ECLI:CZ:NSS:2014:6.AS.128.2013:37
sp. zn. 6 As 128/2013 - 37
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky a soudců
Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Tomáše Langáška v právní věci žalobkyně: L. M., zastoupená JUDr.
Irenou Wenzlovou, advokátkou, se sídlem Sovova 709/5, Litoměřice, proti žalovanému:
Krajský úřad Pardubického kraje, se sídlem Komenského náměstí 125, Pardubice, týkající se
žaloby proti rozhodnutí žalovaného ze dne 28. 3. 2013, č. j. KrÚ 19045/2013/ODSH/8, o
kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové – pobočka v
Pardubicích ze dne 22. 8. 2013, č. j. 53 A 4/2013 - 30,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a předcházející řízení
[1] Strážník obecní policie dne 22. 9. 2012 zjistil, že v Pardubicích na Wernerově nábřeží
v obytné zóně mimo vyznačené parkoviště stojí automobil, jehož provozovatelkou je žalobkyně
(dále „stěžovatelka“), což pokládal za přestupek, tak na vozidlo umístil žádost pro nepřítomného
řidiče. Po měsíci se na služebnu městské policie dostavila stěžovatelka a požadovala projednání
přestupku ve správním řízení, přičemž se odmítla jakkoli vyjádřit. Po předání věci Magistrátu
města Pardubic (dále jen „správní orgán prvého stupně“) byla stěžovatelka předvolána k podání
vysvětlení na den 17. 1. 2013. Protože se nedostavila ani neomluvila, uložil jí správní orgán
prvého stupně rozhodnutím ze dne 29. 1. 2013, č. j. OSA/P-1817/12-D/11 pořádkovou pokutu
1 000 Kč. Žalovaný toto rozhodnutí potvrdil a odvolání stěžovatelky zamítl v záhlaví označeným
rozhodnutím (dále jen „napadené rozhodnutí“). Žalobu proti napadenému rozhodnutí Krajský
soud v Hradci Králové – pobočka Pardubice (dále jen „krajský soud“) zamítl rozsudkem (dále
jen „napadený rozsudek“), proti němuž směřuje nyní projednávaná kasační stížnost stěžovatelky.
[2] Krajský soud shledal přezkoumávané rozhodnutí zákonným, když dospěl k závěru,
že byly naplněny podmínky pro uložení pořádkové pokuty, neboť stěžovatelka měla povinnost
se ke správnímu orgánu prvého stupně k podání vysvětlení dostavit, byla k tomu řádně vyzvána,
bez omluvy se nedostavila a nebyl důvod k dožádání jiného správního orgánu k provedení
tohoto úkonu.
II. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[3] Včasnou kasační stížností uplatnila stěžovatelka důvody podle §103 odst. 1 písm. a), b)
a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“)
a namítala, že správní orgány i soud postupovaly v rozporu se zákonem, Ústavou a čl. 6 Evropské
úmluvy o lidských právech (dále jen „Úmluva“). Žalovaný svého práva vyjádřit se ke kasační
stížnosti nevyužil.
[4] Nejvyšší správní soud se kasační stížností zabýval nejprve z hlediska splnění formálních
náležitostí. Konstatoval, že byla podána včas (§106 odst. 2 s. ř. s.) osobou oprávněnou (§102
s. ř. s.), jež je zastoupena advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Kasační stížnost je tedy přípustná.
[5] Nejvyšší správní soud poté posoudil důvodnost kasační stížnosti a zkoumal přitom,
zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109
odst. 4 s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání, za podmínek vyplývajících z §109
odst. 2, věty první s. ř. s. Dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[6] Prvou námitkou stěžovatelka brojila proti nesprávnému výkladu §13 odst. 1 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, jenž se odrazil v závěru krajského soudu, že správní orgán prvého
stupně nebyl povinen dožádat správní orgán, v jehož obvodu má stěžovatelka bydliště,
o provedení předmětného úkonu (vyžádání vysvětlení). Nesouhlasila s tím, že je na libovůli
správního orgánu, zda využije dožádání, a měla za to, že je třeba zohlednit základní zásady
správního řízení, promítající se i do norem vyšší správní síly. Krajský soud podle ní upřednostnil
jednu zásadu před druhou, aniž vysvětlil, které zásady a jak poměřoval. Výslovně povýšil zásadu
ekonomie řízení nad zásadu co nejmenšího zatížení adresáta veřejné správy. Stěžovatelka
nespatřovala žádnou souvislost mezi místní příslušností k projednání přestupku a institutem
dožádání a považovala projednání věci v místě jejího bydliště za usnadnění, jak o něm hovoří
§55 odst. 3 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, (dále jen „přestupkový zákon“).
Podle jejího mínění hovoří zásada zákonnosti ve prospěch dožádání a převažuje zásadu postupu
bez zbytečných průtahů. Účastník pak nesmí být nucen vynakládat jakékoli neúčelné náklady,
byť by byly marginální. Krajský soud se nezabýval legální definicí účelnosti prostředků
(vynaložených na cestu k orgánu, jenž věc vyřizoval, vzdálenějšímu od místa bydliště stěžovatelky
než ten geograficky nejbližší). Úvaha soudu poměřující výši nákladů na dožádání a náklady
stěžovatelky na dostavení se k předvolávajícímu orgánu podle ní není relevantní a ekonomie
řízení nemůže stát nad zásadou spravedlivého procesu ve smyslu čl. 6 Úmluvy.
[7] Krajský soud vyšel z citace §13 odst. 1 správního řádu, podle něhož může příslušný
správní orgán usnesením dožádat podřízený nebo nadřízený správní orgán anebo jiný věcně příslušný správní
orgán (dále jen "dožádaný správní orgán") o provedení úkonu, který by sám mohl provést jen s obtížemi
nebo s neúčelnými náklady anebo který by nemohl provést vůbec. Přestupkový zákon, který je ve vztahu
ke správnímu řádu zákonem speciálním, však má vlastní pravidlo v §55 odst. 3, jež říká, že místně
příslušný správní orgán může k usnadnění projednání přestupku nebo z jiného důležitého důvodu postoupit věc
i bez souhlasu účastníků řízení jinému věcně příslušnému správnímu orgánu, v jehož územním obvodu se pachatel
zdržuje nebo pracuje. Ze zásady subsidiarity správního řádu (§1 odst. 2 správního řádu) plyne,
že obecná úprava §13 odst. 1 se nepoužije a naplnění podmínek pro dožádání je třeba posoudit
na podkladě §55 odst. 3 přestupkového zákona, a to i když je koncipováno primárně pro postup
v již zahájeném řízení o přestupku a přezkoumávaný úkon vůči stěžovatelce se vztahoval k fázi
před zahájením samotného přestupkového řízení. Úkony směřující k objasnění skutečnosti,
která osoba má být obviněna z přestupku, bezprostředně souvisejí s předmětem přestupkového
řízení, a proto je postup podle pravidel pro projednávání přestupků (příslušností správního
orgánu počínaje) zcela namístě. Institut dožádání je systematicky vřazen do části třetí „Řízení
o přestupcích“, do množiny ustanovení nadepsané „Příslušnost“, a představuje výjimku
z obecného pravidla každého správního řízení, že úkony činí správní orgán, který je
k tomu podle zákona příslušný. Krajský soud hodnotil naplnění podmínek stanovených výše
citovaným ustanovením správního řádu a shledal, že žádná z nich nebyla ve stěžovatelčině
případě dána. Srozumitelně a podrobně odůvodnil, proč nepovažoval postup prosazovaný
stěžovatelkou za povinný pro správní orgán a odpovídající principu dobré správy. Vysvětlil také,
že v situaci, kdy stěžovatelka bydlí 10 km od místa, kam byla předvolána, nemůže požadavek,
aby nikomu nevznikaly zbytečné náklady, převážit zásadu zákonného postupu správního orgánu
(zákon stanoví, který orgán je k projednání přestupku místně příslušný) či povinnost řešit věc
bez zbytečných průtahů. Krajský soud se zamýšlel nad účelností vynaložených prostředků,
když porovnával reálné náklady stěžovatelky na dostavení se s náklady dožádání, a zvažoval
i případnou náhradu za ztrátu na výdělku. Tyto úvahy logicky vyhodnotil a podložil
jimi svůj závěr, že důvod k provedení dožádání nebyl dán.
[8] Nejvyšší správní soud konstatuje, že krajský soud při řešení této otázky aplikoval
nesprávný právní předpis. Ani ustanovení §55 odst. 3 přestupkového zákona však nezakládá
správnímu orgánu povinnost postoupit věc správnímu orgánu, v jehož obvodu předvolaná osoba
bydlí. Ustanovení §55 odst. 1 naopak říká, že k projednání přestupku je místně příslušný správní orgán,
v jehož územním obvodu byl přestupek spáchán. Stěžovatelka ostatně ani příslušnému správnímu orgánu
nedala najevo, že by vysvětlení podat chtěla, ale u jiného než příslušného úřadu.
Z podání stěžovatelky, ba ani z obsahu správního spisu nevystupuje žádný důležitý důvod,
který by při zohlednění základních zásad správního řízení (podobně jak je při hodnocení
žalobních tvrzení stěžovatelky ve svých úvahách měl na zřeteli krajský soud), její situaci činil
natolik výjimečnou, že by bylo ze strany správního orgánu neobhajitelné setrvat na dodržení
základního pravidla o příslušnosti a neumožnit předvolané podat vysvětlení blíže svému bydlišti.
Odpověď na otázku, zda by dožádání mohlo být usnadněním ve smyslu §55 odst. 3
přestupkového zákona, poskytují úvahy krajského soudu v odstavci prvém na straně 4
odůvodnění napadeného rozsudku, rozebírající hledisko nákladů úkonu a také hledisko časové
(délky řízení). I když vycházel z nesprávného ustanovení, jeho úvahy jsou díky společnému účelu
obou formálně si konkurujících pravidel v podstatné míře použitelné i pro výklad relevantních
neurčitých právních pojmů jako je „usnadnění projednání“ nebo „jiné důležité důvody“,
neboť pramení z interpretace základních zásad správního řízení platných a použitelných
pro celou oblast veřejné správy, jichž se ostatně stěžovatelka sama dovolávala. Zkoumání,
zda by předmětný úkon mohl být proveden jen s obtížemi, neúčelnými náklady nebo vůbec
(jak žádá §13 odst. 1 správního řádu) se přitom v konkrétním případě zpravidla bude krýt
s posouzením naplnění obsahu jednoho či druhého výše zmíněného neurčitého právního pojmu.
[9] Nejvyšší správní soud podotýká, že výtky v této kasační námitce považuje za účelové
zejména proto, že těžiště argumentace stěžovatelky proti napadenému rozhodnutí leží
v jejím přesvědčení, že jí neměla být pořádková pokuta uložena, neboť se na výzvu k podání
vysvětlení nebyla povinna dostavit vůbec (ani k místně příslušnému ani k dožádanému správnímu
orgánu). Jinými slovy, důvodem, proč se na předvolání nedostavila, nebyla vzdálenost správního
orgánu prvého stupně od místa bydliště (viz dále). I proto nepovažoval Nejvyšší správní soud
pochybení krajského soudu spočívající v tom, že aplikoval nesprávné ustanovení,
za natolik zásadní, že by mohlo mít vliv na zákonnost jeho rozhodnutí a být tak důvodem
pro jeho zrušení. Zrušení a vrácení věci krajskému soudu výhradně proto, aby, vázán právním
názorem Nejvyššího správního soudu, zformuloval v tomto konkrétním skutkovém kontextu
novou úvahu o povinnosti správního orgánu provést dožádání podle jiného, smyslem obdobného
ustanovení, by bylo čirým formalismem, který by však ve výsledku nemohl přinést jiný,
pro stěžovatelku příznivější výsledek řízení. Nejvyšší správní soud sdílí názor krajského soudu,
že správní orgán nepochybil a jeho postup nejeví známky libovůle, pokud nevyužil institutu
dožádání. Krajský soud rozhodně neupřednostnil zásadu ekonomie řízení na úkor ostatních
zásad, neboť na první místo stavěl zásadu zákonnosti, ostatní principy užil podpůrně, vyloživše je
v souladu s jejich smyslem a účelem. K žádnému zkrácení práva stěžovatelky na spravedlivý
proces tímto postupem nedošlo.
[10] Další kasační námitkou brojila stěžovatelka proti právnímu názoru krajského soudu,
že žalovaný správně dovodil, že na její případ nelze aplikovat závěry nálezu Ústavního soudu
ze dne 18. 2. 2010, sp. zn. I. ÚS 1849/08 (dostupný na http:/nalus.usoud.cz). Tímto nálezem
bylo shledáno porušení základních práv stěžovatele garantovaných čl. 11 odst. 1 a čl. 2 odst. 3
Listiny základních práv a svobod a čl. 6 odst. 1 Úmluvy v případě, kdy správnímu orgánu mělo
být prima facie, bez provádění dokazování zřejmé, že jednání stěžovatele nemůže být přestupkem,
protože umístění reproduktorů na komunikaci, jehož se týkalo předvolání k podání vysvětlení,
je součástí výkonu shromažďovacího práva. Uložení pořádkového opatření (pořádkové pokuty)
jen z důvodu nedostavení se k podání vysvětlení (tj. k podání informací) je v oblasti správního trestání vyloučeno,
neboť je zapotřebí přísně respektovat i princip zákazu sebeobviňování či sebeusvědčování. Podstatou je,
že stěžovatele nebylo možno pokutami donucovat k podání informací, byl-li policií označen
za jediného možného pachatele přestupku. Krajský soud se shodl se žalovaným v tom,
že citovaný nález nelze interpretovat tak, že předvolání osoby označené policií za podezřelou
z přestupku k podání vysvětlení, respektive její postižení pořádkovou pokutou v případě
nedostavení se bez omluvy, je vyloučeno. Krajský soud popsal účel institutu podání vysvětlení
před zahájením řízení a konstatoval, že slouží správnímu orgánu k získání informací
za účelem ujasnění si toho, zda vůbec a případně vůči komu zahájit přestupkové řízení.
Ze skutečnosti, že byla v oznámení o podezření ze spáchání přestupku stěžovatelka označena
za podezřelou, nelze dovodit, že je jedinou podezřelou, ale z předvolání k podání vysvětlení lze
pouze dedukovat, že správní orgán prvého stupně nemá dostatek informací k zahájení
přestupkového řízení.
[11] Zatímco krajský soud akcentoval odlišnosti obou případů (na rozdíl od případu v nálezu
zde řešené jednání skutečně přestupkem bylo a stěžovatelka nebyla jedinou podezřelou),
stěžovatelka spatřovala paralelu mezi nimi ve svévolném postupu správních orgánů. Svoji obranu
staví na tom, že z textu předvolání k podání vysvětlení, kde je označena jako podezřelá, nabyla
dojmu, že je za podezřelou skutečně považována, takže nemůže být nucena k dostavení
se na toto předvolání.
[12] Krajský soud přímo neuvedl, že označení stěžovatelky jako podezřelé považoval
za písařskou chybu, jak tvrdila v kasační stížnosti, pouze konstatoval, že z písemností založených
ve spise nebylo možné dovodit, že byla jedinou podezřelou. Nejvyšší správní soud nespatřuje
v postupu správního orgánu příklad svévole a přisvědčuje krajskému soudu, pokud jde
o jeho závěr, že stěžovatelka nemohla oprávněně podlehnout dojmu, že je jedinou podezřelou
z přestupku, ohledně něhož měla podat vysvětlení. Jednání správního orgánu nemělo šikanózní
povahu a nic nenasvědčuje tomu, že bylo vedeno záměrem donucovat stěžovatelku k poskytnutí
informací. Krajský soud naopak správně posoudil užití institutu předvolání k podání vysvětlení
jako oprávněné, neboť v té době nebylo vůbec zřejmé, kdo se zadokumentovaného skutku
majícího znaky přestupku dopustil. Předvolání stěžovatelky jako provozovatelky nesprávně
zaparkovaného vozidla bylo zcela logickým krokem, po němž měly následovat kroky další,
zejména náležité poučení o možnosti odepřít výpověď z důvodů uvedených v §60
přestupkového zákona, k čemuž však již nedošlo, protože se stěžovatelka nedostavila.
[13] Stěžovatelka vnímala posouzení soudu jako ohýbání práva zapřením doslovně napsaného
textu, které je v rozporu s materiálním právním státem. Uvede-li správní orgán výslovně, že jde
o osobu, která měla něco spáchat, pak průměrně uvažující člověk bez právnického vzdělání může
získat dojem, že je jediným podezřelým. Tomu nasvědčuje i poučení v předvolání o náhradě
nákladů řízení a nepřípadné užití výrazů „účastník“ a „svědek“, vztahujících se
pouze k již zahájenému přestupkovému řízení. Podle stěžovatelky došlo k porušení zákona
v ustanoveních o řízení před správním orgánem tak, že to ovlivnilo zákonnost jeho rozhodnutí,
a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci rozhodoval, měl napadené rozhodnutí
správního orgánu zrušit [§103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.].
[14] Nejvyšší správní soud zastává názor, že poučení uvedené v písemnostech správních
orgánů vůči adresátům veřejné správy by měla být formulována jasně a srozumitelně, a v zásadě
by se měla vztahovat pouze ke konkrétnímu případu. Formulářové kompozice úředních
písemností, kdy se kopírují celé pasáže z jiných textů, jsou hojně rozšířeným nešvarem,
který sice na jedné straně usnadňuje úředníkům jejich práci, nicméně k lepší orientaci osoby,
vůči níž úkon správního orgánu směřuje, v rozsahu a obsahu jejích práv a povinností, nepřispívá
a může být i matoucí. Na věc je však třeba nahlížet v kontextu ostatních okolností. Stěžovatelka
sama jako provozovatelka chybně parkujícího vozidla byla tím, kdo žádal, aby o zaznamenaném
přestupku proběhlo správní řízení, a současně si musela být vědoma, že dosud nebyla obviněna
z žádného přestupku. Logicky mohla předpokládat, že příslušný správní orgán bude zjišťovat
informace o osobě, která se postihovaného jednání dopustila, a že její vyjádření by k objasnění
věci mohlo přispět. K vyjasnění jejího postavení (podezřelý nebo svědek) by nepochybně došlo,
pokud by se na výzvu ke správnímu orgánu dostavila a po řádném poučení by jí byly kladeny
přípustné otázky. Povinnost dostavit se na předvolání ke správnímu orgánu k podání vysvětlení
má zásadně každý, i ten, kdo je podezřelý ze spáchání přestupku. Pouze ten však má
nezpochybnitelné právo výpověď ze zákonem vymezených důvodů odepřít, o čemž musí být
řádně a prokazatelně poučen (§60 odst. 1 přestupkového zákona, cit. níže). Kdyby stěžovatelka
v reakci na předvolání sdělila, že hodlá odepřít výpověď pro jí či osobě blízké hrozící nebezpečí
postihu za přestupek (např. v písemné omluvě k předvolání), byl by jakýkoli další nátlak v podobě
opakovaného předvolání či použití pořádkových opatření směřující k dostavení se ke správnímu
orgánu vyloučen. Stěžovatelka předvolání ignorovala, se správním orgánem nekomunikovala
a rezignací na povinnost dostavit se neumožnila správnímu orgánu ujasnit si, v jakém procesním
postavení vystupuje a jaká práva s tímto postavením spojená musí být respektována.
Proto nepřesnosti ve formulaci poučení lze nahlížet jako matoucí, a je možné je z tohoto důvodu
kritizovat, ale toto pochybení správního orgánu v kontextu jeho ostatních procesních úkonů není
takové intenzity, aby mohlo způsobit nezákonnost jeho rozhodnutí o udělení pořádkové pokuty.
Důvod kasační stížnosti uvedený v §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. není dán.
[15] Dále stěžovatelka namítala, že správní orgán jednal ultra vires, když po ní požadoval
vysvětlení opakovaně, neboť je již podala strážníkovi obecní policie dle §11 zákona
č. 553/1991 Sb., o obecní policii, respektive využila svého práva nevypovídat (§11 odst. 4
téhož zákona). Došlo k tomu, když se jako provozovatelka vozidla dostavila na služebnu městské
policie, kde se k přestupku odmítla vyjádřit a žádala projednání věci ve správním řízení.
Jelikož stěžovatelka tuto argumentaci neuplatnila ve své žalobě a přichází s ní až nyní, v kasační
stížnosti, je Nejvyšší správní soud nucen takovou výtku s poukazem na §104 odst. 4 s. ř. s.
odmítnout jako nepřípustnou, neboť neměl-li krajský soud příležitost posoudit její oprávněnost,
není zde nic, co by mohl Nejvyšší správní soud přezkoumat.
[16] Krajský soud v napadeném rozsudku konstatoval, že poučení o právech vztahujících se
k podání vysvětlení v předvolání být uvedena nemusela, a zcela postačovalo poučení o následcích
nedostavení se k podání vysvětlení (§137 odst. 1 v spojení s §59 správního řádu). Stěžovatelka
však tento výklad považuje za nesprávný a tvrdí, že o právu nevypovídat měla být poučena
již v předvolání.
[17] Ustanovení §60 přestupkového zákona říká, že každý je povinen podat správním orgánům
nezbytné vysvětlení k prověření došlého oznámení o přestupku; podání vysvětlení může být odepřeno,
jestliže by takovým osobám nebo osobám jim blízkým (§68 odst. 4) hrozilo nebezpečí postihu za přestupek,
popřípadě za trestný čin nebo by porušily státní nebo služební tajemství anebo zákonem výslovně uloženou
nebo uznanou povinnost mlčenlivosti (odst. 1). Tomu, kdo se bez závažných důvodů nedostaví na výzvu
ke správnímu orgánu k podání vysvětlení podle odstavce 1, nebo tomu, kdo bezdůvodně podání vysvětlení odmítá,
může správní orgán uložit pořádkovou pokutu až do výše 5000 Kč (odst. 2).
[18] Nejvyšší správní soud je toho názoru, že podstatné je, aby se osobě, jež je vyzvána,
aby vypovídala, dostalo náležitého poučení předtím, než začne vypovídat. Vložení
takového poučení do předvolání k podání vysvětlení jistě není chybou, ale i v takovém případě
by mělo být před započetím výpovědi zopakováno, aby si správní orgán mohl být jist,
že jej dotyčný skutečně vnímal, a také, že mu porozuměl. Takový přístup zcela koresponduje
s významem, jaký princip zákazu sebeobviňování má, a pro který je pevně ukotven
mezi ostatními základními zásadami v předpisech nejvyšší právní síly (Ústava a Listina základních
práv a svobod, jakož i čl. 6 odst. 1 Úmluvy). Nejvyšší správní soud se v tomto bodě zcela shoduje
s posouzením provedeným krajským soudem, totiž že správní orgán nebyl povinen provést
poučení o možnosti odepřít výpověď již v předvolání, a proto je i tento bod kasační stížnosti
nedůvodný.
[19] Krajský soud dále uvedl, že tvrzení stěžovatelky, že se omluvila a označila řidiče vozidla,
neodpovídá obsahu spisu. Nekonkrétní zmínka v odvolání proti rozhodnutí o uložení pořádkové
pokuty dostačující není a nedokládá, že by stěžovatelka skutečně omluvu správnímu orgánu
zaslala, a tvrzená omluva nebyla ani přiložena k žalobě. V kasační stížnosti k tomu stěžovatelka
pouze sdělila, že omluvu zasílá v příloze a nejde o její chybu, pokud ji správní orgán nezaložil
do správního spisu.
[20] Nejvyšší správní soud konstatuje, že součástí správního spisu není žádná písemnost,
která by mohla být považována za omluvu z účasti na úkonu, k němuž byla předvolána.
Rovněž se zde nenachází žádné sdělení stěžovatelky o osobě, která se přestupkového jednání
měla dopustit, a ke kasační stížnosti je kromě napadených rozhodnutí přiloženo toliko odvolání
proti prvostupňovému rozhodnutí. Související výtka je tak pouze hypotetická,
a proto nezpůsobilá vyvrátit závěr správního orgánu o tom, že se stěžovatelka na předvolání
nedostavila bez omluvy. Tento zákonný předpoklad pro použití pořádkového opatření tedy byl
splněn.
[21] Následující kasační námitkou stěžovatelka vytýkala krajskému soudu, že se nezabýval
náležitě šikanózním jednáním správního orgánu prvého stupně, který jednal s cílem naplnit
pokladnu města a nikoli vést spravedlivé řízení. Namítala také, že jí poté byly uloženy ještě
dvě další pořádkové pokuty (2 000 Kč a 3 000 Kč), ačkoli za přestupkové jednání mohla být
postižena pouze do částky 2 500 Kč. Nadto poté správní orgán dále nečinil žádné úkony,
neopakoval předvolání a nesnažil se ani získat jiné důkazy, např. z kamerového systému.
Stěžovatelka nebyla dosud obviněna, ačkoli z dokumentace plyne, že byla jedinou podezřelou.
[22] Pokud jde o další uložené pořádkové pokuty, ty nebyly předmětem tohoto řízení,
takže se k nim nevyjádřil ani krajský soud, ani nemohou být posouzeny soudem zdejším.
Nad rámec nezbytného odůvodnění Nejvyšší správní soud dodává, že na postupu správních
orgánů nespatřuje nic nezákonného, když poté, co pokuty uložené jako pořádková opatření
za účelem přimění stěžovatelky k dostavení se k podání vysvětlení převýšily sazbu sankce
za samotné přestupkové jednání, od dalších opatření vůči stěžovatelce upustil. Z toho lze
usuzovat, že se mu nepodařilo (i díky počáteční neochotě stěžovatelky k dostavení se k podání
vysvětlení a následnému odepření výpovědi v podání ze dne 29. 4. 2013) získat informace nutné
pro zahájení správního řízení. S tím koresponduje také záznam o odložení věci ze dne 6. 5. 2013
založený ve správním spisu. Další postihy vůči stěžovatelce by jen stěží mohly legitimizovat cíl,
kterým bylo uložení sankce za spáchaný přestupek, jejíž hranice nedosahuje úhrnné hodnoty
pořádkových pokut za odmítnutí součinnosti v rozporu s pravidly stanovenými zákonem. Další
ukládání sankcí, byť pořádkového charakteru, by bylo v rozporu s principem proporcionality
(sankce za blokování postupu řízení by byla násobně vyšší než sankce, jaká mohla být za samotné
přestupkové jednání uložena).
[23] Nejvyšší správní soud souhlasí s vyhodnocením námitky stěžovatelky mířící
na mimozákonné motivace úředníků při výběru pokut, v tom smyslu, že jde o tvrzení pro právní
posouzení této konkrétní věci irelevantní. Úkolem krajského soudu bylo zvážit, zda napadené
rozhodnutí obstojí ve světle žalobních námitek, pokud jde o jeho soulad se zákonem,
a to také učinil.
[24] Stěžovatelka požádala, aby v případě, že bude jednání správních orgánů i krajského soudu
shledáno formálně bezvadným, Nejvyšší správní soud zvážil snížení pořádkové pokuty
na symbolickou hodnotu (např. 1 Kč), čímž by dal najevo, že nehodlá tolerovat plnění pokladen
pokutami nepřiměřenými sankci hrozící v případě zahájeného řízení. K tomuto lze
pouze poznamenat, že soudní řád správní sice obecně umožňuje soudu v odůvodněných
případech moderovat uloženou sankci (§65 odst. 3 s. ř. s.), avšak pouze pokud to účastník řízení
žádal již v žalobě. Jestliže nenavrhoval zmírnění sankce v řízení před krajským soudem, není
Nejvyšší správní soud oprávněn takové posouzení provést v řízení o kasační stížnosti,
jehož předmětem je přezkum zákonnosti rozhodnutí krajského soudu (§104 odst. 4 s. ř. s.).
[25] Stěžovatelka považovala napadený rozsudek za nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost
a nedostatek důvodů, jelikož krajský soud odmítl na podkladě odkazu na odvolání
vůči prvostupňovému rozhodnutí, učiněnému v žalobě, vyhledávat za žalobkyni argumenty,
když jí soudní řád správní výslovně ukládá uvést v žalobě, z jakých skutkových a právních
důvodů považuje rozhodní správního orgánu za nezákonné. Namítala, že odkaz na odvolání,
jež učinila přílohou žaloby, není obecný, ale naopak jednoznačný a přímý.
[26] Tento názor Nejvyšší správní soud nesdílí. Odvolání je opravným prostředkem
proti rozhodnutí správního orgánu prvého stupně. Naproti tomu žaloba směřuje vůči rozhodnutí
vydanému odvolacím orgánem v druhém stupni. Již jen z tohoto důvodu nelze en bloc odkázat
na argumentaci vtělenou do odvolání, mají-li být specifikovány meze a důvody přezkumu
pravomocného správního rozhodnutí o odvolání správním soudem. Je třeba trvat na tom,
že žalobce určí, čím se má krajský soud při posuzování jeho případu zabývat a skutečně není
úkolem soudu zvažovat, nakolik jsou odvolací důvody či argumenty „použitelné“ i v řízení
soudním. Rozsah soudního přezkumu určují řádně formulované žalobní body [§71 odst. 1
písm. d) s. ř. s.]. Z paušálního odkazu na jinou listinu by snad bylo možno dovodit celkový
kontext, ale nikoli konkrétní žalobní výtky (viz např. rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 20. 12. 2005, č. j. 2 Azs 92/2005 - 58, publ. pod č. 835/2006 Sb.
nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 10. 2013, č. j. 6 As 29/2013 - 87). Přijetí
takového principu by vedlo ke zneužívání zobecňujících vyjádření k rozšiřování soudního
přezkumu na všechny, byť jen okrajově zmíněné otázky, místo aby se správní soudy soustředily
na konkrétní, jednotlivá závažná pochybení, jež jsou žalovanému správnímu orgánu
a jeho rozhodnutí v omezené lhůtě vytýkána. Nejvyšší správní soud tedy neshledal,
že by napadený rozsudek trpěl nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů
či pro nesrozumitelnost [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
III. Závěr a náklady řízení
[27] Nejvyšší správní soud uzavírá, že rozhodnutí krajského soudu jako celek z hlediska
zákonnosti obstojí. Z výše popsaných důvodů vyhodnotil kasační stížnost proti napadenému
rozsudku v souladu s §110 odst. 1 větou první s. ř. s. jako nedůvodnou a zamítl ji.
[28] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1, 7
s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, a proto nemá právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ze zákona. Žalovaný měl ve věci úspěch,
podle obsahu spisu mu však žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. dubna 2014
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu