ECLI:CZ:NSS:2011:7.AS.39.2010:64
sp. zn. 7 As 39/2010 - 64
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Hubáčka
a soudců JUDr. Elišky Cihlářové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: Ing. L. T.,
zastoupen JUDr. Alenou Štumpfovou, advokátkou se sídlem Markétská 1, Praha 6,
proti žalovanému: Národní bezpečnostní úřad, se sídlem Na Popelce 2/16, Praha 5, v řízení o
kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 28. 1. 2010, č. j. 5 Ca
14/2007 – 35,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobce: Ing. L. T. domáhá u Nejvyššího správního
soudu vydání rozsudku, kterým by byl zrušen rozsudek Městského soudu v Praze ze dne
28. 1. 2010, č. j. 5 Ca 14/2007 – 35, a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení.
Městský soud v Praze (dále také „městský soud“) napadeným rozsudkem ze dne
28. 1. 2010, č. j. 5 Ca 14/2007 – 35, zamítl jako nedůvodnou žalobu Ing. L. T. proti rozhodnutí
ředitele Národního bezpečnostního úřadu (dále též jako „žalovaný“ nebo „správní orgán“) ze dne
15. 12. 2006, č. j. 360/2006-NBÚ/07-OP, kterým byl zamítnut rozklad žalobce proti rozhodnutí
Národního bezpečnostního úřadu ze dne 18. 9. 2006, č. j. 28642/2006-NBÚ/PFO-P, a současně
potvrzeno toto rozhodnutí o nevydání osvědčení pro stupeň utajení „Tajné“. Městský soud
nejprve přezkoumal zásadní žalobní námitku žalobce, že se v řízení nemohl seznámit s důvody,
pro něž žalovaný nevyhověl žádosti žalobce o vydání osvědčení pro uvedený stupeň utajení.
Žalovaný nepochybil, pokud v odůvodnění napadeného rozhodnutí pouze odkázal na informace
poskytnuté příslušným orgánem státu a označil je za důvod, pro který u žalobce shledal
bezpečnostní riziko, aniž obsah těchto informací blíže upřesnil. Jsou-li totiž takové informace
informacemi utajovanými, a tak tomu u žalobce bylo v plném rozsahu, postupuje správní orgán
podle ustanovení §122 odst. 3 zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o
bezpečnostní způsobilosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ zákon o ochraně utajovaných
skutečností“), které mu ukládá uvést v odůvodnění pouze odkaz na podklady pro vydání
rozhodnutí a jejich stupeň utajení. Úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a
důvody vydání rozhodnutí se pak uvedou pouze v rozsahu, ve kterém nejsou utajovanými
informacemi. Zájem státu na utajení informací v takovém případě převažuje nad individuálním
zájmem žalobce na seznámení s podkladem pro rozhodnutí. Žalovanému přitom nepřísluší
přezkoumávat či zpochybňovat věrohodnost skutkových zjištění, k nimž zpravodajská služba či
policie dospěje v průběhu šetření ohledně určité osoby v rámci řízení o vydání osvědčení pro styk
s utajovanými informacemi. Jeho úkolem však je provést právní kvalifikaci těchto zjištění, tj.
posoudit, zda lze konkrétní skutková zjištění zpravodajské služby či policie vyhodnotit jako
bezpečnostní riziko podle §14 zákona o ochraně utajovaných skutečností. Opět ale platí, že
úvahy, které k takové kvalifikaci vedly, v rozhodnutí obsaženy být nesmí, jsou-li skutková zjištění
utajovanými informacemi. Městský soud se seznámil s celým obsahem správního spisu, včetně
utajované části, a ve shodě s žalovaným dospěl k závěru, že informace v této části obsažené
nemohou být předmětem dokazování a že se žalobce proto s nimi ani nemůže seznámit, neboť
jejich zveřejnění by mohlo ohrozit činnost zpravodajských služeb a policie. Jinak ale při své
přezkumné činnosti zjistil, že žalovaný postupoval řádným procesním způsobem a že jeho úvaha
o bezpečnostním riziku na straně žalobce má oporu v obsahu spisového materiálu. Stejně jako
správní orgán však nemůže rovněž uvést obsah konkrétních zjištění, jež vedly k závěru
vyjádřenému v napadeném rozhodnutí, protože by tím narušil zájem státu na ochraně
utajovaných skutečností. Tímto postupem není porušeno žalobcovo právo podle čl. 36 odst. 2
Listiny základních práv a svobod. Soudní přezkum se svým rozsahem a povahou neliší od
soudního přezkumu jiných správních rozhodnutí. Jediný rozdíl je v tom, že správní soud – stejně
jako žalovaný – nemůže žalobci sdělit konkrétní okolnosti, které ho vedly k jeho závěrům.
Městský soud nepřisvědčil ani žalobní námitce, že napadenými správními rozhodnutími bylo
porušeno žalobcovo právo na svobodnou volbu povolání, které mu zaručuje čl. 26 Listiny
základních práv a svobod. Je tomu tak proto, že neudělení osvědčení pro styk s utajovanými
informacemi je sice překážkou ve výkonu zaměstnání, je-li součástí pracovní náplně styk
s utajovanými informacemi, nikdo však nemá nárok na to, aby zrovna jemu bylo vydáno
osvědčení stupně „Tajné“. Městský soud posléze dospěl k závěru, že je neopodstatněná i žalobní
námitka poukazující na nesprávný výklad přechodného ustanovení §157 odst. 18 zákona o
ochraně utajovaných skutečností žalovaným. Je tomu tak proto, že z povahy věci má být
bezpečnostní riziko posuzováno s ohledem na aktuální hmotněprávní úpravu. Smyslem tohoto
posouzení je prověřit bezpečnostní způsobilost žadatele do budoucna, a nikoliv ji deklarovat
zpětně. Citované přechodné ustanovení tak míří jen k použití staré procesní úpravy (nikoliv staré
úpravy hmotněprávní).
Proti tomuto rozsudku městského soudu podal žalobce jako stěžovatel (dále také
„stěžovatel“) v zákonné lhůtě kasační stížnost, kterou opřel o ustanovení §103 odst. 1 písm. a)
a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„s. ř. s.“).
Stěžovatel uvedl, že jako pracovník Vojenské ubytovací a stavební správy v Litoměřicích
přicházel do styku s utajovanými skutečnostmi. To bylo také důvodem bezpečnostní prověrky
III. stupně, která byla v jeho případě zahájena Národním bezpečnostním úřadem v listopadu
2005 a ukončena dne 18. 9. 2006, jejímž výsledkem pak bylo vydání rozhodnutí o tom, že se mu
nevydává osvědčení pro stupeň utajení „Tajné“. Zásadním pochybením žalovaného je skutečnost,
že napadené rozhodnutí neobsahuje žádná skutková zjištění a žádné důvody pro nevydání
osvědčení. Sám si přitom není vědom žádných skutečností nasvědčujících tomu, že je u jeho
osoby dáno bezpečnostní riziko ve smyslu ustanovení §14 odst. 3 písm. d) zákona o ochraně
utajovaných skutečností. Při absenci jakéhokoliv skutkového zjištění a s ním korespondujícího
závěru z tohoto zjištění učiněného, nemá žádnou možnost zjistit a posoudit, z jakého důvodu mu
osvědčení nebylo vydáno. Tento stav je nutno hodnotit jako zásadní porušení čl. 26 odst. 1, 2
a čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, jestliže mu jako prověřované osobě nejsou
sděleny ve správním rozhodnutí důvody pro nevydání osvědčení. Nelze tedy ani učinit závěr
o tom, zda jeho chování představuje reálné či jen domnělé bezpečnostní riziko. Nápravy
uvedených nezákonností se však nedobral ani u městského soudu, k němuž se obrátil se svou
žalobou. Správní soud se řídil stejným postupem jako orgány veřejné moci, jejichž přístup svou
žalobou napadl. I když si je vědom toho, že nemá nárok na to, aby mu bylo vydáno osvědčení,
resp. osvědčení určitého stupně, došlo nevydáním osvědčení přesto k zásahu do jeho práv,
která jsou mu zaručena Listinou základních práv a svobod. Rozsudek městského soudu je proto
za této situace zcela nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů, neboť byl vydán bez skutkové
argumentace k jeho žalobním námitkám. Stěžovatel z uvedených důvodů navrhuje Nejvyššímu
správnímu soudu, aby zrušil napadený rozsudek městského soudu, a věc vrátil tomuto soudu
k dalšímu řízení.
Žalovaný Národní bezpečnostní úřad v písemném vyjádření ke kasační stížnosti uvedl,
že stěžovatel ve svém mimořádném opravném prostředku pouze zopakoval důvody, které již
uvedl v žalobě. K těmto námitkám se také vyslovil v písemném vyjádření k žalobě stěžovatele
a na svých stanoviscích proto setrvává. Jelikož stěžovatel v kasační stížnosti pouze polemizuje
se závěry městského soudu, aniž by však uvedl, v čem konkrétně spatřuje nezákonnost jeho
rozhodnutí, považuje za nadbytečné se podrobněji ke kasační stížnosti vyjadřovat. Ostatně
městský soud se s námitkami stěžovatele v žalobě plně vyrovnal ve svém rozhodnutí.
Z uvedených důvodů proto navrhuje, aby Nejvyšší správní soud podanou kasační stížnost zamítl
jako nedůvodnou.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek městského soudu
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil
stěžovatel v podané kasační stížnosti, a dospěl k závěru, že kasační stížnost není opodstatněná.
Nejvyšší správní soud předesílá, že i v řízení o kasační stížnosti se jako kasační soud řídí
dispoziční zásadou. Je provedením této dispoziční zásady, jestliže ustanovení §106 odst. 1 s. ř. s.
ukládá stěžovateli povinnost označit rozsah napadení soudního rozhodnutí a uvést, z jakých
důvodů (skutkových a právních) toto soudní rozhodnutí napadá a považuje výroky tohoto
rozhodnutí za nezákonné, a že kasační soud je pak vázán rozsahem kasační stížnosti (§109 odst.
2 s. ř. s.) a důvody kasační stížnosti (§109 odst. 3 věta před středníkem s. ř. s.). Činnost kasačního
soudu je tak ohraničena rámcem takto vymezeným (rozsah napadení soudního rozhodnutí
a skutkové a právní důvody nezákonnosti tohoto rozhodnutí), a tento soud se musí omezit
na zkoumání napadeného rozhodnutí jen v tomto směru, nejde-li ovšem o vadu, k níž musí
hledět z úřední povinnosti (§109 odst. 3 věta za středníkem s. ř. s.). I při nejmírnějších
požadavcích proto musí být z kasační stížnosti poznatelné, v kterých částech a po jakých
stránkách má kasační soud napadené soudní rozhodnutí zkoumat, přičemž kasační soud není
povinen, ale ani oprávněn sám vyhledávat možné nezákonnosti soudního rozhodnutí.
Stěžovatel v kasační stížnosti vytýká městskému soudu, že jím vydaný rozsudek je zcela
nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů, protože neobsahuje žádnou skutkovou argumentaci
k jeho žalobním námitkám. I když si není vědom žádných skutečností nasvědčujících tomu, že je
u něho dáno bezpečnostní riziko ve smyslu ustanovení §14 odst. 3 písm. d) zákona o ochraně
utajovaných skutečností, nemá při absenci jakéhokoliv skutkového zjištění a s ním
korespondujícího závěru učiněného z tohoto zjištění žádnou možnost zjistit a posoudit, z jakého
důvodu mu osvědčení nebylo vydáno. Tento stav je nutno hodnotit jako zásadní porušení čl. 26
odst. 1, 2 a čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, jestliže mu jako prověřované osobě
nejsou sděleny v rozhodnutí důvody pro nevydání osvědčení. Nelze tedy ani učinit závěr o tom,
zda jeho chování představuje reálné či jen domnělé bezpečnostní riziko.
Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že v bezpečnostním řízení je nutno najít
rovnováhu mezi dvěma legitimními, avšak navzájem protichůdnými zájmy. Na jedné straně mezi
zájmem na zajištění spravedlivého procesu pro toho, jehož bezpečnostní způsobilost je
zkoumána, na druhé straně mezi zájmem na utajení informací potřebných k ochraně veřejného
zájmu. Této rovnováhy však v žádném případě nelze dosáhnout, pokud nebude zajištěna účinná
soudní kontrola, která je nezávislá na exekutivě. V důsledku toho není vyloučeno,
že v nezbytných případech může být odepřen účastníkům řízení či dalším na řízení participujícím
osobám (zástupcům účastníků, zúčastněným osobám aj.) přístup k informacím, na základě nichž
bylo rozhodnuto v bezpečnostním řízení. To se ovšem netýká správního soudu. Právě proto mají
také soudci podle ustanovení §58 odst. 1 písm. e) odst. 2 zákona o ochraně utajovaných
skutečností přístup k utajovaným informacím všech stupňů utajení bez platného osvědčení ode
dne jmenování do funkce po dobu jejího výkonu a v rozsahu nezbytném pro její výkon. Soudní
kontrola, které nemůže být odepřen za žádných okolností přístup k informacím relevantním
pro výsledek bezpečnostního řízení, tak může v dostačující míře zajistit vyloučení libovůle
při zachování utajení té nezbytné části informací relevantních pro bezpečnostní řízení, jejichž
poskytnutí účastníkům by bylo v rozporu s veřejným zájmem na utajení takových informací.
Exekutiva má tedy právo, za určitých okolností, tomu, kdo je podrobován bezpečnostní
prověrce, výjimečně neříci, z jakých konkrétních skutkových důvodů nebyl shledán bezpečnostně
způsobilým. Je však vždy povinna, chce-li, aby její rozhodnutí obstálo při soudní kontrole,
umožnit v plném rozsahu, tedy zejména ve skutkové rovině, přezkum těchto důvodů soudem.
Toho nelze dosáhnout jinak, než že informace, o něž se rozhodnutí v bezpečnostním řízení opírá,
musí být součástí spisu Národního bezpečnostního úřadu a spolu s ním musí být poskytnuty
soudu v rámci přezkumu. Správní soud pak z úřední povinnosti, i nad rámec žalobních námitek,
přezkoumá relevanci těch informací, jež účastníkovi řízení nebyly zpřístupněny. V této specifické
situaci to musí být právě správní soud, který „supluje“ aktivitu účastníka řízení a přezkoumá
relevanci utajovaných informací ze všech hledisek, která se vzhledem k povaze věci jeví
důležitými.
Obsahem spisu jsou výsledky šetření příslušného orgánu státu, které umožnily správnímu
soudu ověřit relevanci uvedených zjištění ve vztahu k rozhodným otázkám pro bezpečnostní
řízení. Nejvyšší správní soud se seznámil s obsahem informací, které tvoří obsah uvedených
šetření a ve shodě s městským soudem dospěl k závěru, že tyto informace nemohou být
předmětem dokazování a jejich zveřejnění by mohlo ohrozit činnost příslušných orgánů států.
Skutečnosti, o nichž se hovoří ve výsledku šetření, jsou svým charakterem natolik závažné,
že obstojí závěr správního orgánu, že „mají vliv na důvěryhodnost účastníka řízení a mohou
ovlivnit jeho schopnost utajovat informace“. Z tohoto pohledu proto obstojí i závěr městského
soudu, který dovodil, že úvaha správního orgánu o bezpečnostním riziku má oporu ve spisovém
materiálu. Správní orgán a městský soud tedy postupovaly řádným procesním způsobem a jejich
úvahy o bezpečnostním riziku na straně stěžovatele mají oporu v obsahu spisového materiálu.
Městský soud správně poznamenal, že přezkum správního rozhodnutí, které je založeno
na utajovaných informacích se svým rozsahem a povahou neliší od soudního přezkumu jiných
správních rozhodnutí. Jediný rozdíl je v tom, že správní soud stejně jako správní orgán, nemohou
sdělit účastníkovi řízení konkrétní okolnosti, které je vedly k jejich závěrům. Pouze
ze skutečnosti, že stěžovateli nemohly být sděleny důvody bezpečnostního rizika, proto nelze
dovozovat neexistenci tohoto rizika
Zákon o ochraně utajovaných skutečností přitom obsahuje opatření pro zajištění
dostatečné ochrany informací ze zprávy o výsledcích požadovaných šetření. Podle ustanovení
§89 odst. 7 tohoto zákona mají účastník řízení a jeho zástupce právo nahlížet do bezpečnostního
svazku a činit si z něj výpisy, s výjimkou té jeho části, která obsahuje utajovanou informaci.
Podle ustanovení §122 odst. 3 zákona o ochraně utajovaných skutečností platí, že jsou-li některé
z důvodů vydání rozhodnutí utajovanými informacemi, uvede se v odůvodnění pouze odkaz
na podklady pro vydání rozhodnutí a jejich stupeň utajení. Úvahy, kterými se Národní
bezpečnostní úřad řídil při jejich hodnocení, a důvody vydání rozhodnutí se uvedou pouze
v rozsahu, ve kterém nejsou utajovanými informacemi. Konečně i ustanovení §133 odst. 3
zákona o ochraně utajovaných skutečností je dostatečným prostředkem k ochraně informací
zpravodajských služeb, neboť právě při rozhodování o vyloučení dokazování předseda senátu
zkoumá, zda zpřístupněním informací může být činnost zpravodajských služeb ohrožena
nebo vážně narušena, tedy i to, zda by jejich zpřístupnění ohrozilo důležitý zájem sledovaný
příslušnou zpravodajskou službou.
Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že rozhodnutí Národního bezpečnostního úřadu nelze
považovat za nepřezkoumatelné jen proto, že v něm nejsou uvedeny utajované důvody, pro které
byl stěžovatel shledán bezpečnostně nezpůsobilým. Tento správní orgán totiž postupoval
v souladu s ustanovením §122 odst. 3 zákona o ochraně utajovaných skutečností, podle kterého
jsou-li některé z důvodů vydání rozhodnutí utajovanými informacemi, uvede se v odůvodnění
pouze odkaz na podklady pro vydání rozhodnutí a jejich stupeň utajení. O to v projednávaném
případě právě šlo (poskytnuté informace byly ve stupni utajení „Vyhrazené“). K tomu lze odkázat
i na nález Ústavního soudu ze dne 6. 9. 2007, sp. zn. II. ÚS 377/04, ve kterém tento soud
vyslovil, že „není jistě možné, aby byl NBÚ pod záminkou absolutního zachování procesních
práv účastníka nucen uvádět ve svých rozhodnutích skutečnosti, které by mohly ohrozit zájem
státu, efektivitu práce zpravodajských služeb či policejních složek, anebo bezpečnost jejich agentů
či třetích osob“. Je totiž třeba vzít v potaz legitimní veřejný zájem na ochraně utajovaných
informací a neuvádět do rozhodnutí takové důvody, jejichž zveřejnění by takový zájem
ohrožovalo. V tomto smyslu tedy rozhodnutí, u něhož nejsou v souladu s ustanovením §122
odst. 3 zákona o ochraně utajovaných skutečností uvedeny důvody proto, že jde o utajované
informace, nelze jen z tohoto důvodu považovat za nepřezkoumatelné, neboť zákon zde
výjimečně umožňuje v rozhodnutí tyto důvody neuvádět. Přezkoumatelnost rozhodnutí je pak
zajištěna, byť nepochybně obtížněji než u „běžných“ správních rozhodnutí tím, že orgán,
jenž má pravomoc správní rozhodnutí přezkoumávat (tj. v první řadě soudy ve správním
soudnictví) musí mít plný přístup k podkladům rozhodnutí obsaženým ve správním spisu.
Nejvyšší správní soud proto neshledal rozsudek městského soudu nepřezkoumatelným
pro nedostatek důvodů ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., a podle ustanovení
§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s. kasační stížnost zamítl.
Ve věci rozhodl v souladu s ustanovením §109 odst. 1 s. ř. s., podle něhož rozhoduje
Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, neboť neshledal důvody pro jeho
nařízení.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1 věta první s. ř. s.
ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník,
který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně
vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel ve věci úspěch neměl a proto
nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovaný sice ve věci úspěch měl, ale v řízení
před kasačním soudem mu nevznikly náklady, které by přesahovaly běžnou činnost tohoto
správního orgánu. Nejvyšší správní soud proto rozhodl tak, že žádný z účastníků řízení nemá
právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 3. března 2011
JUDr. Jaroslav Hubáček
předseda senátu