ECLI:CZ:NSS:2008:7.AS.44.2007:148
sp. zn. 7 As 44/2007 - 148
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobkyně: Ing. M. Z.,
zastoupena JUDr. Václavem Junkem, advokátem se sídlem Tovární 14, České Budějovice,
proti žalovanému: Krajský úřad Jihočeského kraje, se sídlem U Zimního stadionu 1952/2,
České Budějovice, za účasti osob zúčastněných na řízení: 1) J. K., 2) Z. H., 3) J. B., 4) V. B.,
v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze
dne 18. 7. 2007, č. j. 10 Ca 67/2007 – 71,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 18. 7. 2007,
č. j. 10 Ca 67/2007 – 71, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu
řízení.
Odůvodnění:
Krajský soud v Českých Budějovicích rozsudkem ze dne 18. 7. 2007,
č. j. 10 Ca 67/2007 - 71, zamítl žalobu podanou žalobkyní (dále jen „stěžovatelka“) proti
rozhodnutí Krajského úřadu Jihočeského kraje, odboru regionálního rozvoje, územního
plánování, stavebního řádu a investic (dále jen „krajský úřad“) ze dne 24. 1. 2007,
č. j. KUJCK 29755/2006 OREG/16, jímž bylo částečně změněno rozhodnutí Magistrátu města
České Budějovice, stavebního úřadu (dále jen „stavební úřad“) ze dne 1. 8. 2006,
č. j. SU/13092/2005 El, o umístění stavby „Přeložka silnic II/156 a II/157-3 etapa“ (podjezd
pod kolejištěm Českých drah) na pozemcích v k. ú. České Budějovice 5 a České Budějovice 6 a ve
změnou nedotčených částech bylo přezkoumávané rozhodnutí potvrzeno a podaná odvolání byla
zamítnuta. Krajský soud při svém rozhodování vyšel z toho, že soulad navržené stavby s územně
plánovací dokumentací města České Budějovice posuzoval nadřízený orgán územního plánování,
který neshledal žádné závady. Pokud stěžovatelka namítala, že úprava směrné části územního
plánu nebyla provedena způsobem, který předpokládá zákon č. 50/1976 Sb., ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „stavební zákon“), krajský soud uvedl, že město České Budějovice pořídilo
územní plán, jehož závazná část byla schválena obecně závaznou vyhláškou č. 4/2000. Vedle
závazné části územního plánu byla zpracována směrná část tohoto plánu a grafická část
územního plánu byla dána do souladu s vyhláškou, kterou byla schválena závazná část územního
plánu města. Soulad navržené stavby s územně plánovací dokumentací města Českých Budějovic
posuzovalo oddělení územního plánování krajského úřadu, které je nadřízeným odborným
orgánem veřejné správy v oboru územního plánování, a tento orgán se vyjádřil tak, že navržená
stavba je v souladu s územním plánem. Je-li tedy povolaným odborným orgánem vyjádřeno,
že navržená stavba není v rozporu s územně plánovací dokumentací a toto stanovisko
je podloženo odkazem na konkrétní podklady, pak není důvod, aby odvolací správní orgán,
ale ani soud, nevycházel z takového stanoviska. Pokud je argumentováno tím, že úprava směrné
části územního plánu nebyla provedena způsobem, který předpokládá stavební zákon, je třeba
poukázat na to, že územně plánovací dokumentace je pořizována obcí jako orgánem územního
plánování. Obec pořizuje územně plánovací dokumentaci v samostatné působnosti a projednává
ji svými kolektivními orgány předepsaným způsobem. Závazná část územního plánu pak byla
vyhlašována obecně závaznou vyhláškou, tedy jiným právním předpisem, který nepodléhá
pravomoci soudů podle §2 a §4 odst. 1 s. ř. s. (viz usnesení Ústavního soudu ze dne 6. 10. 1999,
sp. zn. I. ÚS 454/99). Úprava grafické části územního plánu byla rovněž schválena usnesením
zastupitelstva, a ani takové usnesení nelze podřadit pravomoci soudů ve správním soudnictví.
Krajský soud proto nemohl hodnotit zákonnost postupu pořizovatele územně plánovací
dokumentace, ani usuzovat, je-li výsledek činnosti pořizovatele územního plánu nicotný. Pokud
pak krajský úřad přezkoumával rozhodnutí stavebního úřadu podle zákona č. 71/1967 Sb.,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), tak v rámci tohoto řízení nemohl činit
žádné dozorové opatření a bylo na něm řídit se schválenou územně plánovací dokumentací
bez ohledu na to, co v předchozí době usoudil o postupu při projednání změny územně
plánovací dokumentace krajský úřad jako nařízený orgánu územního plánování města České
Budějovice jako pořizovatele územně plánovací dokumentace. Nebylo-li přijato žádné dozorové
opatření, pak je územně plánovací dokumentace platná a je třeba z ní vycházet. Pro věc je tedy
podstatné, že v době rozhodování o odvolání tu existovala územně plánovací dokumentace,
se kterou je navržená umisťovaná stavba v souladu (takové stanovisko vyjádřil nadřízený orgán
pořizovatele územně plánovací dokumentace). Proto není důvodně namítáno, že napadené
územní rozhodnutí je v rozporu s územním plánem města České Budějovice. Stěžovatelka
se může ve správním soudnictví domáhat jen ochrany svých vlastních subjektivních práv
a již z tohoto důvodu nemůže obstát žalobní bod, v němž poukazuje na to, že v projektu
ani v předpokládaném provedení stavby nejsou v dostatečné míře respektovány zájmy vlastníků
sousedních nemovitostí. Návrh na vydání územního rozhodnutí byl ve smyslu ustanovení
§37 stavebního zákona posouzen i dotčenými orgány státní správy, které nevznesly nesouhlasné
připomínky. Především žádné námitky nebyly vzneseny ze strany Magistrátu města Českých
Budějovic, odbor životního prostředí, který vyslovil souhlas s navrženou stavbou. Krajská
hygienická stanice Jihočeského kraje rovněž vyslovila souhlas z hlediska kvality bydlení,
byť stanovila podmínku výměny oken obytných místností na fasádách domů přilehlých k uliční
čáře a zřízení protihlukové a antivibrační ochrany, která byla zařazena pod bod 5 podmínek
územního rozhodnutí. Konkrétní technické řešení pak bude součástí projektové dokumentace
pro stavební povolení. Souhlas s navrženou stavbou vyjádřil i Magistrát města České Budějovice,
dopravní úřad s podmínkou, aby veškeré komunikace odpovídaly zcela konkrétním technickým
normám a byly zřízeny širší komunikace podél stávající zástavby. Pokud se šíří komunikace a její
využitelností pro obslužnost staveb zabýval k tomu povolaný odborník, měl stavení úřad dostatek
podkladů pro úsudek o připojení stavby z hlediska obecných technických požadavků na výstavbu.
Vodoprávní úřad udělil souhlas k navržené stavbě formou rozhodnutí. Z předložených podkladů
neplyne, že by výstavbou navržené stavby byla negativně ovlivňována statika domu stěžovatelky.
Námitky nebyly vzneseny ani ze strany Povodí Horní Vltavy. Pouze bylo doporučeno prověřit
možnost zatápění podjezdu vodou zpětně vzdutou do kanalizačních sítí a uložena povinnost
předložit k vyjádření projektovou dokumentaci pro odvedení dešťových vod.
Proti tomuto rozsudku krajského soudu podala stěžovatelka kasační stížnost z důvodu
uvedeného v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. V kasační stížnosti namítala, že v žalobě
především uplatňovala nesoulad napadeného správního rozhodnutí s územně plánovací
dokumentací z důvodu nezákonného postupu při schvalování změny územního plánu Města
České Budějovice. Krajský soud nesprávně, s odkazem na usnesení Ústavního soudu
ze dne 6. 10. 1999, sp. zn. I. ÚS 454/99, vyslovil závěr, že s ohledem na nedostatek pravomoci
soudů není oprávněn posuzovat zákonnost namítaného schvalovacího procesu územního plánu.
Toto usnesení Ústavního soudu ale nesouvisí s pravomocí soudů při přezkoumávání uvedeného
schvalovacího procesu, neboť se jednalo o usnesení, jímž byla odmítnuta ústavní stížnost, kterou
podaly osoby neoprávněné. Nešlo tedy o to, že by soud nebyl kompetentní k přezkoumání
tzv. jiného právního předpisu, za který považuje Ústavní soud obecně závaznou vyhlášku,
jež vyhlašuje závaznou část územního plánu. Stěžovatelka napadla žalobou rozhodnutí o umístění
stavby zejména z toho důvodu, že změna územního plánu byla provedena způsobem, který nebyl
slučitelný s tehdejší úpravou schvalování změny závazné části územního plánu. Je tomu tak proto,
že při změně nebylo vůbec dbáno na práva vlastníků okolních nemovitostí, jež mohla
být územním plánem dotčena. Dokumentem, jež se nazývá „Protokol o provedení úpravy směrné
části územního plánu“ byla změněna závazná část územního plánu. Pokud by však odstraňování
vad územního plánu bylo prováděno tímto způsobem, byla by zbytečná veškerá zákonná
ustanovení o změnách územně plánovací dokumentace a o zveřejňování konceptu. Občané
a vlastníci by se pak ani nemohli vyjádřit a podávat námitky k vyvlastnění jejich nemovitosti
pro potřeby veřejně prospěšné stavby. Správní orgán je proto vázán řádně schválenou územně
plánovací dokumentací a musí z ní vycházet při hodnocení návrhu na vydání územního
rozhodnutí. V opačném případě, pokud by byl přijat výklad krajského soudu, by měl dotčený
vlastník jedinou možnost, a to, domáhat se zrušení obecně závazné vyhlášky obce, jež byla
podkladem pro napadené rozhodnutí, přímo u Ústavního soudu, i když existují veškeré stupně
správního i soudního řízení. Není správný ani závěr krajského soudu, že v rámci územního řízení
není třeba řešit případný souhlas či nesouhlas vlastníků okolních nemovitostí, jichž se dotkne
navrhovaná stavba hlukovými účinky. Navrhovaná protihluková opatření jsou bezesporu
zásahem do práv vlastníků okolních nemovitostí, u kterých je předpokládáno strpění výměny
oken, aniž by k tomu byl právní podklad. Jde o zásadní problém, jehož řešení proto není možno
odkládat až na řízení o vydání stavebního povolení. Krajský soud se nezabýval ani věcnou
správností stanovisek dotčených orgánů státní správy a bez dalšího je přijal, aniž by je hodnotil
ve smyslu vznesených námitek. Tímto způsobem ovšem není dodržena zásada věcného
přezkoumání správního rozhodnutí soudem. Protože krajský soud vzal tato stanoviska
odborných orgánů bez dalšího za správná, nereagoval ani na namítané nesoulady a nesrovnalosti
ve vztahu k požadavkům na výstavbu a k technickým normám. Toto pochybení se konkrétně
projevilo v tom, že stavba tohoto druhu není vůbec vhodná na dané území, kam se při
dodržování technických norem nemůže ani vejít. Z důvodu průkaznosti stěžovatelka odkázala
i na příslušnou technickou normu, ale touto námitkou se krajský soud vůbec nezabýval.
V žádném případě také nerozšiřovala skutková tvrzení obsažená v žalobě, ale pouze
konkretizovala již vznesené žalobní námitky. Z těchto důvodů stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší
správní soud zrušil rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Krajský úřad ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že územní plán obce, pořízený
postupem podle stavebního zákona, který byl schválen zastupitelstvem obce podle zákona
o obcích, ve znění účinném do 31. 12. 2006, nelze považovat ani při extenzivním výkladu
za rozhodnutí či jiný úkon správního orgánu, kterým by se mohl zabývat správní soud
(jde o normativní akt). Ostatně ani stěžovatelka neuvádí, který právní předpis by zakládal
správnímu soudu tuto pravomoc. Podmínku č. 5 pro umístění a projektovou přípravu stavby,
podle níž mají být součástí dalšího stupně projektové dokumentace protihluková a antivibrační
opatření, nelze chápat jako stanovení povinnosti vlastníkům dotčených nemovitostí. Je totiž věcí
stavebníka, zda bude schopen ve stavebním řízení získat a doložit souhlas vlastníků dotčených
nemovitostí s prováděním stavebních úprav na jejich stavbě. Předpisy stavebního práva však
nevyžadují takový titul pro fázi územního řízení a územního rozhodnutí o umístění stavby.
Stanoviska dotčených orgánů státní správy a podklady doložené stavebníkem nebyly
ve vzájemném rozporu, a stěžovatelka ani nepředložila žádné oponentní posudky či studie, které
by zpochybňovaly závěry dotčených orgánů státní správy. V tomto směru neobsahovala žádný
odkaz ani žaloba, v níž nebyla vznesena námitka ve vztahu ke konkrétní technické normě. Pokud
bylo namítáno nesprávné připojení domů na předpokládanou komunikaci (porušení vyhlášky
č. 137/1998 Sb.), pak s touto námitkou se krajský soud vyrovnal v napadeném rozsudku. Krajský
úřad proto navrhl, aby kasační stížnost byla zamítnuta.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadený rozsudek
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnila
stěžovatelka v podané kasační stížnosti, a přitom i sám shledal vadu uvedenou v odst. 3, k níž
musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Úkolem územního plánování je řešit funkční využití území, stanovit zásady jeho
organizace a věcně a časově koordinovat výstavbu a jiné činnosti ovlivňující rozvoj území
(§1 odst. 1 stavebního zákona). Jeho posláním je tudíž zabývat se organizací území z hlediska
všech jeho funkčních složek v jejich vzájemných vztazích. Tvorba územního plánu tak není
ani právní otázkou, neboť k jeho řešení je třeba znalostí technicko odborného rázu. Proto
případnou neúčelnost či nevhodnost územního plánu nelze ani podřazovat pod odpovědnost
právní, neboť se jedná o odpovědnost politickou. Určí-li územní plán určité pozemky
za zastavitelné, resp. nezastavitelné, nelze toto samo o sobě ještě považovat za zásah
do vlastnických práv jejich vlastníků. Jejich vlastnická práva se totiž schválením územního plánu
ještě nemění. Na druhé straně ani vlastnická práva k nim ještě nedávají žádnému z jejich vlastníků
subjektivní právo k tomu, aby je zastavěl podle svých představ. Takové právo může vlastník
pozemku nabýt teprve aktem příslušného stavebního úřadu. Tyto zájmy se totiž dočkají ochrany
až v době, kdy půjde o reálné provedení územního plánu. Teprve potom vyvstane potřeba získat
vlastnická práva k realizaci územního plánu, a v případě nesouhlasu vlastníků dotčených
nemovitostí s navrženým řešením nezbude, než posoudit jednotlivé případy z hlediska §11
odst. 4 Listiny základních práv a svobod. Správní orgány schvalující územně plánovací
dokumentaci proto rozhodují o tom, co je veřejným zájmem, který je pak vyjádřen v územním
plánu. Veřejný zájem je nejprve usměrňován schvalováním územního plánu a později územním
rozhodováním (srov. i rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 19. 3. 1999,
č. j. 31 Ca 71/98 - 26, který je uveřejněn pod č. 459/1999 Soudní judikatury).
Obecně je možno říci, že o projednávání návrhu územně plánovací dokumentace
musí být vyrozuměny dotčené i ostatní orgány státní správy vždy jednotlivě, zatímco právnickým
a fyzickým osobám se projednání oznamuje veřejnou vyhláškou. Reakcí na takové oznámení
mohou být podle zákona stanoviska, připomínky nebo námitky. Stanovisko zaujímají správní
orgány a budoucí účastníci výstavby (objednatel, zhotovitelé). Připomínky jsou oprávněny podat
všechny fyzické i právnické osoby, jichž se oznámení týkalo a námitky pouze ti z nich, jejichž
vlastnická nebo jiná práva jsou řešením přímo dotčena. Stanovisko, připomínky, námitky
lze podat pouze do 30 dnů ode dne veřejného jednání; k později vyjádřeným projevům
se nepřihlíží. Návrh územního plánu musí posoudit nadřízený orgán územního plánování,
bez jehož stanoviska nelze návrh předložit ke schválení. Na projednávání a schvalování územně
plánovacích podkladů a územně plánovací dokumentace se nevztahují obecné předpisy
o správním řízení (§28 stavebního zákona), odvolání pak zmiňuje jen ustanovení §42 stavebního
zákona. Nelze proto podat odvolání proti postupu orgánů činných v územním plánování,
s výjimkou územního rozhodnutí. Proti němu se může účastník odvolat k nejblíže vyššímu
správnímu orgánu, popřípadě navrhnout pak zahájení soudního řízení podle s. ř. s. Pořizování
územně plánovací dokumentace je počátečním stadiem rozhodování, kdy jsou ještě možnosti
výběru a alternativ otevřeny a kdy účast veřejnosti může být účinná. Proces schvalování změny
územního plánu proto lze napadat právě v tomto stadiu územního plánování, a nikoliv
až v územním řízení. V územním řízení již není možné účinně se vyjádřit k otázce, zda bude
určitá stavba realizována či nikoliv. V této fázi již otázka nezní „zda“, ale „jak“. Účinná právní
ochrana se proto musí soustředit na okamžik, kdy je o dané věci skutečně rozhodováno. Není
proto ani přípustné dodatečné zpochybňování schválené územně plánovací dokumentace, resp.
územního plánu nebo změny, v navazujícím územním řízení, nebo dokonce v rámci soudního
přezkoumání územního rozhodnutí, kterým je rozhodnutí o umístění stavby. Územní
rozhodování pak již představuje realizační nástroj územního plánování.
Územně plánovací dokumentace obsahuje závazné a směrné části řešení. Závazné jsou
základní zásady uspořádání území a limity jeho využití vyjádřené v regulativech; ostatní části
řešení jsou směrné (§29 odst. 1 stavebního zákona). Závaznou část územně plánovací
dokumentace a její změny, které schvaluje kraj nebo obec v samostatné působnosti, vyhlašují
jejich orgány obecně závaznou vyhláškou. Závazná část územně plánovací dokumentace
je závazným podkladem pro zpracování a schvalování navazující územně plánovací dokumentace
a pro rozhodování v území (§29 odst. 3 stavebního zákona). Územně plánovací dokumentace
je podkladem pro vydání územního rozhodnutí (§37 odst. 1 stavebního zákona). Stavební úřad
v územním řízení posoudí návrh především z hlediska péče o životní prostředí a potřeb
požadovaného opatření v území a jeho důsledků. Přezkoumá návrh a jeho soulad s podklady
a předchozími rozhodnutími o území, posoudí, zda vyhovuje obecným technickým požadavkům
na výstavbu a obecným technickým požadavkům zabezpečujícím užívání staveb osobami
s omezenou schopností pohybu a orientace, popřípadě předpisům, které stanoví podmínky
hygienické, protipožární, bezpečnosti práce a technických zařízení, dopravní, ochrany přírody,
péče o kulturní památky, ochrany zemědělského půdního fondu, lesního půdního fondu apod.,
pokud posouzení nepřísluší jiným orgánům (§37 odst. 2 stavebního zákona). Z výše uvedeného
tedy vyplývá, že platná územně plánovací dokumentace je závazným podkladem při vydání
každého územního rozhodnutí a žádnou stavbu nelze umístit v rozporu s ní. Nesoulad návrhu
na umístění stavby s územně plánovací dokumentací je tak vždy důvodem jeho zamítnutí.
Stěžovatelka v žalobě především namítala, že rozhodnutí o umístění stavby je v rozporu
s územním plánem města České Budějovice a že „Protokol o provedení úpravy směrné části
územního plánu města České Budějovice“ (dále jen „Protokol“), o který se napadené správní
rozhodnutí opírá, a kterým byl územní plán města změněn, je nicotným aktem. Protokol byl sice
schválen usnesením zastupitelstva ze dne 27. 3. 2003, č. 47/2003, nicméně nicotnost tohoto aktu
spatřuje v tom, že jím byla v rozporu s ustanovením §31 odst. 1 stavebního zákona změněna
závazná část územního plánu (obecně závazná vyhláška města České Budějovice
ze dne 17. 5. 2000, č. 4/2000, totiž stanovuje, že stavba propojení „zanádražní“ a staré Nádražní,
včetně podjezdů je závaznou částí územního plánu města). Zastupitelstvo sice usnesením
ze dne 15. 9. 2005, č. 182/2005, zrušilo své usnesení č. 47/2003 pro nadbytečnost, nicméně
nezrušilo jím Protokol, který je nadále považován za závazný. Navíc tímto usnesením byla údajně
„uvedena do souladu grafická část územního plánu s textem obecně závazné vyhlášky“ a stalo
se tak opět v rozporu s předpisy územního plánování. Mezi textem a grafickou částí původního
územního plánu rozhodně nebyl žádný nesoulad, a ani být nemohl, protože text žádným
způsobem nepopisoval, kudy přesně má vést uvedená stavba. Ostatně pro umístění stavby
uvedeného typu není v daném území podle stěžovatelky při dodržování technických norem
ani dostatečný prostor.
V dané věci přezkoumával krajský soud rozhodnutí krajského úřadu ze dne 24. 1. 2007,
č. j. KUJCK 29755/2006 OREG/16, ve vazbě na rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 1. 8. 2006,
č. j. SU/13092/2005 El, o umístění stavby „Přeložka silnic II/156 a II/157-3 etapa“ (podjezd
pod kolejištěm Českých drah) na pozemcích v katastrálním území České Budějovice 5 a České
Budějovice 6. Jak již bylo uvedeno, platná územně plánovací dokumentace je závazným
podkladem při vydání každého územního rozhodnutí a žádnou stavbu nelze umístit v rozporu
s ní. Nesoulad návrhu na umístění stavby s územně plánovací dokumentací je tak vždy důvodem
jeho zamítnutí.
Při posuzování stížní námitky o nesouladu umisťované stavby s územně plánovací
dokumentací vychází Nejvyšší správní soud z ustálené judikatury Ústavního soudu (např. nález
ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, uveřejněný pod č. 34 ve svazku č. 3 Sbírky nálezů
a usnesení Ústavního soudu; nález ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, uveřejněný pod č. 85
ve svazku č. 8 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu), podle níž jedním z principů, které
představují součást práva na řádný a spravedlivý proces, jakož i pojem právního státu (čl. 36
odst. 1 Listiny základních práv a svobod, čl. 1 Ústavy), jež vylučuje libovůli při rozhodování,
je povinnost soudů své rozsudky řádně odůvodnit (ve správním soudnictví podle ustanovení
§54 odst. 2 s. ř. s.). Z odůvodnění rozhodnutí proto musí vyplývat vztah mezi skutkovými
zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné a právními závěry na straně druhé.
Nepřezkoumatelné rozhodnutí nedává dostatečné záruky pro to, že nebylo vydáno v důsledku
libovůle a způsobem porušujícím ústavně zaručené právo na spravedlivý proces. Tato judikatura
Ústavního soudu má svého předchůdce v judikatuře Vrchního soudu v Praze (např. rozhodnutí
ze dne 26. 2. 1993, sp. zn. 6 A 48/92, uveřejněné v Soudní judikatuře ve věcech správních
pod č. 27/1994) a našla svůj odraz i v judikatuře Nejvyššího správního soudu (např. rozsudek
ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, na www.nssoud.cz, rozsudek ze dne 14. 7. 2005,
č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, uveřejněný pod č. 689/2005 Sbírky rozhodnutí NSS). Této judikatuře
je společné, že „není-li z odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu zřejmé, proč soud
nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč žalobní námitky
účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené, nutno pokládat takové rozhodnutí
za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
zejména tehdy, jde-li o právní argumentaci z hlediska účastníka řízení klíčovou, na níž je postaven
základ jeho žaloby. Soud, který se vypořádává s takovou argumentací, ji nemůže
jen pro nesprávnost odmítnout, ale musí také uvést, v čem konkrétně její nesprávnost spočívá“.
Nejvyšší správní soud také vyslovil v rozsudku ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73,
který byl uveřejněn pod č. 787/2006 Sbírky rozhodnutí Nejvyššího správního soudu,
že „opomene-li krajský (městský) soud v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu
přezkoumat jednu ze žalobních námitek, je jeho rozhodnutí, jímž žalobu zamítl,
nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů (§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.)“.
Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s krajským soudem v tom, že při přezkoumávání
správního rozhodnutí vycházel ze skutkového stavu, který tu byl v době vydání napadeného
správního rozhodnutí. V daném případě to znamená, že stavební úřad měl vycházet
ze skutkového a právního stavu v době vydání svého rozhodnutí, tj. dne 1. 8. 2006, a nikoliv
v době, kdy mu byl doručen návrh na vydání územního rozhodnutí pro stavbu „Přeložka silnic
II/156 a II/157-3 etapa“ (podjezd pod kolejištěm Českých drah) na pozemcích v katastrálním
území České Budějovice 5 a České Budějovice 6“, tj. dne 16. 12. 2005. Ve vztahu k územně
plánovací dokumentaci to znamená, že podkladem pro vydání územního rozhodnutí měla
být územně plánovací dokumentace platná v době rozhodování o návrhu.
Z napadeného rozsudku krajského soudu však není patrno, jaká územně plánovací
dokumentace, resp. v jakém znění a s jakým konkrétním obsahem, měla být závazným
podkladem pro vydání územního rozhodnutí ze dne 1. 8. 2006, a jaká dokumentace pro vydání
rozhodnutí krajským úřadem o odvolání ze dne 24. 1. 2007, a to za situace, kdy stěžovatelka tvrdí,
že není soulad rozhodnutí o umístění stavby s územním plánem a krajský soud má za to, že je
tomu bylo. Krajský soud nemohl posoudit, bez skutkového a právního vymezení územně
plánovací dokumentace platné v době vydání správních rozhodnutí o návrhu na umístění stavby
a jejího zcela konkrétního porovnání a vyhodnocení ve vztahu k návrhu na umístění stavby,
zda je územně plánovací dokumentace závazným podkladem pro vydání územního rozhodnutí
ze dne 1. 8. 2006, resp. rozhodnutí o odvolání ze dne 24. 1. 2007 či nikoliv. Krajský soud
má přitom za rozhodné, že v době rozhodování o umístění stavby tu existovala územně
plánovací dokumentace, se kterou je navržená stavba v souladu. Stěžovatelka v žalobě přitom
namítala, že napadené správní rozhodnutí se opírá o Protokol, který je nicotným územně
plánovacím aktem. Krajský soud se však v rozporu se zásadami přezkoumatelnosti soudního
rozhodnutí prakticky nezabýval významem tohoto Protokolu z hlediska územně plánovací
dokumentace, ačkoliv původně dozorové orgány vyslovily jisté pochybnosti o zákonnosti změny
této dokumentace, ale ani další územně plánovací dokumentace, která má být podkladem
pro vydání územního rozhodnutí. Pokud jde o ostatní územně plánovací dokumentaci vycházel
krajský soud z toho, že město České Budějovice pořídilo územní plán, jehož závazná část byla
schválena obecně závaznou vyhláškou č. 4/2000, vedle níž byla zpracována i směrná část
územního plánu, a grafická část územního plánu byla dána do souladu s vyhláškou, kterou byla
schválena závazná část územního plánu města. Krajský soud, aniž by uvedl všechny součásti
územně plánovací dokumentace a jejich podstatné vyhodnocení (pouze velmi obecně uvedl,
že podle porovnání výkresu přehledné situace stavby předložené pro rozhodování o návrhu
na vydání územního rozhodnutí s provedenou úpravou směrné části územního plánu města
je tu věcný soulad navrženého řešení s platnou územně plánovací dokumentací), zcela
nepřezkoumatelně dovodil, že „je-li k tomu povolaným odborným orgánem vyjádřeno,
že navržená stavba v rozporu s územně plánovací dokumentací není a to stanovisko podloženo
odkazem na konkrétní podklady, pak není důvod, aby odvolací správní orgán ani následně soud
z takového stanoviska nadřízeného orgánu územního plánování nevycházel“. Krajský soud tedy
bez jakéhokoliv vlastního hodnocení územně plánovací dokumentace, a v tomto směru
i bez zaujetí stanoviska k námitkám stěžovatelky, převzal bez dalšího názor správních orgánů,
ačkoliv mělo jít o skutkovou a právní úvahu soudu. Žalobní námitkou stěžovatelky o nedostatku
prostoru pro navrhovanou stavbu v předmětném území se pak krajský soud nezabýval vůbec.
I když vznesená námitka není zcela konkrétní, nelze přehlédnout ustálenou judikaturu
ke konkretizaci žalobních bodů. Tak např. Nejvyšší správní soud vyslovil v rozsudku
ze dne 2. 8. 2007, č. j. 2 Azs 54/2007 - 42, dostupný na www.nssoud.cz, že „ Za žalobní
bod, u něhož je třeba pokusit se o jeho doplnění a upřesnění, je nutno považovat každé vyjádření
žalobce, z něhož byť i jen v nejhrubších obrysech lze dovodit, že tento má napadené správní
rozhodnutí z určitého důvodu za nezákonné“. Tento postup krajský soud nevyužil, ačkoliv
je ze žalobního bodu zcela zřejmý nesouhlas se zákonností žalobou napadeného rozhodnutí.
S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že z napadeného
rozsudku není patrno, zda je opodstatněná či neopodstatněná, a z jakých důvodů, stěžejní
a zásadní žalobní námitka stěžovatelky, na níž je postaven základ její žaloby. Proto je v tomto
rozsahu napadený rozsudek nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
Je však třeba dodat, že v čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy je definováno rušení tzv. jiných
právních předpisů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním zákonem,
zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy. Takové rozhodování Ústavního
soudu je procesně upraveno v ustanoveních §64 až §71 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění
pozdějších předpisů. V takovém řízení je pak poskytována ochrana proti tzv. normativním
právním (správním) aktům, které jsou adresovány blíže nekonkretizovanému, resp. pouze obecně
definovanému, okruhu osob. Mezi ně patřily obecně závazné vyhlášky obcí. Závaznou část
územního plánu obce podle ustanovení §29 odst. 3 stavebního zákona vyhlašovala obec právě
obecně závaznou vyhláškou. V ustanovení §64 zákona je pak přesně vymezen okruh subjektů,
které jsou jediné oprávněny podávat návrh na zrušení zákona, jiného právního předpisu nebo
jejich jednotlivých ustanovení. Takovým subjektem však stěžovatelka v rozhodné době nebyla.
Nejvyšší správní soud také poukazuje na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 13. 3. 2007, č. j. 3 Ao 1/2007 - 44, (uveřejněné pod č. 1276/2007 Sbírky
rozhodnutí NSS), v němž vyslovil, že „územní plán velkého územního celku schválený usnesením
zastupitelstva kraje v roce 2006 není opatřením obecné povahy, a není zde tedy dána pravomoc
soudu dle §4 odst. 2 písm. c) s. ř. s. k jeho přezkumu v řízení dle §101a a násl. s. ř. s.“ Rozšířený
senát vyšel z toho, že v českém právním řádu byl proces pořizování a schvalování územně
plánovací dokumentace upraven do 31. 12. 2006 stavebním zákonem, který předepisoval
pro vydání územního plánu (jeho závazné části) obecně závaznou vyhlášku. Skutečnost,
že přezkum opatření obecné povahy byl umožněn s účinností ode dne 1. 5. 2005 a tento institut
byl zároveň zakotven ve zvláštním zákoně, neměla bez dalšího ve vztahu k dosavadní právní
úpravě pořizování a schvalování územně plánovací dokumentace žádný význam. Rozhodujícím
bylo až přijetí nového zákona č. 183/2006 Sb., který podřídil pořizování a schvalování územních
plánů režimu opatření obecné povahy, a tím umožnil ve spojení s §101a a násl. s. ř. s. ode dne
své účinnosti, tj. od 1. 1. 2007, jejich soudní přezkum.
Jako nedůvodný však vyhodnotil Nejvyšší správní soud stížní bod, v němž stěžovatelka
označila za nesprávný závěr krajského soudu, že v rámci územního řízení není třeba řešit
případný souhlas či nesouhlas vlastníků nemovitostí, jichž se dotkne navrhovaná stavba
hlukovými účinky. Navrhovaná protihluková opatření jsou bezesporu zásahem do práv vlastníků
nemovitostí, u kterých je předpokládáno strpění výměny oken. V tomto řízení jde ale o umístění
stavby, nikoliv o stanovení povinnosti vlastníků strpět navrhovaná opatření na jejich
nemovitostech. Zůstává tedy věcí stavebníka, zda bude schopen získat souhlas vlastníků
dotčených nemovitostí s prováděnými stavebními úpravami na jejich domech (podmínka
č. 5 napadeného správního rozhodnutí).
Stejně tak jako nedůvodný posoudil Nejvyšší správní soud stížní bod, v němž stěžovatelka
vytýká krajskému soudu, že se nezabýval věcnou správností stanovisek dotčených orgánů státní
správy a bez dalšího je akceptoval. Nejvyšší správní soud především zdůrazňuje, že stěžovatelka
nepředložila žádné konkrétní oponentní posudky či studie, jež by po odborné stránce
zpochybňovaly podklady a závěry dotčených orgánů státní správy a ani takové námitky
neuplatnila v žalobě. Přesto se však krajský soud podrobně vyjádřil v odůvodnění napadeného
rozsudku i k odborným závěrům uvedených orgánů. Pokud pak namítala stěžovatelka zcela
obecně nesoulad s vyhláškou č. 137/1998 Sb., krajský soud se vyjádřil k připojení domů
na předpokládanou komunikaci. Žádné konkrétní námitky stěžovatelka nevznesla ani v kasační
stížnosti a Nejvyššímu správnímu soudu nepřísluší, aby sám vyhledával možné nezákonnosti
v uvedeném směru.
Ze všech uvedených důvodů Nejvyšší správní soud napadený rozsudek krajského soudu
zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení (§110 odst. věta první před středníkem s. ř. s.).
Ve věci rozhodl v souladu s §109 odst. 1 s. ř. s., podle něhož rozhoduje o kasační stížnosti
zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
V dalším řízení je krajský soud vázán právním názorem, který je vysloven
v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. listopadu 2008
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu