ECLI:CZ:NSS:2016:7.AS.34.2016:38
sp. zn. 7 As 34/2016 - 38
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra
a soudců JUDr. Tomáše Foltase a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobkyně:
MULTIAGRO v. o. s. Slatina, se sídlem Slatina 116, Vysoké Mýto, zastoupena JUDr. Denisem
Mitrovićem, advokátem se sídlem Mírové náměstí 274, Týniště nad Orlicí, proti žalovanému:
Hasičský záchranný sbor Pardubického kraje, se sídlem Teplého 1526, Pardubice, v řízení
o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Hradci Králové – pobočka
v Pardubicích ze dne 27. 1. 2016, č. j. 52 A 8/2016 – 12,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
[1] Včas podanou kasační stížností se žalobkyně MULTIAGRO v. o. s. Slatina domáhá
u Nejvyššího správního soudu vydání rozsudku, kterým by bylo zrušeno usnesení Krajského
soudu v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích ze dne 27. 1. 2016, č. j. 52 A 8/2016 – 12,
a věc byla vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení.
[2] Krajský soud v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích (dále také „krajský soud“)
napadeným usnesením odmítl žalobu, kterou se žalobkyně domáhala zrušení nesouhlasného
závazného stanoviska žalovaného ze dne 7. 11. 2016, č. j. HSPA-306-47/2015-Šk, ke změně
v užívání stavby „Sklad zbraní a střeliva v areálu Slatina“ na pozemku č. st. 115 ve Slatině.
[3] Krajský soud při svém rozhodování vyšel z rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009 - 113, a uzavřel, že závazné stanovisko
vydané podle ust. §149 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „správní řád“), na základě ust. §31 odst. 4 zákona č. 133/1985 Sb., o požární ochraně,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o požární ochraně“), je pouze podkladem
pro konečné rozhodnutí. Není rozhodnutím podle ust. §65 odst. 1 s. ř. s., a je tudíž ze soudního
přezkumu vyloučeno.
[4] Proti tomuto usnesení krajského soudu podala žalobkyně jako stěžovatelka (dále
jen „stěžovatelka“) v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů podřaditelných pod ust. §103
odst. 1 písm. e) s. ř. s.
[5] Stěžovatelka předně odkázala na čl. 36 Listiny základních práv a svobod a na ust. §65
odst. 1 s. ř. s. a ust. §82 s. ř. s. a shrnula, které právní předpisy žalovaný při vydání závazného
stanoviska porušil. Stěžovatelka je závazným stanoviskem krácena na svých právech a nemá
k dispozici jinou než soudní ochranu (nápravy se nelze domoci podle správního řádu). Krajský
soud utvrdil stěžovatelku, že žaloba bude posouzena, když ji vyzval k uhrazení soudního poplatku
a ke sdělení, zda souhlasí, aby bylo rozhodnuto bez jednání, a poučil ji o možnosti vznášet
námitku podjatosti. Krajský soud ale jednotlivé žaloby nesloučil a vydal pět samostatných
usnesení. Nestandardním postupem soudu je tak stěžovatelka nucena podat pět kasačních
stížnosti a uhradit pětkrát soudní poplatek. V žalobě stěžovatelka odůvodnila, že se na vydávání
závazného stanoviska vztahují základní zásady činnosti správních orgánů a ustanovení o formě
a náležitostech rozhodnutí a že je soudem přezkoumatelné. Nelze souhlasit s tím, že by tomu tak
bylo pouze do roku 2004, neboť stěžovatelka vycházela z nového správního řádu a komentáře
k němu. Stěžovatelka se nemůže domoci nápravy podle správního řádu u dotčeného orgánu,
tedy namítá i nesrozumitelnost důvodů rozhodnutí soudu. Žalovaný při vydávání nesouhlasných
stanovisek užívá záměrně slovo „zejména“, aby mohl neustále měnit podmínky závazného
stanoviska a prodlužovat tak vydání souhlasného stanoviska. O změnu užívání stěžovatelka
oprávněně žádá od února 2015, což je v souladu se zákonem č. 183/2006 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební
zákon“) i s rozhodovací činností Nejvyššího správního soudu (srov. rozsudek ze dne 27. 5. 2010,
č. j. 2 As 11/2010 - 54). O nezákonném šikanózním postupu žalovaného svědčí i skutečnost,
že předložené dokumentace požárně bezpečnostního řešení jsou zcela v souladu s platnými
předpisy. Jiné než soudní ochrany stěžovatelka nemá, neboť za nezákonný postup považuje
i skutečnost, že žalovaný bez opory ve správním řádu nařídil oprávněným úředním osobám
Hasičského záchranného sboru Pardubického kraje, územního odboru Ústí nad Orlicí,
aby žádosti stěžovatelky postupovaly jemu. O námitce podjatosti oprávněných úředních osob
žalovaného nebylo dosud rozhodnuto, přestože uplynuly lhůty stanovené správním řádem.
Žalovaný však nepřipustil zpracovateli dokumentace konzultaci. Rovněž nebylo přes uplynutí
zákonných lhůt rozhodnuto o podnětu k přezkumnému řízení. Pro odmítnutí žaloby nebyl dán
žádný důvod, neboť stěžovatelka vyčerpala možnosti, které jí dává správní řád. Pro úplnost
stěžovatelka poukázala na související soudní řízení a skutečnost, že ve věci není ohrožen veřejný
zájem. Stěžovatelka proto navrhla, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadené usnesení krajského
soudu a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
[6] Žalovaný ve svém písemném vyjádření uvedl, že pojem „zejména“ je ve stanovisku použit
proto, že opačný postup by vedl k nárůstu rozsahu odůvodnění a jeho znepřehlednění. Tento
pojem je také použit ve vzoru v metodické pomůcce. Žalovaný nedeklaroval, že není žádoucí
vydat souhlasné stanovisko. Stanovisko obsahuje veškeré náležitosti. Problematika požární
ochrany v objektech, kde se nacházejí ve větším množství zbraně a střelivo, je natolik specifická,
že by bylo nehospodárné, aby se jí zabýval každý územní odbor. Žalovaný poskytl stěžovatelce
již sedm konzultací, na které přitom nemá právní nárok. Stěžovatelka dále nepřesně vymezila
i subjekt žalovaného, kterým je správně Česká republika – Hasičský záchranný sbor Pardubického
kraje. Závěrem žalovaný navrhl, aby byla kasační stížnost zamítnuta.
[7] Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadené usnesení krajského soudu
v souladu s ust. §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnila stěžovatelka
v podané kasační stížnosti, a dospěl k závěru, že kasační stížnost není opodstatněná.
[8] Nejvyšší správní soud předně k výtce žalovaného poznamenává, že žalovaný byl
stěžovatelkou i krajským soudem správně označen jako Hasičský záchranný sbor Pardubického
kraje, Krajské ředitelství. Soudní řád správní ve svém ust. §33 odst. 2 totiž procesní způsobilost
přiznává nikoliv pouze entitám majícím obecně způsobilost mít práva a povinnosti, nýbrž také
správním orgánům. V řízení o žalobě proti rozhodnutí dle ust. §65 a násl. s. ř. s. se přitom
za žalovaného označuje právě správní orgán, který rozhodl v posledním stupni. Na rozdíl
od soukromoprávních vztahů, kde je subjektem práva zásadně Česká republika, jejímž jménem
správní orgán vystupuje jen jako organizační složka, zde je žalovaným se samostatnou procesní
způsobilostí Hasičský záchranný sbor Pardubického kraje, Krajské ředitelství, který vydal žalobou
napadený akt, jež stěžovatelka považuje za rozhodnutí ve smyslu ust. §65 odst. 1 s. ř. s.
[9] Stěžejní otázkou v nyní projednávané věci je to, zda žalobou napadené závazné
stanovisko je samostatně přezkoumatelné či nikoliv. Konkrétně bylo žalobou napadeno závazné
stanovisko vydané na základě ust. §31 odst. 4 zákona o požární ochraně pro účely řízení
o žádosti o povolení změny v užívání stavby dle stavebního zákona.
[10] Podle ust. §31 odst. 4 zákona o požární ochraně výsledkem posuzování podkladů,
dokumentace a ověřování splnění stanovených požadavků podle odstavce 1 písm. b) a c)
je závazné stanovisko nebo stanovisko vyžadované zvláštním právním předpisem.
[11] Podle ust. §4 odst. 2 písm. a) stavebního zákona, orgány územního plánování a stavební
úřady postupují ve vzájemné součinnosti s dotčenými orgány chránícími veřejné zájmy podle
zvláštních právních předpisů. Dotčené orgány vydávají závazná stanoviska pro rozhodnutí
a pro jiné úkony stavebního úřadu nebo úkony autorizovaného inspektora podle tohoto zákona,
nestanoví-li zvláštní právní předpis jinak.
[12] Podle ust. §149 odst. 1 správního řádu závazné stanovisko je úkon učiněný správním
orgánem na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení a jehož
obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu. Správní orgány příslušné
k vydání závazného stanoviska jsou dotčenými orgány.
[13] Samostatnou přezkoumatelností závazných stanovisek se v obecné rovině zabýval
rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve svém rozsudku ze dne 23. 8. 2011,
č. j. 2 As 75/2009 - 113 (č. 2434/2011 Sb.NSS; všechna zde citovaná rozhodnutí jsou dostupná
také na www.nssoud.cz). Nejvyšší správní soud se v nyní projednávané věci plně ztotožňuje
s velmi podrobnými úvahami rozšířeného senátu (na které v podrobnostech odkazuje)
a nepovažuje za potřebné je na tomto místě rozsáhle opakovat. Podstatný je závěr rozšířeného
senátu, že „[z]ávazná stanoviska vydaná dle §149 správního řádu z roku 2004 nejsou rozhodnutími
ve smyslu §67 správního řádu ani §65 s. ř. s., jelikož sama o sobě nezakládají, nemění, neruší nebo závazně
neurčují práva nebo povinnosti. Zákonodárce ve shodě se sjednocujícím rozhodnutím zavedením §149 správního
řádu upřednostnil zásadu ekonomie řízení. Soudní přezkum je v souladu s čl. 36 odst. 2 Listiny umožněn
až v rámci konečného rozhodnutí dle §75 odst. 2 s. ř. s.“ Rozšířený senát se v citovaném rozsudku
zabýval také historickým vývojem přezkumu závazných stanovisek a jeho úvahy plně dávají
za pravdu krajskému soudu v tom, že právě přijetím správního řádu (z roku 2004) došlo k zásadní
změně, která se promítla do nemožnosti samostatně přezkoumat závazné stanovisko
dle ust. §149 správního řádu ve správním soudnictví. Skutečnost, že i „nový“ správní řád
stěžovatelka (potažmo komentářová literatura) vykládá ve shodě s dřívějším přístupem
(reprezentovaným usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86, č. 1764/2009 Sb.NSS), nemůže nic změnit na tom, že tento
dřívější přístup byl již judikatorně překonán (právě zmiňovaným rozsudkem rozšířeného senátu
ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009 - 113). Nejvyšší správní soud se v nyní projednávané věci
proto nehodlá od aktuální a již zcela konstantní judikatury odchýlit.
[14] Závazné stanovisko vydané na základě ust. §31 odst. 4 zákona o požární ochraně
pro účely řízení o žádosti o povolení změny v užívání stavby je závazným stanoviskem ve smyslu
ust. §4 odst. 2 písm. a) stavebního zákona. Z citovaných ustanovení je přitom patrné,
že pro vydání tohoto závazného stanoviska není předepsána forma rozhodnutí, a není
ani vydáváno ve správním řízení. Zároveň se nejedná o závazné stanovisko s objektivně
vymezeným samostatným předmětem řízení, nýbrž toliko o podkladový akt pro řízení o žádosti
o povolení změny v užívání stavby. Je tedy patrné, že se jedná o závazné stanovisko ve smyslu
ust. §149 správního řádu. To ostatně potvrzuje skutečnost, že stavební zákon v ust. §4 odst. 2
písm. a) stavebního zákona u slov „závazná stanoviska“ v poznámce pod čarou výslovně
odkazuje na ust. §149 správního řádu. Na závazné stanovisko, které stěžovatelka napadla
žalobou v nyní projednávané věci, tak plně dopadají výše uvedené závěry rozšířeného senátu.
Jedná se o podkladový akt, který nelze v řízení podle ust. §65 a násl. s. ř. s. samostatně
přezkoumat. Soudní přezkum je možný až v případě konečného rozhodnutí, tj. rozhodnutí
o žádosti stěžovatelky o povolení změny v užívání stavby.
[15] Z uvedeného je také patrné, že odmítnutí žaloby zde nepředstavuje úplné odmítnutí
přístupu k soudu (denegatio iustitiae), neboť stěžovatelka má nadále otevřenou cestu k soudnímu
přezkumu. Tento přezkum pouze nemůže proběhnout ihned v řízení o žalobě proti samotnému
závaznému stanovisku, nýbrž až v rámci řízení o žalobě proti rozhodnutí o žádosti o povolení
změny v užívání stavby. Není podstatné, zda stěžovatelka vyčerpala všechny prostředky nápravy
proti samotnému závaznému stanovisku dle správního řádu, jak tvrdí. Důležité je, že má
dostupné prostředky nápravy proti negativním důsledkům závazného stanoviska cestou
přezkumu rozhodnutí o její žádosti, včetně přezkumu soudního. Stěžovatelka může proti
případnému zamítavému rozhodnutí o její žádosti o povolení změny v užívání stavby podat
opravné prostředky dle správního řádu a následně také žalobu proti rozhodnutí správního orgánu
dle ust. §65 a násl. s. ř. s. O odmítnutí přístupu k soudu se tudíž nemůže jednat.
[16] Jelikož napadené závazné stanovisko není rozhodnutím dle ust. §65 odst. 1 s. ř. s.,
je ze soudního přezkumu na základě ust. §70 písm. a) s. ř. s. vyloučeno, a žaloba proti němu
je tudíž podle ust. §68 písm. e) s. ř. s. nepřípustná. Za této situace krajský soud správně žalobu
odmítl podle ust. §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[17] Na postupu krajského soudu nemohlo nic změnit ani to, že tento soud nejprve
stěžovatelku vyzval k zaplacení soudního poplatku, ke sdělení, zda souhlasí, aby bylo rozhodnuto
bez jednání, a poučil ji o možnosti vznášet námitku podjatosti. Výluka ze soudního přezkumu
způsobuje objektivní nemožnost meritorního projednání žaloby. Tuto zákonnou výluku nemůže
zvrátit ani jednání krajského soudu původně směřující k meritornímu posouzení. Podala-li
stěžovatelka žalobu proti aktu, jež je ze soudního přezkumu objektivně vyloučen, nemohlo
jí vzniknout na základě jednání krajského soudu, který si nemusel být této výluky od počátku
zcela vědom, legitimní očekávání, že žaloba bude přes tento zásadní objektivní nedostatek
(kterého si také stěžovatelka měla být vědoma) věcně posouzena.
[18] Jestliže krajský soud nespojil více žalob stěžovatelky ke společnému projednání,
nepovažuje Nejvyšší správní soud tento postup za nijak nestandardní. Řízení o samostatně
podaných žalobách nebylo spojeno ze zákona a ust. §39 odst. 1 s. ř. s. krajskému soudu neukládá
povinnost vždy spojit žaloby téhož žalobce. Spojování řízení ve chvíli, kdy je zřejmé,
že k meritornímu přezkumu vůbec nemůže dojít, by navíc nebylo hospodárné. V postupu
krajského soudu proto Nejvyšší správní soud nespatřuje žádné pochybení, natož pochybení,
které by mohlo mít vliv na zákonnost napadeného usnesení. Nutno proto podotknout, že vydání
samostatných rozhodnutí v samostatných řízeních bylo především důsledkem podání
samostatných žalob. Pro stěžovatelku se tak nemohlo jednat o nepředvídatelný procesní vývoj.
[19] Taktéž námitku nesrozumitelnosti důvodů rozhodnutí krajského soudu shledal Nejvyšší
správní soud jako neopodstatněnou. Naopak stěžovatelka ve větě, v níž uplatňuje námitku
nesrozumitelnosti, poukazuje na skutečnosti, které s možnou nesrozumitelností napadeného
usnesení vůbec nesouvisejí. Není vůbec patrné, proč a v kterých konkrétních úvahách považuje
napadené usnesení za nesrozumitelné. Nejvyššímu správnímu soudu proto nezbývá než pouze
v obecné rovině konstatovat, že napadené usnesení poskytuje zcela jasný výklad právních
předpisů a jednoznačné úvahy krajského soudu týkající se jejich aplikace.
[20] Ve zbytku již stěžovatelka brojí věcně proti samotnému žalobou napadenému závaznému
stanovisku. Tyto námitky se však zcela míjí s důvody, pro které bylo vydáno napadené usnesení,
a z povahy věci proto nemohou vést k jeho zrušení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 16. 4. 2007, č. j. 8 Afs 161/2005 - 87). Jedná se o veškeré námitky uplatněné pod bodem
VI. kasační stížnosti (užívání slova „zejména“ žalovaným, oprávněnost žádosti o povolení změny
v užívání stavby, soulad dokumentace s předpisy, atrakce pravomoci žalovaným, nepřipuštění
konzultací, porušování správního řádu žalovaným, nerozhodnutí o námitce podjatosti
ani o podnětu k přezkumnému řízení). Posouzení těchto námitek by bylo možné pouze
v případě, že by došlo k věcnému přezkumu žalobou napadeného aktu. Jelikož však bylo nutno
žalobu jako nepřípustnou odmítnout, nemohl se těmito námitkami krajský soud zabývat
a nemůže se jimi zabývat nyní ani Nejvyšší správní soud.
[21] S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
je nedůvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
[22] Ve věci rozhodl v souladu s ust. §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší
správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
[23] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1, věta první s. ř. s. ve spojení
s ust. §120 s. ř. s. Stěžovatelka ve věci úspěch neměla, a nemá proto právo na náhradu nákladů
řízení. Úspěšnému žalovanému pak podle obsahu spisu žádné náklady v řízení o kasační stížnosti
před soudem nevznikly. Nejvyšší správní soud proto rozhodl tak, že žádný z účastníků nemá
právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 6. května 2016
Mgr. David Hipšr
předseda senátu