ECLI:CZ:NSS:2016:6.AS.79.2016:24
sp. zn. 6 As 79/2016 - 24
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy, soudce
zpravodaje JUDr. Tomáše Langáška a soudkyně Mgr. Jany Brothánkové v právní věci žalobce:
Ing. R. K., zastoupený JUDr. Josefem Fojtíkem, advokátem, se sídlem Štefánikova 1516,
Kopřivnice, proti žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. října 117,
Ostrava, týkající se žaloby proti rozhodnutí žalovaného č. j. MSK 99541/2015 ze dne 16. 9. 2015,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě č. j. 19 A 55/2015
- 36 ze dne 22. 2. 2016,
takto:
I. Kasační stížnost žalobce se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Městský úřad Frýdlant nad Ostravicí, odbor dopravy (dále též „městský úřad“) uznal
svým rozhodnutím ze dne 3. 6. 2015, č. j. MUFO 16662/2015, žalobce vinným ze spáchání
přestupku podle §125c odst. 1 písm. f) bodu 7 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních
komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění v relevantní
době, jehož se měl dopustit tím, že dne 20. 10. 2014 v 06:25 hodin jako řidič motorového vozidla
na silnici II/483 v prostoru km 26,8 ve směru jízdy od obce Čeladná k obci Frýdlant
nad Ostravicí předjížděl nezúčastněná osobní vozidla a ohrozil protijedoucího řidiče vozidla –
pracovního stroje Caterpillar, když se nestihl zařadit zpět do svého jízdního pruhu a došlo
k bočnímu střetu obou vozidel a následně k poškození dopravního značení. Městský úřad uložil
žalobci za toto jednání pokutu ve výši 5.000 Kč, zákaz činnosti spočívající v zákazu řízení
motorových vozidel na dobu 6 měsíců a povinnost nahradit náklady řízení ve výši 1.000 Kč.
[2] Žalobce podal proti shora označenému rozhodnutí odvolání, v němž namítal zejména
procesní pochybení v postupu správního orgánu I. stupně. Žalobce předně namítal, že městský
úřad nevyhověl žádosti zmocněnce žalobce o odročení jednání nařízeného na den 3. 6. 2015
z důvodu objednaného lékařského vyšetření a nezákonně jej vyzval k předložení originálu plné
moci, nevyhověl ani žádosti žalobce o odročení jednání z důvodu lékařského zákroku (vytahování
stehů po operačním zákroku u zubního lékaře), neboť se nejednalo o včasnou omluvu. Žalobce
nesouhlasí s tím, že městský úřad provedl ústní jednání dne 3. 6. 2015 v nepřítomnosti žalobce
a jeho zmocněnce, čímž porušil jeho právo na spravedlivý proces a odňal mu právo vyjádřit se
k podkladům rozhodnutí.
[3] Žalovaný odvolání shora označeným rozhodnutím zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil.
Žalovaný uvedl, že obviněný byl v řízení řádně a včas předvolán (dne 14. 5. 2015, dle doručenky
osobně do vlastních rukou oproti podpisu) na jednání nařízené na 3. 6. 2015. Skutečnost,
že žalobce byl nucen podstoupit vytahování stehů u zubního lékaře, nevyloučila možnost konat
ústní jednání o přestupku v jeho nepřítomnosti, neboť byl v řízení zastoupen. Přítomnost
žalobce na ústním jednání nebyla pro zjištění stavu věci pro městský úřad nezbytná. Žalovaný
vyhodnotil, že omluva zmocněnce nebyla důvodná, jelikož již při převzetí případu věděl,
že na den 3. 6. 2015 je objednán k lékaři, a mohl se nechat zastoupit advokátními koncipientkami.
[4] Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce správní žalobou, v níž uvedl, že vyjádřil výslovně
svůj zájem na tom, aby se osobně účastnil ústního jednání se svým zmocněncem za účelem
řádného přešetření celé věci a vyjádření se k prováděné svědecké výpovědi. Městský úřad
však nevzal omluvy na vědomí a i přes výslovný zájem o účast na ústním jednání žalobce provedl
jednání za nepřítomnosti žalobce i jeho zmocněnce a rozhodl ve věci, čímž se odklonil
od rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 9/2009 - 66. Žalobce dále zmínil rozsudek
Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 3/2011 - 52 ze dne 14. 7. 2011, podle něhož nemůže být
obviněný z přestupku nucen akceptovat substituci jiného advokáta, byť plná moc obsahovala
substituční doložku, pokud trvá na osobní účasti svého zástupce při ústním jednání.
[5] Žalovaný v písemném vyjádření k žalobě uvedl, že správní orgán posoudil omluvu
zmocněnce žalobce v souladu se zákonem jako nikoliv náležitou, neboť zmocněnec
je advokátem, který má dva advokátní koncipienty, plná moc přitom obsahuje substituční
doložku, substituční zastoupení tedy zmocnitel výslovně dovolil. Zmocněnec přitom
již při převzetí zastoupení, zřejmě dne 26. 5. 2015, kdy je datována plná moc, věděl, že k ústnímu
jednání se nebude moci dostavit, tím spíše měl učinit taková opatření, pokud převzetí zastoupení
neodmítl, aby žalobce neutrpěl újmu na právech. Žalovaný dále konstatoval, že nebyl prokázán
tvrzený důvod omluvy. Lékařskou zprávu zmocněnec předložil správnímu orgánu až den
po ústním jednání. Není přitom věcí správního orgánu, aby účastníka řízení (zmocněnce) vyzýval
k prokázání důvodů omluvy, účastník sám nese břemeno tvrzení i břemeno důkazní ve vztahu
k omluvě a je jen na něm, zda a jak prokáže tvrzenou překážku, která mu brání dostavit se
k ústnímu jednání. Obecně přitom platí, že omluva – včetně prokázání jejího důvodu – musí být
učiněna ještě před ústním jednáním, ledaže tomu, kdo se omlouvá, v tom brání závažné důvody
(např. upoutání na lůžku apod.). Omluva žalobce jako obviněného je bezpředmětná,
neboť byl v řízení zastoupen zmocněncem, který jeho jménem vykonával veškerá práva účastníka
řízení, zejména právo uvádět skutečnosti na svou obhajobu, právo vyjádřit se k věci
a k provedeným důkazům, právo důkazy navrhovat. Výslech žalobce správní orgán neprováděl,
osobní účast žalobce při ústním jednání proto nebylo nezbytná (viz např. rozsudky Nejvyššího
správního soudu č. j. 2As 111/2011 - 56, č. j. 8As 53/2013 - 37).
[6] Krajský soud v Ostravě (dále též „krajský soud“) žalobu zamítl v návětí označeným
rozsudkem, v němž konstatoval, že pro posouzení podmínky konání ústního jednání ze dne
3. 6. 2015 bez přítomnosti žalobce, jakožto obviněného z přestupku, zastoupeného advokátem,
je rozhodné, zda se zástupce žalobce náležitě omluvil z ústního jednání. Krajský soud odkázal
na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 111/2011 - 56, podle něhož je třeba rozlišit
mezi výslechem obviněného a účastí obviněného při ústním jednání před správním orgánem.
V případě ústního jednání není pro uplatnění procesních práv účastníka řízení nezbytná
jeho osobní účast. Povaha těchto práv nevyžaduje osobní úkon účastníka, ale účastník
může tato práva uplatnit prostřednictvím svého zástupce, který může navrhovat důkazy, seznámit
se s podklady pro rozhodnutí a vyjádřit se k nim, klást svědkům otázky atd. Osobní účast
obviněného, který je zastoupen, by byla vyžadována pouze tehdy, vyvstala-li by potřeba
jej vyslechnout z důvodu zjištění skutkového stavu. Správní orgán může účastníka předvolat
k výslechu pouze tehdy, pokud je jeho osobní účast nutná pro dosažení cíle řízení,
tedy pro zjištění skutkového stavu (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu
č. j. 1 As 100/2008 - 61). Z obsahu správního spisu a z protokolu o ústním jednání ze dne
3. 6. 2015 vyplývá, že správní orgán I. stupně nepovažoval za nezbytné provést výslech žalobce.
Krajský soud dospěl k závěru, že neúčast žalobce nebránila v uskutečnění jednání a za existující
důkazní situace nemohla ohrozit cíl správního řízení, přičemž správní orgán I. stupně
měl ve správním spise k dispozici řadu důkazů, které spáchání přestupku žalobcem dostatečně
prokazovaly. K důvodnosti omluvy zmocněnce žalobce krajský soud uvedl, že žalobce udělil
plnou moc advokátu dne 26. 5. 2015, tedy v době, kdy již bylo zřejmé, že se advokát nebude moci
jednání zúčastnit (27. 5. 2015 tvrdí, že již delší dobu je objednán k lékařskému vyšetření
v nemocnici), a pokud se zmocněnec rozhodl zastoupení převzít, byl povinen učinit maximum
pro řádné zastoupení žalobce a zajistit k zastupování jiného advokáta či některou ze svých
koncipientek. Soud proto dospěl k závěru, že omluva zmocněnce žalobce z ústního jednání
nebyla důvodná. Soud nepominul ani tu skutečnost, že jednání 3. 6. 2015 u správního orgánu
bylo nařízeno na 8:15 hodin (a skončilo v 8:45 hodin) a vyšetření v Krajské nemocnici ve Zlíně
se zmocněnec žalobce podrobil až ve 12:39 hodin.
II. Kasační stížnost a řízení o ní
[7] Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) včas kasační
stížnost. V kasační stížnosti žalobce napadl rozsudek krajského soudu v plném rozsahu z důvodu
nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení,
tedy z důvodu §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) a dále z důvodu §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s., neboť řízení
trpí vadou spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí
vycházel, nemá oporu ve spisech a při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení
před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost rozhodnutí.
[8] Stěžovatel namítal, že správní orgán I. stupně při projednávání přestupku pochybil již tím,
že nevzal za prokázané právní zastoupení stěžovatele zmocněncem z důvodu, že zástupce
nedoložil plnou moc s originálním podpisem stěžovatele. Správní orgán I. stupně jednal ve věci
dne 3. 6. 2015, aniž by dodržel lhůtu, kterou stanovil usnesením zmocněnci stěžovatele
k doložení plné moci s originálem podpisu, a aniž by zmocněnce stěžovatele vyrozuměl o tom,
že neuznává omluvu z jednání zmocněnce a nevyhovuje žádosti o odročení jednání stěžovatele.
Městský úřad také vydal rozhodnutí ve věci, aniž by vyčkal na rozhodnutí nadřízeného orgánu
o tom, zda právní zastoupení bylo platné či nikoliv. Stěžovatel poukázal na to,
že pokud ho městský úřad nepovažoval za zastoupeného, nemohl žalovaný v rozhodnutí
o odvolání tvrdit, že se městský úřad nemusel vypořádat s omluvou stěžovatele a s žádostí
o odročení jednání, neboť byl stěžovatel zastoupen. Dle stěžovatele žalovaný nemohl
týmž rozhodnutím konstatovat, že zastoupení na základě plné moci bylo prokázané a současně
potvrdit zákonnost rozhodnutí městského úřadu ve věci. Stěžovatel namítal, že krajský soud
se zabýval toliko otázkou, zda ústní jednání u městského úřadu mohlo proběhnout
v nepřítomnosti stěžovatele a jeho zástupce a nevyjádřil se k nejistotě o právním zastoupení
před městským úřadem.
[9] Další námitky stěžovatele směřovaly ke konání ústního jednání v nepřítomnosti žalobce
či jeho zmocněnce. Stěžovatel uvedl, že jeho zmocněnec nezajišťoval substituci pro ústní jednání,
neboť městský úřad jej za zástupce stěžovatele neakceptoval. Stěžovatel se k ústnímu jednání
nedostavil, neboť se řádně omluvil a byl v řízení zastoupen. Stěžovatel vyjádřil nesouhlas
s názorem krajského soudu, že osobní přítomnost stěžovatele u ústního jednání nebyla nezbytná,
neboť při ústním jednání byl vyslechnut jediný svědek, a sice účastník dopravní nehody,
kterou měl stěžovatel zapříčinit. Jako obviněný měl stěžovatel právo být přítomen u výslechu
tohoto svědka a klást mu otázky, zvlášť pokud se výslech svědka stal stěžejním důkazem v řízení
o přestupku. Stěžovatel odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 9/2009 - 66,
podle něhož ústním projednáním přestupku před správním orgánem I. stupně za účasti řádně
předvolaného účastníka je sledována a garantována právní jistota spolehlivého zjištění
skutkového stavu věci a prokázání viny či neviny, jakož i právo na spravedlivý proces.
Podle tohoto rozsudku má obviněný z přestupku v řízení o přestupku základní právo, aby věc
byla projednána v jeho přítomnosti, ledaže by odmítl, ač byl řádně předvolán, se k projednání
přestupku dostavit, nebo se nedostavil bez náležité omluvy nebo důležitého důvodu.
[10] Tato pochybení měla dle stěžovatele vliv na zákonnost řízení před městským úřadem
a žalovaným a zcela jistě nemohl být zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti,
když bylo stěžovateli upřeno právo osobně se účastnit svědecké výpovědi jediného svědka.
[11] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[12] Nejvyšší správní soud shledal, že podmínky řízení jsou splněny, a kasační stížnost
vyhodnotil jako přípustnou.
[13] Důvody stížnosti, jak je stěžovatel obsahově vymezil, se opírají o §103 odst. 1 písm. b)
zákona s. ř. s. Stěžovatel sice v kasační stížnosti odkazuje též na ustanovení §103 odst. 1 písm. a)
s. ř. s. (nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem) ale neuvádí,
v čem by měla nezákonnost posouzení před soudem spočívat. Nejvyšší správní soud se proto
veškerými stížnostními body zabýval v režimu §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
[14] Nejvyšší správní soud poté kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že není důvodná.
IIIa. Zastoupení na základě plné moci
[15] Nejvyšší správní soud jako první hodnotil námitku stěžovatele týkající se zastoupení
na základě plné moci v řízení před městským úřadem. Podle §33 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb.,
správní řád, ve znění pozdějších předpisů, platí, že účastník řízení si může zvolit zmocněnce,
zmocnění k zastoupení se prokazuje písemnou plnou mocí. Stěžovatel si za svého zástupce zvolil
advokáta, který zaslal městskému úřadu žádost o odročení jednání prostřednictvím datové
schránky dne 28. 5. 2015. Městský úřad usnesením ze dne 28. 5. 2015 vyzval advokáta
k prokázání zastoupení ve lhůtě 5 pracovních dnů, neboť žádost o odročení jednání
neobsahovala originál plné moci. Zmocněnec stěžovatele následně zaslal městskému úřadu
naskenovanou plnou moc emailem dne 29. 5. 2015 s podpisem zmocněnce i zmocnitele.
Proti usnesení městského úřadu podal stěžovatel odvolání dne 5. 6. 2015 prostřednictvím
svého zmocněnce. Žalovaný o odvolání rozhodl spolu s rozhodnutím ve věci tak, že usnesení
zrušil a řízení zastavil.
[16] K otázce „dostatečnosti“ kopie plné moci připojené jako příloha k datové zprávě Nejvyšší
správní soud poukazuje např. na své rozsudky ze dne 17. 10. 2014, č. j. 4 As 171/2014 - 26,
nebo ze dne 27. 11. 2014, č. j. 10 As 203/2014 - 48, z nichž vyplývá, že k prokázání oprávnění
zmocněnce zastupovat ve správním řízení účastníka postačí plná moc předložená v prosté kopii,
pokud správní orgán nemá na základě konkrétních okolností případu pochybnosti, zda plná moc
byla účastníkem řízení skutečně udělena. V takovém případě správní orgán vyzve zmocněnce,
aby plnou moc předložil v originále nebo ověřené kopii. V dané věci nevyvstaly pochybnosti
o tom, že by předložená kopie plné moci skutečně prokazovala oprávnění zmocněnce jednat
za účastníka, tudíž nebylo na místě vyzývat k předložení originálu plné moci. Zmocněnec
stěžovatele byl v projednávané věci k zastupování stěžovatele ve správním řízení zmocněn řádně
a kopie plné moci byla v tomto případě k doložení zmocnění dostatečná.
[17] Městský úřad se dopustil procesního pochybení, pokud vyzval zmocněnce žalobce
k doložení originálu plné moci a pokud rozhodnutí o přestupku doručoval stěžovateli, ač je měl
doručit jeho zmocněnci. Podle §34 odst. 2 správního řádu se písemnosti doručují pouze zástupci
s výjimkou případů, kdy má zastoupený něco v řízení osobně vykonat (do této kategorie
písemností nespadá rozhodnutí, kterým se ukládá sankce za přestupek, srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 11. 12. 2008, č. j. 1 As 100/2008, všechna zmiňovaná rozhodnutí
dostupná na www.nssoud.cz). V tomto případě ale výzva k doložení originálu plné moci či vadné
doručení rozhodnutí správního orgánu I. stupně nepředstavovaly podstatné vady řízení
zakládající důvod pro zrušení napadeného rozhodnutí, jelikož neztížily účastníkovi řízení
možnost účinné, zákonem zaručené obrany ve správním řízení a byly následným průběhem
správního řízení zhojeny, pokud městský úřad doručil rozhodnutí též zmocněnci stěžovatele
a zmocněnec uplatnil v zákonné lhůtě počítané od data, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno,
za stěžovatele odvolání (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2004,
č. j. 7 A 125/2001 - 39), a pokud městský úřad náležitost a důvodnost omluvy zmocněnce
stěžovatele z jednání přes nedoložení originálu plné moci zhodnotil. Námitce stěžovatele stran
nejistoty o právním zastoupení před městským úřadem tak nelze přisvědčit, neboť omluvu
z jednání a žádost o odročení jednání vznesl jak zmocněnec stěžovatele, tak stěžovatel sám,
přičemž městský úřad v obou případech omluvu posoudil.
[18] K námitce stěžovatele směřující k tomu, že žalovaný nemohl týmž rozhodnutím
konstatovat, že zastoupení na základě plné moci bylo prokázané a současně potvrdit zákonnost
rozhodnutí městského úřadu ve věci, nemůže Nejvyšší správní soud přisvědčit, jelikož žalovaný
připustil chybu v odůvodnění rozhodnutí správního orgánu I. stupně, kterou korigoval
odůvodněním rozhodnutí o odvolání. Nejvyšší správní soud v této souvislosti odkazuje
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2008, č. j. 2 As 20/2008 - 73, v němž soud
připomíná, že: „správní řízení tvoří v zásadě jeden celek od jeho zahájení až do právní moci konečného
rozhodnutí, a že tedy v zásadě není vyloučeno, aby odvolací správní orgán napravil vady řízení před správním
orgánem prvého stupně, stejně jako rozhodnutí v něm vydaného. Při změně rozhodnutí pak platí obě rozhodnutí
společně (tvoří fakticky jeden celek), a to v mezích provedených změn.“ V dalším rozsudku Nejvyšší správní
soud zdůrazňuje, že nejen za situace, kdy správní orgán druhého stupně změní rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně podle §90 odst. 1 písm. c) správního řádu z roku 2004,
nýbrž i tehdy, pokud podle §90 odst. 5 téhož zákona odvolání proti rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně zamítne a toto rozhodnutí potvrdí, je oprávněn provést určité dílčí
korekce odůvodnění rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, jestliže jinak dojde k závěru,
že odůvodnění odvoláním napadeného rozhodnutí není v rozporu s právními předpisy
a je správné (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 3. 2013, č. j. 4 As 10/2012 - 48).
Přestože městský úřad nesprávně zhodnotil nutnost doložení originálu plné moci, správně
posoudil, že bylo možné rozhodnout o přestupku bez jednání, jelikož omluvu stěžovatele
ani jeho zmocněnce nebylo možné považovat za náležitou a důvodnou.
IIIb. Projednání věci v nepřítomnosti stěžovatele a náležitost omluvy z ústního jednání
[19] Nejvyšší správní soud se dále zabýval námitkou porušení práva na spravedlivý proces tím,
že ústní jednání se konalo v nepřítomnosti stěžovatele a jeho zmocněnce. Podle §74
odst. 1 zákona o přestupcích platí: „O přestupku koná správní orgán v prvním stupni ústní jednání.
V nepřítomnosti obviněného z přestupku lze věc projednat jen tehdy, jestliže odmítne, ač byl řádně předvolán,
se k projednání dostavit nebo se nedostaví bez náležité omluvy nebo důležitého důvodu.“ Náležitá omluva
přitom vždy předpokládá existenci důležitého důvodu (viz např. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 12. 3. 2009, č. j. 7 As 9/2009 - 66).
[20] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že i na řízení o přestupcích lze částečně vztáhnout
čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, ve znění pozdějších protokolů
(vyhlášena pod č. 209/1992 Sb.), který obsahuje garance práva na spravedlivý proces, a práva
garantovaná v čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, tedy právo každého, aby jeho věc
byla projednána v jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům,
jak plyne z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 5. 2009, č. j. 7 As 28/2009 – 99.
Z téhož rozsudku vyplývá, že „ústním projednáním přestupku před správním orgánem I. stupně za účasti
řádně předvolaného účastníka je tedy sledována a také garantována právní jistota spolehlivého zjištění skutkového
stavu věci a prokázání viny či neviny, jakož i právo na spravedlivý proces. Vzhledem ke klíčovému významu
ústního jednání v přestupkovém řízení a se zřetelem k závažnosti následků nedostavení se k tomuto jednání
má zásadní význam (mimo řádného předvolání k projednání přestupku) i řádné posuzování dalších zákonných
podmínek umožňujících projednat věc v nepřítomnosti obviněného z přestupku (odmítnutí obviněného dostavit
se k projednání věci nebo nedostavení se obviněného z přestupku bez náležité omluvy nebo důležitého důvodu).“
[21] Stěžovatel činí v dané věci spornou otázku náležité a důvodné omluvy z ústního jednání.
Náležitá omluva je přitom neurčitý právní pojem, jehož definice je ponechána na úvaze
správnímu orgánu. Ze správního spisu je zřejmé, že stěžovatel byl vyzván k účasti na ústním
jednání na den 3. 6. 2015 na 8:00 hodinu předvoláním doručeným dne 14. 5. 2015. Městský úřad
obdržel omluvu zmocněnce stěžovatele dne 28. 5. 2015, v níž je uvedeno, že zmocněnec
je na tento den již delší dobu objednán k lékařskému vyšetření v nemocnici ve Zlíně. Stěžovatel
zaslal žádost o odročení jednání emailem dne 1. 6. 2015, neboť na tento den byl objednán
k zubnímu lékaři na pooperační zákrok.
[22] Nejvyšší správní soud se v řadě svých rozsudků vyjadřoval k náležitostem omluvy
obviněného z přestupku z ústního jednání. Dospěl přitom k závěru, že sice nemusí jít nutně
vždy o omluvu předem, že však omluva musí být učiněna bezodkladně (rozsudek
ze dne 12. 3. 2009, č. j. 7 As 9/2009 - 66) a obviněný ji musí odůvodnit (rozsudek ze dne
22. 2. 2006, č. j. 1 As 19/2005 - 71). Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 21. 6. 2013,
č. j. 6 As 25/2013 – 23, uvádí, že „aby mohla být omluva obviněného z přestupku z nařízeného ústního
jednání považována za náležitou, musí být splněny tři podmínky: 1) Obviněný se musí omluvit neodkladně,
tedy ihned, jakmile mu to okolnosti dovolí. Z toho pohledu nebude náležitá např. omluva učiněná těsně
před jednáním z důvodu, o němž obviněný věděl a mohl jej sdělit již dříve. 2) V omluvě musí být uveden důvod,
který obviněnému účast na jednání znemožňuje. Tomuto požadavku nevyhoví např. omluva s vágním odvoláním
se na vyřizování důležitých záležitostí. 3) Důvod omluvy musí být doložen, obviněný tedy musí své tvrzení v rámci
objektivních možností prokázat.“
[23] V daném případě nelze omluvu obviněného považovat za bezodkladnou,
jelikož k ústnímu jednání byl předvolán dne 14. 5. 2015, omluvu z ústního jednání z důvodu
lékařského pooperačního zákroku předložil až dne 1. 6. 2015, tedy toliko dva dny před konáním
ústního jednání. S ohledem na to, že mezi lékařským zákrokem a jeho kontrolou je běžně určitý
časový odstup, lze se domnívat, že obviněný věděl o lékařském pooperačním zákroku dříve,
než dva dny před konáním ústního jednání, a mohl tedy sdělit důvod své neúčasti dříve, pokud
měl zájem se ústního jednání osobně účastnit. Nadto nebyla osobní účast stěžovatele u jednání
s ohledem na zjištěný skutkový stav ani nezbytná pro zachování jeho práv účastníka řízení,
jak správně zhodnotil krajský soud.
[24] Nejvyšší správní soud připomíná závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
20. 10. 2011, č. j. 2 As 111/2011 - 56, z nichž je zřejmé, že je třeba od sebe odlišovat situace,
kdy správní orgán I. stupně hodlá v průběhu ústního jednání provést výslech obviněného,
resp. tento výslech je nezbytný pro správné a úplné zjištění skutkového stavu, a situaci,
kdy má správní orgán I. stupně k dispozici řadu důkazů a výslech obviněného není nezbytný.
Podle zmiňovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu: „není v případě ústního jednání nezbytné,
aby se ho obviněný fyzicky účastnil a zákonná úprava proto ani nepožaduje doručování předvolání přímo jemu
za situace, kdy je řádně zastoupen.“
[25] V rozsudku ze dne 23. 12. 2013, č. j. 8 As 53/2013 – 37, Nejvyšší správní soud dospěl
k závěru, že „v případě ústního jednání není pro uplatnění procesních práv účastníka řízení nezbytná jeho osobní
účast. Povaha těchto práv nevyžaduje osobní úkon účastníka, ale účastník může tato práva uplatnit
prostřednictvím svého zástupce, který může navrhovat důkazy, seznámit se s podklady pro rozhodnutí a vyjádřit
se k nim, klást svědkům otázky atd. Z úkonů zástupce pak vznikají práva a povinnosti přímo zastoupenému
(§34 odst. 1 správního řádu). Podmínka osobní účasti obviněného při jednání nevyplývá ani z čl. 6
odst. 3 písm. c) Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, podle něhož má každý obviněný právo
obhajovat se osobně nebo za pomoci obhájce podle vlastního výběru. Pokud je tedy obviněný zastoupen, zpravidla
postačí, pokud se ústního jednání zúčastní pouze jeho zástupce. Osobní účast obviněného, který je zastoupen,
by byla vyžadována pouze tehdy, vyvstala-li by potřeba jej vyslechnout z důvodu zjištění skutkového stavu.
V této souvislosti Nejvyšší správní soud připomíná, že správní orgán může požadovat osobní konání zastoupeného
v řízení jen tehdy, je-li k tomu oprávněn na základě zákona. Správní orgán tedy může účastníka předvolat
k výslechu pouze tehdy, pokud je jeho osobní účast nutná pro dosažení cíle řízení, tedy pro zjištění skutkového
stavu (blíže viz např. rozsudek ze dne 17. 12. 2008, č. j. 1 As 100/2008 – 61).“
[26] V daném případě neúčast stěžovatele nebránila v uskutečnění jednání a za existující
důkazní situace nemohla ohrozit cíl předmětného řízení, neboť správní orgán prvního stupně měl
ve správním spisu k dispozici řadu důkazů, které spáchání přestupků stěžovatelem dostatečně
prokazovaly. Nelze přisvědčit ani námitce stěžovatele, v níž stěžovatel poukazuje na rozsudek
Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 9/2009 - 66, neboť v daném případě se jednalo o skutkově
jinou věc, kdy nebyly splněny podmínky pro projednání přestupku v nepřítomnosti obviněného,
jelikož správní orgán nesprávně bez řádných a spolehlivých podkladů dovodil, že zdravotní stav
žalobce nebránil v účasti u jednání před prvostupňovým správním orgánem, ani ve včasné
omluvě před konáním jednání. O takový případ se v dané věci nejednalo.
[27] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se závěry krajského soudu i žalovaného,
podle nichž ani omluva zmocněnce stěžovatele z ústního jednání nebyla důvodná,
jelikož již v době převzetí zastupování věděl, že se nebude moci jednání zúčastnit, a proto měl
pro tento případ zajistit k zastupování jiného advokáta či některou z koncipientek. Nejvyšší
správní soud uvádí, že zmocněnec stěžovatele odpovídá za řádný výkon převzatého zastoupení
podle zákona a pravidel svého povolání a je zcela legitimní žádat využití substituce v případě,
kdy zmocněnec již dopředu věděl, že stěžovatele nebude schopen při ústním jednání osobně
zastupovat. V souvislosti s možností substituce Nejvyšší správní soud připomíná,
že podle judikatury Ústavního soudu „časová kolize zástupce mezi zastupováním u různých jednání
(procesních úkonů) zpravidla není dostatečně závažným důvodem pro to, aby kterékoli již nařízené jednání
(procesní úkon) bylo odročováno, neboť je na samotném zástupci, aby - bez újmy na procesním postavení a zájmech
zastupovaného - nastalou kolizi podle své vůle a výběru řešil substitucí“ (nález Ústavního soudu ze dne
12. 6. 1997, sp. zn. III ÚS 68/97). Krom toho, včasnost omluvy zmocněnce je nutno posuzovat
nikoli s ohledem na to, kdy se o ústním v souvislosti s převzetím zastoupení dověděl zmocněnec
sám (tj. od 26. 5. 2015), nýbrž je nutno ji posuzovat vzhledem k okamžiku, kdy byl na jednání
řádně, tehdy ještě nezastoupen, předvolán stěžovatel (tj. od 14. 5. 2015). To je důsledek
skutečnosti, že zmocněnec v řízení vystupuje jako alter ego účastníka řízení a spolu s přijetím
zmocnění vstupuje do stavu řízení k danému okamžiku, včetně procesních úkonů dosud
učiněných správním orgánem vůči jeho zmocniteli, jinak by jen změnou v osobě zástupce mohl
účastník řízení kdykoli obnovit lhůtu, od níž se odvíjí posouzení včasnosti případné omluvy
z plánovaného jednání.
[28] Nejvyšší správní soud nemůže přisvědčit ani námitce stěžovatele spočívající v tom,
že jeho zmocněnec nezajišťoval substituci na jednání, jelikož jej městský úřad za zástupce
stěžovatele neakceptoval, neboť zástupce stěžovatele po celou dobu řízení jako zmocněnec
fakticky vystupoval. Nadto je třeba přihlédnout též k tomu, že s ohledem na čas jednání a čas
vyšetření se zmocněnec stěžovatele mohl ranního ústního jednání u městského úřadu účastnit,
jak správně zhodnotil krajský soud.
[29] Lze tedy uzavřít, že omluva zástupce stěžovatele z jednání nebyla důvodná. Vzhledem
k tomu, že z jednání se omlouval také stěžovatel, a to pouhé dva dny před jednáním, přestože lze
usuzovat, že o termínu pooperačního lékařského zákroku se dozvěděl již dříve, nelze ani jeho
omluvu považovat za náležitou. S ohledem na to, že důkaz výslechem obviněného
nebyl nezbytný, nebyla ani účast stěžovatele na ústním jednání nezbytná, pokud měl zástupce.
Městský úřad vedl jednání bez jejich přítomnosti v souladu s §74 zákona o přestupcích.
[30] Nejvyšší správní soud nemůže dát stěžovateli za pravdu v tom, že městský úřad
byl povinen vyrozumět stěžovatele či jeho zástupce o tom, že jejich omluvu z ústního jednání
neakceptoval. Jestliže správní orgán posoudí omluvu jako nedůvodnou, nemá povinnost o tom
vyrozumět obviněného či jeho zástupce, ani vyzývat k doplnění důvodů omluvy,
neboť je především v zájmu stěžovatele, resp. jeho zástupce, aby se o osud podané žádosti
zajímal (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 7. 2014, č. j. 4 As 128/2014 - 26).
IIIc. Možnost stěžovatele seznámit se s podklady pro rozhodnutí a vyjádřit se k věci
[31] Soud následně přistoupil k námitce stěžovatele směřující k tomu, že mu městský úřad
neumožnil, aby se seznámil se všemi podklady pro vydání rozhodnutí ve smyslu §36
odst. 3 správního řádu a vyjádřil se k nim.
[32] Podle §36 odst. 3 správního řádu, nestanoví-li zákon jinak, musí být účastníkům
před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí. Účelem
§36 odst. 3 správního řádu je dát účastníkovi řízení možnost seznámit se s obsahem správního
spisu v době bezprostředně předcházející vydání rozhodnutí, tj. v době, kdy mezi seznámením
se s podklady a vydáním rozhodnutí již není správní spis o další důkazní prostředky doplňován
(viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2010, č. j. 8 Afs 21/2009 – 243,
publ. pod č. 2073/2010 Sb. NSS). Zmiňované ustanovení předpokládá aktivní roli správního
orgánu, který musí účastníky sám vyzvat, aby se k podkladům rozhodnutí vyjádřili
(srov. VEDRAL, J., Správní řád. Komentář. II. aktualizované a rozšířené vydání. Praha: Ivana
Hexnerová - BOVA POLYGON, 2012, s. 402 – 403, rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 31. 3. 2016, č. j. 9 As 226/2015 - 44).
[33] Soud ve správním spise ověřil, že předvolání adresované stěžovateli obsahovalo poučení,
že před vydáním rozhodnutí ve věci má stěžovatel možnost vyjádřit se k jeho podkladům
(pozn. NSS: správní orgán I. stupně nesprávně uvedl §36 odst. 2 namísto §36 odst. 3 správního
řádu) a právo vyjádřit se ke všem skutečnostem, které mu budou kladeny za vinu a k důkazům
o nich (§73 odst. 2 zákona o přestupcích). Součástí předvolání byla informace, že při ústním
jednání městský úřad vyslechne svědka, kterému stěžovatel bude moci klást
otázky. Bylo tedy pouze na stěžovateli, zda se na jednání dostaví a svých práv využije.
To, že tak bez náležité a důvodné omluvy neučinil, není pochybením správního orgánu (shodně
viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 4. 2016, č. j. 9 As 7/2016 – 22). Jak vyplývá
z judikatury Nejvyššího správního soudu, „byť k poučení podle §36 odst. 3 správního řádu nedošlo znovu
po provedeném jednání, tj. po formálním ukončení shromažďování podkladů rozhodnutí, bylo z něj zřejmé,
k jakému okamžiku bude správní orgán považovat podklady za úplné a dostatečné pro rozhodnutí o věci samé.
Vzhledem k tomu, že městský úřad po skončení jednání další podklady do spisu nedoplňoval, účel §36
odst. 3 správního řádu byl naplněn“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 4. 2016,
č. j. 9 As 7/2016 – 22, k této problematice srovnej např. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 23. 12. 2013, č. j. 8 As 54/2013 – 29).
IIId. Dostatečně zjištěný skutkový stav
[34] V dalším kroku soud zhodnotil námitku stěžovatele spočívající v tom, že správní orgány
nezjistily skutkový stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti.
[35] Stěžovatel nedostatečné zjištění skutkového stavu odvíjel od procesních pochybení
městského úřadu. Soud nemohl dát za pravdu stěžovateli ve věci procesních pochybení,
proto nemůže přisvědčit ani námitce stěžovatele, že městský úřad nezjistil skutkový stav věci,
o němž nejsou důvodné pochybnosti. Soud ověřil, že správní spis obsahuje oznámení
o přestupku, protokol o nehodě včetně situačního plánku místa dopravní nehody
a fotodokumentace, záznam o dechové zkoušce, protokol o výpovědi obviněného ze dne
15. 12. 2014, protokol o svědecké výpovědi ze dne 3. 6. 2015, mapové snímky, výpis z evidenční
karty řidiče, informaci o východu slunce v dané obci zjištěnou na www.in-pocasi.cz. Správní
orgán na základě těchto provedených důkazů dospěl k závěru, že skutkový stav je dostatečně
zjištěn, stěžovatel nadto nevnesl do řízení žádnou konkrétní pochybnost o tom, jak se měl
skutkový děj odvíjet, jeho požadavku spočívajícímu na prošetření osvětlení pracovního stroje
městský úřad vyhověl, proto v postupu městského úřadu nelze shledat pochybení (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 4. 2016, č. j. 9 As 7/2016 – 22).
IV. Závěr a náklady řízení
[36] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že krajský soud zhodnotil věc správně. Z výše
popsaných důvodů vyhodnotil Nejvyšší správní soud kasační stížnost proti rozsudku Krajského
soudu v Ostravě v souladu s §110 odst. 1 větou druhou s. ř. s. jako nedůvodnou a zamítl ji.
[37] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle ustanovení
§60 odst. 1, 7 s. ř. s., ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch,
nemá proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ze zákona. Žalovaný měl ve věci
úspěch, podle obsahu spisu mu však žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti
nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. června 2016
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu