ECLI:CZ:NSS:2016:6.AS.125.2016:31
sp. zn. 6 As 125/2016 - 31
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy
a soudců Mgr. Jany Brothánkové a JUDr. Tomáše Langáška v právní věci žalobce: T-Mobile
Czech Republic a. s., IČ 64949681, se sídlem Tomíčkova 2144/1, Praha 4, proti žalovanému:
Český telekomunikační úřad, se sídlem Sokolovská 219, Praha 9, o žalobě proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 17. 12. 2012, č. j. ČTÚ-136 201/2012-611, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 23. 3. 2016, č. j. 3 Af 8/2013 - 165,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
Žalobou podanou k Městskému soudu v Praze (dále jen „městský soud“) se žalobce
domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 17. 12. 2012, č. j. ČTÚ-136 201/2012-611
(dále jen „napadené rozhodnutí“), kterým žalovaný uložil žalobci povinnost sjednávat ceny
za propojení v jeho veřejné mobilní telefonní síti za službu ukončení volání (dále jen „ceny
za terminaci“), a to tak, aby v období od 1. 1. 2013 nebyla překročena maximální cena
0,41 Kč/min. bez DPH, a aby v období od 1. 7. 2013 nebyla překročena maximální cena
0,27 Kč/min. bez DPH. Městský soud žalobu zamítl.
Žalovaný v napadeném rozhodnutí vyložil, že provedl v souladu s ustanovením §51
odst. 1 a 2 zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých
souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích), ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o elektronických komunikacích“), analýzu trhu č. 7 – ukončení hlasových volání
(terminace) v jednotlivých veřejných mobilních telefonních sítcích, přičemž zjistil, že tento trh
není efektivně konkurenčním trhem, neboť na něm působí podniky s významnou tržní sílou.
Z povahy trhu totiž vyplývá, že každý poskytovatel této služby má 100% tržní podíl ve své síti,
proto byl žalobce v minulosti rozhodnutím ze dne 23. 3. 2010 stanoven jako podnik
s významnou tržní silou. Předmětem regulace se stala povinnost sjednávat ceny za terminaci tak,
aby nebyly překročeny maximální ceny stanovené správním orgánem. Žalovaný uvedl,
že vycházel z Doporučení o regulaci sazeb za ukončení volání v pevných a mobilních sítích EU,
jež vydala Evropská komise pod č. 2009/396/ES (dále jen „doporučení“),
ve kterém jako metodu pro výpočet cen za terminaci stanovila metodu dlouhodobých
přírůstkových nákladů (pure LRIC), na jejímž základě by terminační ceny měly být stanoveny
do 31. 12. 2012. Žalovaný přitom dlouhodobě avizoval, že podle tohoto doporučení hodlá
postupovat, přičemž předmětný nákladový model a jeho jednotlivé součásti byly průběžně
a opakovaně konzultovány se zástupci provozovatelů mobilních a pevných sítí na pracovních
jednáních (a to včetně žalobce). Za pomoci tohoto modelu žalovaný vyčíslil jednotkové náklady
za minutu terminovaného provozu v síti teoretického efektivního operátora a stanovil maximální
cenu za terminaci ve výši odpovídající vyčísleným nákladům, včetně procenta návratnosti
vloženého kapitálu před zdaněním WACC ve výši 8,26%. Žalovaný však přihlédl k tomu,
že došlo k výraznému poklesu maximální ceny od jejího předchozího snížení (v polovině
roku 2012), proto rozložil pokles regulované ceny do dvou kroků.
Žalovaný nesouhlasil s výtkou žalobce ohledně nesprávnosti použití nákladové metody
pure LRIC, neboť v průběhu analýzy relevantního trhu identifikoval účtování nepřiměřeně
vysokých cen v neprospěch koncových uživatelů v případech, kdy není uplatněna cenová
regulace. S ohledem na §55 odst. 2 zákona o elektronických komunikacích se přitom snažil
zohlednit pouze ty náklady, které byly vynaloženy účelně a efektivně, tedy náklady vynakládané
efektivním operátorem. S ohledem na vydání doporučení však došlo k posunu v názoru,
jakým způsobem náklady efektivního operátora vyčíslit, resp. prostřednictvím jaké nákladové
metody. Komise při kalkulaci cen terminace doporučuje vycházet z metody čistých přírůstkových
nákladů, přičemž žalovaný má za to, že z tohoto doporučení musí vycházet. Žalovaný vyslovil
přesvědčení, že v souladu s doporučením nemůže zohlednit tzv. společné a sdílené náklady,
které jsou spojeny s poskytováním velkoobchodní služby terminace, neboť některé žalobcem
uváděné nákladové položky (např. péče o zákazníka a prodej a Image) nemají žádnou věcnou
spojitost s velkoobchodní službou ukončení volání v mobilní síti. Náklady na velkoobchodní
billing do kalkulace ceny naopak vstupují a to formou přirážky.
Žalovaný upozornil na to, že do kalkulace provozních nákladů mají vstupovat
pouze velkoobchodní náklady související se službou ukončení volání v mobilní síti,
přičemž jejich členění bylo zvoleno tak, aby se vyloučilo duplicitní započítání nákladových
kategorií. Poukázal rovněž na to, že metoda pure LRIC je nákladově orientovanou, není
v rozporu s národním regulačním rámcem, přičemž je uplatňována téměř všemi zeměmi
Evropské unie. Doporučení a ani běžná praxe v zemích EU nepovažuje za důvodné zahrnout
do výpočtu ceny terminace náklady, které nevznikly v souvislosti s poskytováním služby ukončení
volání v mobilní síti. Pokud se žalobce dovolává výsledků za použití jiných metodik výpočtu,
žalovaný odvětil, že tento odlišný výsledek vyplývá z povahy věci, neboť žalobce použil
jiných nákladových metod než žalovaný. Žalovaný uzavřel, že navržená cena pokrývá všechny
přírůstkové náklady teoretického efektivního operátora, tedy ty, které žalovaný považuje
za účelně a efektivně vynaložené, byť připustil, že „ekonomická realita“ není u každého
z operátorů stejná a že navržená cena nepokrývá všechny náklady, jež operátoři na službu
terminace alokují. Tyto nepokryté náklady však správní orgán v souladu s doporučením
nepovažuje za náklady účelně a efektivně vynaložené, proto je do ceny terminace nezahrnul;
tyto náklady mohou operátoři alokovat do cen jiných služeb. Přijetí metody pure LRIC nepovede
k tomu, že by koncoví uživatelé platili nově navíc, tudíž jejím důsledkem neporoste cena služeb
účtovaná zákazníkům. Předpokladem naopak je, že potřeba nově alokovat náklady (nezahrnuté
do kalkulace terminační ceny) do cen služeb na trzích s vyšší úrovní konkurence vytvoří
na mobilní operátory tlak vedoucí k vyšší efektivitě.
V žalobě žalobce namítal, že žalovaný překročil meze správního uvážení stanovením
maximální výše regulované ceny terminace na základě metodiky pure LRIC. Uznal, že volba
metodiky výpočtu regulované ceny terminace je ponechána diskreci správního orgánu,
avšak ta má své meze vytyčené obecnými principy správního řízení a v zákoně o elektronických
komunikacích. Žalovaným zvolená metodika tyto požadavky nesplňuje, neboť vychází z modelu
sítě, kterou by hypotetický efektivní operátor budoval v současné době s využitím nejnovějších
technologií. Ačkoli se zákonná úprava nezměnila, došlo z důvodu změny této metodiky ke snížení
regulované ceny na polovinu během šesti měsíců, přičemž nákladová struktura a výše
souvisejících nákladů se zásadně nezměnila. Doporučení, na které odkazuje žalovaný,
je podle žalobce právně nezávazným dokumentem, nelze jej proto slepě následovat
bez zohlednění analýzy relevantního trhu, neboť ukládané povinnosti mají odpovídat
identifikovanému tržnímu problému. Správní uvážení, kterým žalovaný v dané oblasti disponuje,
nemůže být podle žalobce vykládáno tak, že jej opravňuje ke svévolnému jednání,
jako se tomu stalo v projednávané věci, kdy byly porušeny principy proporcionality a legitimního
očekávání. Žalovaný totiž přehlédl, že bylo jeho povinností stanovit maximální výši regulované
ceny, která je cenou nákladovou ve smyslu §56 odst. 4 ve spojení s §55 odst. 2 zákona
o elektronických komunikacích. Regulovaná cena tedy musí podle žalobce zahrnovat všechny
efektivně a účelně vynaložené náklady, nikoliv pouze jejich část. Žalovaný totiž přehlédl,
že se službou terminace jsou spojeny nejen přímé a přiřaditelné náklady, ale i sdružené a režijní
náklady, kam patří náklady spojené s aktivací služeb zákazníkům, náklady na vyúčtování služeb
zákazníkům, náklady na vrcholové řízení, plánování, vedení obecného účetnictví, právní oddělení
atd. Bez vynaložení těchto nákladů přitom žádný podnikatelský subjekt nemůže zajistit předmět
svého podnikání. Žalobce proto nesouhlasil s tím, že žalovaný vytrhnul z kontextu
všech relevantních nákladů pouze náklady vynaložené na realizaci služby terminace,
bez zohlednění všech těchto okolností. Každá poskytovaná služba je totiž jakousi nadstavbou
celé řady běžných provozních aktivit realizovaných telekomunikačním operátorem, což mělo být
zohledněno, neboť tyto náklady žalobce pochopitelně promítá v ceně svých jednotlivých služeb.
Žalovaný de facto nutí žalobce ke křížovému financování, které spočívá v tom, že skutečné
náklady za službu terminace musí alokovat k jiným službám, což se promítne i do zvýšení
jejich koncových cen. Stanovení takto nízké nákladové ceny je podle žalobce rovněž v rozporu
s dokumentem Regulatory Accounting Guide, podle kterého regulované cena nemá být
nepřiměřeně nízká a nemá vést ke zvýhodňování operátora disponujícího významnou tržní silou,
ani ostatních operátorů. Žalobce poukázal na to, že pokud by se metodika pure LRIC aplikovala
na všechny poskytované služby jednoho operátora za obdobné logiky použité žalovaným v dané
věci, nebyly by pokryty náklady sdružené a společné, což by vedlo k zániku podnikatele.
Tato metodika ostatně není obecně přijímána v rámci Evropské unie, neboť na Slovensku,
v Německu či Nizozemí používají jinou metodiku, jejímuž použití v dané věci podle názoru
žalobce nic nebránilo. Žalobce proto navrhoval, aby městský soud napadené rozhodnutí zrušil
a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
V napadeném rozsudku ze dne 23. 3. 2016, č. j. 3 Af 8/2013 - 165, městský soud
podrobně zrekapituloval obsah jednotlivých podání žalobce v dané věci, a uvedl, že návrhy
žalobce na provedení dokazování zamítl pro nadbytečnost, jelikož podstata sporu tkví
v posouzení právní otázky týkající se obsahu doporučení. Soud měl za to, že žalovaný zvolil
metodiku pure LRIC zcela v mezích svých pravomocí a v souladu se svými povinnostmi,
které vyplývají z českého a unijního práva. Zákon o elektronických komunikacích ukládá
žalovanému, aby regulovaná cena zahrnovala efektivně a účelně vynaložené náklady a přiměřený
zisk, zákon však nestanoví, jakým způsobem mají být tyto efektivně a účelně vynaložené náklady
vypočítány. Metodu kalkulace nákladů tedy nechává na odborném posouzení žalovaného,
který vyšel z obsahu doporučení. Soud sice souhlasil s tím, že unijní doporučení není právně
závazné, avšak slouží jako opora při stanovení obsahu unijního práva či jeho výkladu, má
tedy normativní funkci. I přes nedostatek čistě právní závaznosti tak doporučení je relevantním
právním dokumentem, na který je třeba brát při rozhodování žalovaného ohled. Navíc
na toto doporučení odkazuje české právo, a to v §108 odst. 3 zákona o elektronických
komunikacích; pokud by se žalovaný chtěl od něj odchýlit, musí bezodkladně informovat Komisi
a své rozhodnutí náležitě zdůvodnit. Unijní právo (konkrétně rámcová směrnice č. 2002/21/ES)
rovněž stanoví, že pokud Komise vydá doporučení členským státům, pak mají členské státy
povinnost zajistit, aby vnitrostátní regulační orgány při plnění svých úkolů v nejvyšší míře
zohlednily tato doporučení. Jednotlivá ustanovení doporučení tak sice nejsou sama o sobě právně
závazná, ale podle českého práva je povinností žalovaného, aby ve své rozhodovací činnosti
obsah doporučení v co největší možné míře zohlednil. Žalovaný se tedy může
od doporučovaných postupů odchýlit, ale pouze v případě, že k tomu bude objektivní důvod,
o kterém bude informována Komise. V daném případě žalovaný neshledal důvod pro odchýlení
se od doporučení. Soud nesouhlasil s názorem žalobce, že by žalovaný jednal svévolně,
neboť zákon dává žalovanému prostor při volbě metody pro kalkulaci nákladů. Shledal,
že zvolená metoda je přiměřená, neboť žalobce zaujímá 100% na daném trhu, což ospravedlňuje
cenovou regulaci. Vhodnost cenové regulace soud spatřuje v tom, že regulovaná cena se snaží
simulovat situaci, která by panovala na efektivně konkurenčním trhu. Regulátor přitom vypočítal
cenu tak, aby pokrývala účelně a efektivně vynaložené náklady a přiměřený zisk, jak požaduje
zákon, a to v souladu s doporučením. Cílem opatření je přitom zabránit účtování nadměrně
vysokých cen, které by byly v neprospěch spotřebitelů. Za dané situace, kdy žalobce zaujímá
100% podíl na terminačním trhu, nebylo možné zvolit jiné nápravné opatření, které by vyloučilo
uplatňování nadměrné (suprakompetitivní) ceny žalobcem, jež snižuje efektivnost trhu a blahobyt
spotřebitele. Podle závěru soudu přitom nebylo úkolem žalovaného volit co nejmírnější metodiku
pro výpočet regulované ceny, ale použít takovou, podle níž se vypočítá cena pokrývající účelně
a efektivně vynaložené náklady a přiměřený zisk. Zvolený postup žalovaný žalobci opakovaně
vysvětloval, tudíž pro něj nemůže být překvapivý.
Zvolená metodika podle soudu odpovídá zákonnému požadavku, aby regulovaná cena
byla nákladová. Metoda pure LRIC totiž do nákladů zahrnuje pouze ty, které souvisejí
s poskytováním regulované služby, tj. terminace. Soud si byl vědom toho, že v rámci
podnikatelské činnosti vznikají další sdružené a režijní náklady, které musí podnikatel alokovat
mezi vícero nabízených služeb, avšak pouhá skutečnost, že za použití metody pure LRIC
tyto náklady nejsou zahrnuty do posouzení nákladů služby terminace, nečiní tuto metodu
podnákladovou. Tento model, jak vyplývá z doporučení a příslušného pracovního dokumentu
k němu, bere v úvahu efektivně vynaložené náklady, které by nevznikly, pokud by služba
zahrnutá do přírůstku (zde služba terminace) již nebyla více poskytována. Takovýto model
je tedy nákladový, neboť se počítá pouze s těmito relevantními náklady na regulovanou službu.
Ve vztahu ke společným či režijním nákladům a k tomu, že je operátor musí alokovat na služby
jiné, soud uvedl, že se nejedná o křížové financování, které se týká situace, kdy je služba
poskytována za podnákladovou cenu, přičemž rozdíl mezi cenou a úrovní nákladů se promítne
do zvýšení ceny za jinou službu či produkt, což není daný případ, neboť tyto náklady by musel
operátor rozložit mezi své ostatní služby, i pokud by službu terminace vůbec neposkytoval.
Nedochází k tomu, že se uměle navyšuje cena ostatních služeb. Nedochází ani k diskriminaci
maloobchodních zákazníků na úkor zákazníků velkoobchodních, kterým jsou náklady uměle
sníženy, protože cena za velkoobchodní terminaci účtovaná jinému operátorovi se promítne
do maloobchodní ceny, kterou tento operátor účtuje svým koncovým zákazníkům.
Na maloobchodním trhu pak na rozdíl od trhu velkoobchodního existuje konkurenční tlak,
který operátory motivuje k tomu, aby maloobchodní ceny uměle nenavyšovali. Problematickou
by se metoda pure LRIC stala teprve tehdy, pokud by se použila na výpočet regulované ceny
všech služeb poskytovaných operátorem; tato metoda je naopak použitelná na kalkulaci služeb,
které jsou poskytovány na trhu s nízkou (resp. nulovou) konkurencí, kde je nutné cenu regulovat
tak, aby odpovídala ceně, kterou by účtoval efektivní operátor na plně konkurenčním trhu.
Společné a režijní náklady se tedy podle závěru soudu alokují do těch služeb, které operátor
nabízí na konkurenčním trhu, kde je motivován k efektivnímu vynaložení nákladů. Soud
nadto připomenul, že ke snížení ceny za terminaci došlo u všech operátorů na trhu, což se projeví
i ve vztahu k samotnému žalobci.
K nesouhlasu žalobce, že model pure LRIC představuje tzv. best-practice v zemích EU,
soud uvedl to, že pokud některé členské státy neimplementovaly své povinnosti vyplývající
z unijního práva, není to v rozporu se závěrem žalovaného, že téměř všechny členské státy
tuto metodiku používají. Pro určení metody jako best-practice ostatně postačuje to, že je užívána
v naprosté většině členských států, tedy že je rozšířena. Žalobce sice s použitím této metody
nesouhlasí, ale nepřináší jakékoli věcné argumenty pro to, aby se žalovaný s ohledem
na tato specifika českého trhu odchýlil. Závěry německého regulátora a nizozemského soudu
nemohou na posouzení daného případu podle českého práva ničeho podle závěru soudu změnit.
Soud nevyčkal na rozhodnutí Soudního dvora o předběžné otázce C-28/15, neboť nemůže mít
na posouzení věci vliv, jelikož předkládací soud se ptá na oprávnění vnitrostátního soudu neřídit
se unijním doporučením; i kdyby Soudní dvůr souhlasil s tím, že vnitrostátní soud je k takovému
postupu oprávněn, neznamená to povinnost soudu se od doporučení odchýlit.
II. Kasační stížnost a vyjádření
Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podal proti napadenému rozsudku kasační stížnost.
Stěžovatel uvedl, že kasační stížnost podává z důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
Stěžovatel setrval na stanovisku, že žalovaný překročil meze správního uvážení tím, že neprovedl
test proporcionality, neboť se pouze spokojil s tím, že zvolená metodika odpovídá doporučení.
Stěžovatel vytýkal městskému soudu, že v odůvodnění napadeného rozsudku používá pojem
spotřebitel, ačkoli žalovaný pracoval pouze s pojmem koncový uživatel, přičemž tyto instituty
nemají podle jeho názoru stejný obsah. Souhlasil se závěrem městského soudu,
že podle vnitrostátního práva je možné se od doporučení odchýlit, avšak tím, zda byly splněny
podmínky pro odlišný postup, se nikdo dostatečně nezabýval. Vytýkal městskému soudu
jeho názor, že zvolená metodika představuje jediný prostředek k dosažení toho, aby byl naplněn
cíl v podobě simulace efektivně konkurenčního trhu. Posuzování vhodnosti metodiky
totiž nemůže být prováděno výlučně s ohledem na její cíle, jelikož je nutné prověřit i dosažení
samotných zamýšlených cílů. Bylo totiž opomenuto zkoumat ochranu jeho práv a oprávněných
zájmů. Test proporcionality měl být proto podle jeho názoru aplikován nejen ve vztahu k tomu,
zda je cenová regulace oprávněná, ale i na volbu samotné použité metodiky. Bylo tedy úkolem
žalovaného zvolit co možná nejmírnější metodu pro výpočet regulované ceny splňující daný účel.
Soud nadto nesprávně vycházel z toho, že rozhoduje mezi zájmy operátora a ochranou
spotřebitele. Nelze tak akceptovat závěr soudu, že zisky z velkoobchodní terminace volání jsou
dosahovány na úkor koncových spotřebitelů. Stěžovatel sice vyslovil souhlas s tím, že v případě
terminačního trhu může být na místě ochrana hospodářské soutěže a že větší konkurence
na maloobchodním trhu v konečném důsledku může vést k lepším cenám koncových uživatelů,
avšak nelze zaměňovat regulaci velkoobchodního terminačního trhu za nástroj regulace koncové
ceny spotřebitelů a jejich ochrany před vykořisťováním operátory. Pokud by regulátor měl
působit prostřednictvím nápravných opatření přímo ve prospěch koncového uživatele, musel
by pomocí zákonem předvídaného procesu vymezit maloobchodní trh, najít na něm podnikatele
s významnou tržní silou a teprve následně ukládat nápravná opatření. Stěžovatel rovněž
zopakoval argumentaci, že žalovaný stanovil cenu nižší, než je nákladová cena. Žalovaný
totiž měl při cenové regulaci postupovat nanejvýš restriktivně, protože jinak nemístně zasáhnul
do vlastnického práva stěžovatele. Za ekonomicky oprávněné náklady, ke kterým měl žalovaný
přihlédnout, je totiž nutno rozumět náklady, které by řádný hospodář vynaložil, tj. nejen
ty náklady k zajištění samotné výroby komodity, ale i náklady na přiměřenou údržbu a reprodukci
majetku. Pokud doporučení automaticky tyto náklady vylučuje, odepírá stěžovateli pokrytí části
nutně vynaložených nákladů souvisejících přímo s poskytnutím služby terminace. Není
přitom možné, aby se pro výpočet regulované ceny vycházelo z modelu, že podnikatel provozuje
svou síť výlučně pro terminaci hovorů. V případě existence konkurence na všech trzích
(tedy i na trhu terminace) by řádný hospodář své náklady v určitém poměru rozdělil
mezi tyto trhy, resp. ceny uplatněné za služby nabízené na těchto trzích. Není rovněž vyloučena
situace, kdy fakticky nebude možné alokovat náklady z trhu terminace na trhy s funkční
konkurencí. Stěžovatel proto tvrdil, že městský soud pochybil při zhodnocení intenzity zásahu
napadeného rozhodnutí do vlastnického práva stěžovatele. Proto navrhoval, aby Nejvyšší správní
soud rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že městský soud rozhodl v souladu
se zákonem. Zopakoval, že uložená povinnost navazuje na výsledky analýzy relevantního trhu,
v níž byla cenová regulace navržena. Metoda výpočtu regulovaných cen pak byla žalovaným
zvolena s ohledem na doporučení, ze kterého musel podle zákona o elektronických komunikacích
vycházet. K pojmům koncový uživatel a spotřebitel žalovaný s ohledem na dikci zákona uvedl,
že spotřebitel je podmnožinou koncového uživatele. Pokud stěžovatel dovozuje, že regulace
velkoobchodní ceny nemusí mít vliv na ceny pro koncové uživatele, žalovaný odvětil, že regulaci
velkoobchodních trhů nečiní bezúčelně, ale s cílem nahradit chybějící účinky hospodářské
soutěže do doby dosažení plně konkurenčního prostředí, a to primárně na maloobchodních
trzích pro koncové uživatele. Regulace velkoobchodních trhů je pouze prostředkem k dosažení
tohoto cíle. Pokud by tento postup nebyl dostatečný, mohl by v konečném důsledku vymezit
jako relevantní i trh maloobchodní a nápravná opatření ukládat na něm. Praxe však ukazuje,
že velkoobchodní cenová regulace má pozitivní vliv na vývoj maloobchodní cenové hladiny.
Žalovaný vyslovil názor, že dostatečně zkoumal objektivní důvody pro možné odchýlení se
od doporučení, přičemž ani samotný stěžovatel v průběhu správního řízení žádné dostatečné
důvody nepředložil. Měl za to, že zvolená metodika šetří nejen zájmy stěžovatele,
ale je nejmírnější metodou k dosažení daného cíle v podobě zamezení účtování nepřiměřeně
vysokých cen v neprospěch koncových uživatelů. Výsledná výše cenové regulace podle názoru
žalovaného nezasáhne nepřiměřeně do vlastnických práv stěžovatele, neboť mu umožní pokrýt
všechny přímo související náklady, a to včetně nákladů spojených s přiměřenou údržbou
a reprodukcí síťových prvků pořízených právě v souvislosti s poskytováním regulované služby.
Žalovaný zopakoval, že zvolená metoda není metodou univerzálně použitelnou
pro každou individuální službu stěžovatele, jak ostatně vyplývá z doporučení a doprovodné
vysvětlující zprávy. Žalovaný proto navrhoval, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost
jako nedůvodnou zamítl.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti,
přičemž shledal, že je podána včas, osobou oprávněnou, jež splňuje podmínku obsaženou
v ustanovení §105 odst. 2 s. ř. s., a je proti napadenému rozsudku přípustná za podmínek
ustanovení §102 a §104 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost stěžovatele v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že napadený rozsudek takovými vadami netrpí a že kasační stížnost není důvodná.
Nejvyšší správní soud na úvod předesílá, že obdobnou věcí týkající se cenové regulace
na trhu terminace ve veřejné mobilní síti za službu ukončení volání se již zabýval, a to v rozsudku
ze dne 29. 11. 2016, č. j. 7 As 2/2016 – 153. I v této věci stěžovatel vytýkal žalovanému,
že vycházel při vydání napadeného rozhodnutí o ceně z Doporučení Komise, resp. jím uváděné
metody pure LRIC.
Nejvyšší správní soud v předmětném rozsudku především poukázal na recentní rozsudek
Soudního dvora ze dne 15. 9. 2016, C-28/15, jehož předmětem byla žádost o rozhodnutí o předběžné
otázce podaná nizozemským odvolacím soudem pro správní spory v hospodářské oblasti, a to zda je možné odchýlit
se při stanovení nákladově orientované ceny od Doporučení Komise, v němž je doporučována metoda výpočtu
nákladů pure LRIC. Soudní dvůr dospěl k závěru, že je v zásadě třeba řídit se pokyny uvedenými v Doporučení
Komise. Od tohoto doporučení se lze odchýlit pouze v případě, kdy vnitrostátní regulační úřady dospějí v daném
konkrétním případě k závěru, že metoda pure LRIC nevyhovuje daným okolnostem konkrétního případu. Dále
Nejvyšší správní soud poukázal na na čl. 19 odst. 1 rámcové směrnice, podle něhož pokud Komise
vydá doporučení členským státům o harmonizovaném provádění směrnice ve snaze podpořit dosahování cílů
směrnice, pak mají členské státy povinnost zajistit, aby vnitrostátní regulační orgány při plnění svých úkolů
v nejvyšší míře zohlednily toto doporučení. Současně bylo také zdůrazněno, že podle §108 odst. 3 zákona
o elektronických komunikacích žalovaný při výkonu své působnosti vychází mj. z příslušných rozhodnutí,
doporučení, pokynů a stanovisek vydaných orgány Evropské unie. Zákon o elektronických komunikacích
tedy výslovně odkazuje na unijní doporučení a dává žalovanému povinnost z těchto doporučení vycházet. Nejvyšší
správní soud v posuzované věci po podrobném rozboru a odůvodnění dospěl k závěru,
že ze všech výše uvedených důvodů nelze žalovanému vytýkat, že vyšel z citovaného Doporučení Komise. Žalovaný
přitom v rozhodnutí obsáhle popsal, z jakých důvodů je v dané věci nejvhodnějším řešením právě použití metody
pure LRIC, s jejíž pomocí je možné efektivněji reagovat na vzniklý soutěžní problém. Z rozhodnutí,
jakož i z dalších listin založených ve správním spisu, lze dovodit i to, proč žalovaný neshledal důvod
se od Doporučení Komise odchýlit.
Uvedené závěry z citovaného rozsudku jsou nepochybně relevantní i pro nyní
posuzovanou věc. Jestliže je povinností Nejvyššího správního soudu zajišťovat v souladu
s ustanovením §12 s. ř. s. jednotu rozhodování v oblasti správního soudnictví, musí rozhodovat
jednotně i on sám. Pokud tedy zde existuje rozhodnutí týkající se obdobných účastníků a řešící
stejnou právní otázku, je na místě, aby se Nejvyšší správní soud závěry uvedenými
v takovém rozhodnutí sám řídil. Stěžovatel sice s těmito závěry fakticky nesouhlasí,
ale nepřednáší nic nového, co by tyto závěry mohlo zvrátit. Nejvyšší správní soud
přitom v kasační argumentaci neshledává nic, co by odůvodnilo možnost odchýlit se od výše
uvedených závěrů, případně postoupit věc rozšířenému senátu – srov. přiměřeně usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 1. 2011, č. j. 1 Afs 27/2009 – 98;
nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 1. 2009, č. j. 1 Afs 140/2008 - 77.
Nad rámec výše citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 7 As 2/2016
musí Nejvyšší správní soud uvést následující:
Jestliže stěžovatel obsáhle dovozuje, že se městský soud nesprávně, resp. nedostatečně
zabýval otázkou proporcionality zvolené metodiky pure LRIC, je nutné podle názoru Nejvyššího
správního soudu poukázat na to, že stěžovatel výslovně námitku spočívající v neproporcionalitě
zvolené metodiky v žalobě ve lhůtě dle ustanovení §72 odst. 1 s. ř. s. nevznesl. Stěžovatel
totiž namítal, že v dané věci žalovaný zneužil správní uvážení, neboť jím zvolená metodika
nesplňuje zákonná kritéria obsažená v zákoně o elektronických komunikacích,
podle kterých nákladově orientovaná cena má zahrnovat efektivně a účelně vynaložené náklady
a přiměřený zisk. V rámci této argumentace pak pouze na okraj jako podpůrný argument uvedl,
že použitím této metodiky, která regulovanou cenu snížila v časovém horizontu šesti měsíců
na méně než polovinu, žalovaný porušil principy proporcionality a legitimního očekávání
stěžovatele. Jestliže stěžovatel použil v řízení před městským soudem pouze rámcovou a obecnou
argumentaci, nemůže následně s úspěchem vytýkat městskému soudu, že vypořádání této námitky
je podle stěžovatele obecné a neodpovídající. Městský soud totiž správně vyhodnotil námitky
stěžovatele tak, že poukazuje na zneužití správního uvážení žalovaným, které podle názoru
stěžovatele spočívalo v tom, že použitá metodika pure LRIC nezohledňuje všechny jím údajně
efektivně vynaložené náklady na službu terminace, což by podle zákona o elektronických
komunikacích měla učinit. Na tyto námitky městský soud řádně reagoval.
Pokud stěžovatel uvedl zcela obecnou argumentaci, ačkoli je zjevné, že se v dané oblasti
velmi dobře orientuje, nemůže vytýkat městskému soudu, že se soud zabýval otázkou použití
metodiky pure LRIC z jiného úhlu pohledu, než si on představoval – srov. přiměřeně rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 10. 2015, č. j. 9 As 27/2015 – 59. Pro úplnost lze
k namítanému nedostatečnému posouzení této otázky městským soudem odkázat na judikaturu
Ústavního soudu, dle které „[n]ení porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují
vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní
ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů
je sama o sobě dostatečná.“ (nález ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08). Povinnost soudu řádně
odůvodnit své rozhodnutí není nutno dle Ústavního soudu pojímat tak široce, že by bylo třeba
vždy vyslovit podrobnou odpověď na každý argument účastníka řízení (nález ze dne 5. 1. 2005,
sp. zn. IV. ÚS 201/04, nález ze dne 30. 5. 2006, sp. zn. I. ÚS 116/05, či nález ze dne 22. 9. 2009,
sp. zn. III. ÚS 961/09).
Pro posouzení zákonnosti napadeného rozhodnutí, které použilo metodiku pure LRIC
pro stanovení regulované ceny terminace, musí Nejvyšší správní soud na úvod předeslat,
že žalovaný disponoval v této otázce správním uvážením, neboť zákon o elektronických
komunikacích stanoví pouze mantinely pro výpočet regulované ceny v podobě požadavku,
aby regulovaná cena byla nákladová. Zákon o elektronických komunikacích tedy nestanoví,
jakou konkrétní metodiku pro stanovení regulované ceny má žalovaný vybrat; tato volba
naopak náleží žalovanému jako ústřednímu správnímu úřadu, který má dostatečnou
odbornou kapacitu na posouzení této problematiky. Samotná skutečnost, že stěžovatel
ze svého subjektivního úhlu pohledu považuje volbu metodiky provedenou žalovanou
za nesprávnou, ještě neznamená, že to odůvodňuje zrušení správního rozhodnutí
pro nezákonnost, neboť je nutné posoudit splnění zákonných kritérií, která žalovanému
toto správní uvážení uložily. V otázkách přezkumu správního rozhodnutí, které je ovládáno
zásadami správního uvážení, totiž zákon vytváří kriteria, podle nichž a v jejichž rámci se může
uskutečnit volba, včetně výběru a zjišťování těch skutečností konkrétního případu, které nejsou
správní normou předpokládány, ale uvážením správního orgánu jsou uznány za potřebné
pro volbu jeho rozhodnutí. Samotné správní rozhodnutí podléhá přezkumu soudu
pouze v tom směru, zda nevybočilo z mezí a hledisek stanovených zákonem, zda je v souladu
s pravidly logického usuzování a zda premisy takového úsudku byly zjištěny řádným procesním
postupem. Za splnění těchto předpokladů není soud oprávněn z týchž skutečností dovozovat
jiné nebo přímo opačné závěry (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2004,
č. j. 5 Azs 47/2003 - 48, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2004,
č. j. 3 As 24/2004 - 79).
Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se závěry městského soudu a žalovaného, že účelem
cenové regulace obsažené v ustanovení §56 zákona o elektronických komunikacích je zabránit
tomu, aby operátoři, kteří mají z povahy věci dominantní postavení na trhu terminace hovoru
ve své síti, tedy spojení svého koncového uživatele s koncovým uživatelem jiného operátora
na základě požadavku tohoto koncového uživatele, nevytvářeli umělé překážky pro toto spojení
tím, že by za něj účtovali nepřiměřené ceny, což by dříve či později vedlo k tomu,
že by jiný operátor musel poskytování této služby pro své koncové uživatele zdražit.
Toto zdražení by rovněž mohlo vést k tomu, že by jiný operátor, který by měl menší počet
koncových uživatelů (tudíž by bylo pravděpodobné, že by jeho zákazníci požadovali uskutečnění
více telefonních spojení do sítě operátora, který má více koncových uživatelů), přestal být
pro své zákazníky atraktivní, což by mohlo vést k jejich odchodu a zániku takového operátora.
Nejvyšší správní soud přitom tyto úvahy nepovažuje za spekulativní, neboť tento problém
se na území České republiky již stal, když operátoři mající větší podíl na trhu uplatňovali vysoké
ceny za propojení, což mělo negativní vliv zejména na operátora s menším podílem na trhu –
srov. tzv. kauzu „smluv o propojení“ a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2012,
č. j. 9 Afs 59/2011 – 644.
S ohledem na tento cíl má Nejvyšší správní soud za to, že lze souhlasit s tím, že žalovaný
při stanovení regulované ceny terminace byl oprávněn zvolit takovou metodiku, která zohledňuje
pouze ty náklady, které přímo souvisejí s touto službou, neboť tím je nejen splněn zákonný
požadavek na úhradu nákladů (které se váží k regulované službě), ale je tím rovněž zabráněno
tomu, aby operátor účtoval jiným operátorům (svým konkurentům) ceny, které jsou nepřiměřeně
vysoké a které by mohly vést k výše popsanému negativnímu jevu. Ze zákona o elektronických
komunikacích a z výše uvedeného cíle je tedy možné dovodit, že cenová regulace má vést
ke snížení cenové úrovně na trhu terminace, aby bylo zabráněno výše uvedeným negativním
jevům, přičemž k vlastní cenové soutěži má dojít na trhu poskytování služeb koncovým
zákazníkům, na kterém operátor nemá dominantní postavení, u kterého je přitom zjevné,
že si operátor nemůže dovolit stejné jednání jako na trhu, na němž disponuje dominantním
postavením. Jestliže by zákon o elektronických komunikacích měl být vykládán tak, jak požaduje
stěžovatel, tedy že cenová regulace musí zohlednit všechny náklady vynakládané operátorem,
nevedlo by to k takovému snížení regulované ceny a nebylo by plně dosaženo výše uvedeného
cíle, neboť „větší operátoři“ (ti, kteří mají více koncových zákazníků) by jen na základě
této velikosti byli ve výhodě oproti operátorovi s menším počtem koncových zákazníků,
u něhož by bylo vysoce pravděpodobné, že by musel těmto větším operátorům platit za terminaci
vyšší částky s ohledem na objem vzájemného provozu, což by tohoto operátora znevýhodňovalo
a vytlačovalo z trhu.
Nejvyšší správní soud v tomto směru nepřehlédnul, že stěžovatel jako operátor poskytuje
celý komplex velmi provázaných služeb, s nimiž jsou propojeny náklady, jež musí být z logiky
věci uhrazeny, jinak hrozí jeho úpadek. Musí však poukázat na to, že žalovaný nepřistoupil
k regulaci všech cen, které stěžovatel uplatňuje vůči odběratelům těchto služeb (včetně
koncových zákazníků), ale pouze k regulaci té ceny, která je uplatňována na trhu, na němž má
stěžovatel dominantní postavení a kde si může s ohledem na toto postavení uplatňovat
nepřiměřenou výši ceny, která může jeho konkurenty poškodit (a nepřímo jejich koncové
zákazníky), aniž by ostatní operátoři s tím mohli cokoli udělat. Jestliže tedy z komplexu trhů,
na nichž stěžovatel působí a poskytuje služby, byl vybrán pouze jeden, na němž bylo zjištěno
potencionálně problematické postavení stěžovatele, považuje Nejvyšší správní za spravedlivé,
aby při regulaci cen bylo přihlédnuto pouze k těm nákladům, které stěžovatel vynakládá ve vztahu
k poskytnutí příslušné služby, protože jinak by stěžovateli byl ponechán prostor k využívání
svého dominantního postavení na úkor svých konkurentů a koncových uživatelů. Tím,
že je státem regulována pouze tato cena, která není vytvářena na trhu s efektivní hospodářskou
soutěží, nemůže dojít k nezákonné újmě stěžovatele, neboť její výše zahrnuje všechny přímé
náklady spojené s jejím poskytnutím; sdružené a režijní náklady stěžovatel může promítnout
do cen, které uplatňuje na trzích, na nichž nemá dominantní postavení, což dle zatímních zjištění
žalovaného dostačuje k tomu, aby tyto náklady neuplatňoval v nepřiměřené výši. Tento výsledek
Nejvyšší správní soud považuje za adekvátní a přiměřený vzniklé situaci, neboť stát
vrchnostensky reguluje pouze tu cenu, která je uplatňována na trhu, kde není účinná hospodářská
soutěž, aniž by vyloučil možnost vlastní cenové tvorby stěžovatele na jiných trzích,
které nevykazují nedostatek účinné hospodářské soutěže, přičemž zvolená cenová regulace
pokrývá náklady přímo související s poskytováním této služby, což nevede k ohrožení
ekonomické podstaty stěžovatele.
Nejvyšší správní soud proto souhlasí s tím, že žalovaný postupoval v souladu
s doporučením a aplikoval metodiku pure LRIC, neboť argument stěžovatele ohledně toho,
že v jeho důsledku nejsou zohledňovány sdružené a režijní náklady, nemůže obstát.
Jak totiž uvedl Soudní dvůr v rozsudku ze dne 15. 9. 2016 ve věci C -28/15, národním orgány
se tímto doporučením mají zásadně řídit, ledaže by zjistily, že „je to nutné z důvodů, které souvisí
s okolnostmi projednávané věci, zejména se zvláštním charakterem trhu dotčeného členského státu“. Nejvyšší
správní soud přitom nemá za to, že by podmínku zvláštního charakteru trhu dotčeného
členského státu odůvodňující odchylný postup naplňovala argumentace, kterou z povahy věci
mohou uplatnit všichni operátoři poskytující služby na území členského státu Evropské unie,
kde by bylo přistoupeno pouze k regulaci cen terminace. Tyto námitky jsou totiž aplikovatelné
u všech operátorů, neboť všichni ve skutečnosti neposkytují pouze jednu službu (tudíž by cenová
regulace zohledňující pouze přímé náklady vedla k jejich zániku), ale celý komplex služeb
na různých trzích, kde musí uplatňovat různé cenové strategie.
Jestliže stěžovatel v neposlední řadě vytýká městskému soudu, že se dopustil pochybení
spočívající v tom, že v odůvodnění napadeného rozsudku používá pojem spotřebitel,
ačkoli žalovaný hovoří v odůvodnění napadeného rozhodnutí o koncovém uživateli, musí
Nejvyšší správní soud uvést, že spotřebitel je dle zákona o elektronických komunikacích
podkategorií uživatele, resp. koncového uživatele. Byť nelze tyto oba pojmy zaměňovat,
neboť rozsah institutu koncového uživatele je širší, nelze hovořit o tom, že by městský soud
pochybil, pokud v odůvodnění napadeného rozsudku pracoval s pojmem spotřebitele,
neboť tím z logiky věci hovořil i o uživateli, resp. koncovém uživateli. Ostatně samotné
doporučení, jehož výkladem a aplikací se městský soud obšírně zabýval, používá
oba tyto termíny, a to prakticky promiscue.
Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že kasační stížnost je nedůvodná,
a v souladu s §110 odst. 1 in fine s. ř. s. ji zamítl.
IV. Závěr a náklady řízení
O nákladech řízení rozhodl soud v souladu s §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.
Stěžovatel nebyl ve věci úspěšný, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení; žalovaný,
který měl ve věci úspěch, žádné náklady nad rámec běžné správní činnosti nevynaložil,
proto Nejvyšší správní soud rozhodl, že se žalovanému náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti
nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 7. prosince 2016
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu