ECLI:CZ:NSS:2011:7.AS.126.2011:43
sp. zn. 7 As 126/2011 - 43
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Hubáčka
a soudců JUDr. Elišky Cihlářové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobkyně: T. D. H. T.,
zastoupena Mgr. Ondřejem Dlouhým, advokátem se sídlem Nad Petruskou 1, Praha 2,
proti žalovanému: Policie České republiky, Krajské ředitelství policie hlavního města
Prahy, odbor cizinecké policie, oddělení pobytové kontroly, pátrání a eskort, se sídlem
Křižíkova 12, Praha 8, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v
Praze ze dne 22. 8. 2011, č. j. 6 A 273/2011 – 14,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 22. 8. 2011,
č. j. 6 A 273/2011 - 14, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobkyně T. D. H. T. domáhá u Nejvyššího správního
soudu vydání rozsudku, kterým by byl zrušen rozsudek Městského soudu v Praze ze dne
22. 8. 2011, č. j. 6 A 273/2011 - 14, a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení.
Městský soud v Praze (dále také „městský soud“) napadeným rozsudkem zamítl
žalobu, kterou se žalobkyně domáhala zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 7. 2011,
č. j. KRPA-29033/ČJ-2011-000022, kterým bylo podle ust. §124 odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb.,
o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), rozhodnuto tak, že se prodlužuje doba zajištění
žalobkyně za účelem správního vyhoštění stanovená rozhodnutím žalovaného ze dne 7. 5. 2011,
č. j. KRPA-29033/ČJ-2011-000022, podle ust. §125 odst. 1 zákona o pobytu cizinců o 90 dnů.
Městský soud uvedl, že nesdílí názor žalobkyně, že by bylo napadené rozhodnutí
nepřezkoumatelné z toho důvodu, že žalovaný blíže nespecifikoval, jaké kroky učinil a na základě
jakých informací či poznatků předpokládá, že v prodloužené době bude schopen vyhoštění
realizovat. V daném případě žalovaný jako důvod prodloužení doby zajištění uvedl neskončené
řízení o mezinárodní ochraně. Ze správního spisu vyplývá, že žalovaný pravidelně sledoval,
zda důvody zajištění trvají a měl povědomost o stavu řízení o mezinárodní ochraně. Jestliže
podaná žádost o mezinárodní ochranu znamená nemožnost výkonu rozhodnutí o správním
vyhoštění a žaloba proti rozhodnutí o zamítnutí této žádosti má odkladný účinek, je dostatečné
odůvodnění nemožnosti výkonu rozhodnutí o správním vyhoštění, jestliže žalovaný odkázal
právě na řízení o mezinárodní ochraně. Vzhledem k tomu, že ve věci žádosti o mezinárodní
ochranu je příslušný jiný správní orgán, popř. posléze soudy, nelze na žalovaném požadovat,
aby v této fázi činil kroky k realizaci vyhoštění. Žalobkyni byl zajištěn náhradní cestovní doklad
nutný pro vycestování. V době vydání napadeného rozhodnutí nebylo rozhodnuto soudem
o žalobě proti rozhodnutí o zamítnutí žádosti o mezinárodní ochranu. Nelze proto požadovat,
aby měl žalovaný konkrétními skutečnostmi doloženo, že provedené prodloužení lhůty bude
dostatečné pro realizaci správního vyhoštění. Je možné pouze poukázat na §56 odst. 2 s. ř. s.,
podle kterého soud přednostně vyřizuje mimo jiné i žaloby ve věcech mezinárodní ochrany.
Stanovená lhůta prodloužení v trvání 90 dnů odpovídá tomu, že shora uvedené žaloby jsou soudy
vyřizovány přednostně. I když v napadeném rozhodnutí nejsou uvedeny konkrétní skutečnosti,
ze kterých žalovaný vycházel při stanovení délky prodloužení, nelze toto rozhodnutí považovat
za nepřezkoumatelné, neboť lhůtu řízení o žalobě nemůže žalovaný nijak ovlivnit. Městský soud
shledal, že žaloba nebyla podána důvodně, a proto ji zamítl.
Proti tomuto rozsudku městského soudu podala žalobkyně jako stěžovatelka (dále jen
„stěžovatelka“) v zákonné lhůtě kasační stížnost, kterou výslovně opřela o ustanovení §103
odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
Stěžovatelka namítla, že nejsou naplněny předpoklady pro zajištění podle ust. §124
odst. 1 zákona o pobytu cizinců, resp. pro trvání zajištění, neboť zde nejsou relevantní okolnosti,
jež by nasvědčovaly tomu, že bude mařit nebo ztěžovat výkon rozhodnutí o správním vyhoštění
či by mohla ohrozit bezpečnost státu nebo závažným způsobem narušit veřejný pořádek. Tato
svá tvrzení žalovaný pouze neurčitě odůvodňuje a neuvedl žádné konkrétní skutkové okolnosti,
jež by dosáhly zákonem požadované intenzity. Pouhá skutečnost, že s cizincem bylo zahájeno
řízení o správním vyhoštění, není sama o sobě relevantním důvodem pro zajištění cizince,
resp. k prodlužování tohoto zajištění. K zajištění je nutno přistupovat pouze v krajních
a nezbytných případech. V jejím případě by bylo vhodné využít jiné instituty zákona o pobytu
cizinců. Žalovaný neodůvodnil, z čeho usuzuje, že nadále trvají důvody zajištění
a že v prodloužené době bude dosáhnuto účelu zajištění. Rozhodnutí žalovaného je proto
nepřezkoumatelné. S ohledem na trvání řízení o udělení mezinárodní ochrany nelze v současné
době realizovat vyhoštění ani nelze předpokládat skončení tohoto řízení v prodloužené době
trvání zajištění. Je tedy zjevně zbytečné, aby nadále pobývala v zařízení pro zajištění cizinců.
Stěžovatelka proto navrhla, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek městského
soudu, a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek městského soudu
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnila
stěžovatelka v podané kasační stížnosti, a dospěl k závěru, že napadený rozsudek městského
soudu je třeba zrušit, a věc vrátit tomuto soudu k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud předesílá, že se nemohl zabývat novými důvody, které stěžovatelka
neuplatnila v řízení před městským soudem. V žalobě stěžovatelka namítla pouze
nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí z důvodu, že žalovaný blíže nespecifikoval, jaké
kroky již učinil, a na základě jakých informací či poznatků předpokládá, že v prodloužené době
zajištění již bude schopen vyhoštění realizovat. V kasační stížnosti pak stěžovatelka nad rámec
žaloby uvádí řadu dalších důvodů (viz rekapitulační část tohoto rozsudku), pro které měl městský
soud žalobou napadené rozhodnutí zrušit. Stěžovatelce však objektivně nic nebránilo v tom,
aby i ostatní důvody, které nyní uvádí v kasační stížnosti, uplatnila již v žalobě. Na základě zásady
vigilantibus iura scripta sunt lze proto po stěžovatelce spravedlivě žádat, aby nesla nepříznivé
následky spojené s neuplatněním uvedených kasačních námitek již v řízení o žalobě (k tomu
srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 9. 2008, č. j. 8 Afs 48/2006 - 155,
č. 1743/2009 Sb. NSS, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2004,
č. j. 1 Azs 34/2004 - 49, č. 419/2004 Sb. NSS, všechna zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz).
Nejvyšší správní soud se proto zabýval jedinou přípustnou stížní námitkou, směřující
proti závěru městského soudu, že žalobou napadené rozhodnutí bylo přezkoumatelné,
tj. dostatečně odůvodněné.
Podle ust. §124 odst. 1 zákona o pobytu cizinců je policie oprávněna zajistit cizince
staršího 15 let, jemuž bylo doručeno oznámení o zahájení řízení o správním vyhoštění anebo
o jehož správním vyhoštění již bylo pravomocně rozhodnuto nebo mu byl uložen jiným
členským státem Evropské unie zákaz vstupu platný pro území členských států Evropské unie
a nepostačuje uložení zvláštního opatření za účelem vycestování, pokud je splněna jedna
ze zákonem taxativně vymezených podmínek.
Podle ust. §124 odst. 3 zákona o pobytu cizinců policie v rozhodnutí o zajištění stanoví
dobu trvání zajištění s přihlédnutím k předpokládané složitosti přípravy výkonu správního
vyhoštění. Při stanovení doby trvání zajištění je policie povinna zohlednit případy nezletilých
cizinců bez doprovodu a rodin či jiných osob s dětmi. Je-li to nezbytné k pokračování přípravy
výkonu správního vyhoštění, je policie oprávněna dobu trvání zajištění prodloužit,
a to i opakovaně. V řízení o prodloužení doby trvání zajištění cizince za účelem správního
vyhoštění je vydání rozhodnutí prvním úkonem v řízení. Odvolání, obnova řízení ani přezkumné
řízení nejsou přípustné.
V posuzované věci bylo předmětem žalobního přezkumu rozhodnutí o prodloužení doby
zajištění stěžovatelky za účelem vyhoštění dle ust. §124 odst. 3 zákona o pobytu cizinců. Tímto
rozhodnutím jsou tak řešeny dvě otázky, které musí nalézt podklad v odůvodnění. Správní orgán
v prvé řadě přistupuje k prodloužení doby zajištění a v druhé řadě stanoví dobu, o kterou se doba
zajištění prodlužuje. Tyto otázky spolu úzce souvisejí a z charakteru stížní námitky je také zřejmé,
že stěžovatelka zpochybňuje řádné odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí z hlediska obou
těchto otázek. K oběma lze vyvodit poměrně konkrétní požadavky na obsah odůvodnění
z dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu, byť se vztahuje k samotnému rozhodnutí
o zajištění a stanovení doby zajištění (ust. §124 odst. 1 a 3 zákona o pobytu cizinců).
Při prodlužování doby zajištění je nutno mít především na paměti, že samotné zajištění
cizince znamená omezení, nebo dokonce, v závislosti na povaze, délce, důsledcích a způsobu
zajištění, zbavení jeho osobní svobody; jedná se tedy o velmi citelný zásah do jednoho
z nejvýznamnějších základních práv jednotlivce. Takový zásah může být přípustný jen za přísně
vymezených podmínek definovaných nejen zákonem o pobytu cizinců, ale především ústavním
pořádkem České republiky. Podle čl. 8 odst. 1 Listiny základních práv a svobod je osobní
svoboda zaručena. Podle čl. 8 odst. 2 věty první Listiny základních práv a svobod nesmí být
nikdo zbaven svobody jinak než z důvodů a způsobem, který stanoví zákon. Podle čl. 5 odst. 1
Úmluvy má každý právo na svobodu a osobní bezpečnost. Nikdo nesmí být zbaven svobody
kromě následujících případů, pokud se tak stane v souladu s řízením stanoveným zákonem: […]
f) zákonné zatčení nebo jiné zbavení osobní svobody osoby, aby se zabránilo jejímu
nepovolenému vstupu na území, nebo osoby, proti níž probíhá řízení o vyhoštění nebo vydání
(srov. též čl. 9 odst. 1 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech a čl. 6 Listiny
základních práv Evropské unie, rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 18. 12. 1986
Bozano proti Francii, ze dne 25. 3. 1995 Quinn proti Francii, ze dne 25. 6. 1996 Amuur proti Francii,
ze dne 5. 2. 2002 Čonka a další proti Belgii, ze dne 27. 11. 2003 Shamsa proti Polsku,
ze dne 25. 1. 2005 Singh proti ČR, ze dne 27. 1. 2008 Rashed proti ČR, ze dne 12. 2. 2009 Nolan
a ostatní proti Rusku, ze dne 19. 2. 2009 A. a ostatní proti Spojenému království, a také čl. 15 odst. 1
směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES o společných normách a postupech
v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí).
Správní orgán rozhodující o zajištění cizince za účelem správního vyhoštění, o stanovení
doby zajištění a o prodlužování této doby proto musí vždy dbát na to, aby zajištění trvalo
co nejkratší dobu, a pouze dokud jsou s náležitou pečlivostí činěny úkony směřující k vyhoštění.
Pokud tedy přistoupí k prodloužení doby zajištění, musí především zdůvodnit, jaké kroky dosud
učinil a z jakého důvodu nebylo dosud možné vyhoštění realizovat.
V posuzovaném případě je však nutno dát za pravdu stěžovatelce, že žalovaný nijak
nezdůvodnil, jaké úkony směřující k realizaci vyhoštění již učinil. Žalovaný pouze konstatoval,
že „doposud činí nezbytné procesní úkony“, aniž by konkretizoval, o jaké úkony by se mělo jednat.
Správní rozhodnutí je tak nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Naproti tomu však
žalovaný uvedl přesné důvody, proč nebylo možné dosud vyhoštění realizovat (překážku
vyhoštění tvořilo dosud probíhající řízení o mezinárodní ochraně). Jak je však z výše uvedeného
patrné, tyto skutečnosti nejsou samy o sobě zcela postačující pro rozhodnutí o prodloužení doby
zajištění.
Předpokladem zajištění (a tudíž i prodlužování zajištění) je vedle výše uvedeného také
skutečnost, že vyhoštění bude alespoň potenciálně možné (srov. rozsudek rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 11. 2011, č. j. 7 As 79/2010 - 150). Pokud by nebylo
reálné stěžovatelku v rámci maximální možné doby zajištění vyhostit, nemohlo by být vůbec
dosaženo účelu zajištění a jeho prodlužování by znamenalo nepřípustné omezení osobní svobody
stěžovatelky (viz zejména výše citované mezinárodní dokumenty a judikatura Evropského soudu
pro lidská práva). Správní orgán pak musí podrobněji uvážit zejména o skutečnostech,
které vyvstaly najevo v rámci jeho činnosti směřující k vyhoštění cizince a jeho zajištění a které by
mohly zakládat důvodnou obavu, že účelu zajištění nebude možné dosáhnout. Takovou
skutečností byla v projednávané věci překážka v podobě probíhajícího řízení o mezinárodní
ochraně. Žalovaný tak měl zdůvodnit, proč přes tuto skutečnost bude realizace vyhoštění
v maximální možné době zajištění alespoň potenciálně možná. I zde je tedy nutno přisvědčit
stěžovatelce, že žalobou napadené rozhodnutí žádnou úvahu o tom, zda bude realizace vyhoštění
možná, neobsahuje, což činí toto rozhodnutí nepřezkoumatelným i z tohoto důvodu.
A nakonec musí být, jak již bylo výše uvedeno, řádně zdůvodněna také doba,
o kterou se zajištění prodlužuje. V této otázce lze vycházet z rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 19. 10. 2011, č. j. 1 As 93/2011 - 79, dostupný na www.nssoud.cz., který se týkal
stanovení doby zajištění v rozhodnutí o zajištění za účelem správního vyhoštění. Nejvyšší správní
soud zde s odkazem na svou dosavadní judikaturu zdůraznil, že i výrok o stanovení doby
zajištění, který je ovládán správním uvážením, musí nalézt odraz v odůvodnění, aby mohl soud
přezkoumat, zda správní orgán správního uvážení nezneužil (na tento požadavek nemá vliv
ust. §168 zákona o pobytu cizinců). Uzavřel proto, že „[s]právní orgán musí v odůvodnění vedlejšího
ustanovení výroku rozhodnutí o zajištění, jímž se stanoví doba jeho trvání, uvést, jaké všechny úkony bude
pravděpodobně nezbytné provést k přípravě realizace správního vyhoštění konkrétní osoby. Dále lze nepochybně
požadovat, aby správní orgán kvalifikovaně na základě svých zkušeností upřesnil v odůvodnění rozhodnutí svůj
odhad, jak dlouho zabere provedení každého ze specifikovaných úkonů (např. obvyklá doba komunikace
se zastupitelským úřadem země původu cizince, doba potřebná pro poskytnutí právní pomoci ze strany země
původu). Správní orgán musí posuzovat uvedené otázky přísně individuálně, nikoliv paušálním odhadem. Pouze
v případě, kdy jsou shora uvedené úvahy obsaženy ve správním rozhodnutí a dle své povahy mají oporu
ve správním spisu, mohou se soudy ve správním soudnictví ujmout své přezkumné činnosti a posoudit, zda správní
orgán nepřekročil meze správního uvážení či ho nezneužil (§78 odst. 1 in fine s. ř. s.).“
Žalobou napadené rozhodnutí však neobsahuje žádné odůvodnění délky prodlouženého
zajištění, vyjma zcela obecného konstatování, že vydání rozhodnutí o prodloužení o 90 dnů, je
zcela přiměřené důvodům zajištění. I v tomto rozsahu je tedy žalobou napadené rozhodnutí
nepřezkoumatelné a kasační stížnost tudíž důvodná.
Vady správního rozhodnutí, spočívající v nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů
přitom nemohou být zhojeny dodatečným odůvodněním ze strany městského soudu. Pokud
důvody správního rozhodnutí jasně identifikuje až městský soud ve svém rozsudku (jako v nyní
posuzované věci) namísto toho, aby správní rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost zrušil,
pak se jedná o rozhodnutí překvapivé (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 10. 2011,
č. j. 1 As 93/2011 - 79; dále k této problematice srov. např. nález sp. zn. I. ÚS 1783/10,
ze dne 16. 11. 2010, bod 12, dostupný na http://nalus.usoud.cz).
Nejvyšší správní soud z uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační stížnost
stěžovatelky proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 22. 8. 2011, č. j. 6 A 273/2011 – 14,
je opodstatněná, neboť městský soud nesprávně posoudil namítanou nepřezkoumatelnost
žalobou napadeného rozhodnutí. Nejvyšší správní soud proto napadené rozhodnutí
podle ustanovení §110 odst. 1 věta prvá před středníkem s. ř. s. zrušil, a věc vrátil městskému
soudu k dalšímu řízení.
Podle §110 odst. 3 s. ř. s., zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu
(Městského soudu v Praze) a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, je krajský soud (Městský soud
v Praze) vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem ve zrušovacím
rozhodnutí.
Kasační soud ve věci rozhodl v souladu s ustanovením §109 odst. 1 s. ř. s.,
podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. prosince 2011
JUDr. Jaroslav Hubáček
předseda senátu