ECLI:CZ:NSS:2018:6.AZS.82.2018:19
sp. zn. 6 Azs 82/2018 - 19
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Langáška (soudce
zpravodaj), soudce JUDr. Petra Průchy a soudkyně Mgr. Jany Brothánkové v právní věci
žalobce: T. D. D., zastoupený Mgr. Markem Sedlákem, advokátem, se sídlem Příkop 8, Brno,
proti žalovanému: Velvyslanectví České republiky v Hanoji, se sídlem 13 Chu Van An, Hanoj,
Vietnamská socialistická republika, adresa pro doručování: Ministerstvo zahraničních věcí,
Loretánské náměstí 101/5, Praha 1, týkající se žaloby na ochranu před nezákonným zásahem
žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze
ze dne 21. února 2018, č. j. 10 A 190/2017 - 33,
takto:
I. Kasační stížnost žalobce se zamí t á .
II. Žalobce n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Žalobce, nezletilý státní příslušník Vietnamské socialistické republiky, podal
prostřednictvím své zákonné zástupkyně (matky) dne 1. září 2017 po předchozí registraci
v systému Visapoint žádost o udělení víza k pobytu nad 90 dnů za účelem soužití rodiny.
Téhož dne žalovaný usnesením č. j. 2993/2017-HANOI-XIII konstatoval, že je žádost
nepřijatelná podle §169h odst. 2 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území
České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o pobytu cizinců“), neboť k ní nebyly předloženy některé náležitosti. Toto usnesení bylo
v souladu s §169h odst. 3 zákona o pobytu cizinců poznamenáno do spisu. Opis usnesení
společně s žádostí o udělení víza převzala ve stejný den matka žalobce.
[2] Dne 30. října 2017 podal žalobce žalobu na ochranu před nezákonným zásahem
žalovaného spočívajícím v tom, že „dne 1. 9. 2017 vrátil žalobci žádost o vydání dlouhodobého víza
podanou žalobcem u žalovaného dne 1. 9. 2017 jakožto nepřípustnou, tedy mu vrátil tiskopis žádosti a veškeré
předložené doklady“. Žalobce v prvé řadě namítal, že odůvodnění usnesení o nepřijatelnosti žádosti
je nepřezkoumatelné, neboť neobsahuje údaj o tom, kterou náležitost žádosti žalobce
nepředložil. Žalobce ke své žádosti veškeré potřebné dokumenty předložil.
[3] Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) žalobu v záhlaví označeným usnesením
odmítl. Konstatoval, že žalobce svou žalobou brojí proti úkonu, který byl přímým následkem
vydání usnesení o nepřijatelnosti žádosti, které je samostatně přezkoumatelné v řízení o žalobě
podle §65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „s. ř. s.“). Žaloba sice dle svého petitu směřovala proti vrácení nepřijatelné žádosti žalobci,
avšak argumentace žalobce se soustředila na usnesení o nepřijatelnosti. Městský soud se zabýval
i tím, zda by mohl tento rozpor mezi argumentací a petitem žaloby v řízení odstranit,
avšak s ohledem na to, že žaloba proti usnesení o nepřijatelnosti žádosti by byla opožděná,
považoval tento postup za zbytečný.
II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní
[4] Proti usnesení městského soudu podal žalobce (dále též „stěžovatel“) včas kasační
stížnost, jíž se domáhal zrušení tohoto rozhodnutí a vrácení věci městskému soudu k dalšímu
řízení. Namítal, že o nepřijatelnosti žádosti o udělení víza žalovaný nerozhoduje, pouze zjišťuje
skutkový stav. Sdělení o nepřijatelnosti žádosti nelze považovat za rozhodnutí, proti němuž by
byla přípustná správní žaloba. Usnesení o této skutečnosti se pouze poznamenává do spisu,
avšak žadateli se nedoručuje. Pokud žalovaný stěžovateli předal kopii usnesení, jednal nad rámec
požadavků zákona. Ani správní řád nespojuje s oznámením usnesení, které se pouze
poznamenává do spisu, účastníku řízení žádné právní následky. Závěr žalovaného
o nepřijatelnosti žádosti se tak v právní sféře stěžovatele projevil pouze sdělením
o této skutečnosti a vrácením žádosti, což však nejsou rozhodnutí.
[5] Žalovaný se ke kasační stížnosti ve stanovené lhůtě nevyjádřil.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[6] Nejvyšší správní soud kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že není důvodná.
[7] Ustanovení §169h zákona o pobytu cizinců vymezuje případy, kdy je žádost o udělení
pobytového oprávnění nepřijatelná. Podle třetího odstavce tohoto ustanovení nepřijatelnost žádosti
zjišťuje u žádosti podané na zastupitelském úřadu zastupitelský úřad a u žádosti podané ministerstvu
ministerstvo. Je-li žádost nepřijatelná, řízení není zahájeno a na žádost se hledí, jako by nebyla podána;
tuto skutečnost ministerstvo nebo zastupitelský úřad cizinci písemně sdělí včetně důvodu nepřijatelnosti, učiní
o ní usnesení do spisu a vrátí tiskopis žádosti, veškeré předložené doklady a správní poplatek, pokud byl uhrazen.
Nepodá-li cizinec žádost osobně, ač je k tomu podle tohoto zákona povinen, postupuje se obdobně podle věty druhé.
[8] Citované ustanovení bylo do zákona o pobytu cizinců vloženo novelizací provedenou
zákonem č. 222/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území
České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a další související
zákony. Podle důvodové zprávy k tomuto zákonu (sněmovní tisk č. 990/0, 7. volební období,
www.psp.cz) nahradil institut nepřijatelnosti žádosti dosavadní nepřípustnost žádosti o udělení
dlouhodobého víza upravenou v §53 odst. 3 a 4 zákona o pobytu cizinců, ve znění účinném
do 14. srpna 2017.
[9] Podle druhého z těchto ustanovení zastupitelský úřad cizinci, který podal nepřípustnou
žádost o udělení dlouhodobého víza, vrátil tiskopis žádosti, veškeré předložené náležitosti
a správní poplatek; současně jej písemně informoval o důvodech nepřípustnosti žádosti.
Tento postup zastupitelského úřadu nebylo možné pro nedostatek formy považovat
za rozhodnutí podle §65 odst. 1 s. ř. s., mohl však představovat nezákonný zásah ve smyslu §82
tohoto zákona (bod 38 odůvodnění usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 30. května 2017, č. j. 7 Azs 227/2016 - 36, č. 3603/2017 Sb. NSS; srov. též
rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 26. července 2017, č. j. 6 Azs 236/2016 - 38 ze dne
4. dubna 2018, č. j. 10 Azs 377/2015 - 25, v nichž byly zásahy vymezené podobně jako nyní
v projednávané věci předmětem věcného posouzení).
[10] Zákonodárce podle všeho zamýšlel tuto formu zachovat i pro nově zavedený institut
nepřijatelnosti žádosti o vízum či povolení k pobytu. Jak uvádí důvodová zpráva k zákonu
č. 222/2017 Sb., „pokud je podána nepřijatelná žádost, nepovažuje se řízení o žádosti za zahájené a obdobně
jako v případě nesplnění povinnosti osobního podání žádosti se důvod nepřijatelnosti cizinci písemně sdělí a vrátí
se listiny, které byly součástí nepřijatelné žádosti. Z hlediska formy se jedná opět o sdělení
podle části čtvrté správního řádu. Cílem je tedy zakotvení efektivního postupu správního orgánu
pro vypořádání se se zjevnými vadami, jako je např. podání žádosti na nepříslušném zastupitelském úřadu. Nejde
však o zavedení postupu nepodléhajícího žádné kontrole, důvody nepřijatelnosti jsou striktně vymezeny zákonem
a proti tomuto postupu správního orgánu je možné podat stížnost podle §175 správního řádu“ (zvýraznil
Nejvyšší správní soud).
[11] Původní §53 odst. 4 zákona o pobytu cizinců nicméně na rozdíl od §169h odst. 3
tohoto zákona (ve znění nyní účinném) nepředpokládal záznam do spisu o nepřípustnosti žádosti
ve formě usnesení. Městský soud usnesení podle §169h odst. 3 zákona o pobytu cizinců
připodobnil k usnesení o odložení věci podle §169 odst. 15 zákona o pobytu cizinců, ve znění
účinném do 14. srpna 2017. Podle tohoto ustanovení platilo, že cizinec, který není uveden v právním
předpise vydaném podle §182 písm. e), je povinen požádat o vydání povolení k dlouhodobému nebo trvalému
pobytu pouze na zastupitelském úřadu ve státě, jehož je cizinec státním příslušníkem, popřípadě jenž vydal
cestovní doklad, jehož je cizinec držitelem, nebo ve státě, ve kterém má cizinec povolen dlouhodobý nebo trvalý
pobyt. Nesplní-li cizinec tuto povinnost, řízení o žádosti není zahájeno a zastupitelský úřad věc usnesením odloží.
Usnesení se pouze poznamená do spisu. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu k tomuto
ustanovení ve výše citovaném usnesení č. j. 7 Azs 227/2016 - 36 poznamenal, že „autoritativně
a závazně určuje, že úkon cizince neměl účinek spočívající v zahájení řízení o žádosti; nejde o rozhodnutí,
jímž se zahájené řízení o žádosti končí, nýbrž se v něm vyslovuje, že žádné řízení o žádosti nebylo zahájeno,
jelikož úkon cizince, který k zahájení řízení měl směřovat, neměl takové účinky. […] rozhodnutí podle §169
odst. 15 věty druhé a třetí zákona o pobytu cizinců je rozhodnutím konečným, proti němuž nejsou řádné opravné
prostředky v rámci systému veřejné správy přípustné“, a zároveň je rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1
s. ř. s.
[12] Konstrukce §169h odst. 3 zákona o pobytu cizinců však není zcela shodná se zněním
§169 odst. 15 tohoto zákona, ve znění účinném do 14. srpna 2017. Druhé z těchto ustanovení
zavádělo jako lex specialis nový důvod pro odložení věci nad rámec těch, s nimiž počítá §43
zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. Usnesení o odložení věci,
respektive rozhodnutí o odvolání proti němu (je-li přípustné, což v případě usnesení podle §169
odst. 15 zákona o pobytu cizinců nebylo – srov. již citované usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu č. j. 7 Azs 227/2016 - 36), přitom podléhá soudnímu přezkumu
v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle §65 a násl. s. ř. s. (rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 18. března 2010, č. j. 3 Ads 128/2009 - 71, č. 2050/2010 Sb.
NSS, a ze dne 26. dubna 2017, č. j. 2 Azs 86/2017 - 23, č. 3600/2017 Sb. NSS). Naproti tomu
§169h odst. 3 zákona o pobytu cizinců předpokládá, že Ministerstvo vnitra nebo zastupitelský
úřad poznamená do spisu usnesení o tom, že na nepřijatelnou žádost se hledí, jako by nebyla
podána, a řízení tak nebylo zahájeno. O odložení věci se již nyní zákon nezmiňuje. Příslušný
orgán je zároveň povinen tuto skutečnost, včetně důvodů pro svůj postup, sdělit žadateli a vrátit
mu tiskopis žádosti, předložené doklady a správní poplatek, což odpovídá dřívější úpravě v §53
odst. 4 zákona o pobytu cizinců. Zákonodárce přitom ponechal na uvážení Ministerstva vnitra
či zastupitelského úřadu, jakou podobu toto sdělení bude mít – zda se tak stane předáním kopie
usnesení o tom, že je žádost nepřijatelná, či ve formě přípisu obsahujícího sdělení, že žádost byla
vyhodnocena jako nepřijatelná, a důvod nepřijatelnosti.
[13] V jistém smyslu tak lze říci, že §169h odst. 3 zákona o pobytu cizinců je kombinací §53
odst. 4 a §169 odst. 15 tohoto zákona ve znění účinném 14. srpna 2017. Jelikož byly úkony
podle každého z posledně citovaných ustanovení přezkoumatelné soudem v jiném procesním
režimu, musejí nyní soudy zvolit ten, který bude lépe vyhovovat povaze úkonů,
které Ministerstvo vnitra či zastupitelský úřad činí v případě nepřijatelné žádosti o pobytové
oprávnění. Je přitom třeba zdůraznit, že žaloba na ochranu před nezákonným zásahem je
subsidiárním žalobním typem a žaloba proti rozhodnutí správního orgánu před ní má přednost
(rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 26. července 2007, č. j. 2 Aps 2/2007 - 72 a ze dne
18. ledna 2012, č. j. 1 Aps 4/2011 - 80, též rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 21. listopadu 2017, č. j. 7 As 155/2015 - 160, č. 3687/2018 Sb. NSS). Existuje-li
tedy nějaké rozhodnutí správního orgánu, je třeba správní žalobu zaměřit proti němu a nikoli
proti jeho doprovodným, méně formalizovaným úkonům.
[14] Proto soudnímu přezkumu podléhá usnesení podle §169h odst. 3 zákona o pobytu
cizinců, které je rozhodnutím podle §65 odst. 1 s. ř. s., neboť autoritativně a závazně určuje,
že řízení o žádosti o povolení k pobytu či dlouhodobé vízum nebylo zahájeno a na tuto žádost
se hledí, jako by nebyla podána – s konečnou platností tedy rozhoduje o osudu této žádosti
(srov. body 37 a 40 odůvodnění usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
č. j. 7 Azs 227/2016 - 36). Případné vyhovující rozhodnutí správních soudů v řízení o žalobě
proti tomuto rozhodnutí by přitom stěžovateli poskytlo bezprostřední a účinnou ochranu,
neboť po zrušení tohoto usnesení by byla věc vrácena žalovanému k dalšímu řízení (respektive
v první fázi k opětovnému posouzení přijatelnosti žádosti), v němž by byl vázán právním
názorem vysloveným soudem ve zrušujícím rozsudku (§78 odst. 5 s. ř. s.).
[15] Z těchto důvodů považuje Nejvyšší správní soud za správný názor městského soudu,
že stěžovatel pro svou obranu proti vyhodnocení žádosti o dlouhodobé vízum jako nepřijatelné
zvolil nevhodný žalobní typ. Městský soud se následně zcela správně zabýval tím, zda by nebylo
možné vyzvat stěžovatele k úpravě žaloby na žalobu proti rozhodnutí, nicméně s ohledem
na skutečnost, že stěžovatel podal žalobu až po uplynutí lhůty pro podání žaloby proti usnesení
žalovaného, to nepovažoval za nutné. Nejvyšší správní soud tento postup schvaluje. Předmětné
usnesení bylo do spisu poznamenáno a jeho kopie byla zákonné zástupkyni stěžovatele předána
dne 1. září 2017, v souladu s §172 odst. 1 zákona o pobytu cizinců ve spojení s §40 odst. 3 s. ř. s.
tedy lhůta pro podání žaloby uplynula dne 2. října 2017 (1. říjen 2017 připadl na neděli).
Stěžovatel však podal žalobu až dne 30. října 2017. Proto i kdyby městský soud vyzval stěžovatele
k úpravě žaloby na žalobu proti rozhodnutí žalovaného a stěžovatel by této výzvě vyhověl,
musela by být žaloba následně odmítnuta pro opožděnost a výrok rozhodnutí městského soudu
by byl stejný jako nyní (obdobně rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 28. února 2018,
č. j. 6 As 357/2017 - 26 a ze dne 21. března 2018, č. j. 6 As 402/2017 - 41).
[16] Je nicméně třeba se rovněž zabývat tím, zda městský soud postupoval správně,
když žalobu stěžovatele odmítl podle §46 odst. 1 písm. a) ve spojení s §82 s. ř. s.,
tedy pro absenci podmínky řízení spočívající v „připustitelném (plausibilním) tvrzení nezákonného
zásahu“. Dle již citovaného usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
č. j. 7 As 155/2015 - 160 to je totiž možné pouze tehdy, „je-li nemožnost, aby v žalobě tvrzené jednání
bylo nezákonným zásahem, zjevná a nepochybná“ (bod 63 odůvodnění). Přitom je třeba „přihlížet
též k závěrům ustálené judikatury, která dále vysvětluje, které úkony veřejné správy nezákonným zásahem nejsou
a nemohou být […] Existuje-li rozumná pochybnost, například není-li zcela zřejmé, že jednání osoby které je
za nezákonný zásah označeno, vskutku nelze přičítat veřejné správě, je třeba zkoumat další ‚procesní‘
podmínky včetně projednatelnosti žaloby, a pokud jsou splněny, žalobu věcně projednat“, tedy s ohledem
na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. prosince 2018,
č. j. 8 Aps 6/2007 - 247, č. 1773/2009 Sb. NSS, to, zda je žalované jednání veřejné správy
zásahem, hodnotit až v rámci posuzování důvodnosti žaloby a v případě negativního zjištění
vydat zamítavý rozsudek, nikoli odmítavé usnesení.
[17] Nejvyšší správní soud proto posuzoval, zda bylo v této věci zjevné a nepochybné,
že jednání žalovaného nemohlo být zásahem ve smyslu §82 s. ř. s., jinými slovy, zda bylo zřejmé,
že žalobce označil „za zásah mylně něco, co má všechny parametry správního rozhodnutí“ (opět usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 155/2015 - 160, bod 62). Nejvyššímu
správnímu soudu je přitom z úřední činnosti známo, že městský soud vydal již dne 10. ledna 2018
(tedy více než měsíc před nyní napadeným rozhodnutím) rozsudek č. j. 10 A 196/2017 - 56,
v němž posoudil usnesení o nepřijatelnosti žádosti podle §169h odst. 3 zákona o pobytu cizinců
jako deklaratorní rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s. a jako takové je přezkoumal, a to se zcela
shodným odůvodněním jako v této věci. S ohledem na princip předvídatelnosti soudního
rozhodování (srov. například nález Ústavního soudu ze dne 21. února 2012, sp. zn. Pl. ÚS 29/11,
N 34/64 SbNU 631, vyhlášený pod č. 147/2012 Sb.), který v sobě nese i požadavek, aby soudy
rozhodovaly skutkově a právě srovnatelné případy ve svém celkovém vyznění stejně (rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 12. srpna 2008, č. j. 2 Afs 47/2004 - 83, č. 398/2004 Sb.
NSS), neměl městský soud (nota bene rozhodující v obou případech stejným senátem) možnost
se od svého již vyjádřeného právního názoru odchýlit. Z jeho pohledu proto bylo nepochybné,
že stěžovatelem žalované jednání není a nemůže být zásahem ve smyslu §82 s. ř. s.
Proto Nejvyšší správní soud potvrzuje usnesení městského soudu i v tomto aspektu.
IV. Závěr a náklady řízení
[18] Nejvyšší správní soud tedy neshledal kasační stížnost důvodnou, pročež ji ve smyslu §110
odst. 1 s. ř. s., zamítl. Rozhodl tak bez jednání postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s.
[19] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1
s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Žalobce neměl úspěch ve věci, nemá proto právo na náhradu
nákladů řízení. Žalovaný měl ve věci plný úspěch, nevznikly mu však žádné náklady nad rámec
obvyklé úřední činnosti, a náhrada nákladů řízení se mu tudíž nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. května 2018
JUDr. Tomáš Langášek
předseda senátu