ECLI:CZ:NSS:2021:6.AS.114.2020:63
sp. zn. 6 As 114/2020 - 63
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Filipa Dienstbiera, soudce
JUDr. Tomáše Langáška a soudkyně Mgr. Veroniky Baroňové v právní věci navrhovatele:
JUDr. O. D., Ph.D., LL.M., proti odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, sídlem Palackého
nám. 4, Praha 2, zastoupeného JUDr. Jiřím Kindlem, M.Jur., Ph.D., advokátem, sídlem
Křižovnické náměstí 193/2, Praha 1, o návrhu na zrušení mimořádných opatření odpůrce
ze dne 23. 3. 2020, č. j. MZDR 12745/2020-1/MIN/KAN, ze dne 23. 3. 2020, č. j. MZDR
12746/2020- 1/MIN/KAN, ze dne 26. 3. 2020, č. j. MZDR 13361/2020-1/MIN/KAN,
ze dne 15. 4. 2020, č. j. MZDR 16193/2020-1/MIN/KAN, ze dne 15. 4. 2020,
č. j. MZDR 16195/2020- 1/MIN/KAN, a ze dne 17. 4. 2020, č. j. MZDR 16193/2020-
2/MIN/KAN, v řízení o kasační stížnosti odpůrce proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 23. 4. 2020, č. j. 14 A 41/2020 – 111,
takto:
Výroky I., II., III. IV. a VI. rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 23. 4. 2020,
č. j. 14 A 41/2020 – 111, se zrušuj í a věc se v tomto rozsahu v rací
tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Navrhovatel se návrhem ze dne 30. 3. 2020 domáhal zrušení mimořádných opatření
odpůrce ze dne 23. 3. 2020, č. j. MZDR 12745/2020-1/MIN/KAN 2020 (dále jen „opatření
č. 12745/2020-1“), ze dne 23. 3. 2020, č. j. MZDR 12746/2020-1/MIN/KAN (dále jen
„opatření č. 12746/2020-1“), a ze dne 26. 3. 2020, č. j. MZDR 13361/2020-1/MIN/KAN (dále
jen „opatření č. 13361/2020-1“, společně též jako „původně napadená opatření“). K výzvě
soudu podáním ze dne 18. 4. 2020 doplnil, že požaduje také zrušení mimořádného opatření
odpůrce ze dne 15. 4. 2020, č. j. MZDR 16193/2020-1/MIN/KAN (dále jen „opatření
č. 16193/2020-1“), a ze dne 15. 4. 2020, č. j. MZDR 16195/2020-1/MIN/KAN (dále jen
„opatření č. 16195/2020-1“), jakož i minulé verze obdobných mimořádných opatření, a podáním
ze dne 21. 4. 2020 pak rozšířil svůj návrh také na nově vydané mimořádné opatření odpůrce
ze dne 17. 4. 2020, č. j. MZDR 16193/2020-2/MIN/KAN (dále jen „opatření č. 16193/2020-2“,
společně též jako následně napadená opatření).
[2] Městský soud v záhlaví uvedeným rozsudkem zrušil ke dni 27. 4. 2020 opatření
č. 16193/2020-2, č. 16195/2020-1, č. 13361/2020-1 a č. 12745/2020-1 (výroky I. až IV.)
a odmítl návrh ve vztahu k opatřením č. 12746/2020-1 a č. 16193/2020-1 (výrok V.). Svůj
rozsudek odůvodnil takto (kráceno Nejvyšším správním soudem):
Připuštění změny návrhu
[3] Městský soud odůvodnil připuštění změny návrhu odkazem na §95 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád (dále jen „o. s. ř.“), za použití §64 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní (dále jen „s. ř. s.“). Navrhovatel se domáhal původním návrhem zrušení opatření,
která byla v průběhu řízení před soudem zrušena a nahrazena jinými opatřeními s obdobným
obsahem. Návrhem ze dne 18. 4. 2020 doplněným 21. 4. 2020 pak změnil svůj návrh tak,
že požadoval také zrušení opatření, která byla ke dni rozhodování soudu platná a účinná.
Původní argumentace navrhovatele nebyla podle soudu vydáním nových mimořádných opatření
popřena a nová opatření zasahovala do základních práv a svobod navrhovatele v obdobné míře.
Jakkoliv nejsou nová opatření totožná a nelze tvrdit, že by se odpůrce jejich vydáním snažil
uniknout ze soudního přezkumu, zůstává skutečností, že právo na svobodu pohybu a podnikání
je nadále v nemalé míře sistováno. Odůvodnění opatření jsou podle soudu obdobná. Původní
návrh proto představuje podklad pro přezkum ve smyslu §95 o. s. ř.
[4] Podle městského soudu navrhovatel neměl jinou efektivní možnost napadnout daná
opatření soudní cestou, ať již před Ústavním soudem nebo v civilní větvi soudnictví.
Neexistovala ani jiná možnost ochrany práv v režimu správního soudnictví. Žaloba na ochranu
před nezákonným zásahem je subsidiární vůči jiným žalobním typům. Pokud navrhovatel napadl
opatření obecné povahy, je přiléhavým prostředkem ochrany řízení podle §101a a násl. s. ř. s.
Tato skutečnost indikovala, že je namístě připustit změnu návrhu. Soud přihlédl také k povaze
opatření, která velmi významně omezovala základní práva a svobody, zejm. svobodu pohybu
a právo na podnikání. Vzal v úvahu také skutečnost, že opatření dopadala na veškeré obyvatele
České republiky. Byť nelze návrh považovat za actionem popularem, nelze odhlížet od skutečnosti,
že opatření „penalizovala“ základní právo všech obyvatel bez výjimky, čímž se lišila od jiných
opatření obecné povahy, jako jsou územní plány či opatření upravující provoz na pozemních
komunikacích. Nyní napadená opatření se tak liší v předmětu řízení, který se vyznačuje
všeobecným a celostátním dopadem.
[5] Soud dále vyšel z judikatury Ústavního soudu vztahující se k abstraktní kontrole právních
předpisů, neboť je jeho postavení při abstraktním přezkumu opatření obecné povahy obdobné.
V řízení před Ústavním soudem obecně platí, že při přezkumu právních předpisů je Ústavní
soud vázán §67 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, podle kterého jestliže zákon,
jiný právní předpis nebo jejich jednotlivá ustanovení, jejichž zrušení je navrhováno, pozbydou
platnosti před skončením řízení před Ústavním soudem, řízení se zastaví. Obdobně jako v řízení
o návrhu na zrušení opatření obecné povahy před správními soudy by tedy ani v řízení
před Ústavním soudem neměl být z hlediska zákona dán prostor pro věcný přezkum
již zrušeného právního předpisu nebo jeho části. Ústavní soud však připustil výjimky, viz nálezy
ze dne 20. 11. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 8/02, a ze dne 8. 3. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 50/04. Městský soud
se rozhodl postupovat analogicky, k čemuž jej vedla také povaha napadených aktů, které se více
blíží právním předpisům než správním rozhodnutím. Možnost změny návrhu podle §95 o. s. ř.
není podle soudu ve správním soudnictví striktně vyloučena.
[6] Mimořádný postup je odůvodněn mimořádností situace a výjimečným obsahem
napadených opatření. Potřeba přezkoumat tvrzený zásah do základních práv a svobod
navrhovatele podle městského soudu převáží nad dosavadním postupem soudů v případě
soudního přezkumu opatření obecné povahy. Neumožněním změny návrhu by soud fakticky
odepřel navrhovateli ochranu jeho základních práv ve smyslu čl. 4 Ústavy České republiky (dále
jen Ústava“)a čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Krom
již uvedeného soud zdůraznil, že ke změně jednotlivých mimořádných opatření docházelo v řádu
dnů, proto by odmítnutím návrhu s velkou pravděpodobností došlo k bludnému kruhu. Zároveň
se soud nedomníval, že by tímto postupem byli účastníci odňati svému zákonnému soudci.
Požadavek, aby byly právní věci přidělovány konkrétnímu soudci (resp. senátu) podle předem
daných pravidel rozvrhu práce nevylučuje postup podle §95 o. s. ř. Jedná se o standardní
procesní institut. Změna žaloby není ani porušením rovnosti stran. Navrhovatel disponuje
předmětem řízení a §95 o. s. ř. nepředpokládá pro připuštění změny souhlas druhé strany.
[7] Soud doplnil, že není vázán usnesením jiného senátu téhož soudu ze dne 30. 3. 2020,
č. j. 15 A 31/2020 – 59. Změna judikatury je namístě vždy, kdy nelze dosavadní interpretaci
přesvědčivě hájit. Městský soud doposud rozhodl pouze v jedné typově obdobné věci týkající se
odpůrcem vydaných opatření obecné povahy v době nouzového stavu. Jedno rozhodnutí netvoří
zavedenou právní praxi. Krom toho nyní rozhodující senát považoval za nezbytné umožnit
navrhovateli změnu jeho návrhu.
Přezkum již zrušených mimořádných opatření
[8] Podle dosavadní judikatury zrušení napadeného opatření obecné povahy jiným k tomu
příslušným orgánem představuje neodstranitelný nedostatek podmínky řízení spočívající
v neexistenci předmětu řízení. V takovém případě je dán důvod k odmítnutí návrhu na základě
§46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (viz např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 9. 2012,
č. j. 8 Ao 6/2010 – 98, nebo ze dne 6. 3. 2012, č. j. 8 Ao 8/2011 – 129). Aby mohl soud návrhu
vyhovět a napadené opatření obecné povahy zrušit, musí toto opatření existovat nejen v době
podání návrhu, ale též v době rozhodování soudu ve věci samé. Soud proto nemůže zrušit
mimořádná opatření odpůrce, která již byla jednou zrušena. Takto by rušil již jednou zrušené,
respektive by mohl rozhodnout pouze deklaratorním výrokem. To však zákonná úprava
neumožňuje a tento závěr je podpořen rovněž judikaturou (viz např. nález Ústavního soudu
ze dne 15. 1. 2019, sp. zn. III. ÚS 2634/18). Tvrzení o trvajících důsledcích zrušených opatření
nemůže svědčit pro jejich věcný přezkum. Satisfakce za tvrzené zásahy do práv se může
navrhovatel domoci prostřednictvím civilní žaloby. Totéž platí ve vztahu k tvrzené obavě
z postihu za přestupek, v případě uložení sankce za přestupek by se navrhovatel mohl domáhat
přezkumu soudní cestou. Soud proto výrokem V. odmítl návrh na zrušení již zrušených opatření.
Přezkum neúčinných, avšak nezrušených mimořádných opatření
[9] Městský soud připustil, že mimořádné opatření odpůrce omezující maloobchodní prodej
ze dne 26. 3. 2020 a mimořádné opatření o omezení svobody pohybu z téhož dne byla fakticky
nahrazena novými mimořádnými opatřeními, takže následně již nevyvolávala právní účinky.
Jednalo se však o situaci odlišnou od již zrušených opatření, neboť ke dni rozhodování soudu
byla stále v platnosti. Za této situace nic nebránilo jejich věcnému přezkumu, byť je rozhodnutí
ve vztahu k těmto mimořádným opatřením pouze akademické.
Povaha napadeného právního aktu
[10] Zákonodárce pevně stanovil, že mimořádná opatření odpůrce podle §69 zákona
o ochraně veřejného zdraví mají být vydávána ve formě opatření obecné povahy. Jestliže zákon
výslovně některý právní akt označuje za opatření obecné povahy, nepřísluší soudu dále hodnotit,
zdali je vydávaný akt též opatřením obecné povahy z materiálního hlediska. Soud souhlasil
s odpůrcem, že napadená opatření obecné povahy mají blíže k právnímu předpisu
než k rozhodnutí a šíře jejich předmětu je odlišuje od jiných opatření obecné povahy. Nelze
však tvrdit, že by zcela chyběla podmínka konkrétnosti a určitosti věci. Pokud odpůrce považuje
znění zákona v tomto směru za rozporné se základními pravidly pro označování správních aktů,
může iniciovat novelizaci §94a odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví. Do té doby soud
vychází z platného znění zákona a považuje napadená opatření za opatření obecné povahy.
Věcný přezkum přípustně napadených opatření obecné povahy
[11] Městský soud předeslal, že neshledal důvodnou námitku odpůrce namítající zkrácení
práva na vyjádření, neboť i přes připuštění změny vyšel primárně z původního návrhu.
Na veškerá podání mohl odpůrce reagovat přinejmenším při jednání.
[12] Dále soud zdůraznil, že plně respektuje vyhlášení nouzového stavu i důvody,
pro které se tak stalo. Nouzový stav je ústavním zákonem č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České
republiky (dále jen „ústavní zákon o bezpečnosti“), koncipován pro relativně úzce a přesně
vymezené krizové situace, respektive poruchy normality, jejichž průběh a vhodná opatření
k nápravě lze alespoň částečně předem předvídat. Citovaný zákon vládě stanoví povinnost
vymezit, jaká práva podle zvláštního zákona se omezují a jaké povinnosti se ukládají. Tímto
zvláštním zákonem je krizový zákon, který stanoví konkrétní podoby povinností, které je možné
ukládat, a opatření, která je možné přijímat, včetně výčtu základních práv, která mohou být
omezena. Soud připustil, že k realizaci těchto krizových opatření může být nutné omezit některá
základní práva a svobody a uložit konkrétní povinnosti za účelem zvládnutí mimořádné situace
a de facto za účelem ochrany státu a jeho obyvatel. Přesto však platí, že vyhlášení nouzového stavu
automaticky neznamená omezení základních práv a svobod.
[13] V době mimořádného stavu nastává právně výjimečný, až nouzový režim, který dočasně
do určité míry vyřazuje z účinnosti některá „normální“ ústavní a zákonná pravidla. Nejenom,
že mohou být omezena základní práva a svobody, nýbrž také rozhodovací pravomoci jsou
soustředěny v rukou výkonné moci, a to na úkor moci zákonodárné. Aby se v maximální míře
minimalizovalo nebezpečí rozpadu právního státu, musí být omezení základních práv přijímána
právem předvídaným způsobem a zároveň musí šíře jejich omezení odpovídat ústavní ochraně
podstaty těchto práv a svobod.
[14] Městský soud neshledal, že by odpůrce vůbec (tj. za žádných okolností) nedisponoval
pravomocí vydat napadená opatření. Odpůrce svou pravomoc odvíjí od §80 odst. 1 písm. g)
zákona o ochraně veřejného zdraví, podle něhož odpůrce k ochraně a podpoře veřejného zdraví
nařizuje mimořádná opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku. Přehled jednotlivých
omezení pak vymezuje §69 téhož zákona. Stejně tak soud nepřisvědčil navrhovateli, že by
takovouto pravomocí disponoval pouze hlavní hygienik ČR, a nikoli odpůrce [viz §80 odst. 1
písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví].
[15] Dále soud zkoumal, zda odpůrce při vydávání přezkoumávaných opatření nepřekročil
meze zákonem vymezené působnosti (jednání ultra vires). Při posouzení této otázky je nezbytné
přihlédnout ke shora uvedeným východiskům fungování práva v době, kdy je vyhlášen nouzový
stav. Právní řád omezení základních práv a svobod v době nouzového stavu předjímá
v čl. 6 ústavního zákona o bezpečnosti a §5 a §6 krizového zákona. Z citovaných ustanovení
přitom vyplývá, že možností omezit základní práva a svobody za trvání nouzového stavu nebo
stavu ohrožení státu disponuje především vláda. Zákon nepřipouští delegování této pravomoci
na kohokoliv jiného, tj. ani na členy vlády. Pokud by tedy vláda uložila členovi vlády, aby fakticky
nařídil krizové opatření, jednala by ultra vires.
[16] Napadená opatření obecné povahy nebyla vydána v předvídaném režimu podle
krizového zákona, protože odpůrce postupoval ryze na základě zákona o ochraně veřejného
zdraví. Soud připustil, že v době vydání nyní napadených mimořádných opatření byla splněna
základní podmínka pro jejich vydání podle §69 zákona o ochraně veřejného zdraví, tj. vznik
epidemie. S ohledem na vyhlášení nouzového stavu však byla oprávněna omezit základní práva
a svobody v natolik masivní míře pouze vláda a nikoli odpůrce. Vyhlášením nouzového stavu
vláda „přepnula“ právní režim do speciální podoby, přičemž bylo povinností všech orgánů
výkonné moci tuto okolnost zohlednit ve svém rozhodování.
[17] V tomto smyslu krizový zákon vystupuje ve vztahu k zákonu o ochraně veřejného zdraví
v pozici speciálního zákona, tj. uplatní se zde zásada lex specialis derogat legi generali. Vyhlášení
nouzového stavu představuje „speciální okolnost“. V opačném případě by zmizel rozdíl mezi
výjimečným a normálním stavem. V případě vyhlášení nouzového stavu jinak řádné prostředky
ochrany zdraví obyvatel (včetně těch vymezených v §69 zákona o ochraně veřejného zdraví)
pozbývají na „aktuálnosti“ a na této aktuálnosti naopak nabývají zaktivizované mimořádné
prostředky podle ústavního zákona o bezpečnosti a krizového zákona. To platí obzvláště
v případech, kdy se jedná o razantní a plošný zásah do základních práv a svobod tak, jak tomu
bylo v případě nyní napadených mimořádných opatření.
[18] Opačný výklad by bezdůvodně koncentroval moc do rukou jednoho správního orgánu,
čímž by potencionálně mohl být narušen princip fungování právního a demokratického státu
(soud však vyloučil, že by za tímto účelem byla vydávána napadená opatření obecné povahy,
resp. z okolností jejich vydání nelze toto riziko jakkoli dovodit). Nepřijetí opatření vládou podle
krizového zákona, ale odpůrcem podle zákona o veřejném zdraví, soud považoval
také za narušení ústavních garancí dělby moci. Při přijímání krizových opatření podle krizového
zákona je vláda pod neustálým dohledem Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR. Tím,
že napadená opatření byla přijata odpůrcem, byla tato kontrola ze strany Poslanecké sněmovny
vyloučena.
[19] Soud „okrajem poznamenal“, že takto razantní a plošné omezení základních práv
a svobod presumuje krizový zákon spíše než §69 zákona o ochraně veřejného zdraví. Formulace
„skupiny osob“ a „některé oblasti“ v písmenu b) citovaného ustanovení vede soud k závěru,
že zákonodárce příliš nepočítal s tím, že by bylo možno takto mimořádné opatření vztáhnout
na celé území České republiky a všechny jeho obyvatele. Uvedené omezení zákona o ochraně
veřejného zdraví nemohl odpůrce obejít tím, že svobodu pohybu a podnikání omezil na základě
§69 odst. 1 písm. i) tohoto zákona. Podle něj může ministerstvo zakázat nebo nařídit „další
určité činnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku“. Toto obecně formulované
ustanovení nemůže být podkladem pro takto závažné zásahy do základních práv. Podle čl. 4
odst. 2 Listiny musí být zákon, který umožňuje omezit základní práva, dostatečně konkrétní.
Velmi obecně formulovaný §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví nemůže
sloužit jako bianko šek vystavený zákonodárcem k jakkoliv závažnému a rozsáhlému zásahu
do základních práv.
[20] Výše uvedené neznamená, že by §69 zákona o ochraně veřejného zdraví byl vyhlášením
nouzového stavu naprosto vyprázdněn a odpůrci by byly odňaty veškeré jeho pravomoci podle
zákona o ochraně veřejného zdraví a tyto byly svěřeny vládě. Platí však, že pokud vyhlášením
nouzového stavu vláda deklarovala, že běžné právní prostředky nestačí na zvládnutí nastalé
krizové situace, bylo namístě aplikovat mimořádná krizová opatření, jejichž přijetí je předvídáno
krizovým zákonem. Jakkoliv tedy nadále bylo plně v dispozici odpůrce činit úkony striktně
spadající pod jeho resort, například vyčlenit lůžka ve zdravotnických zařízeních nebo zakázat
návštěvy pacientů ve zdravotnických zařízeních, nepříslušelo mu omezit na území celého státu
svobodu pohybu všech jeho obyvatel a plošně zakázat (s výjimkami) maloobchodní prodej.
Možnost přijmout takováto krizová opatření náležela v době nouzového stavu pouze vládě.
[21] Soud připustil, že v případě, kdy by opatření vedoucí ke zvládnutí krizového stavu
přijímala vláda, a nikoli pouze odpůrce, nejednalo by se již o opatření obecné povahy,
ale o právní předpis. Za této situace by nebyla dána možnost přezkoumat tento právní akt
ve správním soudnictví, ale k jeho posouzení by byl příslušný pouze Ústavní soud. Tomu
odpovídá i skutečnost, že takto razantní zásah do základních práv a svobod jednotlivce by měl
být přezkoumáván institucí k tomu nejpovolanější. A tou je Ústavní soud.
[22] Argument odpůrce, že přijatá mimořádná opatření vzala vláda při svém jednání
na vědomí, soud nepovažoval za relevantní. Je zřejmé, že vláda si své role při nouzovém stavu
nejprve byla vědoma, neboť přijala krizová opatření obdobného obsahu ve formě,
kterou předvídají ústavní zákon o bezpečnosti a krizový zákon. Z jakého důvodu však následně
tento správný postup opustila, soudu nebylo zřejmé, resp. tento její postup nepovažoval
za právně obhajitelný. Zároveň ovšem zdůraznil, že nezaznamenal jakékoli náznaky zneužití
právě nastalého stavu. Situace byla výjimečnou, a to též z hlediska práva. Proto také
(a i s ohledem na absenci jakékoli relevantní judikatury) mohl být odpůrce přesvědčen
o správnosti svého postupu. Soud nezpochybnil, že odpůrcem uplatněný postup se jevil
z hlediska zvládnutí nastalé hrozby efektivní. V řízení však nevyšlo najevo nic, co by vládě
bránilo v postupu podle ústavního zákona o bezpečnosti a na něj navazujícího krizového zákona.
[23] Městský soud uzavřel, že napadená mimořádná opatření odpůrce v nikoli malé míře
zasáhla do základních práv a svobod, odpůrce přitom nedisponoval dostatečnou věcnou
působností k jejich vydání. Z těchto důvodů soud návrhu vyhověl a napadená opatření obecné
povahy zrušil, a to ke dni 27. 4. 2020. Umožnil tak vládě do této doby vydat krizová opatření
zákonným způsobem, tj. formou opatření přijatých vládou a nikoli odpůrcem.
II. Obsah kasační stížnosti
[24] Odpůrce (dále jen „stěžovatel“) brojí proti výrokům I., II., III., IV. a VI. rozsudku
městského soudu kasační stížností z důvodů, které podřadil pod §103 odst. 1 písm. a) až d)
s. ř. s.
[25] Stěžovatel shrnul, že výroky III. a IV. považuje za nezákonné, neboť měl městský soud
návrh v této části odmítnout pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení. Výroky I. a II.
považuje za nezákonné pro jinou vadu řízení, která mohla mít za následek nezákonnost
rozhodnutí o věci samé, neboť městský soud nepřípustně vyzval navrhovatele ke změně návrhu
a následně navrženou změnu připustil, což vedlo k porušení zásady nestrannosti soudu, rovnosti
účastníků řízení a k odnětí práva na zákonného soudce. Nadto městský soud neposkytl
stěžovateli před ústním jednáním dostatečný čas k prostudování změny návrhu. Dále stěžovatel
považuje výroky I. až IV. za nezákonné, neboť návrh nebyl důvodný, a také
za nepřezkoumatelné, neboť se městský soud řádně nevypořádal s argumentací stěžovatele.
V návaznosti na to je nezákonný i výrok VI. ukládající stěžovateli nahradit náklady řízení.
Námitky proti výrokům III. a IV. napadeného rozsudku – nepřípustnost návrhu
[26] V rámci prvního okruhu námitek stěžovatel podotkl, že s ohledem na usnesení
Ústavního soudu ze dne 22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20, které označilo mimořádná opatření
stěžovatele za opatření obecné povahy, nebude již nadále zastávat svou dosavadní argumentaci,
podle níž z materiálního hlediska nejsou definiční znaky opatření obecné povahy naplněny.
[27] Městský soud v bodu 104 napadeného rozsudku připustil, že není oprávněn k přezkumu
již zrušených opatření obecné povahy, návrh však odmítl pouze ve vztahu k mimořádným
opatřením označeným ve výroku V. rozsudku. Opačný postup však zvolil v případě opatření,
jejichž platnost byla výslovně omezena určitým dnem a skončila před vydáním napadeného
rozsudku, a která byla navíc nahrazena později vydanými mimořádnými opatřeními, byť nebyla
výslovně derogována (opatření o omezení pohybu ze dne 23. 3. 2020 a opatření o omezení
prodeje ze dne 26. 3. 2020 byla podle svého výslovného znění vydána na dobu určitou
do 1. 4. 2020). Stěžovatel je přesvědčen, že i ve vztahu k těmto opatřením měl městský soud
návrh odmítnout pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení, protože jejich platnost
a účinnost skončila přede dnem vydání napadeného rozsudku (srov. usnesení Nejvyššího
správního soudu ze dne 26. 9. 2019, č. j. 8 As 2/2018 – 73, bod 13, a usnesení Krajského soudu
v Brně ze dne 27. 2. 2014, č. j. 64 A 2/2014 – 43).
[28] Městský soud v bodu 107 připustil, že jeho rozhodnutí bude v této části pouze
akademické. Akademické výroky však podle soudního řádu správního v rámci řízení o zrušení
opatření povahy vydávány být nemohou (stěžovatel v této souvislosti odkázal na usnesení
Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 9. 2012, č. j. 8 Ao 6/2010 – 98, usnesení
ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120, bod 33, rozsudek ze dne 12. 3. 2008,
č. j. 1 As 21/2007 – 272, a další judikaturu krajských soudů). Pravomoci pevně vymezené
soudním řádem správním nemůže soud svévolně rozšiřovat. Správní soudnictví není nástrojem
„zbytkové“ soudní ochrany.
[29] V praktické rovině podle stěžovatele není rozdíl mezi výslovně zrušeným opatřením
obecné povahy a opatřením obecné povahy, které bylo nahrazeno, a takto implicitně
derogováno. V době rozhodování soudu ani jedno nemělo právní účinky a navrhovatel jimi
nemohl být dotčen na svých právech, jak to pro posouzení aktivní procesní legitimace vyžaduje
§101a odst. 1 s. ř. s. Městský soud byl na tyto skutečnosti upozorněn, přesto vůbec neodůvodnil,
proč tato opatření zrušil a v čem byl rozdíl, a zatížil tak svůj rozsudek nepřezkoumatelností.
Námitky proti výrokům I. a II. – jiné vady řízení
[30] Městský soud se podle stěžovatele dopustil procesního pochybení tím, že z vlastní
iniciativy vyzval usnesením ze dne 15. 4. 2020 navrhovatele k opravě návrhu, ačkoliv sám soud
přiznal, že jsou to vady neodstranitelné, a ačkoliv se z věcného hlediska nejednalo o výzvu
k odstranění vad návrhu (z původního návrhu bylo zřejmé, jaká opatření obecné povahy
navrhovatel napadl), ale o výzvu ke změně návrhu ve smyslu §95 o. s. ř. ve spojení s §64 s. ř. s.
Tím městský soud porušil procesní rovnost stran, neboť aktivně a nad rámec svých oprávnění
instruoval navrhovatele, jak postupovat a jaká jiná opatření má napadnout, aby soud nemusel
návrh odmítnout pro neodstranitelnou vadu. Postup městského soudu byl podle stěžovatele
nezákonný ze čtyř důvodů.
[31] Zaprvé, nejednalo se o vadu, která může být odstraněna nebo opravena postupem podle
§37 odst. 5 s. ř. s.
[32] Zadruhé, změna návrhu nebyla přípustná, neboť byl dán neodstranitelný nedostatek
podmínek řízení. Městský soud neaplikoval judikaturu Nejvyššího správního soudu, která
jednoznačně uzavřela, že návrh na zrušení již neplatných opatření obecné povahy je nutné
odmítnout z důvodu neodstranitelného nedostatku podmínek řízení (viz např. výše citované
usnesení č. j. 8 Ao 6/2010 – 98). Ten z povahy věci nelze odstraňovat. Městský soud analogicky
aplikoval postup zastávaný Ústavním soudem v některých případech při rozhodování o zrušení
právních předpisů, takový postup však v soudním řízení správním nelze aplikovat. Ústavní soud
připustil změnu návrhu pouze jako výjimku z pravidla kvůli důvodnému podezření, že stěžovatel
akty změnil s cílem znemožnit jejich přezkum Ústavním soudem. V nyní posuzované věci
však městský soud výslovně potvrdil, že případ napadených aktů je jiný. Ani Ústavní soud
takovou změnu nepřipouští vždy (viz např. usnesení ze dne 18. 4. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 20/99,
a nález ze dne 31. 10. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 15/01). Navíc, Ústavní soud připustil změnu návrhu
v situaci, kdy se jí navrhovatelé aktivně domáhali.
[33] Výsledky dosavadního řízení nemohly být podkladem pro řízení o změněném návrhu
ve smyslu §95 o. s. ř., což by vyšlo najevo, pokud by se městský soud zabýval návrhy podrobněji
z hlediska jednotlivých omezení a výjimek z nich (opatření o omezení prodeje ze dne 17. 4. 2020
upravovalo omezení v odlišném rozsahu s odlišným odůvodněním a za jiné situace než opatření
ze dne 26. 3. 2020, stejně tak opatření o omezení pohybu ze dne 15. 4. 2020 v porovnání
s opatřením ze dne 23. 3. 2020. Ostatně proto měla změna navrhovatele 16 stran a obsahovala
novou argumentaci (k níž stěžovatel nedostal adekvátní možnost vyjádření – viz dále). Podle
§101b s. ř. s. soud vychází při přezkumu opatření obecné povahy ze skutkového a právního
stavu, který tu byl v době vydání opatření obecné povahy. Ten byl u jednotlivých opatření
odlišný. S tím se městský soud nijak nevypořádal.
[34] Zatřetí, výzvou ke změně návrhu městský soud překročil svou roli nestranného
rozhodce sporu a narušil zásadu rovnosti účastníků řízení. V této souvislosti stěžovatel odkázal
zejména na nález Ústavního soudu ze dne 15. 1. 2019, sp. zn. III. ÚS 2634/18, body 89 až 93.
[35] Začtvrté, povolením změny návrhu došlo k porušení práva na zákonného soudce.
Ve správním soudnictví (na rozdíl od řízení o návrzích na zrušení právních předpisů, které vždy
projednává plénum Ústavního soudu) by takovým postupem docházelo k odnětí účastníků řízení
jejich zákonnému soudci, neboť je pravděpodobné, že případný nový návrh by byl přidělen
jinému senátu městského soudu. Senát 14 A městského soudu si tak přezkum jiných
než napadených aktů nepřípustně atrahoval. Navrhovateli přitom nic nebránilo podat návrh
nový. Městský soud se nesprávně dovolával čl. 36 odst. 2 Listiny, podle kterého z pravomoci
soudů nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod.
Citované ustanovení neznamená, že by se navrhovateli muselo dostat přístupu k soudu zrovna
před správním soudem a v tomto řízení před tímto jediným senátem, navíc v podobě
abstraktního přezkumu opatření obecné povahy. Pokud navrhovatel odkazoval na riziko
rozhodnutí o přestupku vůči jeho osobě, byla by mu dána možnost takový akt soudně
napadnout, obdobně pokud odkazoval na „vypořádání satisfakce“ za domnělé zásahy (byť není
zřejmé jaké), k tomu jsou příslušné civilní soudy.
[36] Dále stěžovatel namítá, že mu městský soud neposkytl dostatečný čas na seznámení se
se změnou návrhu a na vyjádření k ní. Podání navrhovatele obsahující konečné znění změny
s podrobným odůvodněním (12 stran bez souvisejících dílčích přípisů) soud zaslal stěžovateli
až v předvečer jednání (přibližně v 17 hod.), na němž změnu připustil. Městský soud dokonce
stěžovateli sdělil, že vyjádření ke změně návrhu neočekává. Stěžovatel požádal o poskytnutí lhůty
k vyjádření v délce 7 dnů, městský soud mu ji však neposkytl. Změna návrhu přitom napadala
jiná opatření, která původní opatření značně rozvolňovala. Navrhovateli vždy přitom soud
poskytl lhůtu delší (např. lhůtu 3 dnů ke změně návrhu). I tímto postupem soud porušil zásadu
nestrannosti řízení.
Námitka nedůvodnosti návrhu
[37] I pokud by se Nejvyšší správní soud neztotožnil s názorem stěžovatele o nepřípustnosti
návrhu, bylo namístě návrh zamítnout. Městský soud totiž nesprávně uzavřel, že (A) vyhlášením
nouzového stavu stěžovatel ztrácí působnost omezovat základní práva a svobody podle zákona
o ochraně veřejného zdraví a že (B) stěžovatel nemohl rozhodnout o omezení pohybu
nebo omezení maloobchodního prodeje podle §69 odst. 1 písm. i) citovaného zákona,
protože toto ustanovení nemůže být pro rozpor s čl. 4 odst. 2 Listiny podkladem pro takto
závažné a rozsáhlé zásahy do základních práv.
[38] Stěžovatel nesouhlasí s názorem městského soudu, podle kterého vyhlášením
nouzového stavu vláda „přepnula“ právní režim do speciální podoby, přičemž krizový zákon je
ve vztahu k zákonu o ochraně veřejného zdraví zákonem speciálním (viz body 147 až 150
napadeného rozsudku). Tento názor je nelogický, nevyplývá z žádného právního předpisu,
je ve výslovném rozporu se zákonem č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému,
a vedl by při zvládání krizových situací k fatálním důsledkům a neschopnosti správních orgánů
reagovat na krizové situace a plnit své úkoly. Jedná se o názor ojedinělý, který se neobjevil
v žádné stěžovateli známé komentářové literatuře ani aplikační praxi.
[39] Pravomoc vydávat mimořádná opatření podle zákona o ochraně veřejného zdraví není
stěžovateli odebrána ani v případě, že je kvůli epidemii vyhlášen nouzový stav. Důvodová zpráva
ke krizovému zákonu uvádí: „Obecně lze charakterizovat, že mimořádnou událost lze řešit standardním
způsobem. Krizová situace nastává tehdy, kdy standardní způsoby vyplývající z působnosti řešitelů již nepostačují,
a mimořádná událost přerůstá v krizovou situaci. V souvislosti s vyhlášením tzv. krizových stavů lze využít
mimořádné prostředky k řešení krizové situace. Existuje tedy vzájemná podmíněnost mezi krizovou situací
a krizovými stavy, spočívající v tom, že krizová situace nastává tehdy, kdy k řešení vzniklého ohrožení je
nezbytné vyhlásit některý z krizových stavů.“
[40] Také komentář ke krizovému zákonu vykládá tuto otázku shodně jako stěžovatel,
tj. bez atrakce výlučné pravomoci k přijímání opatření podle jiných zákonů na vládu (či jiný
orgán) v režimu krizových opatření podle krizového zákona (viz Vaníček, J., Vodehnal,
O. Krizový zákon. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2017). Pro opačný závěr je podle tohoto
komentáře potřeba výslovného zákonného ustanovení, které pro případ mimořádných opatření
podle zákona o ochraně veřejného zdraví nebylo přijato. V této souvislosti stěžovatel citoval
z tohoto komentáře pasáže vztahující se k §2 písm. a) a c), §6 odst. 1, §9 odst. 1, §14 odst. 3
písm. a) a odst. 4 a §39 odst. 1 krizového zákona.
[41] Pravomoc vlády k přijímání krizových opatření a pravomoc stěžovatele k přijímání
mimořádných opatření na základě zákona o ochraně veřejného zdraví mohou bez problémů
existovat vedle sebe. Ostatně odborná literatura předpokládá, že ústřední správní úřady mohou
vykonávat vlastní normotvorbu paralelně s vládou, pokud vláda sama nepřistoupila k vydání
příslušného právního předpisu (viz Sládeček, V. a kol. Ústava České republiky: Komentář. 2. vyd.,
Praha: C. H. Beck, 2016, s. 742). Vláda po celou dobu trvání nouzového stavu koordinovala
postup dalších orgánů krizového řízení (včetně stěžovatele) a opatření přijímaná těmito orgány
(včetně mimořádných opatření podle zákona o ochraně veřejného zdraví) průběžně projednávala
a brala na vědomí.
[42] Přístup městského soudu by v podstatě znamenal, že od určité závažnosti epidemie
by bylo nutné vyhlašovat nouzový stav, a tím zasahovat do běžného chodu společnosti zcela
zásadním způsobem, přestože by jinak bylo možné danou epidemii řešit prostřednictvím
mimořádných opatření stěžovatele bez vyhlášení nouzového stavu. Takový postup je paradoxní
a nemístný.
[43] Podle stěžovatele proto nemá smysl uvažovat o vztahu obecnosti a speciality mezi
danými předpisy. Mohou být totiž aplikovány vedle sebe, aniž by mezi nimi vznikl konflikt.
Navíc, názor městského soudu o specialitě krizového zákona je nesprávný z následujících
důvodů. Zákon o ochraně veřejného zdraví se zabývá specifickými okolnostmi epidemie,
zatímco podle krizového zákona lze vyhlásit nouzový stav v případě jakýchkoliv „živelních pohrom,
ekologických nebo průmyslových havárií, nehod nebo jiného nebezpečí, které ve značném rozsahu ohrožují životy,
zdraví nebo majetkové hodnoty anebo vnitřní pořádek a bezpečnost “. Bylo by zcela absurdní, aby v situaci
pandemie COVID-19 po vyhlášení nouzového stavu nemohly orgány ochrany zdraví plnit
své povinnosti a vykonávat svá oprávnění podle části první hlavy III zákona o ochraně veřejného
zdraví nazvané „Předcházení vzniku a šíření infekčních onemocnění“. Speciální okolností je
infekční onemocnění, nikoliv nouzový stav. O případné specialitě zákona o ochraně veřejného
zdraví svědčí také obecně vyšší sankce za jeho nedodržování. Navíc nabyl platnosti
až po krizovém zákoně.
[44] Názor městského soudu, podle kterého mimořádná opatření pro epidemie podle zákona
o ochraně veřejného zdraví jsou určena pro „běžnou“ situaci, je nesprávný. Celostátní pandemie
vyžaduje přijetí celostátních opatření. Z povahy věci totiž nemohou být „běžné“, ale mimořádné.
Nouzový stav není specifický tím, že by stěžovateli odnímal pravomoci a svěřoval je výlučně
vládě. Podle §69 odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví má stěžovatel nejen možnost,
ale i povinnost nařídit mimořádná opatření, je-li to potřebné, bez ohledu na to, zda je vyhlášen
nouzový stav. Naopak vydání krizových opatření podle §5 až §7 krizového zákona představuje
fakultativní možnost vlády, nikoliv její povinnost. Podle §69 zákona o ochraně veřejného zdraví
je příslušným orgánem veřejného zdraví stěžovatel, nikoliv vláda. Podle §95 téhož zákona
„v případě mimořádných událostí nebo je-li vyhlášen krizový stav, je Ministerstvo zdravotnictví
[pozn. stěžovatele: nikoliv vláda] oprávněno uložit zaměstnancům krajských hygienických stanic s odbornou
způsobilostí pro práci ve zdravotnictví (§88a) provádění stanovených výkonů zdravotní péče“. Stěžovateli
tedy zůstávají pravomoci podle zákona o ochraně veřejného zdraví i v případě vyhlášení
nouzového stavu.
[45] Tento závěr potvrzuje také zákon č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném
systému, podle kterého jsou orgány ochrany veřejného zdraví zařazeny mezi ostatní složky
integrovaného záchranného systému. Podle §4 odst. 5 tohoto zákona „působením základních
a ostatních složek integrovaného záchranného systému není dotčeno jejich postavení a úkoly stanovené zvláštními
právními předpisy“. Působením stěžovatele coby ostatní složky integrovaného záchranného
systému při nouzovém stavu tedy není dotčeno jeho postavení a úkoly stanovené v zákoně
o ochraně veřejného zdraví coby zvláštním právním předpisu.
[46] Městským soudem vymyšlená konstrukce by znamenala „odejmutí“ velké části
působnosti a pravomoci správních orgánů během nouzového stavu. Během nouzového stavu by
žádný ze správních orgánů nemohl vykonávat svoji působnost a pravomoc v rozsahu,
v jakém by omezovala základní práva a svobody. Obtížně je pochopitelný argument soudu, podle
kterého stěžovatel může i nadále „činit úkony striktně spadající pod tento resort, například vyčlenit lůžka
ve zdravotnických zařízeních …“. Stěžovateli není zřejmé, pod jaký jiný resort než resort stěžovatele
by mělo spadat činění opatření směřujících k omezení šíření infekční choroby. Akceptace závěru
městského soudu by vedla k absurdním důsledkům a budoucí nemožnosti zvládat nouzové stavy.
Například v případě nouzového stavu při povodních by byla vyhlášením nouzového stavu
zrušena i nad rámec §77 odst. 9 vodního zákona působnost vodoprávních úřadů plnit jejich
úkoly nebo v případě nouzového stavu v souvislosti s vichřicemi a orkány by byla zrušena
působnost správních orgánů v oblasti lesnictví apod. Je patrné, že se městský soud hlouběji
nezamýšlel nad tím, z jakého důvodu dochází k vyhlášení nouzového stavu. Dochází k němu
právě proto, aby nad rámec běžných zákonných omezení základních práv a svobod přípustných
v normálním režimu bylo možné vhodně reagovat na krizový stav i jinými opatřeními.
[47] Zjevně nedůvodný je i argument městského soudu, že výklad umožňující vzájemně
se doplňující pravomoc stěžovatele a vlády „by bezdůvodně koncentroval moc do rukou jednoho správního
orgánu, čímž by potencionálně mohl být narušen princip fungování právního a demokratického státu“. Právě
vzájemně se doplňující pravomoc stěžovatele a vlády by totiž dekoncentrovala moc tak, že vedle
vlády by takovou pravomoc měl i stěžovatel. Je to naopak napadený rozsudek, v jehož důsledku
by došlo ke koncentraci moci v rukou vlády, namísto příslušných odborných útvarů
a ministerstev. Zcela chybný je také argument soudu o narušení ústavní garance dělby moci
a vyloučení kontroly za strany Poslanecké sněmovny. Přijetím opatření standardním postupem
podle zákona o veřejném zdraví dochází naopak k zachování řádného postupu a kontroly
stěžovatele. Stěžovatel žádnou pravomoc Poslanecké sněmovny neomezil, neboť ona nemá
žádnou pravomoc rušit mimořádná opatření vydaná podle zákona o veřejném zdraví k zabránění
šíření infekčních nemocí. Navíc vláda je odpovědná Poslanecké sněmovně za svoji činnost
i za činnost ministerstev.
[48] Tvrzení městského soudu, že „takto razantní a plošné omezení základních práv a svobod
presumuje krizový zákon spíše než §69 ZOVZ“, vůbec nebere v úvahu §80 odst. 1 písm. g) zákona
o ochraně veřejného zdraví, podle něhož stěžovatel „nařizuje mimořádná opatření při epidemii
a nebezpečí jejího vzniku […], pokud mají být provedena celostátně nebo na území několika krajů, a rozhoduje
o jejich ukončení “. Z citovaného ustanovení je zřejmé, že zákonodárce počítal s možností
vztáhnout mimořádná opatření na území celé České republiky a na všechny obyvatele.
[49] Soud nezohlednil skutečnost, že zrušená opatření byla přijata za účelem ochrany jiné
kategorie základních práv – práva na život a práva na ochranu zdraví. Správně měl tedy provést
jejich poměření. Z judikatury Ústavního soudu přitom plyne, že právo na život a právo
na ochranu zdraví mají přednost před svobodou pohybu i před právem na podnikání,
které lze podle čl. 41 odst. 1 Listiny vymáhat a realizovat pouze v mezích zákonů. K právu
na podnikání Ústavní soud nedávno vyjasnil, že je lze „omezit za jakýmkoliv ústavně aprobovaným
účelem“ (viz nález ze dne 7. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 30/16, body 101 a 102). Naopak ve vztahu
k právu na život a ochranu zdraví platí, že „subjektem, který je pak odpovědný za zajišťování a naplnění
tohoto práva, je stát, a je proto také na něm, aby za tímto účelem přijal adekvátní opatření […] Z obecného
práva na ochranu zdraví plyne obecná povinnost státu chránit zdraví obyvatelstva před negativními zásahy a vlivy.
Vyplývá tak z něj celá řada prevenčních, hygienických, kontrolních a dalších povinností státu“ (Wagnerová, E.
a kol. Listina základních práv a svobod: komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2012, k čl. 31).
Stěžovatel omezoval právo podnikat a svobodu pohybu právě v zájmu nejzákladnějších hodnot,
tj. života a zdraví, a byl k tomu nejen oprávněn, ale i povinen. Tuto skutečnost městský soud
vůbec nezohlednil.
[50] Stěžovatel nesouhlasí ani se závěrem městského soudu, podle kterého §69 odst. 1
písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví nemůže být podkladem pro takto závažné a rozsáhlé
zásahy do základních práv pro rozpor s čl. 4 odst. 2 Listiny, a považuje odůvodnění soudu v této
části za nepřezkoumatelné. Městský soud nevyjasnil, jaká opatření je možné na základě
citovaného ustanovení vydat a jaká nikoliv, což vede k absolutní nejistotě ohledně působnosti
stěžovatele. Podle soudu stěžovateli zůstala určitá působnost (soud příkladmo zmínil vyčlenění
lůžek a zákaz návštěv ve zdravotnických zařízeních), není ale zřejmé proč právě tato. Stěžovatel
dodržel všechny podmínky §69 odst. 1 písm. i) zákona o veřejném zdraví – zrušená opatření
představují zákaz činnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku. Městský soud
však rezignoval na odůvodnění, proč zrušená opatření „zákaz činnosti k likvidaci epidemie
nebo nebezpečí jejího vzniku“ podle něj nepředstavují. Není ani zřejmé, zda jsou podle soudu
v rozporu s čl. 4 odst. 2 Listiny zrušená opatření, nebo snad samotný §69 odst. 1 písm. i) zákona
o veřejném zdraví. Pokud měl na mysli druhou variantu, měl předložit věc Ústavnímu soudu.
[51] Z důvodu mimořádnosti situací nelze předem předvídat veškeré možné činnosti,
proto je §69 odst. 1 písm. i) v zákoně o ochraně veřejného zdraví zařazen zcela důvodně.
Při jeho použití je stěžovatel omezen zněním zákona (musí být dána situace epidemie nebo jejího
vzniku a musí se jednat o zákaz činnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku)
a jeho účelem (opatření musí být vydáno za účelem ochrany a podpory veřejného zdraví).
Tyto podmínky byly u zrušených opatření dodrženy, což městský soud v podstatě nezpochybnil,
přesto dospěl k závěru o vykročení z věcné působnosti z důvodu údajné rozsáhlosti opatření,
aniž by svůj závěr blíže vysvětlil. Soud měl meritorně zkoumat jednotlivá omezení (části) v rámci
zrušených opatření, nikoliv pouze dovodit paušální nedostatek působnosti, jak ostatně požaduje
judikatura Nejvyššího správního soudu k opatřením obecné povahy (např. rozsudky ze dne
24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007 – 73, a další). Pokud by shledal vykročení z působnosti u dílčího
omezení, neměl zrušit opatření jako celek, ale pouze daný jednotlivý bod. Správní soudy musí
při přezkumu opatření obecné povahy postupovat zdrženlivě a nesmí nahrazovat správní
uvážení, a to zejména odborné, ani další skutkové úvahy orgánů výkonné moci. Městský soud
však takto nepostupoval a napadená opatření zrušil jako celek (i včetně derogačních ustanovení).
[52] I pokud by pro vydání zrušených opatření obecné povahy nebyl dostatečným sám
o sobě §69 odst. 1 písm. i) zákona o veřejném zdraví, tato opatření (přinejmenším ve značném
rozsahu) naplnila přípustný obsah mimořádných opatření podle písmene b) téhož ustanovení.
Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku
[53] Stěžovatel shrnul, že považuje napadený rozsudek za nepřezkoumatelný zejména
z následujících důvodů. Zaprvé, soud neodůvodnil, proč zrušil opatření, jejichž platnost zanikla
uplynutím doby již před vydáním napadeného rozsudku a která byla nahrazena (implicitně
derogována) následnými opatřeními. Zadruhé, soud neodůvodnil, proč zrušená opatření
z věcného hlediska nepředstavují „zákaz další určité činnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího
vzniku“ ve smyslu §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví. Zatřetí, není zřejmé,
zda považoval za rozporné s čl. 4 Listiny zrušená opatření, nebo samotný §69 odst. 1 písm. i)
zákona o ochraně veřejného zdraví. Začtvrté, soud neodůvodnil zákonnost svého postupu,
jímž vyzval navrhovatele ke změně návrhu. Zapáté, soud neodůvodnil, proč se nezabýval
obsahem jednotlivých částí mimořádných opatření, ale zrušil je jako celek. V podrobnostech
stěžovatel odkázal na výše uvedenou argumentaci.
III. Vyjádření navrhovatele
[54] Navrhovatel ve vyjádření uvádí, že plně přijímá napadený rozsudek, a to i v bodech,
v nichž se soud s argumentací navrhovatele neztotožnil. Napadený rozsudek je podle něj také
v logickém souladu s rozsudkem městského soudu ze dne 7. 5. 2020, č. j. 10 A 35/2020 – 261,
i s dosavadními závěry Ústavního soudu ve věcech sp. zn. Pl. ÚS 8/20, Pl. ÚS 10/20,
Pl. ÚS 11/20, Pl. ÚS 12/20 a Pl. ÚS 13/20 v otázce posouzení povahy opatření.
[55] Navrhovatel nebrojí a priori proti pravomoci státu zasahovat do základních práv
z důvodu ochrany veřejného zdraví při pandemii. Zásadní vady napadených opatření
však spatřuje v obejití pravidel daných ústavním zákonem o bezpečnosti a krizovým zákonem,
zejm. pravidla o parlamentní kontrole a o náhradě škody způsobené krizovými opatřeními. Další
vady spatřuje v nesrozumitelnosti opatření a nedostatku jejich odůvodnění, v nepotřebnosti
některých a v disproporčnosti většiny z nich. K těmto otázkám odkazuje na svá podání v řízení
před městským soudem.
[56] Stěžovatel podle něj překročil své pravomoci tím, že rozsáhle a plošně omezil základní
práva způsobem, který může učinit pouze vláda. Vláda uvedla v návrhu zákona o mimořádných
opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19, sněmovní tisk 859, že stěžovatel pravomoci
potřebné k vydání zásahů typu napadených opatření nemá, a proto žádala o novelizaci zákona.
Stěžovatel proto nemůže tvrdit, že dané pravomoci má již podle platného zákona.
[57] Forma napadených opatření, tedy opatření obecné povahy, se podle navrhovatele nejeví
být souladná s jejich materiálním obsahem, který je podobný spíše právní normě, jak ostatně
uvedl i stěžovatel ještě v řízení před městským soudem. To ovšem od počátku nebyl a není
důvod k odmítnutí žaloby, ale naopak pro zrušení těchto opatření. Vydávání právních předpisů,
které bezprostředně zasahují do základních práv a svobod, je standardně doménou moci
zákonodárné. Výkonné moci může být tato pravomoc svěřena jen výjimečně, pro mimořádné
situace, jako jsou epidemie. Pokud je zapotřebí vydat v epidemii rozsáhlejší právní předpis
(nikoliv „jen“ opatření obecné povahy), který by omezil základní práva občanů, může tak vláda
učinit podle ústavního zákona o bezpečnosti. I v epidemii je tak zachována parlamentní kontrola
nad zásahy do práv občanů normativními akty nepřezkoumatelnými ve správním soudnictví.
[58] Tím, že po 23. 3. 2020 byla napadená opatření přesunuta do režimu zákona o ochraně
veřejného zdraví, ocitla se mimo rámec kontroly předvídané krizovým zákonem a zákonem
o bezpečnosti. Tato opatření by mohla existovat i nezávisle na ukončení nouzového stavu,
tedy bez ohledu na názor Poslanecké sněmovny. Tento postup by patrně nastal, kdyby nebylo
napadeného rozsudku. Pouze rozhodnutí městského soudu přimělo vládu a ministra
zdravotnictví, aby rozsáhlá a plošná omezení základních práv opět činili pod parlamentní
kontrolou.
[59] Judikaturou Ústavního soudu bylo postaveno najisto, že mimořádná opatření stěžovatele
toho typu, kterými byla napadená opatření, jsou opatřeními obecné povahy. Stěžovatel může
touto cestou vydat jedině taková opatření, která budou právní formě opatření obecné povahy
odpovídat i materiálně. Napadená opatření byla podle navrhovatele natolik rozsáhlá a plošná,
že jimi stěžovatel ve skutečnosti vybočil z předepsané formy opatření obecné povahy. Napadená
opatření byla navíc podle navrhovatele vydána bez dostatečného odůvodnění, které přitom
zákon o ochraně veřejného zdraví a správní řád požadují. Absence odůvodnění byla
samostatným a dostatečným důvodem pro jejich zrušení.
[60] Navrhovatel se domnívá, že městský soud správně zrušil i opatření, která byla
v mezičase nahrazena novými verzemi týchž opatření, ale nebyla zrušena. Nejednalo
se o rozhodnutí akademické, neboť mělo objektivně a prokazatelně materiální dopad na další
postup stěžovatele a vlády. Městský soud také podle něj postupoval správně, když mu umožnil
rozšířit návrh o nové verze napadených opatření. Informace o zrušení napadených opatření byla
navrhovateli známa nezávisle na poučení soudu.
[61] Z věcného hlediska považuje navrhovatel napadená opatření za nesrozumitelná
a některá za zjevně nepotřebná. Jejich formulace znemožňuje z hlediska soudního přezkumu jiné
řešení, než zrušení opatření jako celku, a to i kdyby část zákazů byla uznána za důvodnou.
Opatření jsou také v rozporu s principem proporcionality. Opatření podle zahraničních vzorů
byla v momentu vydání prokazatelně účinná a méně zatěžující. Napadeným opatřením
navrhovatel dále vytýká, že neobsahují v odůvodnění žádnou zmínku o ekonomických
či zdravotních dopadech omezení.
Replika stěžovatele
[62] Podle stěžovatele navrhovatel ve svém vyjádření nenabízí ve vztahu ke kasačním
námitkám žádné protiargumenty, naopak se vyjadřuje k otázkám, které nejsou předmětem
kasační stížnosti (zejména tvrzení o údajné neproporcionalitě napadených opatření nebo o jejich
nedostatečném odůvodnění), a proto se jimi kasační soud zabývat nemůže.
[63] Stěžovatel setrval na stanovisku, že disponoval pravomocí k vydání zrušených opatření.
Stěžovatel má obecně – i mimo vyhlášený nouzový stav – pravomoc postupovat podle zákona
o ochraně veřejného zdraví a vydávat mimořádná opatření podle zejména §69 odst. 1 ve spojení
s §80 odst. 1 písm. g) tohoto zákona. Ani pro takové případy zákonodárce žádnou „zpřísněnou“
parlamentní kontrolu do zákona nevložil, vyhlášení nouzového stavu na tom nic nemění. Kroky
stěžovatele nemohou probíhat bez koordinace s vládou, přičemž Poslanecká sněmovna může
vládě vyslovit nedůvěru, pokud by měla za to, že mimořádná opatření překročila únosnou mez.
[64] Judikatura Ústavního soudu týkající se aktů přijímaných stěžovatelem a vládou
při epidemii COVID-19 přikládá značnou váhu formálnímu aspektu posouzení, zda se v daném
případě jedná o opatření obecné povahy, nebo o právní předpis. Nelze tedy vyloučit závěr,
že opatření obdobného materiálního obsahu může být jak opatřením obecné povahy (pokud je
vydáno podle zákona o ochraně veřejného zdraví), tak i právním předpisem (pokud jde o krizové
opatření vlády). V návaznosti na §85 zákona o ochraně veřejného zdraví by navíc
tato skutečnost měla spíše znamenat, že i mimořádná opatření stěžovatele představují právní
předpisy. K tomu nicméně vrcholné soudy nedospěly a stěžovateli nezbývá než se tím řídit.
Neznamená to nicméně, že by neměl dostatek pravomocí příslušná opatření vydat.
[65] Z postoje navrhovatele k rozsudku městského soudu č. j. 10 A 35/2020 – 264 také
vyplývá, že ani on nepovažuje za správnou stěžejní tezi napadeného rozsudku, podle
které existující pravomoci stěžovatele (a dalších orgánů) mají být „vypnuty“, pokud jsou
aktivovány pravomoci vlády vyhlášením nouzového stavu. Mezi stranami je tak v zásadě
nesporné, že existující pravomoci stěžovatele nemohou být „vypnuty“ vyhlášením nouzového
stavu, opačný závěr městského soudu by měl být soudem v zájmu zachování právního státu
korigován. Sporné je v zásadě jen to, jak široké jsou pravomoci stěžovatele podle zákona
o ochraně veřejného zdraví, resp. jak vykládat §69 odst. 1 písm. i) tohoto zákona. Stěžovatel je
přesvědčen, že citované ustanovení mu dává pravomoc vydat i taková opatření, která odpovídají
zrušeným opatřením. I pokud by byla „užší“, než jak by odpovídalo zrušeným opatřením jako
celku (quod non), neměl městský soud rušit napadené akty en bloc.
[66] Stěžovatel setrval také na námitce, že městský soud neměl umožnit rozšíření návrhu,
neboť nelze odstraňovat neodstranitelné nedostatky podmínek řízení. V rozsahu, v jakém byl
navrhovatel veden ke změně návrhu městským soudem, se nyní posuzovaná věc podstatně
odlišuje od rozsudku ze dne 4. 6. 2020, č. j. 6 As 88/2020 – 44, který neřešil otázku možného
narušení nestrannosti soudu příliš extenzivním poučováním navrhovatelů. Citovaný rozsudek
nadto stěžovatel nepovažuje za souladný s ústavním pořádkem, neboť soud uznal,
že dlouhodobá judikatura považuje zrušení opatření obecné povahy za neodstranitelný
nedostatek podmínek řízení, přesto uzavřel, že mimořádných opatření stěžovatele se toto
pravidlo nemá v určité míře týkat. Tuto změnu názoru měl soud předložit rozšířenému senátu,
neboť rozhodovací praxe se týkala například i velice dočasných silničních uzavírek (viz např.
usnesení ze dne 26. 9. 2019, č. j. 8 As 2/2018 – 73).
[67] K rozsahu odůvodnění napadených opatření stěžovatel odkázal na §94a odst. 2 zákona
o ochraně veřejného zdraví, podle kterého se „epidemické“ opatření vydává „bez řízení o návrhu
opatření obecné povahy“. Opatření bylo vydáno v krizové situaci, pod časovým tlakem a bez znalosti
detailů o šíření viru SARS-CoV-2 v populaci.
V. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[68] Kasační stížnost je přípustná. Důvodnost kasační stížnosti soud posoudil v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[69] Kasační stížnost je důvodná.
V.A Tvrzená nepřezkoumatelnost
[70] Stěžovatelova obecná námitka nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu není
důvodná. Důvodem nepřezkoumatelnosti není ani to, že městský soud nereagoval na všechny
stěžovatelovy argumenty, neboť odůvodnění jako celek netrpí nedostatkem důvodů
pro vyslovené právní názory, ani není nesrozumitelné.
[71] Stěžovatel namítá nedostatky odůvodnění jednotlivých právních závěrů, jeho námitky
jsou však zřejmým odrazem jeho nesouhlasu s věcným posouzením ze strany městského soudu.
Tvrzené nedostatky zjevně nebrání stěžovateli vést věcnou polemiku se závěry městského soudu
a nebrání ani Nejvyššímu správnímu soudu v přezkumu napadeného rozsudku. K těmto
námitkám se proto soud vyjádří v rámci věcného přezkumu u jednotlivých dílčích otázek.
V.B Povaha napadeného právního aktu
[72] Přestože účastníci v řízení před Nejvyšším správním soudem (již) nezpochybňují,
že mimořádná opatření stěžovatele byla vydána jako opatření obecné povahy, s ohledem na další
argumentaci považuje soud za vhodné se k této otázce stručně vyjádřit.
[73] Oprávnění stěžovatele vydávat mimořádná opatření plyne z §80 odst. 1 písm. g) zákona
o ochraně veřejného zdraví, podle kterého „Ministerstvo zdravotnictví k ochraně a podpoře
veřejného zdraví nařizuje mimořádná opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku
a mimořádná opatření k ochraně zdraví fyzických osob při výskytu nebezpečných a z nebezpečnosti podezřelých
výrobků a nejakostních či z porušení jakosti podezřelých vod, při živelních pohromách a jiných mimořádných
událostech, pokud mají být provedena celost átně nebo na území několika krajů , a rozhoduje
o jejich ukončení včetně uvolnění výrobků na trh nebo do oběhu“ (zdůraznění doplněno).
[74] Uvedený zákon v §94a odst. 2 výslovně stanoví, že „opatření na úseku řízení jakosti vod
ke koupání podle §82a odst. 1 písm. b) a c) a opatření orgánu ochrany veřejného zdraví podle §82a odst. 1
písm. d) a na úseku předcházení vzniku a šíření infekčních onemocnění , ochrany veřejného
zdraví před nebezpečnými a z nebezpečnosti podezřelými výrobky a vodami podle §80 odst. 1 p ísm. g), h),
p), y), §80 odst. 5, 6, 7 a §82 odst. 2 písm. l), m), p), která se týkají obecně vymezeného okruhu
adresátů, a stanovení dalších infekčních onemocnění podle §80 odst. 1 písm. j), vydá příslušný orgán ochrany
veřejného zdraví jako opatření obecné povahy. Opatření obecné povahy se vydává bez řízení o návrhu
opatření obecné povahy…“ (zdůraznění doplněno).
[75] Z citovaných ustanovení tedy vyplývá, že opatření vydávaná stěžovatelem na úseku
předcházení vzniku a šíření infekčních onemocnění podle §80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně
veřejného zdraví, týkají-li se obecně vymezeného okruhu adresátů, jsou vydávána ve formě
opatření obecné povahy. Napadená mimořádná opatření byla vydána podle §80 odst. 1 písm. g)
citovaného zákona a splňovala zákonnou podmínku obecně vymezeného okruhu adresátů,
jimiž jsou všechny osoby nacházející se na území ČR.
[76] Na otázku, zda byla mimořádná opatření stěžovatele formálně opatřeními obecné
povahy, tak dává odpověď přímo zákon. K formální povaze právního aktu dané zákonem
se Nejvyšší správní soud již vyjádřil v usnesení ze dne 21. 1. 2011, č. j. 8 Ao 7/2010 – 65,
kde uvedl: „Jestliže zákon (popř. ústavní zákon) výslovně stanoví formu příslušného právního aktu, a tato
forma je dodržena, není tu zpravidla prostor pro jiné soudní hodnocení povahy takového aktu. […] Projeví-li
zákonodárce jednoznačně vůli, aby právní akt byl vydán v určité formě, a při této vůli setrvá, nemůže soud ve
správním soudnictví tuto formu zvrátit.“
[77] Nejvyšší správní soud navíc odkazuje na současnou rozhodovací praxi Ústavního
soudu vztahující se k vydávání mimořádných opatření v souvislosti s výskytem koronaviru
SARS-CoV-2, kdy v usnesení ze dne 22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20 (viz také usnesení ze dne
5. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 12/2020 a sp. zn. Pl. ÚS 13/20) Ústavní soud deklaroval, že mimořádná
opatření stěžovatele jsou opatřeními obecné povahy přezkoumatelnými správními soudy
a že Ústavní soud nemá pravomoc k jejich přímému přezkumu. V usnesení ze dne 12. 5. 2020,
sp. zn. Pl. ÚS 11/20, pak Ústavní soud ještě více „přivřel dveře“ vlastnímu přezkumu těchto
mimořádných opatření tím, že deklaroval, že sám není oprávněn v žádném případě zrušit přímo
mimořádné opatření: „Přezkoumání a případné zrušení opatření obecné povahy přísluší podle §4 odst. 2
písm. c) [s. ř. s.], výlučně soudům ve správním soudnictví, a to v řízení podle §101a a n. (řízení o zrušení
opatření obecné povahy nebo jeho části) s. ř. s. Ústavní soud je s ohledem na čl. 2 odst. 3 Ústavy povinen toto
rozdělení kompetencí mezi ústavní soudnictví (rušení právních předpisů) a správní soudnictví (rušení opatření
obecné povahy) respektovat.“
[78] K uvedenému závěru dospěl Ústavní soud bez ohledu na skutečnost, že jiné obsahově
obdobné akty, jejichž formu zákon nestanoví, mohou být posouzeny jinak. V usnesení sp. zn.
Pl. ÚS 8/20 k tomu uvedl: „Přestože obsahově téměř totožné usnesení o přijetí krizového opatření vlády
posoudil Ústavní soud jako ‚jiný právní předpis‘ ve smyslu §64 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, nelze
zákonem o ochraně veřejného zdraví jasně stanovenou formu bez dalšího ‚prolomit‘. Takový postup by totiž
fakticky znemožnil stěžovatelce brojit proti uvedenému aktu přímo v podobě návrhu na zrušení opatření obecné
povahy nebo jeho části podle §101a a násl. s. ř. s., což by bylo v rozporu s požadavkem čl. 36 odst. 2 Listiny.
Pojem ‚rozhodnutí‘, užitý v čl. 36 odst. 2 Listiny, totiž představuje autonomní pojem ústavního práva a citovaný
článek Listiny je použitelný i na opatření obecné povahy [viz nález ze dne 17. 3. 2009
sp. zn. IV. ÚS 2239/07 (N 57/52 SbNU 267), body 19 a 20]; z hlediska zachování ústavnosti je totiž
rozhodné, aby se ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, mohl obrátit
na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak (viz bod 30 nálezu
sp. zn. III. ÚS 2634/18 ze dne 15. 1. 2019).“
[79] Pokud je tedy pro mimořádná opatření stěžovatele zákonem výslovně stanovena forma
opatření obecné povahy, z čehož vyšlo i plénum Ústavního soudu při posuzování své pravomoci
k jejich přezkoumávání, není podle Nejvyššího správního soudu ponechán prostor
pro zpochybnění pravomoci správních soudů k přezkumu těchto mimořádných opatření.
V opačném případě by se tato mimořádná opatření ocitla zcela mimo možnost soudního
přezkumu, což by nepochybně představovalo ústavně zakázaný případ odepření spravedlnosti
(denegatio iustitiae). K témuž závěru ostatně Nejvyšší správní soud dospěl v již stěžovatelem
odkazovaném rozsudku č. j. 6 As 88/2020 – 44.
[80] Nejvyšší správní soud tedy vychází z toho, že napadená mimořádná opatření vydaná
stěžovatelem jsou opatřeními obecné povahy a že při splnění dalších zákonných podmínek je
dána pravomoc správních soudů k jejich přezkumu podle §101 a násl. s. ř. s.
V.C Změna návrhu na zahájení řízení
[81] Původním návrhem ze dne 30. 3. 2020 se navrhovatel domáhal zrušení mimořádných
opatření stěžovatele č. 12745/2020-1 (jeho účinnost stanovena do 1. 4. do 6 ,00 hod., fakticky
nahrazeno opatřením ze dne 30. 3. 2020, č. j. MZDR 12745/2020-4/MIN/KAN 2020;
23. 3. 2020), č. 12746/2020-1 (zrušeno opatřením č. 13361/2020-1), a posledně citovaného
opatření (jeho účinnost stanovena do 1. 4. do 6,00 hod., fakticky nahrazeno opatřením ze dne
30. 3. 2020, č. j. MZDR 13361/2020-2/MIN/KAN 2020). Původně napadená opatření
tak v průběhu řízení před městským soudem pozbyla účinnosti nebo byla výslovně zrušena.
[82] Usnesením ze dne 15. 4. 2020 městský soud navrhovatele vyzval, aby „ve lhůtě tří dnů
od doručení této výzvy svůj návrh upravil tak, aby označil napadené opatření obecné povahy“ (k námitce proti
této výzvě viz dále část V.D). Navrhovatel podáním ze dne 18. 4. 2020 doplnil, že požaduje
také zrušení mimořádného opatření stěžovatele 16193/2020-1, č. 16195/2020-1, jakož i minulé
verze obdobných mimořádných opatření. Opatření č. 16193/2020-1 bylo ještě před nabytím
účinnosti zrušeno opatřením č. 16193/2020-2. Posledně citované opatření navrhovatel navrhl
zrušit podáním ze dne 21. 4. 2020.
[83] Městský soud připustil změnu návrhu (tedy rozšíření přezkumu i na opatření napadená
podáními ze dne 18. 4. 2020 a 21. 4. 2020) s odkazem na §95 o. s. ř. za použití §64 s. ř. s.,
neboť v opačném případě by podle jeho názoru došlo k odepření spravedlnosti
(v podrobnostech viz shrnutí jeho argumentace výše v bodech [3] až [7]).
[84] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil stěžovateli, že připuštění změny návrhu nebylo
dostatečně odůvodněno, ani že bylo nezákonné.
[85] Soud si je vědom skutečnosti, že podle někdejší praxe správních soudů je v případě
zániku opatření obecné povahy v průběhu řízení před soudem namístě odmítnutí návrhu na jeho
zrušení z důvodu neodstranitelného nedostatku podmínky řízení [§46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
Odkázat lze např. na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 9. 2012,
č. j. 8 Ao 6/2010 – 98, podle nějž: „Přestože tedy v době podání návrhu na zrušení předmětného opatření
obecné povahy byla splněna podmínka řízení spočívající v existenci jeho předmětu, předmět řízení v jeho průběhu
odpadl. Nejvyšší správní soud přitom nemůže zrušit napadené opatření obecné povahy, které v mezidobí přijetím
ZÚR Středočeského kraje [zaniklo – doplnění provedl NSS] ze zákona. Zároveň zákon neumožňuje
soudu, aby o takovém opatření obecné povahy rozhodl deklaratorně v tom smyslu, zda jeho napadená část byla
v souladu se zákonem.“ Obdobně v usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 5. 2011,
č. j. 8 Ao 8/2011 – 129, soud uvedl: „Navrhovatel podal návrh na zrušení opatření obecné povahy v době
jeho formální existence a platnosti. Před rozhodnutím Nejvyššího správního soudu ovšem bylo napadené
rozhodnutí pravomocně zrušeno v jiném, shora vymezeném, řízení (zkráceném přezkumném – doplnění
provedl NSS). Na základě této skutečnost tedy odpadl předmět řízení o tomto návrhu.“
[86] Je tedy zřejmé, že závěr o neodstranitelné překážce řízení spočívající ve zrušení opatření
obecné povahy, které bylo předmětem soudního přezkumu, byl vysloven v situacích, kdy takové
opatření bylo zrušeno bez náhrady (ve věci sp. zn. 8 Ao 8/2011) nebo přijetím opatření
zavádějícího obsahově novou právní regulaci (sp. zn. 8 Ao 6/2010). V posledně uvedeném
případě nelze přehlédnout ani časový aspekt obsahové změny, neboť původní a nově vydané
opatření obecné povahy dělil dlouhý časový interval více než pěti let. Ale především, jednalo
se o nahrazení územně plánovací dokumentace (územního plánu velkého územního celku) podle
předchozí právní úpravy zcela novým typem územně plánovací dokumentace (zásadami
územního rozvoje) odlišného územního rozsahu i obsahu (což lze bez důvodných pochybností
konstatovat již s ohledem na odlišnost zákonného vymezení obou dokumentů).
[87] V nyní projednávané věci je však situace odlišná.
[88] Především, původně napadená mimořádná opatření nebyla zrušena bez náhrady, ale byla
nahrazena řadou dalších opatření stejné povahy a v podstatě shodného obsahu.
[89] Soud nesdílí názor stěžovatele, že se následně napadená opatření lišila od původně
napadených natolik, že by byla vyloučena změna návrhu podle §95 o. s. ř. ve spojení s §64
s. ř. s. Původně i následně napadená mimořádná opatření upravují stejný okruh problematiky
(omezení volného pohybu a omezení maloobchodního prodeje). Přestože se liší
v některých dílčích aspektech, nejde o natolik rozsáhlé odlišnosti, které by připuštění změny
návrhu bránily. Pokud jde o mimořádná opatření o omezení maloobchodního prodeje, postupně
byly v navazujících opatřeních přidávány některé dílčí výjimky ze zákazu maloobchodního
prodeje a poskytování ubytovacích služeb, byla přidána také některá pravidla, která bylo třeba
dodržovat v povolených provozovnách (např. zajištění odstupu 2 m mezi zákazníky, zajištění
řízení front, umístění dezinfekčních prostředků u často dotýkaných předmětů apod.), byl zrušen
zákaz přítomnosti veřejnosti v prodejnách stavebnin a hobby marketů apod. Pokud jde
o mimořádná opatření o omezení volného pohybu osob, byla přidána výjimka ze zákazu volného
pohybu spočívající v cestě na výuku a zkoušky nebo jiné činnosti na vysoké škole a za určitých
pravidel byla ze zákazu vyňata také účast na sňatečném obřadu, sportování na venkovních
sportovištích, v parcích, v přírodě a na jiných veřejně přístupných místech a také účast na
tréninku sportovců, pro které je sport výdělečnou činností, dále bylo přidáno nařízení
konzumovat potraviny včetně nápojů na veřejnosti v místě jejich prodeje pouze v nezbytně
nutných případech pro potřeby nezbytného občerstvení. Jednalo se tedy o dílčí změny
či zpřesnění, která podstatným způsobem nezměnila obsah daných opatření. Také odůvodnění
opatření byla založena na v podstatě shodných důvodech a byla postupně pouze zpřesňována
a doplňována o nové poznatky týkající se šíření viru.
[90] Původně i následně napadená opatření tak vyvolávají v zásadě shodný zásah
do navrhovatelových veřejných subjektivních práv.
[91] Kromě této obsahové kontinuity je podstatný také rychlý časový sled, v němž po sobě
jednotlivá mimořádná opatření následovala, a to v intervalu dnů. Pokud jde o mimořádná
opatření týkající se omezení maloobchodního prodeje, bylo původně napadené opatření ze dne
23. 3. 2020 následně nahrazeno opatřeními ze dne 26. 3. 2020, 30. 3. 2020, 1. 4. 2020, 6. 4. 2020,
15. 4. 2020 a ke dni rozhodování soudu bylo účinné opatření ze dne 17. 4. 2020 (ne všechna
tato opatření byla v nyní posuzované věci napadena). Pokud jde o mimořádná opatření týkající se
omezení maloobchodního prodeje, bylo původně napadené opatření ze dne 23. 3. 2020
nahrazeno opatřeními ze dne 30. 3. 2020, 6. 4. 2020, 10. 4. 2020 a ke dni rozhodování soudu
bylo účinné opatření ze dne 15. 4. 2020. Tento rychlý sled jednotlivých opatření byl v převážné
míře důsledkem zrušení jiným opatřením před uplynutím (někdy i před začátkem) doby
plánované účinnosti, v některých případech byla účinnost mimořádných opatření již předem
stanovena v řádu několika dnů.
[92] Právní názor vyslovený v usneseních citovaných shora v bodě [85] proto není na nyní
rozhodovanou věc aplikovatelný.
[93] Nejvyšší správní soud se již zabýval obdobnou situací týkající se rychle se měnících
mimořádných opatření stěžovatele (byť jiných než v nyní posuzované věci) v rozsudku
č. j. 6 As 88/2020 – 44, v němž potvrdil, že změna návrhu ve smyslu §95 o. s. ř. ve spojení
s §64 s. ř. s. je za takové situace přípustná. Překážkou vyslovení tohoto závěru v uvedené věci
nebylo (a není ani nyní) usnesení č. j. 8 As 2/2018 – 73, na které stěžovatel odkázal v replice.
V tam posuzovaném případě o žádný sled vydávaných a posléze měněných či rušeních opatření
obecné povahy vůbec nešlo. Ani ve vztahu k němu proto nebylo a není namístě postupovat
cestou rozšířeného senátu podle §17 s. ř. s., jak se domnívá stěžovatel (k tomu i dále v části
V.E). Soud ve věci sp. zn. 6 As 88/2020 založil své rozhodnutí na následujících argumentech
a v nyní posuzované věci neshledal důvod se od těchto svých závěrů odchýlit.
[94] Soudní řád správní neobsahuje vlastní úpravu, jak postupovat v případě, kdy účastník
žádá soud o změnu návrhu na zahájení řízení. Na tuto procesní situaci je proto třeba za použití
§64 s. ř. s. přiměřeně aplikovat §95 o. s. ř. Nejvyšší správní soud již ve své rozhodovací praxi
uvedené ustanovení opakovaně aplikoval, odkázat lze např. na rozsudek ze dne 17. 1. 2008,
č. j. 1 Aps 3/2006 – 69, č. 1590/2008 Sb. NSS (obdobně např. v rozsudku ze dne 9. 4. 2020,
č. j. 7 As 440/2019 – 18, nebo ze dne 9. 6. 2020, č. j. 1 Afs 22/2020 – 34, č. 4040/2020 Sb.
NSS).
[95] Podle §95 odst. 1 o. s. ř. „žalobce (navrhovatel) může za řízení se souhlasem soudu měnit návrh
na zahájení řízení “. Podle §95 odst. 2 o. s. ř. „soud nepřipustí změnu návrhu, jestliže by výsledky
dosavadního řízení nemohly být podkladem pro řízení o změněném návrhu. V takovém případě pokračuje soud
v řízení o původním návrhu po právní moci usnesení.“
[96] Městský soud připustil změnu návrhu s tím, že výsledky dosavadního řízení mohou být
podkladem pro řízení o dalším opatření obecné povahy vydaných stěžovatelem. Zdůraznil,
že mimořádný postup je odůvodněn mimořádností situace a výjimečným obsahem napadených
opatření. Potřeba přezkoumat tvrzený zásah do základních práv a svobod navrhovatele podle
městského soudu převáží nad dosavadním postupem soudů v případě soudního přezkumu
opatření obecné povahy. Neumožněním změny návrhu by soud fakticky odepřel navrhovateli
ochranu jeho základních práv ve smyslu čl. 4 Ústavy a čl. 36 odst. 2 Listiny. S tímto posouzením
Nejvyšší správní soud souhlasí. Jak již výše uvedl, původně napadená opatření a následně
napadená opatření, která je nahradila, totiž zůstala v podstatných aspektech shodná. Zároveň
v situaci, kdy byla v době vyhlášeného nouzového stavu mimořádná opatření v poměrně
krátkých intervalech rušena a nahrazována novými, by nemuselo být možné dosáhnout
meritorního přezkumu žádného takového opatření, protože každé by bylo zrušeno a nahrazeno
novým dříve, než by o něm soud stihl rozhodnout. Stěžejní pro posouzení procesního postupu
tedy bylo, že k nahrazování jednotlivých opatření docházelo v rychlém sledu obsahově
srovnatelnými opatřeními. Jinak řečeno, měnil se pouze „vnější nosič“, zásah do veřejného
subjektivního práva byl kontinuálně stejný.
[97] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se závěrem městského soudu, že nepřipuštění
změny původního návrhu stěžovatelů a jeho případné odmítnutí pro neodstranitelný nedostatek
podmínek řízení by za této situace představovalo porušení práva na spravedlivý proces a práva
na účinnou soudní ochranu práv ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny, podle něhož „kdo tvrdí, že byl
na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal
zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno
přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.“ Není přitom sporné,
že mimořádná opatření omezovala zejména ústavně zaručené právo na svobodu pohybu
a pobytu (čl. 14 Listiny) a právo na podnikání a provozování jiné hospodářské činnosti (čl. 26
Listiny).
[98] Jak poukázal již i městský soud, přezkum na sebe navazujících aktů veřejné moci
v situaci, kdy byla zachována jejich kontinuita, umožnil v minulosti i Ústavní soud např. v nálezu
ze dne 20. 11. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 8/02, v jehož části IV. připustil možnost rozšíření přezkumu
cenových výměrů v případě jejich formální změny, ale při zachování praktické totožnosti obsahů.
Stejně tak ve věci zrušení obecně závazné vyhlášky obce Jindřichovice pod Smrkem č. 1/2004
nálezem ze dne 28. 4. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 49/03, Ústavní soud umožnil v témže řízení přezkum
obecně závazné vyhlášky, která byla vydána až po podání návrhu Ústavnímu soudu na zrušení
předchozí obecně závazné vyhlášky. Shodně též nález Ústavního soudu ze dne 9. 2. 2021, sp. zn.
Pl. ÚS 106/20, body 37-39 (ve věci zrušení krizového opatření vlády pro maloobchod).
[99] Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že v uvedených řízeních přezkoumával Ústavní
soud právní akty mající charakter právního předpisu, a nikoliv opatření obecné povahy. To je
však dáno rozdílnou pravomocí správních soudů na straně jedné a Ústavního soudu na straně
druhé a nevylučuje to možnost použití základních myšlenkových východisek i na nyní souzenou
věc.
[100] Nejvyšší správní soud tento právní názor zastává i při vědomí, že řízení o návrhu
na zrušení opatření obecné povahy je ovládáno koncentrační zásadou, v jejímž důsledku
podle §101b odst. 2 věty druhé s. ř. s. nelze po podání návrhu na zrušení opatření obecné
povahy tento návrh rozšiřovat. Především, účelem tohoto ustanovení je bránit tomu,
aby navrhovatel v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy doplňoval svůj původní
návrh o nové návrhové body týkající se buď nových důvodů, pro něž opatření obecné povahy
napadá, nebo dosud nenapadených částí opatření obecné povahy, zejména pokud mu nic
nebránilo uvést je již v původním návrhu. O takový případ se ovšem ve zde souzené věci
nejedná. V době podání původního návrhu totiž stěžovateli nemohlo být známo, že dojde
k nahrazení jím napadených mimořádných opatření opatřeními novými, a bez vlastního zavinění
tedy nemohl již v původním návrhu uvést skutečnosti obsažené následně v žádosti o změnu
návrhu. Nejvyšší správní soud tedy zdůrazňuje, že jím prezentovaný právní názor bez dalšího
neznamená obecné prolomení koncentrační zásady v řízení o zrušení opatření obecné povahy,
nýbrž se jedná o výklad vztahující se k přezkumu pouze úzce vymezeného typu opatření obecné
povahy – opakovaně rušených a nahrazovaných mimořádných opatření stěžovatele, u nichž
navrhovatelé nemohli bez svého zavinění skutečnosti uvedené v žádosti o změnu návrhu sdělit
soudu již v původním návrhu.
[101] Protože byl postup městského soudu v souladu s §95 o. s. ř., nejde ani o porušení práva
stěžovatele na zákonného soudce.
V.D Poučení o možnosti změnit návrh a lhůta pro vyjádření k této změně
[102] Stěžovatel namítá, že výzvou ze dne 15. 4. 2020 k úpravě návrhu městský soud překročil
svou roli nestranného rozhodce sporu a porušil zásadu rovnosti účastníků řízení. Ani této
námitce Nejvyšší správní soud nepřisvědčil.
[103] Nejvyšší správní soud ve své judikatuře dlouhodobě a opakovaně klade důraz
na efektivitu soudní ochrany poskytované ve správním soudnictví.
[104] S odkazem na hodnotová a výkladová východiska formulovaná ve svých předchozích
rozhodnutích (usnesení ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 – 98, č. 2206/2011 Sb. NSS)
konstatoval rozšířený senát, že „pravidla pro řízení před správními soudy nejsou samoúčelná. Právě naopak,
jsou ,toliko‘ nástrojem k dosažení vlastního účelu správního soudnictví, a sice nalezení práva a poskytnutí účinné
ochrany subjektivním právům jednotlivce, do nichž veřejná správa zasáhne svým jednáním v rozporu se zákonem.
Procesní pravidla tak nemají být labyrintem plným nejasných odboček do slepých uliček, v němž se vlastní smysl
soudní ochrany ztratí, nýbrž cestou, která jasně a zřetelně směřuje k cíli – k posouzení, zda hmotná subjektivní
práva žalobce byla dotčena v rozporu se zákonem, anebo nikoli.“ (usnesení rozšířeného senátu ze dne
9. 12. 2014, č. j. Nad 224/2014 - 62, č. 3196/2015 Sb. NSS). V tomto usnesení dovodil
poučovací povinnost soudu ve vztahu ke správnému označení žalovaného správního orgánu
v žalobě proti nezákonnému zásahu, pokynu a donucení. V této souvislosti konstatoval,
že „správní soudnictví má jinou funkci než soudnictví civilní v jeho klasickém liberálním pojetí – nejde
v něm o ,řízený‘ střet svou soukromých osob řešících spor o své soukromé záležitosti, v němž veřejná moc pouze
plní funkci rozhodčího, nýbrž o ochranu jednotlivce před nezákonným jednáním veřejné moci. Tato odlišnost
správního soudnictví vyžaduje, aby se v něm ve větší míře projevoval ,procesní paternalismus‘ sloužící k ochraně
žalobce a k tomu, aby mohl účinně dosáhnout svých práv, náleží-li mu.“
[105] Později dospěl Nejvyšší správní soud k obdobným závěrům ve vztahu k poučovací
povinnosti soudu v otázce správné volby žalobního typu ve správním soudnictví. Zde soud
pro stručnost pouze odkazuje zejména na rozsudky č. j. 6 As 357/2017 - 26 ze dne 28. 2. 2018
(bod 16); č. j. 6 As 402/2017 - 41 ze dne 21. 3. 2018 (bod 15), č. j. 4 As 57/2018 - 78 ze dne
6. 4. 2018 (bod 9) nebo č. j. 8 As 34/2020 - 100 ze dne 19. 11. 2020 (bod 56). Platnost
i správnost závěru o poučovací povinnosti správních soudů ve vztahu k volbě žalobního
typu potvrdil i Ústavní soud (nález ve věci sp. zn. II. ÚS 2398/18 ze dne 14. 8. 2019,
bod 55) i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu (usnesení ze dne 17. 9. 2019,
č. j. 1 As 436/2017 - 43, č. 3931/2019 Sb. NSS, bod 35).
[106] Uvedené judikaturní závěry jsou plně použitelné na nyní projednávanou věc. Je-li možné,
aby žalovaný správní orgán (zde stěžovatel) i v průběhu řízení před soudem měnil, nahrazoval
či rušil přezkoumávaná opatření, a to dokonce opakovaně v řádu jednotlivých dnů (srov. přehled
v bodě [91]), jeví se jako zcela adekvátní postup soudu, jímž navrhovatele na tuto skutečnost
upozornil a umožnil mu (v pouhé třídenní lhůtě!) na jednání stěžovatele reagovat. Takový postup
správního soudu nelze považovat za porušení zásady procesní rovnosti účastníků soudního
řízení (§36 odst. 1 s. ř. s.), jak namítá stěžovatel, ale za prostředek jejího reálného naplnění.
Z týchž důvodů se nejedná ani o porušení nestrannosti soudu.
[107] Na výše uvedeném nic nemění skutečnost, že k tomu městský soud nezvolil formálně
správný procesní prostředek. Nejvyšší správní soud dává za pravdu stěžovateli,
že se v posuzovaném případě nejednalo o odstranění vad návrhu podle §37 odst. 5 s. ř. s.
Městský soud sice svou výzvu ze dne 15. 4. 2020 takto ani neoznačil, z použitých formulací
a zejména z odkazu na toto ustanovení v závěrečném odstavci výzvy je však zjevné, že ji právě
takto zamýšlel. Jako vhodnější se pro takový případ jeví poučení účastníka řízení s přímým
odkazem na §36 odst. 1. s. ř. s. (Tento postup zvolil městský soud např. ve věci přezkumu jiných
mimořádných opatření stěžovatele ve věci sp. zn. 10 A 35/2020 při poučení v otázce žalobního
typu – viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2020, č. j. 8 As 34/2020 - 100.)
Postup městského soudu zvolený v nyní posuzované věci však nepředstavuje takovou vadu
řízení, která by mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Nelze ostatně
přehlédnout, že až do rozsudku ve věci sp. zn. 8 As 34/2020 ani výše citovaná judikatura
Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu, která poučovací povinnost správních soudů
dovodila, neidentifikovala procesní prostředek, jímž mají soudy tuto svou povinnost řádně splnit.
[108] Dále stěžovatel namítá, že mu městský soud před ústním jednáním ve věci neposkytl
dostatečný čas na seznámení se se změnou návrhu a na vyjádření k ní. Podání navrhovatele
obsahující konečné znění změny s podrobným odůvodněním (12 stran bez souvisejících dílčích
přípisů) soud zaslal stěžovateli až v předvečer jednání (přibližně v 17 hod.), na němž změnu
připustil.
[109] Ani tuto stěžovatelovu námitku neshledal Nejvyšší správní soud důvodnou,
a to z následujících důvodů.
[110] Podle §49 odst. 1 s. ř. s. předseda senátu předvolá účastníky k ústnímu jednání tak,
aby měli čas k přípravě přiměřený povaze věci, alespoň však 10 dnů, kratší čas k přípravě lze stanovit v řízeních,
v nichž je soud povinen rozhodnout ve lhůtách počítaných na dny.
[111] Ze spisu městského soudu vyplývá, že předvolání k ústnímu jednání na den 23. 4. 2020
bylo jak navrhovateli, tak i odpůrci doručeno do datových schránek dne 15. 4. 2020, tedy osm
dní přede dnem ústního jednání. Ústní jednání bylo nařízeno v den uplynutí lhůty dané soudem
odpůrci pro vyjádření k návrhu a před uplynutím lhůty dané soudem navrhovateli pro splnění
výzvy k „označení napadených opatření“. Během dalších dní obdržel soud od obou účastníků
podání, jejichž předmětem byla jejich vyjádření k předmětu řízení.
[112] Vzhledem ke skutečnosti, že řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo
jeho části podle §101a a násl. je řízením, v němž je soud povinen rozhodnout ve lhůtách
počítaných na dny, byl základní požadavek §49 odst. 1 s. ř. s. dodržen. Pokud jde o otázku
přiměřenosti lhůty vzhledem k povaze věci, nelze odhlédnout od skutečnosti, jaká opatření byla
předmětem soudního přezkumu.
[113] Především, jednalo se o opatření vydaná stěžovatelem v období bezprostředně
předcházejícím soudnímu řízení. Soud tak mohl legitimně očekávat, že stěžovatel coby jejich
původce bude schopen tato svá opatření hájit, a to ze všech hledisek, uvedených již v původním
návrhu.
[114] Současně, vzhledem k obsahové podobnosti na sebe navazujících opatření byly
pro soudní přezkum i následně napadených opatření, včetně jejich „obrany“ ze strany stěžovatele
plně uplatnitelné jeho argumenty formulované v odpůrcově vyjádření k původnímu návrhu.
Nejvyšší správní soud v této souvislosti nepřehlédl, že stěžovatel se ve svém vyjádření
(ač původní návrh směřoval pouze do – podle jeho právního názoru – právně neexistujících,
a tedy soudně nepřezkoumatelných aktů) obšírně vyjadřoval i k otázkám jejich
přezkoumatelnosti, své pravomoci k jejich vydání i k dalším aspektům jejich zákonnosti. Zjevně
tedy počítal, přinejmenším jako s možností, že v řízení před soudem dojde i na meritorní
přezkum napadených opatření. Při ústním jednání dne 23. 4. 2020 měl plnou možnost je hájit.
[115] Vzhledem k výše uvedenému Nejvyšší správní soud uzavírá, že vytýkaným postupem
městského soudu nebyla porušena odpůrcova procesní práva, ani nebyl stěžovatel jakkoliv
znevýhodněn oproti navrhovateli. Byl to naopak navrhovatel, kdo byl v důsledku odpůrcova
postupu nucen, pro zachování podmínek řízení o svém návrhu, reagovat ještě i na vydání
mimořádného opatření stěžovatele č. 16193/2020-2 ze dne 17. 4. 2020.
V.E Přezkum neúčinných, avšak nezrušených mimořádných opatření
[116] Stěžovatel namítl, že i ve vztahu k neúčinným, avšak nezrušeným opatřením (opatření
č. 12745/2020-1 a č. 13361/2020-1) měl městský soud návrh odmítnout pro neodstranitelný
nedostatek podmínek řízení, protože jejich platnost a účinnost skončila přede dnem vydání
napadeného rozsudku. K tomu odkázal zejména na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne
26. 9. 2019, č. j. 8 As 2/2018 – 73, bod 13, a usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 27. 2. 2014,
č. j. 64 A 2/2014 – 43.
[117] Městský soud svůj závěr o splnění podmínek řízení v případě těchto opatření odůvodnil
skutečností, že jakkoliv uvedená opatření nejsou aktuálně účinná, jsou stále platná, neboť nebyla
navazujícími opatřeními ani jinak zrušena. Tím je v otázce jejich přezkoumatelnosti soudem
odlišil od opatření již zrušených.
[118] Nejvyšší správní soud sdílí tento závěr městského soudu.
[119] Je třeba dát stěžovateli za pravdu, že odůvodnění městského soudu (část C) je poněkud
kusé (zvláště v kontrastu s jeho ostatními částmi) a nikoliv bez určitého vnitřního napětí,
na něž poukazuje stěžovatel. Tyto nedostatky však Nejvyšší správní soud nepovažuje za natolik
zásadní, aby působily nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu [ke zdrženlivosti
při uplatňování nepřezkoumatelnosti jako důvodu pro rušení rozhodnutí krajských soudů
srov. zejména usnesení rozšířeného senátu ze dne 5. 12. 2017, č. j. 2 As 196/2016 - 123,
č. 3668/2018 Sb. NSS: „nelze považovat za nepřezkoumatelné takové rozhodnutí krajského soudu, z jehož
odůvodnění lze (byť i zohledněním celkového kontextu důvodů uvedených v odůvodnění) seznat, jaký názor
krajský soud zaujal vůči důležitým skutkovým a právním otázkám podstatným pro rozhodnutí projednávané
věci. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů nemůže být založena tím, že odůvodnění krajského soudu je
pouze stručné či argumentačně chudé, popř. že krajský soud nevyvracel každý dílčí argument uplatněný účastníky
(osobami zúčastněnými na řízení).“ (bod 29)].
[120] Městský soud jako nosný důvod pro svůj závěr jednoznačně vyjádřil (a to již v částech A
a zejména B svého odůvodnění), že podmínkou přezkumného řízení před správním soudem
podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. je existence přezkoumávaného opatření. K tomu odkázal
na přiléhavou judikaturu Nejvyššího správního soudu. Od toho pak odlišil případ opatření
č. 12745/2020-1 a č. 13361/2020-1, která ke dni jeho rozhodnutí existovala (neboť nebyla
zrušena), i když již nevyvolávala právní účinky.
[121] S tímto odůvodněním se Nejvyšší správní soud zcela ztotožňuje. Podmínkou řízení je
toliko existence (tedy platnost) přezkoumávaného aktu (ať již správního rozhodnutí
nebo opatření obecné povahy), nikoliv i jeho účinnost ke dni rozhodnutí soudu. Tento názor
zastává i odborná literatura [Komentář Leges (citováno dle Aspi), Kühn, Z. In: Kühn, Z.,
Kocourek, T.: Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2019. s. 367].
[122] Rozdíl je zřejmý: byl-li již napadený akt zrušen, nebo zanikla-li jinak jeho platnost,
s ohledem na kasační pravomoc správních soudů není, čeho by žalobce (navrhovatel) mohl jeho
soudním přezkumem dosáhnout. Dovozovat tytéž důsledky z pouhé neúčinnosti
přezkoumávaných aktů by mohlo mít za následek odepření soudního přezkumu i v situaci,
kdy to pro žalobce (navrhovatele) může mít význam.
[123] Nikoliv náhodou proto judikatura Nejvyššího správního soudu k této otázce vznikala při
přezkumu aktů s krátkou dobou účinnosti. I komentáře s. ř. s tak odkazují zejména na rozsudky
k problematice správního zajištění (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
21. 7. 2005, č. j. 7 Azs 101/2005 - 46, č. 1404/2007 Sb. NSS, a ze dne 10. 10. 2018,
č. j. 9 Azs 182/2018-21, jakkoliv aktuální judikatura v této oblasti se musela vyrovnat
i s pokusy o záměrné znemožnění účinné soudní ochrany – viz např. rozsudek ze dne
27. 10. 2020, č. j. 8 Azs 158/2020 - 22). Obdobně ale též v rozsudku ze dne 16. 12. 2015,
č. j. 10 As 229/2014 - 41, v němž Nejvyšší správní soud navíc dovodil, že otázku, zda jde o zánik
(platnosti) správního aktu či „jen“ jeho právních účinků, je třeba posoudit podle reálných
důsledků rozhodné právní skutečnosti (v tam posuzované věci běhu času – uplynutí „platnosti“
povolení), nikoliv jen podle jejího zákonného označení. Právní závěr rozsudku ve věci sp. zn.
8 Azs 158/2020 je v konečném důsledku shodný.
[124] V rozporu s uvedeným názorem není ani městským soudem i stěžovatelem odkazované
usnesení Nejvyššího správního soudu ve věci sp. zn. 8 Ao 6/2010, které odmítlo návrh
na zrušení opatření obecné povahy (územního plánu velkého územního celku podle předchozí
právní úpravy) v důsledku přijetí nové územně plánovací regulace na úrovni kraje (zásad
územního rozvoje). Jednalo se ovšem o důsledek výslovné právní úpravy, neboť přechodná
ustanovení zákona č. 183/2006 Sb. (§187 odst. 2), výslovně stanovila, že přijetím územně
plánovací dokumentace podle tohoto zákona zaniká platnost (tedy nikoliv jen účinnost)
dosavadních územních plánů velkých územních celků a právních předpisů, jimiž byla vyhlášena
jejich závazná část podle předchozí právní úpravy.
[125] Naopak, zcela ojedinělé je v tomto ohledu usnesení ze dne 26. 9. 2019, č. j. 8 As 2/2018 -
73, na něž ve své kasační stížnosti poukazuje stěžovatel. Vyjdeme-li z holého konstatování, že
„uplynutím doby, na kterou byla uzavírka veřejně přístupné účelové komunikace povolena, pozbylo napadené
opatření obecné povahy (o přechodné úpravě provozu na pozemních komunikacích – pozn. NSS)
platnosti“ (bod 13), z čehož soud tehdy dovodil neodstranitelný nedostatek podmínky řízení o
kasační stížnosti odpůrce (!), představuje toto rozhodnutí skutečně odchylku od výše citovaných
právních názorů. Nelze ji však označit jinak než jako exces, který nemohl narušit jinak stabilní
rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu. Rozhodnutí navíc nepřináší žádné argumenty
pro citovaný právní názor, ani popis skutkových okolností, které by možná objasnily jeho
oprávněnost v tehdy rozhodované věci (doba uzavírky pozemní komunikace ani nebyla určena
samotným přezkoumávaným opatřením, ale jiným správním aktem, a dnes není možné posoudit,
jak byla stanovena). Nelze proto uvedený závěr zobecňovat a případně jej konfrontovat
s opačnými judikaturními závěry cestou rozšířeného senátu, jak navrhuje stěžovatel (srov.
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 7. 2015, č. j. 10 As 97/2014 - 127 a na něj
navazující nález Ústavního soudu ze dne 14. 3. 2016 sp. zn. I. ÚS 2866/15, resp. usnesení
rozšířeného senátu ze dne 14. 8. 2018, č. j. 2 Azs 340/2017 - 72, č. 3820/2019 Sb. NSS).
Nejvyšší správní soud nadto poznamenává, že důsledné následování právního názoru citovaného
rozhodnutí by muselo vyústit v odmítnutí nyní projednávané kasační stížnosti, čehož stěžovatel
nepochybně nechtěl dosáhnout.
[126] Není-li dána některá z neodstranitelných překážek řízení ve smyslu §46 odst. 1 písm. a)
s. ř. s., které musí být, jak správně dovozuje městský soud, vykládány s respektem k právu
na soudní přezkum aktů veřejné správy podle čl. 36 odst. 2 Listiny, musí se při vlastním
přezkumu platného rozhodnutí či opatření obecné povahy plně uplatnit pravidlo, že soud
napadený akt přezkoumává podle právního i skutkového stavu ke dni jeho vydání (§75 odst. 1
s. ř. s., §101b odst. 3 s. ř. s.). To platí i pro otázku aktivní legitimace navrhovatele.
[127] Účelem uvedených závěrů není lpění na jakési doktrinální čistotě judikatury (srov. ostatně
již odkazovaný rozsudek sp. zn. 8 Azs 158/2020), ale účinná ochrana práv osob dotčených
činností veřejné správy. Zatímco totiž mimořádná opatření stěžovatele, která byla zrušena na ně
navazujícími opatřeními, by ani v důsledku případného zrušení těchto navazujících opatření
neobživla, opatření platné, které pouze pozbylo svých účinků v důsledku vydání obsahově
shodného opatření pozdějšího (potud interpretační princip lex posterior derogat legi priori, kterého se
stěžovatel dovolává), by v případě zrušení přednostně aplikovaného pozdějšího opatření svých
účinků znovu nabylo. Soud při posuzování podmínek řízení nemůže pominout ani možnost,
že opatření, dokud je platné, lze změnit, a to včetně otázky jeho časové působnosti.
[128] Soudní ochranu nelze odepřít ani v případě, že napadený akt k okamžiku rozhodování
soudu nemá aktuální právní účinky. Tím spíše, pokud nelze zcela vyloučit, že by je někdy
v budoucnu mít mohl, třebas je to i nepravděpodobné (právě v tomto smyslu je nepochybně
třeba chápat – jakkoliv ne zcela obratné – vyjádření městského soudu o „akademické“ povaze
jeho rozhodnutí ve vztahu k neúčinným leč platným opatřením stěžovatele). Soudní ochrana
nesmí být odepřena jen proto, že by soud podcenil (byť jen teoretickou) možnost, že „síla
královnina jedu bude překonána polibkem z pravé lásky“.
V.F Pravomoc a působnost stěžovatele k vydání napadených mimořádných opatření
[129] Nejvyšší správní soud ovšem přisvědčil stěžovateli, že městský soud chybně posoudil
otázku stěžovatelovy pravomoci a působnosti k vydání napadených opatření. Nevylučuje přitom,
že vydání napadených opatření vzhledem k jejich obsahu skutečně nenáleží do kompetence
(přesněji pravomoci) stěžovatele podle §69 zákona o ochraně veřejného zdraví, zatímco vláda je
mohla přijmout podle krizového zákona. Neztotožňuje se ale s důvodem, pro nějž městský soud
k tomuto závěru dospěl.
[130] Základem argumentace městského soudu při posouzení stěžovatelovy „věcné
působnosti“ (slovy městského soudu) byl jeho právní názor, že vyhlášením nouzového stavu
vláda „přepnula“ na jiný právní režim, v němž pravomoc přijmout mimořádná krizová opatření
náležela pouze vládě, zatímco ve stěžovatelově „dispozici“ zůstaly toliko úkony striktně spadající
pod jeho resort, například vyčlenění lůžek ve zdravotnických zařízeních nebo zákaz návštěv
pacientů ve zdravotnických zařízeních. Nejvyšší správní soud neshledává pro tento názor oporu
v právní úpravě.
[131] Nouzový stav vyhlašuje vláda na základě ústavního zákona o bezpečnosti, v případě
živelních pohrom, ekologických nebo průmyslových havárií, nehod nebo jiného nebezpečí,
které ve značném rozsahu ohrožují životy, zdraví nebo majetkové hodnoty anebo vnitřní
pořádek a bezpečnost (čl. 5 citovaného ústavního zákona); povahou rozhodnutí vlády
o vyhlášení nouzového stavu se zabýval Ústavní soud např. v již výše citovaném usnesení
sp. zn. Pl. ÚS 8/2020. Podle čl. 6 téhož ústavního zákona musí vláda současně s vyhlášením
nouzového stavu vymezit, která práva stanovená ve zvláštním zákoně a v jakém rozsahu
se v souladu s Listinou omezují a které povinnosti a v jakém rozsahu se ukládají. Podrobnosti
stanoví zákon.
[132] Nouzový stav je jedním z krizových stavů upravených krizovým zákonem, který stanoví
mimo jiné působnost a pravomoc státních orgánů v těchto situacích. Krizový zákon také
upřesňuje, která základní práva je vláda oprávněna v době trvání nouzového stavu na nezbytně
nutnou dobu a v nezbytně nutném rozsahu omezit a jaké zákazy nebo činnosti je oprávněna
nařídit (§5 a §6 citovaného zákona).
[133] Ústavní zákon o bezpečnosti ani krizový zákon však neobsahují omezení, pozastavení
(sistaci) či snad možnost atrakce pravomocí stěžovatele či jiných orgánů ochrany veřejného
zdraví, kterou jim svěřuje zákon o ochraně veřejného zdraví. Nic takového nebylo stanoveno ani
vládou v usnesení ze dne 12. 3. 2020, č. 69/2020 Sb., jímž byl vyhlášen nouzový stav (totéž platí
o usnesení vlády ze dne 9. 4. 2020, č. 156/2020 Sb., jímž byl nouzový stav prodloužen
do 30. 4. 2020). Naopak, usnesení č. 69/2020 Sb. výslovně uvádí, že „dosavadní vydaná a platná
mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví nejsou tímto vyhlášením nouzového stavu dotčena“. Ostatně,
byť jen hypotetická možnost změny stěžovatelových pravomocí a působnosti vyhlášením
nouzového stavu by připadala v úvahu pouze tehdy, pokud by akt vlády, jímž je nouzový stav
vyhlašován, bylo možno považovat za akt postavený na roveň zákonu (čl. 2 odst. 3 a čl. 79
odst. 1 Ústavy), což však odmítl Ústavní soud ve svém usnesení ze dne 22. 4. 2020,
sp. zn. Pl. ÚS 8/20 (bod 21 a násl.).
[134] Ani zákon o ochraně veřejného zdraví nestanoví, že by za určitých situací, konkrétně
za nouzového stavu, přecházela pravomoc k vyhlášení (byť jen některých) mimořádných
opatření podle §69 tohoto zákona na vládu.
[135] Pominout nelze ani hledisko rozumnosti, tedy argument racionálního zákonodárce. Právě
za takových situací, v nichž je vyhlašován nouzový stav (nebo některý z ostatních krizových
stavů), je nanejvýše třeba právní jistota ohledně úkolů a pravomocí jednotlivých článků veřejné
moci. Bez výslovného upřesnění v právním předpise by byli všichni (nejen příslušné státní
orgány, jak se obává stěžovatel) ponecháni v nejistotě ohledně pravomoci jednotlivých orgánů.
Obzvláště v období krizových stavů, kdy je důležité, aby všechny orgány řádně, včas a efektivně
plnily své úkoly, je nežádoucí, aby docházelo k pochybnostem, či dokonce ke vzniku
kompetenčních konfliktů. A co více, je-li řešení „problematických“ situací (vedle epidemických
stavů např. i sucha, povodně a jiné živelní události, ale např. i stavy nouze ve fungování
energetických soustav apod.) svěřeno specializovaným orgánům, nezřídka zřizovaným právě pro
takové mimořádné situace (např. povodňové aj. komise), bylo by naprosto nesmyslné omezovat
soudním výkladem jejich pravomoc a působnost či přenášet je na jiné orgány právě v případech,
kdy problematičnost situace dosáhne takového stupně, že je třeba vyhlásit nouzový (nebo jiný
krizový) stav.
[136] Právě v období krizových stavů platí – de lege lata a de constitutione lata – pravý opak. Každý
z orgánů veřejné moci má samostatně (a samozřejmě v nezbytné součinnosti s ostatními) plnit
svěřené úkoly a vykonávat své pravomoci. Pravomoci, svěřené vládě pro zvládnutí příčiny
nouzového stavu, představují ve vztahu k „běžným“ pravomocem ostatních orgánů jakousi
„superpozici“ pro úkoly, na něž tyto běžné pravomoci nepostačují. Vláda samozřejmě
i za krizových stavů také řídí, kontroluje a sjednocuje činnost ministerstev (§28 odst. 1 zákona
č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky).
[137] Jak správně uvedl již městský soud, při přijímání mimořádných opatření svými účinky
dalece přesahujících problematiku zdravotnictví musí být komplexně (nikoliv jen úzce resortně)
posouzeny jejich cíle, účinky, ale i „vedlejší“ dopady, stejně jako náklady (ať již pro veřejné
rozpočty, obecně společenské, nebo jednotlivých skupin adresátů) a z právního hlediska
samozřejmě též nezbytnost a přiměřenost omezení práv lidí i právnických osob. Ani tato
okolnost však nemůže být dostatečným důvodem pro závěr o tom, že přijetí těchto opatření
příslušelo výlučně vládě, pokud k němu došlo za nouzového stavu. Již jen proto ne, že takové
kritérium pro vymezení kompetencí stěžovatele a vlády nestanoví zákon. Naopak, je zcela běžné,
že některý z ústředních (či dokonce jiných) správních orgánů poměřuje veřejné zájmy spadající
do jeho věcné působnosti se zájmy jinými, ať veřejnými či soukromými; vedle výslovně
upravených případů [např. §10 či §43 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny,
nebo §3 odst. 1 zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku
nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění)] jde vlastně o imanentní součást každého výkonu veřejné
moci (§2 odst. 3 a 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, a konečně především čl. 4 odst. 4
Listiny).
[138] Dostatečným důvodem pro závěr o „přepnutí“ stěžovatelových kompetencí na vládu
nemůže být ani, obecně nepochybně legitimní, poukaz na princip dělby moci a požadavek
parlamentní kontroly vlády ve vztahu k trvání nouzového stavu. Ostatně, závěry městského
soudu v tomto aspektu nejsou konzistentní, neboť městský soud nezpochybnil, že by stejně
razantní opatření mohl stěžovatel přijmout mimo období nouzového stavu, tedy rovněž mimo
přímou kontrolu Poslanecké sněmovny.
[139] Základem právní argumentace městského soudu je domnělá specialita krizového zákona
vůči zákonu o ochraně veřejného zdraví. Stěžovatel naopak předkládá argumenty pro závěr zcela
opačný, tedy že zákon o ochraně veřejného zdraví je speciální vůči krizovému zákonu. Podle
Nejvyššího správního soudu však neplatí ani jeden z těchto názorů.
[140] Jak již bylo uvedeno, Nejvyšší správní soud nenalézá v právní úpravě oporu pro závěr,
že stěžovatel určitá oprávnění k zásahu do základních práv fyzických a právnických osob někdy
má a někdy nemá (v závislosti na vyhlášení nouzového stavu). Za rozhodnou považuje otázku,
zda taková omezení, jaká byla přijata prostřednictvím napadených mimořádných opatření, může
stěžovatel vůbec (a za jakýchkoliv okolností) přijmout jako opatření obecné povahy podle §69
zákona o ochraně veřejného zdraví. Pokud takovou pravomoc má, pak v ní není omezen pouze
v důsledku vyhlášení nouzového stavu; pokud však takovou pravomoc podle zákona o ochraně
veřejného zdraví či jiného zákona vůbec nemá, je přijetí opatření překračujících rámec jeho
pravomoci jednáním ultra vires. Státní moc lze totiž uplatňovat jen v případech, v mezích
a způsobem, které stanovení zákon (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny).
[141] Stěžovatel v napadených opatřeních odkázal na §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně
veřejného zdraví, který mezi mimořádná opatření řadí „zákaz nebo nařízení další určité činnosti
k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku“.
[142] Přestože je citované ustanovení podle svých slov velice široké a představuje jakousi
zbytkovou kategorii, nelze je chápat jako základ všeobecné, prakticky bezbřehé pravomoci.
[143] Výčet mimořádných opatření při epidemii nebo nebezpečí jejího vzniku uvedený v §69
odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví je výčtem taxativním, tedy uzavřeným, konečným.
Vzhledem k širokému slovnímu vymezení jeho poslední „zbytkové“ položky, je však i pro výklad
jejího rozsahu nezbytné použít výkladové pravidlo eiusdem generis, tj. „stejného druhu“, které platí
u demonstrativního výčtu pro posuzování jeho tzv. dalších (výslovně neuvedených) položek ().
Ty musí významově odpovídat položkám, které jsou ve výčtu výslovně uvedeny (srov. rozsudek
ze dne 30. 8. 2011, č. j. 2 Afs 12/2011-98), a to z ejména tehdy, jde-li o výčet pravomocí orgánu
veřejné moci (vzhledem k principu enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí ve smyslu čl. 2
odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny).
[144] Stěžovateli tak lze podle §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví přisoudit
pravomoc zakázat nebo nařídit jen takové „další určité“ činnosti, které jsou typově obdobné
konkrétnějšímu vymezení činností uvedených v předchozích položkách výčtu mimořádných
opatření. Samozřejmě nepůjde o činnosti stejné, to by ustanovení písmene i) postrádalo smysl.
Současně však nemůže jít o jakoukoliv myslitelnou lidskou činnost. Míra obdoby musí být
posuzována jak z hlediska povahy takové činnosti a jejího vztahu k účelu právní úpravy, tedy
zvládnutí epidemie či jejímu předcházení (např. rizikovost těchto činností pro šíření epidemie
apod.), tak ale také z hlediska intenzity zásahu stěžovatele do práv adresátů opatření vydaného
podle tohoto ustanovení, zejména základních práv garantovaných ústavním pořádkem České
republiky. Samozřejmě je i zde nutno zohlednit ústavní limity omezení práv formulované
především čl. 4 Listiny.
[145] Zákonodárce vymezil ostatní mimořádná opatření podle §69 odst. 1 zákona o ochraně
veřejného zdraví jako:
a) zákaz nebo omezení výroby, úpravy, úschovy, dopravy, dovozu, vývozu, prodeje a jiného nakládání
s potravinami a dalšími výrobky, kterými může být šířeno infekční onemocnění, popřípadě příkaz k jejich
zničení,
b) zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami,
zejména omezení cestování z některých oblastí a omezení dopravy mezi některými oblastmi, zákaz nebo omezení
slavností, divadelních a filmových představení, sportovních a jiných shromáždění a trhů, uzavření zdravotnických
zařízení jednodenní nebo lůžkové péče, zařízení sociálních služeb, škol, školských zařízení, zotavovacích akcí,
jakož i ubytovacích podniků a provozoven stravovacích služeb nebo omezení jejich provozu,
c) zákaz nebo omezení výroby, úpravy, dopravy a jiného nakládání s pitnou vodou a vodami užívanými k
účelům podle §6a a 6d, zákaz používání vod ze studní, pramenů, vodních nádrží, rybníků, potoků a řek,
d) příkaz k vyčlenění lůžek ve zdravotnických zařízeních,
e) příkaz k provedení ohniskové dezinfekce, dezinsekce a deratizace na celém zasaženém území; ohniskovou
dezinfekci, dezinsekci a deratizaci provede zdravotní ústav (§86 odst. 1), stanoví-li tak rozhodnutím příslušný
orgán ochrany veřejného zdraví. Náklady na tuto ohniskovou dezinfekci, dezinsekci a deratizaci provedenou
zdravotním ústavem jsou hrazeny ze státního rozpočtu,
f) příkaz k varovnému označení objektů, v nichž došlo k infekčnímu onemocnění, a text tohoto označení,
g) mimořádné očkování a preventivní podání jiných léčiv (profylaxe),
h) příkaz k vyčlenění objektu v majetku státu, kraje nebo obce k izolaci fyzických osob nebo jejich karanténě.
[146] Jak bylo uvedeno, citované jiné typy mimořádných opatření v písmenech a) až h) jsou
vodítkem pro určení, které zákazy nebo nařízení určité činnosti lze přijmout ve formě opatření
podle písmene i). Zároveň je třeba zohlednit ústavní limity dané především čl. 4 Listiny.
[147] Právě na posouzení naznačených otázek se měly zaměřit úvahy městského soudu.
Z odůvodnění napadeného rozsudku je zřejmé, že městský soud vnímal rozsáhlost a intenzitu
zásahu do základních práv v důsledku celostátního omezení svobody pohybu dopadající
na všechny, kdo se nacházejí na území České republiky, i velmi rozsáhlého zákazu podnikání
prostřednictvím maloobchodních prodejen. Své úvahy o tom, zda lze taková opatření přijmout
na základě §69 zákona o ochraně veřejného zdraví jako opatření obecné povahy, však „nedotáhl
do konce“, neboť se mylně domníval, že i kdyby taková opatření stěžovatel mohl přijmout
za „běžného“ stavu, vyhlášením nouzového stavu přešlo toto oprávnění na vládu. Rozhodná
právní otázka tak zůstala nezodpovězena.
[148] Městský soud se měl zabývat také tím, zda jsou některé části napadených opatření
oddělitelné a zda by případně z výše popsaných hledisek obstály. Například stanovení podmínek
pro prodej baleného pečiva (bod 5 mimořádného opatření č. 16193/2020-2) nebo nařízení
podnikatelům provozujícím maloobchodní prodejnu potravin se samoobslužným prodejem,
aby zákazníkům bezplatně poskytovali jednorázové rukavice nebo jiný obdobný ochranný
prostředek na ruce (bod 6 uvedeného opatření) představují nepochybně kvalitativně odlišný
zásah od uzavření celé provozovny či zákazu provozování určitého druhu podnikání (body 1, 7
a 8 téhož opatření)]. Případně měl také zkoumat, zda přinejmenším některé ze zákazů či nařízení
v napadených opatřeních obstojí podle jiného ustanovení §69 odst. 1 zákona o ochraně
veřejného zdraví [např. písmene b)]. Jak totiž plyne z usnesení rozšířeného senátu ze dne
28. 7. 2009, č. j. 8 Afs 51/2007 – 87, č. 1926/2009 Sb. NSS, aplikuje-li správní orgán nesprávné
ustanovení právního předpisu, nejedná se o důvod pro zrušení přezkoumávaného aktu, pokud
je možné bez rozsáhlejšího doplňování řízení dospět k závěru, že i přes užití práva, které na věc
nedopadá, by výsledek řízení při užití odpovídajícího práva byl týž.
[149] Nejvyšší správní soud podotýká, že otázka, zda stěžovatel jednal ultra vires, nebyla
zodpovězena plenárními usneseními Ústavního soudu, neboť ta se konkrétním obsahem
a případným překročením působnosti stěžovatele nezabývala. Ústavní soud dospěl k závěru,
že přezkoumávaný akt je opatřením obecné povahy (akcentoval přitom jejich formální stránku,
tedy skutečnost, že §94a zákona o ochraně veřejného zdraví výslovně předpokládá, že tyto akty
budou vydávány ve formě opatření obecné povahy, viz zejm. usnesení sp. zn. Pl. ÚS 8/20),
a proto jeho přezkum patří do pravomoci správních soudů, nikoliv Ústavního soudu.
[150] Městský soud se měl proto zabývat tím, co může být obsahem mimořádných opatření
podle §69 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví z naznačených hledisek a tento výsledek
porovnat s obsahem napadených opatření.
VI. Závěr a náklady řízení
[151] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou. Proto podle §110 odst. 1, věty
první s. ř. s. zrušil výroky I. až IV. rozsudku Městského sodu v Praze ze dne 23. dubna 2020,
č. j. 14 A 41/2020 – 111, jimiž tento soud zrušil napadená opatření obecné povahy, i výrok VI.
o povinnosti stěžovatele k náhradě nákladů řízení navrhovateli, neboť ten je na předchozích
výrocích závislý. Současně vrátil věc městskému soudu k dalšímu řízení.
[152] Nejvyšší správní soud nemohl sám posoudit stěžejní otázku souladu obsahu napadených
opatření s pravomocí a působností stěžovatele podle §69 zákona o ochraně veřejného zdraví, ani
jejich proporcionalitu, neboť těmto otázkám se městský soud ve svém rozhodnutí nevěnoval.
Bylo by v rozporu se zákonnou úlohou Nejvyššího správního soudu jako soudu kasačního,
pokud by napadená opatření přezkoumal namísto městského soudu a rozhodl na základě zcela
jiných hledisek, než ze kterých posuzoval stěžovatelova opatření městský soud.
[153] Vymezil však hlediska, podle nichž mají být opatření vydaná s odkazem na §69 zákona
o ochraně veřejného zdraví posuzována. Bez ohledu na skutečnost, zda je aktuálně vyhlášen
nouzový stav či nikoliv, je nutno podle konkrétního obsahu přijatých opatření (okruhu a rozsahu
zakazovaných či omezovaných činností nebo nařizovaných aktivit) posoudit, zda taková opatření
spadají do zákonného zmocnění stěžovatele či nikoliv a zda tato opatření splňují i podmínku
proporcionality zásahu veřejné moci do subjektivních práv jednotlivců. Přitom je nutno
posuzovat zákonnost a přiměřenost jednotlivých zákazů, příkazů a omezení.
[154] Nejvyšší správní soud nepřehlédl, že stěžovatel dne 23. 4. 2020, tedy v den vyhlášení
rozsudku městského soudu, svými opatřeními č. j. MZDR 16193/2020-3/MIN/KAN
a č. j. MZDR 17606/2020-1/MIN/KAN zrušil napadená a městským soudem zrušená opatření
č. 16193/2020-2, resp. č. 16195/2020-1. Přesto ve vztahu k nim nemohl spolu se zrušením
výroků I. a II. rozsudku městského soudu rozhodnout o odmítnutí návrhu, jak požaduje
stěžovatel, neboť pro takový postup nebyly dány důvody již v řízení před městským soudem
(§110 odst. 1 s. ř. s.). Současně se jedná o nové skutečnosti, k nimž Nejvyšší správní soud nesmí
přihlížet (§109 odst. 5 s. ř. s.).
[155] Právními názory vyslovenými v tomto rozsudku je městský soud podle §110 odst. 4
s. ř. s. vázán.
[156] Podle §110 odst. 3 věty první s. ř. s. městský soud v novém rozhodnutí rozhodne
také o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti.
V Brně dne 26. února 2021
JUDr. Filip Dienstbier
předseda senátu