „kole“ řízení
před odvolacím orgánem byly patrné z obsahu žádosti o poskytnutí informace či z dalších
podkladů, které odvolací orgán měl k dispozici či vzhledem k povaze věci a při vynaložení
patřičné odborné péče k dispozici mohl a měl mít.
[31] Pokud tedy žalobce v žalobě podle §65 a násl. s. ř. s. tvrdí konkrétní důvody nasvědčující
ve shora popsaných intencích tomu, že odvolací (nadřízený) orgán postupoval při vydání
rozhodnutí, kterým zrušil rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti o poskytnutí
informace a vrátil věc povinnému subjektu k dalšímu řízení, v rozporu se smyslem a účelem
zákona o svobodném přístupu k informacím, a pokud soud zjistí, že tvrzení žalobce odpovídají
skutečnosti, není důvodu, aby soud takovou žalobu odmítl podle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení
s §68 písm. a) s. ř. s. jako nepřípustnou pro nevyčerpání řádných opravných prostředků v řízení
před správním orgánem. Naopak, žalobu projedná (nejsou-li jiné překážky k takovému postupu)
a věcně o ní rozhodne v souladu s §16 odst. 4 s. ř. s. Rozšířený senát Nejvyššího správního
soudu k tomu ostatně v jiné souvislosti ve svém nedávném již zmíněném usnesení ze dne
22. 10. 2014, č. j. 8 As 55/2012 - 62, v bodě 122 uvedl: „(…) Podle §16 odst. 4 zákona o svo bodném
přístupu (p)ři soudním přezkumu rozhodnutí o odvolání na základě žaloby podle zvláštního právního předpisu
soud přezkoumá, zda jsou dány důvody pro odmítnutí žádosti. Nejsou -li žádné důvody pro odmítnutí žádosti,
soud zruší rozhodnutí o odvolání a rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti a povinnému subjektu
nařídí požadované informace poskytnout. Jak je ze samotného znění druhé věty citovaného ustanovení zřejmé,
v případech, na které tato věta dopadá, má krajský soud vedle pravomoci zrušit rozhodnutí o odvolání také
pravomoc (a tedy i povinnost pravomoc uplatnit, jsou -li splněny zákonné podmínky) nařídit povinnému subjektu
poskytnutí informací. Smysl a účel uvedeného ustanovení je zřejmý – zabránit „ping-pongu“ mezi povinným
subjektem resp. odvolacím orgánem na straně jedné a správními soudy na straně druhé a zajistit,
že prostřednictvím soudní ochrany bude rychle a účinně dosaženo poskyt nutí informace v případech,
kdy poskytnuta být má, avšak povinný subjekt ani odvolací orgán tak neučinily. Krajský soud má při postupu
podle §16 odst. 4 věty druhé zákona o svobodném přístupu k informacím nejen postavení orgánu kasačního,
nýbrž i postavení orgánu nalézajícího hmotné právo. Je tedy na něm, aby ověřil, zda byl dostatečně zjištěn
skutkový stav, a pokud ne, aby jej v potřebné míře zjistil, a poté aby posoudil, zda existují důvody pro odmítnutí
žádosti. Nejsou-li takové důvody, je povinen povinnému subjektu nařídit požadované informace poskytnout. (…)“
[32] Oporou pro tento závěr může být i doslovné znění ustanovení §16 odst. 4 zákona
o svobodném přístupu k informacím, jež neobsahuje výslovnou podmínku, že musí jít o odvolací
rozhodnutí zamítavé (hovoří se v něm pouze o přezkumu rozhodnutí o odvolání). Přezkum
zamítavého, a tudíž ve správním řízení konečného rozhodnutí je nepochybně železným
pravidlem správního soudnictví, nicméně v tomto případě, je-li ustanovení §16 odst. 4
informačního zákona samo o sobě považováno za výjimečnou (nebo dokonce nekoncepční)
právní úpravu, lze stejně výjimečně a do jin ých oblastí správního práva nepřenositelně připustit
přezkum zrušovacího rozhodnutí o odvolání, je-li zjevné, že jeho účelem bylo zabránit žadateli
v přístupu k soudní ochraně práva na přístup k informacím.
[33] Městský soud tedy správně posoudil rozhodnou právní otázku, dospěl-li k závěru,
že soudní ochranu před účelovým postupem odvolacího orgánu spočívajícím v opakovaném
rušení rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti o poskytnutí informace a vracení
věci povinnému subjektu k dalšímu řízení lze poskytnout v řízení podle §65 a násl. s. ř. o žalobě
proti takovému zrušujícímu rozhodnutí odvolacího orgánu, a nikoli v řízení o zásahové žalobě
podle §82 a násl. s. ř. s. Správně také odmítl návrh stěžovatele, aby žalované uložil poskytnutí
požadovaných informací, jakož i odmítl návrh stěžovatele na zrušení prvostupňového rozhodnutí
žalované ze dne 9. 9. 2013. Jednalo se totiž o rozhodnutí, proti němuž je přípustný řádný opravný
prostředek, který je nutné uplatnit z důvodů vymezených v předchozím textu, aby mohl
stěžovatel brojit proti rozhodnutí o odvolání.
IV. Závěr a náklady řízení
[34] Z výše uvedeného vyplývá, že kasační stížnost není důvodná. Proto ji Nejvyšší správní
soud ji podle ust. §110 odst. 2 s. ř. s. zamítl.
[35] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud na základě §60 odst. 1
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neby l v řízení o kasační stížnosti úspěšný, a proto nemá právo
na náhradu nákladů řízení. Žalované v tomto řízení žádné náklady nevznikly, a proto jí soud
náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. ledna 2015
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu