ECLI:CZ:NSS:2018:7.AS.148.2017:22
sp. zn. 7 As 148/2017 - 22
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra a soudců
JUDr. Tomáše Foltase a JUDr. Pavla Molka v právní věci žalobce: Ing. M. M., zastoupený
Mgr. Václavem Strouhalem, advokátem se sídlem Přátelství 1960, Písek, proti žalovanému: První
náměstek policejního prezidenta ve věcech služebního poměru, se sídlem Strojnická 27,
Praha 7, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
28. 3. 2017, č. j. 11 Ad 24/2015 – 66,
takto:
I. Výrok II. rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 28. 3. 2017, č. j. 11Ad 24/2015 – 66
se zrušuje a věc se v tomto rozsahu vrací městskému soudu k dalšímu
řízení.
II. Ve zbytku se kasační stížnost žalovaného zamítá .
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů tohoto řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Žalovaný změnil rozhodnutím ze dne 2. 10. 2015, č. j. PPR-20579-39/ČJ-2014-990131,
rozhodnutí ředitele Útvaru pro ochranu ústavních činitelů ochranné služby ze dne 2. 6. 2014,
č. 692/2014, kterým byla zamítnuta žádost žalobce o doplatek služebního příjmu za službu
přesčas, konanou dle §54 odst. 1 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků
bezpečnostních sborů (dále jen „zákon o služebním poměru“), v období od 17. 9. 2010
do 17. 9. 2013 nejvýše v rozsahu 150 hodin v každém uvedeném kalendářním roce. Současně
nebyl přiznán doplatek za službu za období od 1. 1. 2007 do 16. 9. 2010. Změna spočívala
v zamítnutí žádosti o doplatek služby přesčas za celé období od 1. 1. 2007 do 17. 9. 2013. Podle
§206 odst. 1 zákona o služebním poměru byl nárok za období od 1. 1. 2007 do 17. 9. 2007
promlčen.
II.
[2] Žalobce podal proti výše uvedenému rozhodnutí žalobu k Městskému soudu v Praze,
který rozsudkem ze dne 28. 3. 2017, č. j. 11Ad 24/2015 – 66, rozhodnutí žalovaného zrušil
a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Druhým výrokem rozhodl o povinnosti žalovaného
uhradit žalobci náklady řízení o žalobě.
[3] Podle městského soudu je mezi účastníky řízení spor o to, co se rozumí neurčitým
právním pojmem „důležitý zájem služby“ podle §201 odst. 1 služebního zákona. Aby byl institut
služby přesčas využíván v souladu s platnou právní úpravou, musí jít jednak skutečně o důležitý
zájem služby a z toho vyplývající předpoklad výjimečnosti nařizované práce přesčas, dále musí
být přijetí tohoto opatření náležitě odůvodněno a konečně dodržen maximální rozsah
v kalendářním roce. Nelze pod tento pojem podřadit zajištění bezproblémového běžného výkonu
služby bezpečnostního sboru. Vzhledem k relativně široké definici důležitého zájmu služby
v §201 odst. 1 služebního zákona je vždy na příslušných vedoucích pracovnících policie,
aby v konkrétní situaci zvážili potřebu rozsah a přípustnost nařízení práce přesčas jako takové.
Nelze tento institut využívat k jiným účelům nebo za jiných podmínek než připouští platná právní
úprava. Za důležitý zájem služby považoval městský soud situace, které nebylo možné předvídat
při rozvržení doby služby na jednotlivé směny podle §53 zákona o služebním poměru, jako např.
momentální indispozici nebo absenci některého z příslušníků ze zdravotních nebo jiných důvodů.
Rovněž tak předem neočekávaný úkol bezpečnostního sboru, který může být náležitě splněn
jen příslušníkem s požadovanou kvalifikací mimo rámec jeho naplánované směny. Správní orgány
se snažily odůvodnit nařízení přesčasových hodin a posuzovaly počet příslušníků nepřítomných
na pracovišti. Zpravidla tito nebyli přítomni, neboť byli v pracovní neschopnosti nebo čerpali
dovolenou. Ve správních rozhodnutích však nebylo zdůvodněno, proč dané úkoly nemohl splnit
ten, kdo měl řádnou službu, a rovněž většinou nebylo uvedeno, za kterého konkrétního policistu
žalobce sloužil službu přesčas. Jako relevantní neobstály ani další tvrzené důvody nařízení práce
jako bezpečnostní akce při schůzi poslanecké sněmovny nebo při zasedání vlády či posílení služby
z důvodu zvýšených bezpečnostních rizik. Jde totiž povětšinou o běžnou součást úkolů Útvaru
a o jeho standardní činnosti, o kterých se navíc vědělo dopředu.
[4] Ze správních rozhodnutí rovněž nebylo zřejmé, které služby byly žalobci uloženy v rámci
běžného výkonu služby, které jako přesčasové v rozsahu do 150 hodin a za které po d osažení
150 hodin čerpal náhradní volno v době do 3 měsíců po výkonu služby přesčas.
[5] Městský soud rovněž přisvědčil námitce, že není zřejmé, proč žalovaný změnil
prvostupňové rozhodnutí. Porovnal oba výroky správních rozhodnutí a dospěl k závěru,
že žalovaný, ačkoli podstatně změnil výrok rozhodnutí, nijak svůj postup nezdůvodnil.
[6] Městský soud rovněž žalovanému vytkl, že neprovedl řádným procesním způsobem
výslech svědků a spokojil se s úředními záznamy či s písemnými vyjádřeními. Žalobce však musí
mít možnost být výslechům svědků přítomen a klást jim otázky, což se nestalo.
[7] Důvodnou shledal městský soud rovněž námitku týkající se uplatnění promlčení
správním orgánem. Poukázal na soukromoprávní původ této námitky s tím, že nepostačuje,
pokud s argumentací o promlčení seznámí žalobce až v odůvodnění prvostupňového
rozhodnutí. Žalobce se tak nemohl k námitce promlčení včas vyjádřit, ani na ni reagovat.
Takový postup by bylo lze akceptovat, pokud by se jednalo o lhůtu prekluzivní a správní
orgán přihlížel k prekluzi z úřední povinnosti. V případě promlčení však bylo třeba ji uplatnit
tak, aby se o ní žalobce řádným způsobem dozvěděl, byla vůči němu účinná a mohl
na ni adekvátně reagovat.
[8] Za důvodnou rovněž městský soud považoval námitku o počátku běhu promlčecí doby,
neboť běh promlčecí doby nebyl v rozhodnutí vůbec odůvodněn. Naproti tomu za nedůvodnou
považoval námitku o rozporu námitky promlčení s dobrými mravy, neshledal mimořádné
okolnosti, za nichž by bylo možné o důvodnosti této námitky uvažovat.
III.
[9] Proti rozsudku městského soudu podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) v zákonné lhůtě
kasační stížnost z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[10] Stěžovatel považuje rozsudek městského soudu za nepřezkoumatelný pro nedostatek
důvodů, neboť soud „navodil stav faktické neaplikovatelnosti §54 odst. 1 zákona o služebním poměru“.
Podle jeho názoru městský soud pouze shromáždil části odůvodnění jiných rozhodnutí
v obdobných věcech, avšak nezdůvodnil, které části v nyní projednávané věci jsou s nimi
společné a které zvláštní. Rovněž stěžovateli přiřkl argumentaci, kterou stěžovatel nepoužil.
V rozsudku rekapitulované vyjádření žalovaného se vůbec neshoduje s vyjádřením k žalobě,
které stěžovatel v této věci zaslal. Strany 7 a 9 odůvodnění rozsudku jsou podle stěžovatele
zcela převzaty z jiného rozsudku, který se týkal příslušníka Ředitelství služby cizinecké policie.
Stěžovatel rovněž specifikoval další části odůvodnění s označením předchozích rozsudků
městského soudu, z nichž ta která část odůvodnění pochází. Rozsudek proto považuje
za nedostatečně individualizovaný.
[11] Stěžovatel je přesvědčen, že v dostatečném rozsahu vymezil konkrétní důvody, pro které
byly žalobci v rozhodném období nařízeny jednotlivé služby přesčas, a těmito důvody se zabýval
rovněž služební funkcionář v nalézacím řízení. Rovněž zohlednil situace, jež nebylo možné
předvídat při rozvržení doby služby na jednotlivé směny, jako jsou momentální indispozice,
absence některého z příslušníků ze zdravotních či jiných důvodů nebo neočekávaný úkol
bezpečnostního sboru, který může být splněn pouze příslušníkem s požadovanou kvalifikací
mimo rámec naplánované směny. Městský soud se však k jednotlivým důvodům vyjádřil velmi
stroze a lze pouze stěží hovořit o individualizaci posouzení každého důvodu pro nařízení práce
přesčas žalobci. Jednotlivé důvody soud nehodnotil a odmítl všechny jednotlivé myslitelné
důvody nařízení práce přesčas. Konkrétní úkoly, stanoviště a počet příslušníků se může relativně
rychle změnit, a proto je v některých případech prakticky nemožné uvést, za kterého konkrétního
příslušníka žalobce konkrétně sloužil službu přesčas.
[12] Z tvrzení městského soudu, že „bezpečnostní akce jsou běžnou součástí úkolu Útvaru a jedná
se o zcela standardní činnost tohoto útvaru“ stěžovatel dovodil, že soud vyjmenovává konkrétní důvody,
pro které sloužil žalobce práce přesčas a tyto důvody však nijak komplexně ani individuálně
nehodnotí. Městský soud podle něj zavrhl veškeré důvody nařízení služby přesčas, nereflektuje
judikaturu Nejvyššího správního soudu (zejm. rozsudek 4 Ads 11/2013). Při posouzení žádosti
o proplacení služby přesčas do limitu 150 hodin v roce je nutno vycházet z rozboru podmínek,
za kterých byla žadateli služba přesčas nařízena. Až po posouzení konkrétních okolností
lze konstatovat, zda byla nařízena v důležitém zájmu služby. Pokud je kvalitní a včasné plnění
povinností police narušeno mimořádnou situací – překážkou vykazující prvky nenadálosti,
je zde opodstatnění a prostor pro využití institutu §51 odst. 1 zákona o služebním poměru.
Každá služba (ať řádná nebo přesčasová) bude vždy směřovat k plnění úkolů, které jsou útvaru
svěřeny příslušnými předpisy. Útvar nemůže plnit jiné úkoly než ty, které mu jsou svěřeny. Prvek
mimořádnosti, který odlišuje běžný výkon služby od nařízení výkonu služby v důležitém zájmu
služby, je proto třeba hledat v okolnostech, za nichž byly svěřené úkoly plněny.
[13] Stěžovatel rekapituloval situace, v nichž lze podle jeho názoru spatřovat výjimečně nastalé
překážky, jimiž může být ohroženo splnění úkolu a tím i důležitý zájem služby. V souvislosti
s bezpečnostními akcemi k zajištění bezpečnosti zmínil potřebu reagovat na politickou
reprezentaci a popř. na měnící se bezpečnostní situaci, zdůraznil, že řadu akcí je třeba organizovat
ad hoc na základě aktuálně vzniklé bezpečnostní situace v ČR. Pokud zákon o služebním poměru
umožňuje ve výjimečných případech nařídit službu přesčas, nejeví se účelným navyšovat kvůli
možnému vzniku mimořádných a nenadálých situací počty systemizovaných míst v útvaru, neboť
pro zvýšený počet příslušníků ve výkonu běžné služby by nebylo po pominutí výjimečné situace
využití. Nelze bez bližšího zkoumání generálně uvést, že veškeré bezpečnostní akce nejsou
relevantním důvodem pro nařízení služby přesčas v důležitém zájmu služby, jak podle stěžovatele
učinil městský soud.
[14] Městský soud sice uzavřel, že nebyly splněny podmínky důležitého zájmu služby, avšak
nezkoumal konkrétní okolnosti a důvody, pro které byla služba přesčas nařízena. Na žádném
místě rozsudku neuvádí, proč nemůže být tímto důvodem mimořádná dovolená, služební volno,
neschopnost ke službě a kumulovaná nepřítomnost jiných příslušníků. Bez konkrétního
zdůvodnění zavrhl veškeré důvody, které stěžovatel předestřel a prokázal.
[15] Stěžovatel je rovněž přesvědčen, že náležitě zdůvodnil, proč přistoupil ke změně
prvostupňového rozhodnutí. Učinil tak proto, že v průběhu nalézacího řízení bylo uplatněno
doplacení již od 1. 1. 2010 a nikoli od 17. 9. 2010, jak tomu bylo původně.
[16] K výhradě o neprovedení výslechu svědků odpovídajícím procesním způsobem stěžovatel
uvedl, že ředitel Útvaru nemohl k samotnému nařizování služeb přesčas nic vypovědět, neboť
se jej přímo neúčastnil. Stejně nadbytečné bylo vyslýchat plk. Mgr. K., který se rovněž nepodílel
na nařizování služeb žalobci. Žalobce v žalobě pouze namítl, že tyto osoby nebyly vyslechnuty
procesně správným způsobem, žaloba však neuvádí, co mohly k věci uvést. Tyto osoby nemohou
být vyslýchány jen proto, že jsou podepsány pod stanoviskem Útvaru vypracovaným k žádosti
jiného orgánu. Odkaz na jiný rozsudek městského soudu o potřebě výslechu namísto tvrzení ve
formě úředního záznamu, není přiléhavý, neboť v uvedené věci šlo o výslech přímého
pozorovatele vytýkaného jednání.
[17] K námitce promlčení stěžovatel uvedl, že žalobce se mohl proti ní bránit prostřednictvím
odvolání a kdykoli v průběhu odvolacího řízení. Oprávněnost postupu stěžovatele dovozuje
i z toho, že městský soud přisvědčil argumentu o vypořádání námitky jako nikoli nemravné
v žalobou napadeném rozhodnutí.
[18] Stěžovatel vznesl rovněž námitku k výroku o přiznání náhrady nákladů řízení, konkrétně
úkonu převzetí věci, neboť k němu došlo již v řízení před správním orgánem. Rovněž nemělo být
přiznáno cestovné a náhrada za promeškaný čas, neboť pobočka advokátní kanceláře se nachází
v obvodu městského soudu a osoba, která se účastnila ústního jednání na základě substituční plné
moci, vykonává činnost na adrese pobočky.
IV.
[19] Žalobce se k podané kasační stížnosti, která mu byla zaslána, písemně nevyjádřil.
V.
[20] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[21] Kasační stížnost není důvodná.
[22] Stěžovatel vytkl rozsudku městského soudu nedostatečnou individualizaci se zřetelem
na konkrétní okolnosti případu. Poukazoval na jednotlivé části odůvodnění, aby demonstroval,
že městský soud patrně vycházel při rekapitulaci z rozhodnutí v jiné věci. Tato námitka
je důvodná pouze částečně. Námitka nedostatečné konkretizace ve smyslu posouzení
individuálních okolností projednávaného případu se prolíná celou kasační stížností stěžovatele.
Je však třeba předeslat, že ačkoli tento nedostatek stěžovatel městskému soudu vytýká, je i kasační
stížnost formulována relativně obecně, ve snaze přiblížit soudu podstatu činnosti policie,
konkrétně ÚOÚČ. Ani stěžovatel většinou nepostupuje tak, že by vytčená pochybení městského
soudu „doprovodil“ konkrétním odkazem na příslušnou část správních rozhodnutí, ve které
splnil to, co mu následně městský soud vytkl. Obecnější pravidla vyslovená správními soudy
však musí vycházet z posouzení jednotlivostí konkrétního případu. Pokud tedy stěžovatel
nesouhlasí s odůvodněním městského soudu a považuje jej za nepřiléhavé z důvodu
jeho obecnosti, měl především tvrdit, že žalobou napadené rozhodnutí ve spojení
s prvostupňovým rozhodnutím naopak dostatečně konkrétní bylo (a v čem), a že právě proto
je názor městského soudu nepřípadný. To však stěžovatel při uplatňování většiny argumentů
nečiní. Úkolem správních soudů primárně není nahrazovat činnost správních orgánů (srov. např.
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2017, č. j. 5 As 161/2016 - 21).
[23] Vyjádření žalovaného k podané žalobě podle §74 s. ř. s. je oprávněním žalovaného
předestřít soudu vlastní stanovisko k jednotlivým žalobním bodům, jimiž je argumentováno
směrem k procesnímu úspěchu žalobce ve věci. Je výrazem „rovnosti zbraní“ mezi účastníky
soudního řízení. Je nepochybně rozdíl, pokud se soud zabývá skutkově i právně jedinečným
případem a situací, která vykazuje určitou míru podobnosti s jinou, soudem již rozhodovanou
věcí. Ve druhém případě nepostačuje obecný poukaz, že se již sou d obdobnou problematikou
zabýval, ale je třeba konkrétně tvrdit, proč dříve vyslovené závěry nelze v tomto konkrétním
případě použít. To stěžovatel na tomto místě nečiní.
[24] Není správný předpoklad stěžovatele, že se rekapitulace jeho vyjádření k podané žalobě,
obsažená na straně 5 odůvodnění rozsudku městského soudu, „ani okrajově neshoduje s argumenty
obsaženými v písemném vyjádření žalovaného ze dne 16. 2. 2016“. Vyjádření k podané žalobě měl
při rozhodování k dispozici nejen soud, ale bylo rovněž řádně doručeno zástupci žalobce dne
25. 2. 2016. Je nepochybně na individuálním postupu při vyhotovení odůvodnění rozsudku,
jakým způsobem soud rekapituluje pro věc rozhodná tvrzení, obsažená především v žalobních
bodech a následnou reakci žalovaného. Podstatné je, aby shrnutí vyjádření žalovaného
umožňovalo dostatečnou představu, z jakých důvodů považuje žalovaný žalobu za nedůvodnou.
Nelze spatřovat nedostatek potřebné individualizace soudního rozhodnutí pouze v tom,
že shrnutí obsahu vyjádření k žalobě nekopíruje sled úvah žalovaného (nečiní z nich stručný
či podrobnější výtah), ale zaměřuje se za základní argumentační východiska, v nichž shledává
žalovaný žalobu nedůvodnou. Pochybením není samo o sobě ani to, že jednotlivé argumenty
žalovaného shrnuje soud v jiném pořadí, než jak je stěžovatel uvedl ve vyjádření k žalobě.
Rozhodně nelze jen z tohoto důvodu hovořit o tom, že se argumenty „ani okrajově neshodují“.
[25] Stěžovatel podrobněji nekonkretizuje, v jakých nesouladech mezi příslušnými pasážemi
rozsudku městského soudu a jím podaného vyjádření k žalobě resp. vyjádření u ústního jednání,
spatřuje ono zásadní pochybení. Lze proto jen obecně konstatovat, že názoru stěžovatele
přisvědčit nelze. Jak z vyjádření k žalobě, tak z rekapitulace tohoto vyjádření soudem, vyplývá
stanovisko žalovaného o nařízení práce přesčas v důležitém zájmu služby v souladu s §54 odst. 1
zákona o služebním poměru. Rovněž nebyl soudem nijak dezinterpretován názor stěžovatele,
že služba přesčas nebyla nařizována z důvodu personálního podstavu nebo úsporných opatření.
Oporu ve vyjádření k žalobě má i zmínka soudu, že nařízení práce přesčas je vyňato v souladu
s §171 písm. h) zákona o služebním poměru z procesu řízení ve věcech služebního poměru,
nesouhlas s tvrzeními o dlouhodobém personálním podstavu, či argument o oprávněnosti
proplácení služby přesčas před dosažením limitu pouze v případě nařízené služební pohotovosti
dle §126 odst. 3 zákona. Přestože městský soud neshrnul v úvodu rozsudku všechny argumenty
žalovaného, nelze tvrdit, že by již proto nebyly nosné důvody soudní argumentace dostatečně
individualizovány.
[26] Obdobně Nejvyšší správní soud uvážil o kasační námitce, ve které stěžovatel specifikuje,
ve kterých soudních rozhodnutích byla původně užita argumentace uvedená na stranách 7-9
rozsudku městského soudu. Důvodnou není kasační námitka jenom proto, že městský soud
využil rovněž argumentů předtím vyslovených v jiné projednávané věci. Předmětem skutkového
a právního posouzení byly totiž otázky, jimiž se správní soudy již v minulosti zabývaly. Rozsudek
městského soudu není nekonkrétní jenom proto, že vycházel z dřívějších rozsudků v jiné, typově
obdobné, věci. V označené části městský soud vymezil základní právní rámec, jehož se věc týká,
citoval §54 odst. 1 zákona o služebním poměru, poukázal na důvodovou zprávu k předmětnému
ustanovení, provedl jeho výklad a odkázal na související judikaturu Nejvyššího správního soudu.
Kasačnímu soudu proto není zřejmé, čím byla v tomto ohledu podstatně dotčena přesvědčivost
odůvodnění rozsudku městského soudu. Z označené části odůvodnění rozsudku městského
soudu nevyplývá nic, co by jakkoli snižovalo jeho přesvědčivost. Přesvědčivost rozhodnutí
obecně nevyplývá z toho, že soud bude závěry již dříve vyslovené formulovat vlastními slovy
znovu, pokud neshledal důvod se od nich odchýlit. V takovém případě je třeba na předchozí
judikaturu poukázat, což městský soud učinil.
[27] Stěžovatel namítl, že v přiměřeném rozsahu vymezil konkrétní důvody, pro které byly
žalobci nařízeny služby přesčas, a zároveň zohlednil situace, jež nebylo možné předvídat
při rozvržení doby služby na jednotlivé směny. Městský soud k tomu uvedl, že se stěžovatel snažil
dostát požadavkům stávající judikatury a oproti předchozím obdobným rozhodnutím se snažil
odůvodnit, proč došlo k nařízení přesčasových hodin. Nelze tedy názor městského soudu
interpretovat tak, že zavrhl veškeré důvody nařízení služby přesčas. Nepřítomnost příslušníků
na pracovišti spočívala především na dvou důvodech, a to pro dočasnou pracovní neschopnost
a v důsledku čerpání služebního volna či dovolené. Nadále však městský postrádal vysvětlení,
proč nepostačovalo plnění úkolů tím, kdo měl řádnou službu, a většinou nebylo podle
něj ani uvedeno, za kterého policistu žalobce službu přesčas sloužil.
[28] Jak již bylo uvedeno, úkolem správních soudů primárně není nahrazovat činnost
správních orgánů, ale posoudit zákonnost žalobou napadeného rozhodnutí v mezích žalobních
bodů. Ani stěžovatel výslovně neuvádí, že by požadavek na odůvodnění nemožnosti zastoupit
nepřítomného kolegu resp. uvedení, za koho byla práce přesčas nařízena, byl v rozporu
se zákonem o služebním poměru nebo s aktuální judikaturou. Namísto toho vytýká strohost
a obecnost, aniž by případně tvrdil, že rozhodnutí tyto důvody obsahuje (a které to jsou),
či že tyto důvody případně nejsou pro věc rozhodné. Městskému soudu připisuje, že odmítl
všechny myslitelné důvody nařízení služby přesčas, což však z rozsudku rozhodně nevyplývá.
[29] Nelze obecně nic vytknout tvrzení, že konkrétní plněné úkoly, stanoviště a počet
příslušníků se může „změnit z minuty na minutu“. Pak je ale třeba tyto specifické a nikoli běžné
situace v rozhodnutí v souvislosti s nařízením konkrétní služby popsat tak, aby tato činnost
mohla být případně považována za službu přesčas v důležitém zájmu služby. Právě požadavek
na doplnění odůvodnění rozhodnutí má zajistit potřebné individualizované posouzení
konkrétního případu, k němuž však nejsou prvotně povolány správní soudy. V žalobou
napadeném rozhodnutí (strana 6) se poukazuje na obdržený signál či informaci o zhoršení
bezpečnostní situace či zvýšenou míru ohrožení. V takových faktických a operativních případech
je bezpochyby skutečně obtížné určit, za koho žalobce vykonával službu. Z Analýzy služby
přesčas (dále též „Analýza“) v provostupňovém rozhodnutí ani z odůvodnění k jednotlivým
případům takové služby na stranách 6-11 žalobou napadeného rozhodnutí však skutečně neplyne,
proč nepostačovalo, aby úkoly splnil ten, kdo měl řádnou službu.
[30] S tím souvisí druhá výhrada městského soudu, které musel Nejvyšší správní soud
rovněž přisvědčit. Zatímco opakované vniknutí aktivistů do budovy Úřadu vlády lze považovat
za událost mimořádnou, odůvodňující přijetí mimořádného opatření, v případě jednání vlády
či konání schůze Poslanecké sněmovny tak tomu bez podpory dostatkem relevantních argumentů
není. Nejvyšší správní soud především nesouhlasí s názorem, podle kterého je třeba považovat
úkol chránit objekty a prostory za úkol v důležitém zájmu služby podle definice uvedené v §201
zákona o služebním poměru jenom proto, že je takový úkol výslovně vymezen v zákoně o Policii
ČR. Důležitý zájem služby je neurčitým právním pojmem a nelze na takový charakter činnosti
usuzovat jen z toho, že určitá činnost policie (zajišťování bezpečnosti chráněných prostorů
a objektů) je obecně normována v příslušném ustanovení zákona, v tomto případě v §48 zákona
č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky.
[31] Neobstojí sám o sobě ani poukaz na to, že jednání vlády či schůze sněmovny jsou sice
předpokládatelné co do doby zahájení, avšak s variabilní dobou ukončení. Z Analýzy plyne,
že (při předpokladu běžného zahájení programu v dopoledních hodinách, žádné podrobnosti
ohledně termínu zahájení jednání Analýza neposkytuje) byla žalobci nařizována služba nikoli
až v důsledku neočekávaného prodloužení trvání takové akce (s výjimkou jednoho případu),
ale již od rána a trvala po celý den.
[32] Za problematický považuje kasační soud rovněž argument o nenahraditelnosti žalobce
příslušníky odjinud v důsledku neznalosti střežených objektů a osob, které v nich pracují.
I přes nespornou výhodu, kterou znalost střeženého prostředí představuje, lze jen obtížně
považovat příslušníky ÚOÚČ v tomto ohledu při výkonu služby za nenahraditelné. Všechny
tyto úvahy podporují názor městského soudu o tom, že specifika útvaru vyplývající z povahy
jeho činnosti nelze bez dalšího považovat za okolnosti mimořádné, jejichž zajištění představuje
samo o sobě důležitý zájem služby. Stěžovatel na jedné straně v žalobou napadeném rozhodnutí
zdůrazňuje nezbytnost důkladné znalosti objektu a osobní znalosti příslušníka útvaru a tím jeho
nezastupitelnost a současně v prvostupňovém rozhodnutí (mimo jiné) uvádí, že zpravidla
se bezpečnostní akce konají ve spolupráci s útvary Policie ČR, Ministerstva vnitra
a mimoresortními subjekty a že žalobce vykonával službu přesčas z důvodu větší přítomnosti
chráněných osob, poslanců a velké koncentrace dalších osob na objektu, což argument
o nezbytné osobní znalosti a znalosti objektu zřetelně relativizuje.
[33] K námitce stěžovatele však bylo třeba korigovat právní názor městského soudu,
který spatřoval žalobou napadené rozhodnutí nepřezkoumatelným pro neodůvodnění změny
výroku prvostupňového rozhodnutí. Ze správního spisu vyplývá, že žalobce dne 17. 9. 2013
požádal v souvislosti s propuštěním ze služebního poměru a stanovením výše odchodného
o zahrnutí 150 přesčasových hodin do tohoto výpočtu a v průběhu řízení uplatnil tento nárok
v rozsahu od 1. 1. 2007. Prvostupňovým rozhodnutím byla jeho žádost o doplatek služebního
příjmu zamítnuta, pokud jde o nařízenou službu přesčas za období od 17. 9. 2010 do 17. 9. 2013,
a současně bylo namítnuto promlčení tohoto nároku za období od 1. 1. 2007 do 16. 9. 2010.
Změna provedená žalobou napadeným rozhodnutím spočívala v tom, že stěžovatel zamítl žádost
o doplatek služebního příjmu za celé období, tedy od 1. 1. 2007 do 17. 9. 2013. Nelze přisvědčit
městskému soudu, že by změna výroku rozhodnutí nebyla stěžovatelem vůbec odůvodněna,
na straně 3 a 4 žalobou napadeného rozhodnutí se skutečně uvádí, proč ke změně došlo.
Přiléhavý v této souvislosti není ani poukaz městského soudu na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 22. 7. 2008, č. j. 2 As 20/2008 – 73, který zapovídá rozšířit měnícím odvolacím
rozhodnutím prvostupňové rozhodnutí o dosud nevyslovený výrok. Je nepochyby rozdíl, pokud
prvostupňové rozhodnutí výrok objektivně neobsahuje a odvolací orgán rozhodne
prostřednictvím změny odvoláním napadeného rozhodní nově (o povinnosti k náhradě škody,
o které dosud rozhodováno nebylo) a nyní projednávanou věcí. Zde, přestože výslovně nezamítl
žádost pokud jde o období do 17. 9. 2010, ředitel útvaru zřetelně uplatněním námitky promlčení
deklaroval, že žádosti ani v této části nevyhovuje. Proto také žalobce podal odvolání proti všem
výrokům prvostupňového rozhodnutí. Stručně odůvodněný názor o potřebě změnit rozhodnutí
o žádosti tak, aby pokrylo celé období, za které je náhrada požadována, proto nelze považovat
za odepření dvojinstančnosti řízení a nebylo třeba stěžovateli tento postup v konkrétní věci
vytýkat. Dílčí korekce právního názoru městského soudu v této otázce však nic nemění
na nedůvodnosti kasačních námitek mířících ke shora uvedeným důvodům pro zamítnutí žádosti
o náhradu práce přesčas.
[34] Stěžovatel odůvodňoval přípustnost uplatnění námitky promlčení až v prvostupňovém
rozhodnutí tím, že řízení v prvním stupni tvoří s odvolacím řízením jeden celek, a žalobce
tak mohl námitky proti promlčení části požadovaného nároku uplatnit tam. Tato námitka
je důvodná. Nejvyšší správní soud považuje za správný názor městského soudu, původně
vyslovený Krajským soudem v Českých Budějovicích v rozsudku ze dne 23. 9. 2015, č. j. 10 A
125/2014 – 46, který s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 5. 2015
č. j. 2As 4/2015 – 26, poukazuje na soukromoprávní charakter námitky promlčení, byť upravené
ve veřejném právu, na nezbytnost uplatnit námitku promlčení, oprávnění druhé strany
se k uplatněné námitce vyjádřit a na nepřípustnost postupu, pokud je taková námitka uplatněna
správním orgánem až v meritorním rozhodnutí. Na druhou stranu, reflektujíce další úvahy
krajského soudu v označené věci, ověřil Nejvyšší správní soud i nyní, že žalobce namítal
nesprávnost takového postupu v odvolacím řízení (strana 12 doplnění odvolání na č. l. 295
správního spisu) a žalovaný se k tomu vyjádřil pod bodem 23 na straně 18 žalobou napadeného
rozhodnutí. Veřejná subjektivní práva žalobce tak uvedeným nesprávným postupem dotčena
v konečném důsledku nebyla. Městský soud nepovažoval námitku promlčení ze strany
žalovaného dosud za řádně vznesenou, s čímž však Nejvyšší správní soud nesouhlasí.
Hmotněprávní námitka promlčení byla uplatněna, byť se tak stalo prostřednictvím procesního
rozhodnutí. Přestože byla tato námitka nesprávně vtělena až do rozhodnutí ve věci samé,
je nepochybné, že do sféry žalobce se jeho doručením nepochybně dostala a on na ni adekvátně
reagoval. Názor městského sudu by nepochybně musel vést k nutnosti zrušit rovněž
prvostupňové rozhodnutí a trvat na následném formálně bezvadném uplatnění námitky
promlčení, ke kterému však již došlo a bylo předmětem polemiky mezi účastníky řízení.
[35] Přisvědčit musel Nejvyšší správní soud rovněž námitce o neprovedení výslechu svědků,
namísto kterých se dle názoru městského soudu stěžovatel spokojil s jejich písemnými
vyjádřeními. Ze správního spisu vyplývá, že dne 28. 1. 2014 byl proveden výslech svědka
plk. Mgr. Bc. J. P., vedoucího odboru ochrany objektů zvláštního významu, jemuž byl žalobce
osobně přítomen. Minimálně vůči tomuto svědku proto neobstojí výhrada městského soudu
o tom, že žalobce neměl možnost klást tomuto svědkovi otázky. Na č. l. 305-315 jsou
pak založeny protokoly o svědeckých výpovědích Bc. F. a Mgr. S., správní orgán tedy akceptoval
žalobcovy návrhy na doplnění dokazování. Stěžovatel na straně 14 odůvodnění žalobou
napadeného rozhodnutí vysvětlil, obdobně jako v kasační stížnosti, že k provedení svědecké
výpovědi plk. JUDr. K. nepřistoupil, neboť takový výslech považoval za nadbytečný. Přesčasy u
žalobcova organizačního článku totiž nenařizoval ani neorganizoval výkon služby. Podle §50
odst. 4 správního řádu pokud zákon nestanoví, že některý podklad je pro správní orgán závazný,
hodnotí správní orgán podklady, zejména důkazy, podle své úvahy; přitom pečlivě přihlíží ke
všemu, co vyšlo v řízení najevo, včetně toho, co uvedli účastníci. Je na správním orgánu, aby
dostatečně pečlivě odůvodnil, proč se rozhodl ten který důkazní prostředek neprovést. Jen tak je
zajištěna dostatečná přesvědčivost jeho rozhodnutí. Této povinnosti stěžovatel dostál. Stěžovatel
dostatečně podrobně vysvětlil, proč považoval výslech uvedené osoby za nadbytečný a proč
nepřistoupil k jejímu výslechu. I s ohledem na formulaci žalobní námitky vytýkající v této
souvislosti neprovedení výslechů bez specifikace, které skutečnosti měly být takovým výslechem
objasněny, proto neobstojí názor městského soudu k této dílčí otázce. Nelze přehlédnout
stěžovatelem vytýkanou inspiraci souvisejícím rozsudkem Krajského soudu v Českých
Budějovicích ze dne 23. 9. 2015, č. j. 10 A 125/2014 – 46, skutkové okolnosti v nyní
projednávané věci však byly odlišné.
[36] Důvodnými částečně shledal Nejvyšší správní soud námitky stěžovatele týkající se určení
výše náhrady nákladů řízení, k jejichž úhradě jej městský soud zavázal. Ačkoli je kasační stížnost
pouze proti výroku o nákladech řízení nepřípustná podle §104 odst. 2 s. ř. s., nebyla nyní podána
výlučně proti nákladovému výroku, a proto je třeba kasační námitky týkající se nákladů řízení
rovněž vypořádat (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
1. 6. 2010, č. j. 7 Afs 1/2007 - 64).
[37] Stěžovatel zdůraznil, že právní zástupce převzal zastoupení žalobce nikoli až před
podáním žaloby v této věci, ale již v průběhu řízení před stěžovatelem. Při úvaze, zda byly
splněny podmínky pro přiznání odměny za úkon spočívající v přípravě a převzetí zastoupení,
se kasační soud přiklonil k právnímu názoru vyjádřenému v rozsudku ze dne 30. 3. 2011,
č. j. 1 As 21/2011 – 52, Sb. NSS 2414/2011, podle jehož právní věty, která byla publikována
ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu „Skutečnost, že zástupce zastupoval žalobce
již ve správním řízení, nemá sama o sobě vliv na nárok tohoto zástupce na mimosmluvní odměnu za úkon právní
služby spočívající v převzetí a přípravě zastoupení před krajským správním soudem [§11 odst. 1 písm. a)
vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátního tarifu].“ V podrobnostech lze odkázat na podrobné
odůvodnění k uvedené otázce v citovaném rozsudku, od něhož soud neshledal důvod se odchýlit.
Nadále platí, že úkon právní služby, spočívající v přípravě a převzetí zastoupení před správním
soudem, zahrnuje řadu činností, úvah a postupů, které zástupce nemohl předtím řešit ve
správním řízení. Jde především o volbu procesního postupu a způsobu obrany v soudním řízení,
zajišťování důkazů pro toto řízení, o řadu procesních postupů (zajištění úhrady soudního
poplatku, dohled na dodržováním zákonných lhůt atd.), kterými se zástupce doposud neměl
možnost ani povinnost zabývat. Nelze nevidět ani nezbytnou potřebu analýzy vydaného
správního rozhodnutí. Všechny tyto okolnosti odůvodňují přiznání odměny za úkon právní
služby i v případech, kdy je spolupráce mezi klientem a zástupcem zahájena dříve, nikoli až přímo
před podáním správní žaloby.
[38] Pochybnostem stěžovatele o důvodnosti náhrady za promeškaný čas a cestovné
však třeba zatím přisvědčit. Stěžovatel podrobně vznáší pochyby, zda zvolený zástupce skutečně
vykonal v den nařízeného ústního jednání cestu ze sídla své advokátní kanceláře k soudu a zpět.
Podle §13 odst. 1 advokátního advokátu náleží náhrada hotových výdajů účelně vynaložených
v souvislosti s poskytnutím právní služby, zejména na soudní a jiné poplatky, cestovní výdaje,
poštovné, telekomunikační poplatky, znalecké posudky a odborná vyjádření, překlady, opisy
a fotokopie.
[39] V soudním spise je založena substituční plná moc pro H. M., advokátní koncipientku,
k zastupování ve věci žalobce. Na č. l. 62 založeno vyčíslení nákladů řízení, které zahrnuje rovněž
náhradu za promeškaný čas a náklady na cestu advokáta ze sídla kanceláře k soudu, dále pak
kopie technického průkazu a doklad o čerpání pohonných hmot 3 dny před konáním jednání u
čerpací stanice nedaleko sídla advokátní kanceláře. Advokátní kancelář právního zástupce žalobce
nadále sídlí na adrese uvedené v záhlaví tohoto rozsudku (srov. www.cak.cz). Bylo třeba
posoudit, zda byly předmětné výdaje v souvislosti s účastí u jednání skutečně vynaloženy, zda
byly vynaloženy účelně a zda je dána dostatečná souvislost mezi jejich vynaložením a konáním
ústního jednání. Advokátní koncipientka, které byla udělena substituční plná moc, nyní vykonává
advokátní praxi na uvedené adrese v M. ulici a z veřejných zdrojů lze rovněž ověřit, že
v minulosti byla koncipientkou advokátní kanceláře sídlící na téže adrese v Praze. Sám zástupce
žalobce ve vyčíslení požadovaných nákladů řízení uvádí, že „poukazuje na to, že je proplácena cesta
z místa sídla advokáta k místu úkonu, právní zástupce i koncipient, který dočasně u právního zástupce vykonává
praxi – se také musí nějak dostat na pobočku, na pobočce advokát ani nikdo jiný nesídlí každý den“.
Podmínkou pro přiznání náhrady za přiznání hotových výdajů je, že výdaje byly skutečně
vynaloženy a že je osvědčena přímá souvislost těchto výdajů s poskytnutím právní služby.
Přiznání cestovného a náhrady za promeškaný čas nepochybně nevylučuje, pokud tyto náklady
nevzniknou přímo právnímu zástupci, ale tomu, kdo úkon právní služby provede na základě
substitučního zmocnění. K osvědčení přímé souvislosti uplatňovaných nákladů s proběhnuvším
ústním jednáním dne 28. 3. 2017 u městského soudu však soudní spis dosud neobsahuje dostatek
podkladů. Zejména zmínka zástupce žalobce o souvislosti cesty Písek-Praha a zpět s působením
na pobočce v Praze pak tuto nezbytnou přímou souvislost s konkrétním úkonem právní služby
podstatně zeslabuje. Bude třeba tyto podklady doplnit. Nabízí se dotaz zástupci žalobce na to,
zda advokátní koncipientka skutečně vykonávala u právního zástupce „dočasně“ praxi a zda byla
tato skutečnost zaznamenána též u advokátní komory, popřípadě ověření těchto skutečností u
České advokátní komory. V návaznosti na doplněná zjištění městský soud znovu rozhodne o
nákladech řízení o žalobě s tím, že doposud spornou zůstala pouze část těchto nákladů spočívající
v cestovném a náhradě za promeškaný čas.
[40] S poukazem na shora uvedené důvody Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost
jako nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.) pokud jde o výrok, jímž městský soud zrušil žalobou
napadené rozhodnutí. Důvodnou shledal kasační stížnost pouze v rozsahu mířícím proti výroku
o nákladech řízení. Proto zrušil rozsudek městského soudu v této části a vrátil mu věc k dalšímu
řízení. Městský soud znovu rozhodne pouze o povinnosti stěžovatele k úhradě nákladů řízení
o správní žalobě.
[41] Soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle §60 odst. 1 věty první
s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti v podstatné části
úspěšný, nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalobci, jemuž by jinak právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože
mu v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. června 2018
Mgr. David Hipšr
předseda senátu