ECLI:CZ:NSS:2012:7.AO.7.2011:54
sp. zn. 7 Ao 7/2011 - 54
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci navrhovatele: Město
Rýmařov, se sídlem náměstí Míru 1, Rýmařov, zastoupený Mgr. Sandrou Podskalskou,
advokátkou se sídlem Dvořákova 13, Brno, proti odpůrci: Moravskoslezský
kraj - Zastupitelstvo Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. října 2771/117, Ostrava, v řízení
o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy – Zásad územního rozvoje Moravskoslezského
kraje, vydaného Zastupitelstvem Moravskoslezského kraje usnesením č. 16/1426
dne 22. 12. 2010,
takto:
I. V opatření obecné povahy – Zásady územního rozvoje Moravskoslezského kraje,
schváleném usnesením Zastupitelstva Moravskoslezského kraje č. 16/1426 dne
22. 12. 2010, se z r u š u je v textové části
- v bodě č. 27 slovo „zejména“ ve větě: „Toto omezení platí zejména pro vybraná katastrální
území těchto obcí: ........“
- v bodě č. 74 slovo „zejména“ ve větě: „Nepřipustit rozšiřování stávajících a vznik nových
lokalit určených pro stavby k rodinné rekreaci ani zahušťování zástavby v těchto lokalitách
zejména: .......“
- v bodě č. 94 věta: „Nepřipustit rozšiřování stávajících a vznik nových lokalit určených pro stavby
k rodinné rekreaci ani zahušťování zástavby v těchto lokalitách.“
dnem právní moci tohoto rozsudku.
II. Ve zbytku se návrh zamítá .
III. Žádný z účastníků řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Navrhovatel se v řízení podle ust. §101a a násl. s. ř. s. domáhal zrušení opatření obecné
povahy – Zásad územního rozvoje Moravskoslezského kraje, vydaného zastupitelstvem
Moravskoslezského kraje usnesením č. 16/1426 dne 22. 12. 2010 (dále jen „Zásady“), a to částí
uvedených v příloze č. 1 textové části
- v kapitole A. Priority územního plánování kraje pro zajištění udržitelného rozvoje území - bod
č. 9: „Zamezení rozšiřování stávajících a vzniku nových lokalit určených pro stavby k rodinné rekreaci v nejvíce
exponovaných prostorech za podmínek podrobněji specifikovaných v kapitolách B, C a E.“
- v kapitole C. Specifické oblasti – část bodu č. 27: „Nepřipustit rozšiřování stávajících a vznik nových
lokalit určených pro stavby k rodinné rekreaci. Přírůstek kapacit rodinné rekreace realizovat výhradně přeměnou
objektů původní zástavby na rekreační chalupy. Toto omezení platí zejména pro vybraná katastrální území těchto
obcí: Malá Morávka – k.ú. Malá Morávka a Karlov pod Pradědem; Karlova Studánka – k.ú. Karlova
Studánka; Ludvíkov – k.ú. Ludvíkov pod Pradědem.“
- v kapitole E. Upřesnění územních podmínek koncepce ochrany a rozvoje přírodních, kulturních
a civilizačních hodnot území – část bodu č. 74: „Nepřipustit rozšiřování stávajících a vznik nových lokalit
určených pro stavby k rodinné rekreaci ani zahušťování zástavby v těchto lokalitách zejména:
- na území CHKO Poodří, CHKO Beskydy a přírodního parku Podbeskydí;
- na území Slezských Beskyd;
- na území rozvojové oblasti nadmístního významu OB-N1 Podbeskydí;
- v okolí vodních nádrží Žermanice a Těrlicko;
- na území CHKO Jeseníky v rámci katastrálních území obcí Malá Morávka (k.ú. Malá Morávka a Karlov
pod Pradědem), Karlova Studánka (k.ú. Karlova Studánka), Ludvíkov (k.ú. Ludvíkov pod Pradědem);
- a dále na vybraných katastrálních území obcí Vítkov (k.ú. Vítkov – část Podhradí a k.ú. Nové Těchanovice -
část Zálužné), Kružberk (k.ú. Kružberk), Moravice (k.ú. Moravice), Hradec nad Moravicí (k.ú. Žimrovice
a Domoradovice), Odry (k.ú. Klokočůvek). Tato podmínka se nevztahuje na správní území statutárního města
Ostravy s výjimkou lokalit zvláště chráněných území ve smyslu ustanovení §14 a násl. zákona
č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, a území soustavy Natura 2000.“
- v kapitole F. Vymezení cílových charakteristik krajiny – část bodu č. 94: „Nepřipustit rozšiřování
stávajících a vznik nových lokalit určených pro stavby k rodinné rekreaci ani zahušťování zástavby v těchto
lokalitách.“
Návrh na zrušení specifikované části Zásad odůvodnil navrhovatel tím, že on i okolní
obce v nedávné minulosti schválili územní plány, jejichž součástí je vznik nových lokalit
pro stavby rodinné rekreace. Rozšiřování tohoto typu rekreace představuje jednu
z nejvýznamnějších možností rozvoje v problematické oblasti Specifická oblast republikového
významu SOB3 Jeseníky – Kralický Sněžník (dále jen „SOB3“) a koresponduje s Politikou
územního rozvoje ČR 2008 (dále jen „PÚR“) a dlouhodobými záměry obcí, kterým byla
věnována několikaletá příprava a orgány odpůrce se k nim v průběhu schvalovacího procesu
opakovaně kladně vyjadřovaly. Podle názoru navrhovatele však Zásady tyto záměry fakticky
znemožňují a v různých ohledech se jedná o nezákonně vydaný akt.
Navrhovatel namítal, že v napadené části Zásady odporují PÚR, která výslovně stanoví
potřebu rozvoje rekreace ve specifické oblasti SOB3, neboť rozvoj rekreace a celkově
turistického ruchu je jednou z mála možných rozvojových aktivit v této oblasti. Je nepřípustné,
aby nadřazený dokument stanovil jako jednu z priorit vytvářet územní podmínky pro rozvoj
rekreace a cestovního ruchu v dané oblasti a dokument nižší úrovně, vydaný později, tuto
prioritu, resp. její důležitou část, bez řádného zdůvodnění vyloučil. Odpůrce překročil svoji
zákonem vymezenou pravomoc, protože není oprávněn v Zásadách regulovat jiné plochy,
koridory a záležitosti než ty, které mají nadmístní význam. Otázka regulace lokalit pro stavby
rodinné rekreace je záležitostí lokální, a tedy plně v kompetenci místních správních orgánů.
Absolutní zákaz rozšiřování ploch pro stavby rodinné rekreace je v rozporu se zásadou
subsidiarity, minimalizace a šetrnosti zásahu do práv jednotlivce, a rovněž s principem
proporcionality a individualizace.
Dále navrhovatel namítal, že v napadené části jsou Zásady neurčité a částečně i zmatečné,
neboť slovo „zejména“ použité ve třetí větě bodu 27 kapitoly C. a v první větě bodu 74 kapitoly
E., způsobuje neurčitost a umožňuje různý výklad. Z použité formulace tak není zřejmé,
zda odpůrce zamýšlel takto striktně regulovat rozšiřování lokalit pro stavby rodinné rekreace
na celém území Moravskoslezského kraje s výjimkou města Ostravy nebo pouze
ve vyjmenovaných územích. Podle názoru navrhovatele je napadená část Zásad rovněž
diskriminační, neboť zákaz se vztahuje pouze na plochy pro stavby určené k rodinné rekreaci,
čímž dochází diskriminaci rodinné rekreace, tedy pouze jednoho z několika typů rekreace.
Druhým důvodem diskriminačního charakteru je výjimka z nepřípustnosti rozšiřování lokalit
určených pro stavby k rodinné rekreaci udělená statutárnímu městu Ostrava, která není
dostatečně odůvodněna.
Závěrem navrhovatel namítal, že Zásady v napadené části porušují ustanovení správního
řádu. Podle názoru navrhovatele představuje zdržení se určitého jednání stanovení povinnosti.
Z dikce ust. §173 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (dále jen
„správní řád“) plyne, že není povoleno, aby opatření obecné povahy stanovilo svým adresátům
nové povinnosti. Může pouze u povinností, které jsou stanoveny zákonem, určit jejich rozsah.
Zásady v napadené části nejen, že nerozšiřují nějakou povinnost, která by byla stanovena
zákonem, ale přímo stanoví povinnost zcela novou, čímž se příčí závaznému znění zákonné
úpravy opatření obecné povahy a jejímu výkladu.
Odpůrce ve vyjádření k návrhu uvedl, že podkladem pro stanovení toho, aby nebyly
rozšiřovány plochy pro tzv. rodinnou rekreaci byly objektivně zjištěné skutečnosti o počtu
objektů rodinné rekreace na území Moravskoslezského kraje. Zásady přitom absolutně nezakazují
stavby pro rodinnou rekreaci, jak chybně uvádí navrhovatel, ale brání dalšímu rozšiřování ploch
pro tyto stavby, tj. brání vzniku nových chatových osad, které mají z hlediska dopadu do území
převážně negativní vliv na přírodu a krajinu a naopak ve srovnání s jiným rekreačním využitím
území minimální pozitivní dopad na hospodářský rozvoj, protože nevytvářejí nová pracovní
místa a slouží téměř výhradně pouze majitelům jednotlivých nemovitostí. Pro obce naopak
představují náklady, které si samosprávy předem mnohdy dostatečně neuvědomují – nároky
na údržbu komunikací, odvoz odpadků atd. Z hlediska udržitelného rozvoje území není možné
tento druh rekreace podporovat také z důvodu neúměrných nároků na nové zastavěné plochy
a úbytek volné krajiny. Odpůrce má za to, že z kapitoly C. Specifické oblasti Zásad
i ze souvisejícího odůvodnění uvedeného v kapitole C. III přílohy č. 3 Zásad jasně vyplývá,
které požadavky a úkoly jsou v dané specifické oblasti územnímu plánování stanoveny.
Požadavek nepřipustit rozšiřování stávajících a vznik nových lokalit určených pro stavby rodinné
rekreace je odůvodněn skutečností, že intenzita objektů rodinné rekreace již dosahuje mezních
hodnot s rizikem dopadů na kvalitu přírodního prostředí a stanovení tohoto požadavku je
zásadní pro zajištění udržitelného rozvoje území. Tento závěr učinil odpůrce na základě územně
analytických podkladů kraje. Současně z výše uvedených kapitol vyplývá požadavek a úkol
pro územní plánování spočívající v podpoře rekreace hromadné – rekreačních středisek,
sportovních a rekreačních zařízení. I tento požadavek byl v Zásadách dostatečně odůvodněn.
Odpůrce nemá za to, že by body 8, 9, 27 a 77 způsobovaly vnitřní rozpornost Zásad. Body 8 a 9
jsou obsaženy v kapitole A., která stanoví priority územního plánování pro zajištění udržitelného
rozvoje, je tak jakousi preambulí Zásad a tomu také odpovídá míra obecnosti bodů 1 – 16a v ní
obsažených. Bod 27 a v něm obsažené požadavky se pak vztahují konkrétně k SOB3, platí tak
pouze pro tuto specifickou oblast a jsou stanoveny s ohledem na její zvláštnosti a potřeby.
Bod 77 je obsažen v kapitole E., kterou jsou upřesňovány územní podmínky koncepce ochrany
a rozvoje přírodních, kulturních a civilizačních hodnot území, které jsou podloženy průzkumy
a rozbory v rozsahu územně analytických podkladů. K námitce překročení pravomoci
a působnosti odpůrce uvedl, že okruh úkolů, které mají Zásady řešit, je uveden v ust. §36 zákona
č. 183/2006 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „stavební zákon“) a vyplývá také
z přílohy č. 4 k vyhlášce č. 500/2006 Sb., která stanoví obsah zásad územního rozvoje,
přičemž působnost daná odpůrci v rámci koncepce rozvoje území kraje, určující základní
požadavky na jeho účelné a hospodárné uspořádání, je nepoměrně širší, než uvádí navrhovatel.
Odpůrce také vyslovil nesouhlas s navrhovatelem, že by míra posouzení škodlivosti případného
rozšiřování ploch pro stavby rodinné rekreace byla plně v kompetenci místních správních orgánů
a nemohla být upravena v Zásadách. Nejde totiž o posouzení vlivu jednotlivých záměrů
na životní prostředí (které provádí správní orgány v rámci přenesené působnosti, ale o utváření
koncepce rozvoje kraje tak, aby byly chráněny přírodní, kulturní a civilizační hodnoty jeho území.
K tvrzené neurčitosti odpůrce uvedl, že Zásady zpřesňují vymezení specifické oblasti
republikového významu SOB3 jako území obcí, jejichž taxativní výčet je uveden v tabulce
obsažené v bodě 27 Zásad. Odpůrce přisvědčil navrhovateli, že použití slova „zejména“
je v tomto bodě nadbytečné a při aplikaci pouze jazykového výkladu může vzbudit pochybnost
o rozsahu regulace. Má však shodně s navrhovatelem za to, že skutečný smysl regulace je zřejmý
z odůvodnění k tomuto bodu uvedeného v příloze č. 3, části C. odůvodnění Zásad, kde se uvádí:
„Současná intenzita rekreačního využití (objekty individuální rekreace) uvedených prostorů dosahuje mezních
hodnot s rizikem dopadů na kvalitu přírodního prostředí. Stanovení limitu pro uvedená k.ú. je zásadní
podmínkou pro zajištění udržitelného rozvoje území.“ Z tohoto textu podle odpůrce jednoznačně
vyplývá, že odůvodnění se vztahuje k vybraným katastrálním územím, i když jsou v první větě
opsána výrazem „uvedených prostorů“. Tato katastrální území totiž patří mezi exponované
prostory, o kterých obecně hovoří bod 9 části A. Zásad. Stejná nepřesnost je i v bodě 74,
kde opět slovo „zejména“ může při striktním jazykovém výkladu, jaký uplatňuje navrhovatel,
vyvolat pochybnosti, zda tato regulace platí pouze ve vyjmenovaných lokalitách nebo na celém
území Moravskoslezského kraje. Odpůrce dává přednost výkladu logickému a systematickému
a má za to, že z odůvodnění obsaženého v kapitole C.V. přílohy č. 3 odůvodnění Zásad, je účel
regulace zřejmý. K bodu 94 kapitoly F. „Vymezení cílových charakteristik krajiny“, v části „Typy
krajin“ odpůrce odkázal na odůvodnění obsažené v kapitole C.VI. přílohy č. 9 odůvodnění Zásad.
Smyslem zásady pro rozhodování o změnách v území uvedené pod poslední odrážkou:
„Nepřipustit rozšiřování stávajících a vznik nových lokalit určených pro stavby k rodinné rekreaci
ani zahušťování zástavby v těchto lokalitách.“, je zabránit výrazným změnám určujících charakteristik
Zásadami chráněného typu krajiny, které by mohly způsobit ztrátu její identity a snížení kulturně
historické hodnoty krajiny. Tato regulace, ač se zdá rozsáhlá, vychází z regulace, která byla
obsažena v Územním plánu velkého územního celku Jeseníky. Odpůrce má za to, že konkrétně
vymezil předmět úpravy a tvrzení navrhovatele, že regulace v Zásadách obsažená je obecná,
neurčitá a odporuje tak povaze opatření obecné povahy, odmítl. Použití slova „zejména“ nemůže
v kontextu odůvodnění bodů 27 a 74 způsobit takovou nejistotu adresátů, jak ji navrhovatel
popisuje. K tvrzené diskriminační povaze odpůrce uvedl, že uplatňuje jen své ústavou zaručené
právo na samosprávu, tedy především právo samostatně rozhodovat o svých záležitostech.
Na podkladě soustavného monitorování množství chat pro rodinnou rekreaci a dopadu jejich
existence na kvalitu přírodního prostředí shledal, že rozsah rodinné (individuální) rekreace
v uvedených oblastech dosahuje mezních hodnot. Nejedná se o novou skutečnost,
protože regulace staveb sloužících k individuální rekreaci byla obsažena již v Územním plánu
velkého územního celku Jeseníky. Odpůrce má za to, že důvody regulace rodinné rekreace
v odůvodnění bodu 74 Zásad uvedl v dostatečném rozsahu. Aby předešel dalším námitkám
Statutárního města Ostrava, uvedl, že jeho se podmínka pod předmětnou odrážkou bodu 74 týká
pouze v rozsahu zvláště chráněných území ve smyslu zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody
a krajiny, ve znění pozdějších předpisů. K tvrzenému nezákonnému stanovení nových povinností
opatřením obecné povahy odpůrce uvedl, že speciální úprava zásad územního rozvoje
vydávaných formou opatření obecné povahy, je obsažena ve stavebním zákoně, který stanoví
jejich obsah a účel. Náležitosti jejich obsahu pak stanoví prováděcí předpis. Odpůrce tak v rámci
své působnosti a pravomoci dané mu stavebním zákonem vytvoří regulaci závaznou pro obce
spadající do jeho územní působnosti. Z výše uvedených důvodů odpůrce navrhl zamítnutí
návrhu.
Na toto vyjádření reagoval navrhovatel replikou, ve které polemizoval s konkrétními
tvrzeními odpůrce. Podle navrhovatele lze odpůrcem jmenované pasáže PÚR vykládat pouze tak,
že v daných oblastech má docházet k rozšiřování či zvyšování intenzity územních podmínek
pro rozvoj rekreace a cestovního ruchu. Dále navrhovatel odkázal na usnesení Nejvyššího
správního soudu ze dne 18. 11. 2009, č. j. 9 Ao 3/2009 – 59, které lze přiměřeně použít i na vztah
mezi Zásadami a územními plány jednotlivých obcí. K další námitce odpůrce vztahující
se k tvrzenému absolutnímu zákazu staveb určených pro rodinnou rekreaci navrhovatel uvedl,
že myšlenku minimálního, pozitivního dopadu na hospodářský rozvoj území, negativního vlivu
na přírodu a zvýšených nákladů obcí nesdílí. Většina rekreačních objektů je navržena u stávajících
sítí a ke zvyšování nákladů na údržbu komunikací tedy nedochází. Obdobné platí pro náklady
na odvoz odpadu. Zabezpečená rodina, která si plánuje pořídit objekt inviduální rekreace, obecně
obce nezatěžuje a naopak představuje přínosy. Takoví členové obcí se aktivně účastní
společenského života, jak po stránce organizační, finanční, tak i po stránce duševní. Rozvoj
cestovního ruchu a s tím spojené rodinné rekreace je pro obce významných rozvojovým
faktorem a rády by rozhodovaly o konkrétním umístění rekreačních staveb na úrovni svých
územních plánů. K námitce odpůrce, že navrhovatel nedisponuje znalostmi a podklady
potřebnými k posouzení typu krajiny navrhovatel uvedl, že s tímto názorem se neztotožňuje
a odkázal na konkrétní relevantní dokumenty, z nichž čerpal své informace. Podle názoru
navrhovatele spadá určení, zda na území obce se budou rožšiřovat plochy určené pro stavby
k rodinné rekreaci, zcela pod kategorii veřejných záležitostí, kterou jsou orgány místní
samosprávy schopny regulovat. V případě, že by byl navrhovatel nucen dát svůj územní plán
do souladu se Zásadami, došlo by tím zjevně k tomu, že by nemohl využít pozemky ve svém
vlastnictví k plánovanému účelu. Navrhovatel má jednoznačně za to, že plochy pro rodinnou
rekreaci, nejsou plochami ani záležitostmi nadmístního významu. Bylo by zcela absudní dovodit,
že plocha určená k výstavbě jednoho objektu je plochou nadmístního významu. Dané plochy
nijak nepřesahují hranice územním plánem města řešeného území, nijak neovlivňují okolní obce.
Pokud se jedná o tvrzenou neurčitost napadených ustanovení, odpůrce sice souhlasí s tím,
že použití slova „zejména“ může při aplikaci jazykového výkladu vzbudit pochybnosti, ale má
zato, že při logickém výkladu je účel regulace zřejmý. Navrhovatel se však domnívá, že již první
způsob výkladu by měl být dostatečně jasný, neboť adresáti napadených ustanovení nemusí
disponovat dostatečnou mírou znalostí týkajících se různých způsobů výkladu. Záměr odpůrce
vyjádřený v odůvodnění Zásad neodpovídá textu bodu 27 a 74. Absolutní zákaz výstavby nových
objektů rodinné rekreace plyne i z bodu 94 Zásad. Odpůrce rozsáhlou regulaci zdůvodňuje
odkazem na předchozí regulaci v územním plánu velkého územního celku Jeseníky, nicméně
území navrhovatele nepatří do odpůrcem citovaných lokalit, kterých se dotýkala předchozí
regulace. K tvrzené diskriminační povaze napadených ustanovení navrhovatel uvedl, že si je
vědom toho, že v Moravskoslezském kraji existují oblasti, kde by počet objektů rodinné rekreace
mohl dosahovat limitních hodnot a že tuto situaci je třeba v zájmu zachování přírodních hodnot
řešit, ale tato situace se týká jen některých částí řešeného území, jak ostatně uznal i sám odpůrce.
Navrhovatel se domnívá, že prostý statistický průměr celého kraje jako jediný údaj pro porovnání
průměrů a určení přípustnosti rozšiřování ploch určených k rodinné rekreaci se jeví jako
nedostatečný. Závěrem pak uvedl, že podle jeho názoru je návrh důvodný, a proto na něm
v plném rozsahu trvá.
Podle ust. §101a odst. 1 věta první s. ř. s. je oprávněn návrh na zrušení opatření obecné
povahy nebo jeho částí podat ten, kdo tvrdí, že byl opatřením obecné povahy, vydaným správním
orgánem, zkrácen na svých právech.
Aktivní procesní legitimace navrhovatele je tedy založena na tvrzení o dotčení na jeho
subjektivních práv opatřením obecné povahy. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu
k tomu v usnesení ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, publ. pod č. 1910/2010 Sb. NSS
a na www.nssoud.cz, v bodu 34. uvedl: „Splnění podmínek aktivní procesní legitimace bude (…) dáno,
bude-li stěžovatel logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením
obecné povahy. To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu
a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy, napadeným návrhem na jeho zrušení. Obecné
podmínky přípustnosti návrhu podle §101a a násl. s. ř. s. tedy lze formulovat jen ve velmi abstraktní rovině,
neboť splnění podmínek §101a odst. 1 s. ř. s. je v podstatné míře závislé na tom, jaké opatření obecné povahy je
napadeno.“
V dané věci navrhovatel jako obec a současně vlastník významné části pozemků na svém
území namítá, že Zásady v napadené části významně omezují či znemožňují vznik nových
a rozšiřování stávajících lokalit určených pro stavby k rodinné rekreaci. Logicky a konsekventně
tak tvrdí dotčení své právní sféry. Je tedy nepochybné, že může být dotčen Zásadami jako
souborem pravidel omezujících způsoby a možnosti využití pozemků. Jeho aktivní procesní
legitimace v řízení je tedy dána.
Podle ust. §101d odst. 1 s. ř. s. posuzuje soud při rozhodování soulad opatření obecné
povahy se zákonem, a to, zda ten, kdo je vydal, postupoval v mezích své působnosti a pravomoci
a zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným způsobem. Přitom není vázán
právními důvody návrhu.
Podle judikatury Nejvyššího správního soudu není rozsah soudního přezkumu
napadeného opatření obecné povahy neomezený, jakkoli je v podstatné míře ovládán zásadou
oficiality. V již citovaném usnesení rozšířeného senátu se k tomu v bodě 28. uvádí: „Uvedené
ustanovení by mohlo naznačovat, že soud otázku zákonnosti opatření obecné povahy i procedury vedoucí k jeho
vydání posoudí na základě prvního návrhu, dané opatření obecné povahy napadnuvšího, komplexním, úplným,
a tedy vyčerpávajícím a konečným způsobem. Tato představa je však iluzorní. Soud jistě není v řízení o návrhu
na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části vázán právními důvody návrhu, a může tedy uvedený akt
poměřovat i dalšími zákonnými hledisky, v návrhu netraktovanými. To však neznamená, že soudní přezkum
opatření obecné povahy není v širším rámci determinován obsahem návrhu. Každý soudní spor – a jím je i řízení
podle §101a a násl. s. ř. s. – je obsahově determinován aktivitou účastníků a z ní vyplývající aktivitou soudu.
Soud může nad rámec vymezený účastníky vyvinout aktivitu, která se mu jeví rozumná a vhodná k dosažení cíle
řízení (posouzení zákonnosti opatření obecné povahy a procedury vedoucí k jeho vydání), avšak není myslitelné,
aby toto posouzení provedl ze všech představitelných hledisek, neboť ta se mimo jiné odvíjejí i od skutkových
okolností tvrzených či zjišťovaných a právních úvah prováděných na základě toho, co programem sporu učinili
účastníci.
Zákonnost opatření obecné povahy zkoumá Nejvyšší správní soud jednak z hledisek
kompetenčních a procesních, a jednak z hledisek hmotněprávních, včetně proporcionality zásahů
do subjektivních práv navrhovatele (podrobněji viz část III. rozsudku ze dne 27. 9. 2005,
č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, publ. pod č. 740/2006 Sb. NSS a na www.nssoud.cz, a také body 27.
a 28. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010,
č. j. 1 Ao 2/2010 - 116, publ. na www.nssoud.cz).
V uvedených intencích se důvodností návrhu, a tedy zákonností napadeného opatření
obecné povahy, zabýval Nejvyšší správní soud i v dané věci.
Jedním ze základních ústavních požadavků na právní regulaci je, aby byla prováděna
podle zásad subsidiarity a minimalizace zásahu do právní sféry jednotlivce, tedy tak, aby omezení
svobody jednotlivce rozhodnutími většiny byla pokud možno zdrženlivá a založená na vážných
a racionálních důvodech, a pokud již je k nim přikročeno, aby byla provedena tím nejšetrnějším
rozumně dosažitelným způsobem. To platí i pro regulaci pomocí hierarchického systému nástrojů
územního plánování, mezi nimi i pro zásady územního rozvoje. Nejvyšší správní soud k tomu
v usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, publ. pod č. 1910/2009
sb. NSS) vyslovil následující úvahy: „[47] Územní plán reguluje možné způsoby využití určitého území.
V tomto smyslu představuje významný, byť ve své podstatě spíše nepřímý zásah do vlastnického práva těch,
jejichž nemovitosti tomuto nástroji právní regulace podléhají, neboť dotyční vlastníci mohou své vlastnické právo
vykonávat pouze v mezích přípustných podle územního plánu. Znamená to především, že jsou omezeni v tom,
co se svým pozemkem či stavbou do budoucna mohou činit, na přípustné varianty využití jejich nemovitostí,
jež vyplývají z územního plánu. V tomto smyslu může územní plán představovat zásadní omezení ústavně
zaručeného práva vlastnit majetek (čl. 11 Listiny), jež je jedním ze základních pilířů, na nichž již po staletí stojí
západní civilizace a její svobodný rozvoj. Zásahy do vlastnického práva proto musí být prováděny z ústavně
legitimních důvodů a jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému
cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle a být činěny na základě zákona. Jedná-li se o zásahy,
jejichž citelnost přesahuje míru, kterou je vlastník bez větších obtíží a bez významnějšího dotčení podstaty jeho
vlastnického práva schopen snášet, nastupuje ústavní povinnost veřejné moci zajistit dotčenému vlastníku adekvátní
náhradu (čl. 11 odst. 4 Listiny), a to z veřejných prostředků nebo z prostředků toho, v jehož prospěch je zásah
do vlastnictví proveden (k civilizační a politické úloze vlastnického práva v dějinách viz komplexně Pipes, R.,
Vlastnictví a svoboda. Praha: Argo, 2008).
[48] Omezení v podobě územního plánu je v obecné rovině uvedené podmínky schopno zpravidla splňovat.
V první řadě má v principu legitimní důvody - územní plánování je prostředkem k harmonizaci poměrů na území
jím regulovaném a umožňuje sladit veřejný zájem (včetně veřejného zájmu přesahujícího dimenze regulovaného
území) s individuálními zájmy týkajícími se daného území. Znamená to tedy, že vlastníci dotčení územním
plánováním jsou zásadně povinni - za předpokladu, že i další shora uvedené podmínky budou splněny - strpět
i bez svého souhlasu omezení, která pro ně vyplývají z územního plánu, nepřesáhnou-li určitou míru, v rámci
níž lze taková omezení po každém vlastníku bez dalšího spravedlivě požadovat (spravedlivou míru). Jaká míra
to bude, je nutno posoudit vždy v konkrétním případě s přihlédnutím k rozhodným okolnostem; (…).
[49] V některých případech dosažení ústavně legitimních a zákonem stanovených cílů územního
plánování nebude možné dosáhnout způsobem, který by se každého jednotlivého z vlastníků pozemků a staveb
na územním plánem regulovaném území dotkl toliko ve spravedlivé míře; v takovém případě je přípustný i zásah
přesahující tuto míru, přičemž ani zde k jeho provedení není nutný souhlas dotčeného vlastníka. Přípustnost
takového zásahu i proti vůli vlastníka je dána jeho ústavně legitimním a zákonem stanoveným cílem a splněním
dalších podmínek, jejichž komplex lze souhrnně označit za zásadu subsidiarity a minimalizace takového zásahu
(zásadou subsidiarity a minimalizace zásahů do vlastnických a jiných věcných práv při tvorbě územního plánu
musí být, jak výše uvedeno, ostatně vedena veškerá omezení vyplývající z územního plánu, tedy i omezení
nepřesahující spravedlivou míru; v opačném případě by se jednalo o ústavně nepřípustný, neboť v rozporu s čl. 4
odst. 4 Listiny jsoucí zásah).
[50] Pokud však omezení daná územním plánem (jeho změnou) zasáhnou - samozřejmě opět
jen za předpokladu, že i další shora uvedené podmínky tohoto zásahu budou splněny - vlastníka ve větší
než spravedlivé míře, je na místě uvažovat o mechanismu poskytnutí náhrady za takové omezení. (…) z čl. 11
Listiny, zejména z jeho odstavce 4 vyplývá, že každý jinak přípustný zásah do vlastnického práva vyjma zásahu
„de minimis“ (viz implicitní omezení vlastnického práva vyplývající z odst. 3 zmíněného článku Listiny) musí
být kompenzován. Pojem „nucený zásah do vlastnického práva“ je autonomním pojmem Listiny základních práv
a svobod a je neodmyslitelně spojen s vlastnickým právem jako s jedním ze základních ústavně zaručených práv
vytvářejících podmínky pro reálnou svobodu jednotlivce a pro jeho nezávislost na jiných jednotlivcích i na státu; jeho
významové zužování je tedy vyloučeno z diskrece zákonodárce. (…)“
Úkolem soudu při přezkumu Zásad tedy je posoudit, zda odpůrce nevybočil
ze zákonných mantinelů zákonných pravidel územního plánování, včetně prověření, zda zásahy
do vlastnického práva byly provedeny z ústavně legitimních důvodů a jen v nezbytně nutné míře
a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním
způsobem a s vyloučením libovůle.
Odpůrce v rámci své samostatné působnosti může stanovovat pravidla výkonu určitých
činností a regulovat je tak, aby vzhledem k místním podmínkám, např. s ohledem na charakter
krajiny a její estetické hodnoty, bylo dosaženo co možná nejvíce harmonického uspořádání
vztahů v území.
Ve vztahu k legislativním aktům obcí formuloval Ústavní soud v nálezu
ze dne 11. 12. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 45/06, publ. pod č. 218/2007 ve sv. č. 47 Sb. ÚS, svoji
doktrínu ohledně ústavně vymezeného rozsahu práva na samosprávu
takto:„26. (…) ustanovení
čl. 104 odst. 3 Ústavy je nutno nadále interpretovat v linii dosavadních nálezů Ústavního soudu tak, že obce jsou
přímo tímto ustanovením Ústavy zmocněny tvořit právo ve formě vydávání obecně závazných vyhlášek. Logickým
důsledkem tohoto výkladu potom je, že na rozdíl od vydávání právních předpisů v přenesené působnosti ve smyslu
čl. 79 odst. 3 Ústavy, jehož dikce explicitní zákonné zmocnění vyžaduje, k vydávání obecně závazných vyhlášek
v mezích své věcné působnosti, a to i když jsou jimi ukládány povinnosti, již obce žádné další zákonné zmocnění
nepotřebují (s výhradou ukládání daní a poplatků vzhledem k čl. 11 odst. 5 Listiny), neboť pojmově není
právního předpisu bez stanovení právních povinností. (…)
Tyto závěry jsou v podstatné míře přenositelné i na oblast územního plánování. Zásady
územního rozvoje vydává zastupitelstvo kraje v samostatné působnosti podle ust. §7 odst. 2
písm. a) stavebního zákona. Ust. §18 a §19 stavebního zákona, která poměrně konkrétně stanoví
cíle a úkoly územního plánování, nedávají samosprávě na území kraje právo stát
se prostřednictvím zásad územního rozvoje jakýmsi krajským zákonodárcem, který rozhodne
o tom, jaké ekonomické či stavební aktivity jsou na území kraje přípustné a které nikoliv. Naopak
podle stavebního zákona platí zásadně stejná pravidla pro to, jaké hodnoty mají být
prostřednictvím nástroje územního plánování chráněny. Kraj může v zásadách územního rozvoje
nepochybně stanovit pravidla, na základě nichž, s přihlédnutím ke konkrétním podmínkám kraje
(např. charakteru krajiny, hustotě osídlení, zastavěnosti apod.) budou hodnoceny stavební záměry
z hlediska jejich dopadu na zákonem chráněné hodnoty. Pokud však znemožní určitý legální typ
ekonomické či stavební aktivity, který je za srovnatelných podmínek jinde na území České
republiky běžně provozován a připuštěn, vybočí tím z mezí daných požadavkem subsidiarity
a minimalizace zásahu do práv jednotlivců. Samospráva obcí a krajů je z ústavního hlediska pouze
jedním z prvků dělby moci mezi ústředními ústavními orgány a orgány samosprávy a projevem
principu subsidiarity, z něhož vyplývá, že věci místního významu mají být v té míře, v níž mají
specificky místní povahu, svěřeny regulaci na této úrovni systému veřejné správy.
Proto samospráva nemůže mít takový dosah, aby místními či regionálními regulacemi fakticky
rozdrobila jednotný právní a ekonomický prostor, jímž podle jednoho ze základních článků
Ústavy má Česká republika být, na oblasti, v nichž budou platit zásadně odlišná pravidla.
Požadavek elementární jednotnosti podmínek pro život jednotlivců, včetně jejich ekonomických
aktivit, neznamená, že by v různých regionech nemohly být stanoveny různé (různě přísné)
podmínky pro regulaci takových aktivit, např. stavebních. Tato regulace však musí mít objektivně
existující důvod vycházející ze specifických podmínek daného regionu, jimiž se tento liší od jiných
regionů nebo od „průměrného“ stavu z pohledu celostátního.
Dále se pak Nejvyšší správní soud zabýval konkrétními námitkami uplatněnými v návrhu.
V první z nich navrhovatel namítal, že Zásady v napadené části odporují PÚR, která výslovně
stanoví potřebu rozvoje rekreace ve specifické oblasti SOB3.
Politika územního rozvoje je koncepční nástroj územního plánování, ze kterého je třeba
vycházet při pořizování a vydávání zásad územního rozvoje a která slouží jako vodítko
pro směřování dalších fází územního plánování z hlediska budoucího využití území České
republiky. Při pořizování zásad územního rozvoje jsou hodnoceny a zvažovány možné varianty
záměrů obsažených v politice územního rozvoje, která následně pořizovatel realizuje s ohledem
na udržitelný rozvoj území, tedy s ohledem na vyváženost vztahu příznivého životního prostředí,
hospodářského rozvoje a soudržnosti společenství obyvatel a přitom chrání specifické hodnoty
území. PÚR v kapitole 4 nazvané „Specifické oblasti“ v čl. 71 stanoví, že v rámci územně
plánovací činnosti kraje a koordinace územně plánovací činnosti obcí mají být vytvářeny územní
podmínky pro rozvoj rekreace a cestovního ruchu. Z takto obecně formulovaného cíle, který lze
naplnit různými způsoby s ohledem na místní podmínky, nelze bez dalšího dovodit, že by PÚR
podporovala rozšiřování či zvyšování intenzity využití lokalit určených pro stavby k rodinné
rekreaci. Pokud tedy Zásady omezily možnost vytváření nových či rozšiřování stávajících lokalit
určených pro stavby k rodinné rekreaci, nejedná se o rozpor s PÚR, a tato námitka
je proto nedůvodná.
K tvrzenému překročení zákonem vymezené pravomoci a působnosti odpůrce s ohledem
lokální povahu regulace lokalit určených pro stavby k rodinné rekreaci Nejvyšší správní soud
uvádí, že pravomoc odpůrce regulovat využití území kraje v Zásadách vyplývá zejména z ust. §5
odst. 4 a dále z §18, §19 a §36 stavebního zákona. Podle ust. §2 odst. 1 písm. h) stavebního
zákona je plochou nadmístního významu plocha, která svým významem, rozsahem nebo využitím
ovlivní území více obcí. Ochrana a zachování přírodních, kulturních či civilizačních hodnot
určitých území má bezpochyby nadmístní význam. Pokud tedy v určité konkrétní lokalitě, která je
významná z hlediska ochrany přírody, byla již dosažena, či dokonce překročena, limitní hodnota
počtu objektů k rodinné rekreaci, pak další nárůst nepřispěje k rozvoji rekreace v širším smyslu
v území, ale naopak může způsobit degradaci jeho přírodních hodnot, a tím i negativně ovlivnit
jeho využití z hlediska cestovního ruchu, což pak může mít ekonomický dopad na území celého
okolního regionu, tj. na území více obcí. V těchto případech mohou mít lokality určené
pro stavby k rodinné rekreaci nadmístní význam a jsou pak způsobilé být předmětem regulace
v zásadách územního rozvoje. Pokud tedy odpůrce v Zásadách stanovil určitá pravidla pro stavbu
objektů k rodinné rekreaci, činil tak v rámci své věcné působnosti. Tato námitka je proto rovněž
nedůvodná.
Pokud jde o námitku neurčitosti formulace použité odpůrcem, tuto vztahuje navrhovatel
k bodu 27 kapitoly C. a bodu 74 kapitoly E. a dále do určité míry i k bodu 94 kapitoly F. textové
části Zásad, které upravují nepřípustnost vzniku nových a rozšiřování stávajících lokalit určených
pro stavby k rodinné rekreaci. Tuto námitku vyhodnotil Nejvyšší správní soud jako důvodnou.
Z formulace bodu 27 kapitoly C. a bodu 74 kapitoly E. v textové části při použití termínu
„zejména“ lze mít zato, že zákaz vzniku nových a rozšiřování stávajících lokalit určených
pro stavby k rodinné rekreaci se vztahuje na celé území kraje či SOB3. V odůvodnění Zásad je
však uvedeno k bodu 27, že nepřípustnost rozšiřování ploch pro stavby rodinné rekreace je
stanovena z toho důvodu, že „současná intenzita rekreačního využití (objekty individuální rekreace)
uvedených prostorů dosahuje mezních hodnot s rizikem dopadů na kvalitu životního prostředí. Stanovení limitu
pro uvedená k.ú. je zásadní podmínkou pro zajištění udržitelného rozvoje území.“ a k bodu 74 je pak
uvedeno, že „V rámci 1. etapy prací bylo prokázáno, že současný rozsah individuální rekreace v uvedených
oblastech dosahuje mezních hodnot s rizikem dopadu na kvalitu přírodního prostředí. Ochrana přírodních hodnot
je jednou z priorit územního plánování kraje.“ Je tedy nepochybné, že zde existuje rozpor mezi
textovou částí Zásad a jejím odůvodněním, neboť není zřejmé, jaký byl úmysl odpůrce ve vztahu
k regulaci lokalit určených pro stavby k rodinné rekreace, pokud jde o její územní rozsah,
zda se týká pouze konkrétně označených oblastí či katastrálních území nebo území celého kraje,
popř. SOB3.
Pokud se jedná o bod 94 kapitoly F., je nepřípustnost „rozšiřování stávajících a vznik nových
lokalit určených pro stavby k rodinné rekreaci ani zahušťování zástavby v těchto lokalitách“ vztažena
na všechny lokality patřící do krajinného typu „krajina leso-luční.“ Takto vymezená prostorová
působnost regulace je velmi obecná a ani z odůvodnění Zásad k tomuto bodu není zřejmé, jakých
konkrétních území se zákaz týká. Odpůrce může regulovat lokality určené pro stavby k rodinné
rekreaci, jsou-li nadmístního významu, ale pouze takovým způsobem, který nebude
v navazujících fázích územního plánování vyvolávat pochybnosti, příp. spory. Z takto obecně
formulované regulace, jak je obsažena v bodě 97 kapitoly F. ale není vůbec jasné, jakým
způsobem by měl být tento bod specifikován a konkretizován v územních plánech měst a obcí,
jak je uvedeno v odůvodnění Zásad.
K námitce týkající se diskriminačního charakteru napadené části Zásad Nejvyšší správní
soud uvádí, že pokud je v Zásadách řádně odůvodněn závěr, že počet staveb pro rodinnou
rekreaci (případně i jiných staveb) v určité přírodně významné lokalitě překračuje mezní limity,
pak zákaz rozšiřování stávajících a vznik nových lokalit určených pro stavby k rodinné rekreaci
(příp. i jiné stavby) v určitém konkrétně vymezeném prostoru není diskriminační. Opačná situace
by nastala, pokud by odpůrce paušálně omezil určitý legální typ ekonomické či stavební aktivity,
která je za srovnatelných podmínek jinde na území České republiky běžně provozována
a připuštěna. V daném případě odpůrce vycházel z Územně analytických podkladů
Moravskoslezského kraje 2009, jejichž součástí je mimo jiné i tabulka „Objekty rodinné rekreace
ve vztahu k trvale obydleným objektům a počtu obyvatel obce (ÚAP MSK 2009)“ a na základě
těchto informací dospěl k závěru, že počet objektů rodinné rekreace dosahuje v některých částech
řešeného území limitních hodnot a další nárůst jejich počtu nepřispěje k rozvoji rekreace v území,
ale naopak může způsobit degradaci jeho přírodních hodnot, a tím i ztrátu atraktivity
pro cestovní ruch. Tato námitka je tedy nedůvodná.
Pokud se jedná o námitku stanovení nové povinnosti v rozporu s ust. §173 odst. 3
správního řádu, pak je třeba poukázat na to, že odpůrce má, jak již bylo výše uvedeno, pravomoc
regulovat využití území kraje. Regulace obsažená v Zásadách je pak závazná pro obce spadající
do jeho územní působnosti (§54 odst. 2 a 4 stavebního zákona). Regulace konkrétních lokalit
nemístního významu musí být podložena jejich specifickým charakterem, který je při posuzování
konkurujících si legitimních zájmů natolik hodnotný, že kvůli němu je proporcionální takovým
způsobem omezit vlastnická práva osob. Míra přísnosti regulace pak musí u konkrétních lokalit
odpovídat významu hodnot, které mají být regulací chráněny. Stanoví-li odpůrce v Zásadách,
že na určitých, konkrétně vymezených, územích kraje je nepřípustné rozšiřování stávajících
a vznik nových lokalit určených pro stavby k rodinné rekreaci, a tento svůj závěr řádně odůvodní,
pak je tato regulace v jeho pravomoci a působnosti. Nejedná se o stanovení nové povinnosti,
ale o stanovení požadavků na využití ploch nadmístního významu.
Ze všech výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud návrhu zčásti vyhověl
a ve výroku specifikovanou část napadeného opatření obecné povahy pro nezákonnost zrušil
ve zbývajícím části návrh zamítl (§101d odst. 2 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud tak, že žádný z účastníků
nemá právo na jejich náhradu (§101d odst. 5 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. března 2012
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu