ECLI:CZ:NSS:2008:7.AS.20.2007:61
sp. zn. 7 As 20/2007 - 61
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobkyně: Česká televize,
se sídlem Kavčí Hory, Praha 4 , proti žalovanému: Rada pro rozhlasové a televizní vysílání ,
se sídlem Škrétova 44/6, Praha 2, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 23. 4. 2007 , č. j. 10 Ca 35/2007 - 34,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 23. 4. 2007, č. j. 10 Ca 35/2007 – 34,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 23. 4. 2007, č. j. 10 Ca 35/2007 – 34 zamítl
žalobu, kterou se Česká televize (dále jen „stěžovatelka“) domáh ala zrušení rozhodnutí Rady
pro rozhlasové a televizní vysílání (dále jen „Rada“) ze dne 20 . 12. 2006,
sp. zn. 2006/850/Kov/Čes, kterým byla stěžovatelce podle ust. §60 odst. 1 písm. b) zákona
č. 231/2001 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o rozhlasovém a televizním
vysílání“) uložena pokuta ve výši 50 000 Kč za porušení ust. §31 odst. 2 citovaného zákona,
k němuž došlo tím, že dne 24. 8. 2006 odvysílala na programu ČT 1 v rámci pořadu Události
reportáž o povolebních vyjednáváních parlamentních stran. V odůvodnění městský soud uvedl,
že zákonodárce klade na objektivnost televizního vysílání veřejnoprávního provozovatele
důraznější požadavek a na rozdíl od komerčních televizí mu ukládá, aby svým vysíláním přispíval
k právnímu vědomí obyvatel. V tomto smyslu jde o významné interpretační pravidlo ve vztahu
k posuzování objektivnosti vysílání ze strany stěžovatelky právě pro veřejnoprávní charakt er
jejího poslání spočívajícího v poskytování služby veřejnosti tvorbou a šířením televizních
programů. Městský soud dále uvedl, že právní výklad stěžovatelky o existenci buď zákonného,
anebo protizákonného jednání, v ústavní rovině pak jen ústavního, aneb o protiústavního jednání,
vyjadřuje kontradiktorní vidění mezilidských vztahů, a proto se s ním nelze ztotožnit.
Jde o neadekvátní interpretaci čl. 2 odst. 3 Ústavy, která pomíjí obsah ú stavního principu
vyjádřeného v čl. 5 Ústavy o volné soutěži politický ch stran jako základu politického systému
v České republice. Volná soutěž politických stran nemusí mít jen podobu projevu státní moci
a její kroky nemusejí být doslovně popsány normami tvořícími ústavní pořádek. Ústavní pořádek
i právní řád nemůže postihnout každé lidské a společenské jednání a jeho cílem ani není aspirovat
na úpravu všech variant společenských vztahů. Za protiústavní se nepovažují vzájemná jednání
představitelů politických stran o povolebním uspořádání, která vycházejí z výsledků voleb,
nejsou v rozporu s ústavním pořádkem, resp. nesměřují proti ústavnímu pořádku, a která nemusí
být vždy přímým aktem státní moci učiněným zákonodárcem nebo orgánem moci výkonné.
Výrazy „mimoústavní“ a „protiústavní“ nejsou synonyma, a proto je nelze v reportáži,
která má být objektivní a vyvážená, zaměňovat. Městský soud se dále neztotožnil s právním
názorem stěžovatelky, že jednání, které není popsáno právním předpisem, avšak které není
protiprávní, je mezerou v zákoně. O mezeře v zákoně se totiž hovoří tam, kde právní regulace
určitého jednání nebo právní skutečnosti chybí, ačkoli je očekávána a kde ji musí příslušný orgán
překlenout výkladem nebo formou jiného řešení předvídaného zákonem. Reálně existují jednání
mimo ústavní rámec, která nejsou protiústavní. Takto se o nich podle napadeného rozhodnutí
Rady odvolávajícího se na zprávu ČTK, kterou stěžovatelka nezpochybňuje, zmínil i předseda
Strany zelených, aniž by je však sám označil za jdoucí proti Ústavě. S ohledem na úkol,
který zákonodárce uložil stěžovatelce v ust. §2 odst. 2 písm. b) zákona č. 483/1991 Sb., o České
televizi (dále jen „zákon o České televizi“), si zásadního terminologického rozdílu mezi pojmy
„mimoústavní“ a „protiústavní“ měla být stěžovatelka vědoma a veřejnosti, která nemá právnické
vzdělání, jej mohla vhodnou formou přiblížit, zvláště měla–li zato, že „běží o průvodní znak
těžce srozumitelného, účelového a v zásadě chybného vyjadřování“, jak uvedla v žalobě. Městský
soud dospěl k závěru, že Rada jednání stěžovatelky spočívající v odvysílání zmíněné reportáže
posoudila po skutkové i právní stránce v souladu se zákonem o rozhlasovém a televizním
vysílání.
Proti tomuto rozsudku podala stěžovatelka v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodu
uvedeného v ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., ve které namítala, že k porušení ust. §31 odst. 2
zákona o rozhlasovém a televizním vysílání v daném případě nedošlo. Pokud jde o tvrzenou
záměnu přívlastků „mimoústavní“ za „protiústavní“, jedná se o průvodní znak těžce
srozumitelného, účelového a v zásadě chybného vyjadřování některých politiků. Povinností
sdělovacích prostředků je hledat pravé významy jejich slov. Měl–li by mít přívlastek
„mimoústavní“ jiný význam než „protiústavní“, byl by z politického a zejména právního hlediska
irelevantní. Stěžovatelka dále uvedla, že každé jednání ústavních činitelů lze označit
buď za Ústavou dovolené, anebo Ústavou zakázané (tj. protiústavní). Obdobně je tomu
u každého jednání libovolného právního subjektu ve vztahu k právnímu řádu. Jestliže Ústava
patří do oboru veřejného práva a čl. 2 odst. 3 Ústavy stanoví, že státní moc lze uplatňovat
jen v případech, mezích a způsoby, které stanoví zákon, potom slova předsedy Bursíka
o mimoústavním jednání nelze interpretovat z hlediska občanům srozumitelné řeči jinak,
než jak uvedla reportérka. Jinak výraz „mimoústavní jednání“ s ohledem na výše uvedené nedává
smysl. Informace může být objektivní, je-li také srozumitelná. Pokud sdělovací prostředky
budou s diváky hovořit vyprázdněným jazykem bez obsahu, přestanou diváci ro zumět
informacím, které jsou jim sdělovány, a veřejná komunikace bude v podstatě neexistující,
resp. veřejnost povede komunikaci paralelně bez sdělovacích prostředků.
Tím by však provozovatel vysílání přestal plnit mimo jiné povinnosti uložené zákon em
o rozhlasovém a televizním vysílání. Stěžovatelka proto mus í stále dbát o srozumitelnost
a obsahovou správnost informací, které divákům zprostředkovává. Z výše uvedených důvodů
navrhla stěžovatelka potvrzení kasační stížnosti, zrušení napadeného rozsudku a vrácení věci
městskému soudu k dalšímu řízení.
Rada ve svém vyjádření ke kasační stížnosti trvala na tom, že předmětná reportáž
vzhledem k záměně termínů „protiústavní“ a „mimoústavní“ nebyla objektivní, čímž došlo
k porušení ust. §31 odst. 2 zákona o rozhlasovém a televizním vysílání. Domnívá–li
se stěžovatelka, že použití termínu „mimoústavní“ by mohlo být pro diváka nesrozumitelné,
bylo v jejích možnostech tento termín divákům objasnit, přidržujíc se stejného významu.
Stěžovatelka se naopak uchýlila k výměně tohoto termínu za jiný. Pokud předseda Bursík použil
ve svém vyjádření pro ČTK slovní spojení „mimo ústavní rámec“, měla být i následná
interpretace jeho vyjádření prezentovaná v tomto významu. Nebylo a není v moci stěžovatelky
změnit obsah interpretované výpovědi pouze na základě toho, že se domnívá,
že by interpretovaný tím mohl myslet něco jiného, resp. že jeho původní výpověď nedává smysl.
Namítá–li stěžovatelka, že povinností sdělovacích prostředk ů je hledat pravé významy slov
politiků, pak by skutečně mělo jít o „pravé, a tedy skutečné významy slov.“ V případě termínů
„mimoústavnost“ a „protiústavnost se nejedná o synonyma, jejich obsahová odlišnost je naprosto
zřejmá, a proto byla jejich svévolná záměna vážnou chybou. Rada dále nesouhlasila s tvrzením
stěžovatelky, že eventuální jiný význam přívlastku „mimoústavní“ a „protiústavní“ by byl
z politického a zejména právního hlediska irelevantní. Každý z uvedených termínů má zcela
jiný právní význam. Protiústavnost je „contra legem“ a stává se tak obecně sankcionovatelnou.
Mimoústavnost stojí na základě „co není zakázáno, je dovoleno.“ Rada se dále ztotožnila
s názorem městského soudu, že zákonodárce klade na objektivnost televizního vysílání
veřejnoprávního provozovatele důraznější požadavek. Stěžovatelčinu interpretaci čl. 2 odst. 3
Ústavy považuje Rada ze stejných důvodů jako městský soud za neadekvátní. Na základě výše
uvedeného Rada navrhla zamítnutí kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadený rozsudek
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnila
stěžovatelka v podané kasační stížnosti, a přitom sám shledal vadu uvedenou v odstavci 3,
k níž musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Předmětná reportáž byla odvysílána dne 24. 8. 2006 v rámci hlavního zpravodajského
pořadu stěžovatelky Události na programu ČT 1 a týkala se politických vyjednávání
parlamentních stran ohledně sestavení nové vlády po volbách v roce 2006. Moderátorka pořadu
uvedla reportáž slovy, že „Sociální demokracie definitivně ukončila jednání o podpoře menšinové
vlády ODS. Navíc oznámila, že ji sestaví sama s lidovci a osloví i zelené. Lidovecký předseda
Miroslav Kalousek nabídku k jednání přijal i s tím, že kabinet bude zřejmě hledat toleranci
i v řadách komunistů. Zelení ale svůj postoj nezměnili. Podpora komunistů je pro ně nepřijatelná.
Kromě toho říkají, že Paroubek jedná protiústavně“ . Reportáž dále pokračovala informacemi
o aktuálním dění při vyjednávání o sestavení vlády. Poté následovala vyjádření zástupců
parlamentních stran (Jiřího Paroubka, Vlastimila Tlustého, Zdeňka Škromacha, Jiřího Dolejše
a Miroslava Kalouska). Předseda lidovců ve svém vystoupení uvedl, že jedná v zájmu záchrany
malých politických stran. Reportérka k tomu dodala, že Paroubek v minulých dnech naznačil,
že chce usilovat o změnu volebního systému, která by mohla poškodit malé strany a nyní v rámci
jednání slíbil Kalouskovi, že to neudělá. Následuje vyjádření předsedy Bursíka, který řekl,
že „Toto bylo součástí strategie sociální demokracie, aby vyděsila menší politické strany.
Nás to tedy v žádném případě nevyděsilo“. Reportérka na toto vyjádření navázala tím, že „Zelení
na svém postoji trvají. I kdyby jim Paroubek nabídl účast na vládě ČS SD a lidovců, nepůjdou
do ní, pokud by se měla opírat o komunisty. Paroubkův postup označili za protiústavní. Prezident
ho totiž ještě nepověřil sestavováním vlády“.
V oficiální zprávě ČTK, na kterou se Rada ve svém ro zhodnutí odvolává, se uvádí,
že „Jednání mezi sociálními a křesťanskými demokraty jdou podle Bursíka mimo ústavní rámec,
protože šéf ČSSD Jiří Paroubek zatím nemá k sestavování vlády pověření od prezidenta“.
Podle ust. §31 odst. 2 zákona o rozhlasovém a televizním vysílání poskytuje provozovatel
vysílání objektivní a vyvážené informace nezbytné pro svobodné vytváření názorů. Názory
nebo hodnotící komentáře musí být odděleny od informací zpravodajského charakteru.
Podle ust. §2 odst. 2 písm. a) a b) zákona o České televizi patří mezi hlavní úkoly veřejné
služby v oblasti televizního vysílání poskytování objektivních, ověřených, ve svém celku
vyvážených a všestranných informací pro svobodné vytváření názorů, a také přispívání
k právnímu vědomí obyvatel České republiky.
Z výše uvedeného je zřejmé, že tématem předmětné reportáže bylo poskytnutí informací
o aktuálních událostech týkajících se povolebního vyjednávání parlamentních stran. Reportáž
k tomuto tématu přináší celou řadu informací, komentářů a vyjádření přímých aktérů politických
vyjednávání. Jedním z politiků, kteří se v reportáži vyjadřují, je i předseda Strany zelených Bursík,
přičemž jeho vyjádření je jen jedním z mnoha sdělení v reportáži obsažených. Rada
ve svém rozhodnutí toto vyjádření a komentář k němu porovnává s citovanou zprávou ČTK
a vyvozuje závěr, že stěžovatelka skutečné vyjádření předsedy Bursíka svým nepřesným
komentářem dezinterpretovala, a to tak, že slovní spojení „mimo ústavní rámec“ obsažené
v citované zprávě ČTK, bylo nahrazeno termínem „protiústavní“. Toto posoudila jako porušení
povinnosti poskytovat objektivní a vyvážené informace.
Podle Nejvyššího správního soudu je třeba naplnění zákonného požadavku objektivity
a vyváženosti poskytovaných informací zkoumat ve vztahu k té části vysílání,
která tvoří samostatný, a od ostatních částí vysílání oddělitelný, celek zabývající se určitým
tématem. Z výše uvedeného vyplývá nejen povinnost provozovatele televizního vysílání odvysílat
relevantní informace v rámci takto vymezené části vysílání, ale i povinnost Rady za bývat
se při hodnocení objektivity a vyváženosti odvysílaných informací předmětnou částí vysílání
komplexně. Proto nelze vytrhávat jednotlivé odvysílané informace , komentáře či vyjádření
z celkového kontextu a samostatně je z hlediska objektivity a vyváženosti hodnotit, aniž by byl
takový postup Radou odůvodněn a aniž by se Rada vypořádala s dalšími, pro posouzení
objektivity a vyváženosti vysílání relevantními okolnostmi, jako např. s tím, co bylo hlavním
tématem předmětné části vysílání, nakolik byla daná informace (vyjádření) v dané části vysílání
zvýrazněna či naopak potlačena, jaký časový prostor je dané informaci ve vztahu k celkové délce
předmětné části vysílání věnován atd. Rada sice ve svém rozhodnutí uvedla, že „Vzhledem
k tomu, že z celkového rozsahu předmětné reportáže bylo pochybení spatřeno pouze v záměně
slovního spojení, Rada rozhodla o uložení pokuty při dolní hranici sazby stanovené zákonem.“,
avšak podle Nejvyššího správního soudu měla Rada tuto skutečnost zohlednit již při posuzování
toho, zda vůbec došlo k porušení zákona, a ne až při stanovení konkrétní výše pokuty.
V této souvislosti považuje Nejvyšší správní soud za potřebné poukázat na to, že předmětná
reportáž byla odvysílána v rámci hlavního zpravodajského pořadu stěžovatelky, ve kterém je dán
každému tématu poměrně malý časový prostor a kde cíle m jednotlivých příspěvků je poskytnout
základní informace k danému tématu a nikoliv jeho podrobný a důkladný rozbor. Určitá míra
zjednodušení (zkratkovitosti) je tedy v pořadu tohoto typu nutná a tolerovatelná.
V daném případě tedy podle Nejvyššího správního soudu Rada pochybila, neboť v podstatě
k samostatnému přezkoumání vyčlenila stěžovatelkou dvakrát užitý termín „protiústavní“,
aniž by jakkoli zohlednila celkový kontext reportáže, její hlavní sdělení a téma, a poté dospěla
k závěru, že pouhým užitím tohoto termínu stěžovatelka porušila zákon.
Z výše uvedených důvodů je rozhodnutí Rady nepřezkoumatelné, a městský soud
proto pochybil, když toto správní rozhodnutí věcně přezkoumal. Tento nesprávný postup
městského soudu způsobuje nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, ke které Nejvyšší
správní soud musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 s . ř. s.).
Nejvyšší správní soud považuje dále za nutné zdůraznit, že veškerá činnost veřejné
správy, včetně správního trestání jako součásti jejího výkonu, je vázána zásadou zákonnosti. Čl. 2
odst. 3 Ústavy stanoví, že státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech,
v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Obdobně čl. 2 odst. 2 Listiny stanoví, že státní moc
lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon
stanoví. Princip zákonnosti, zakotvený v citovaných ustanoveních, znamená, že všechny orgány
státu, tj. orgány moci zákonodárné, soudní, výkonné, jakož i jiné státní orgány, resp. ústavní
činitelé a úřední osoby, které jménem státu státní moc za příslušný orgán státu vykonávají,
se při jejím výkonu musí řídit zákonem. Mohou tedy jednat toliko tak, jak jim to zákon umožňuje,
nesmí činit nic, co jim zákon nedovoluje (viz. Sládeček, V., Mikule, V., Syllová, J. Ústava České
republiky. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2007, str. 21). V rozporu se zásadou
zákonnosti by pak byl stav, kdy by spravovaný subjekt odpovídal za jakékoli i sebenepat rnější
porušení právních povinností. Postih zcela bagatelních případů navíc odporuje principu právní
jistoty, tj. požadavku, že spravovaný subjekt si má být předem vědom, jaká protiprávní jednání
jsou trestná (viz. Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 5., rozšířené vydání. Praha: C.
H. Beck, 2003, str. 199).
Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud podle ust. §110 odst. 1 s. ř. s.
napadený rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení, v němž je městský soud
podle odst. 3 citovaného ustanovení vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku.
O věci bylo rozhodnuto bez jednání postupem podle §109 odst. 1 s. ř. s., podle něhož o kasační
stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. června 2008
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu