ECLI:CZ:NSS:2008:7.AS.46.2008:72
sp. zn. 7 As 46/2008 - 72
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: WALMARK,
a. s., se sídlem Oldřichovice 44, Třinec, zastoupen Mgr. Vojtěchem Novotným, advokátem
se sídlem Karlovo nám. 24, Praha 1 proti žalovanému: Rada pro rozhlasové a televizní
vysílání, se sídlem Škrétova 44/6, Praha 2, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 4. 4. 2008, č. j. 9 Ca 391/2007 – 40,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 4. 4. 2008, č. j. 9 Ca 391/2007 – 40,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 4. 4. 2008, č. j. 9 Ca 391/2007 - 40, zamítl
žalobu podanou žalobcem (dále jen „stěžovatel“) proti rozhodnutí Rady pro rozhlasové
a televizní vysílání (dále jen „Rada“) ze dne 7. 2. 2007, č. j. sot/8942/07 8943/07 (VARIXINAL
mutace 9), jímž byla stěžovateli jako zadavateli reklamy na doplněk stravy VARIXINAL vysílané
na televizních programech televize Prima a Nova v dubnu a květnu 2006 uložena podle §8 odst.
1 písm. a) zákona č. 40/1995 Sb., ve znění účinném do 25. 1. 2006, (dále jen „zákon o regulaci
reklamy“) pokuta ve výši 100 000 Kč za porušení ustanovení §5d písm. d) citovaného zákona.
Městský soud dospěl k závěru, že výklad citovaného ustanovení v napadeném správním
rozhodnutí je správný. Při svém rozhodování především vyšel ze skutečnosti, že zákon o regulaci
reklamy chrání zejména spotřebitele, jemuž jsou jako adresátu reklamy předávány konkrétně
zaměřené informace o určitých výrobcích. Reklama vždy slouží k podpoře prodeje či nákupu
výrobků nebo služeb, což je zároveň i jejím definičním znakem. Zákon o regulaci reklamy
proto chrání toho, komu jsou tyto účelové informace prezentovány. Městský soud při výkladu
ustanovení §5d písm. d) zákona o regulaci reklamy dospěl k závěru, že toto ustanovení v otázce
uvádění spotřebitele v omyl zcela jasně stanoví, jaká jednání tento omyl vyvolávají. Omyl
spotřebitele je vyvolán obsahem reklamy (obrazovou a slovní prezentací), který přisuzuje
potravině vlastnosti, jež jsou zaměnitelné s vlastnostmi a účinky léčiv. Citované ustanovení
proto nelze vykládat tak, že prokázání skutkové podstaty správního deliktu spočívá v naplnění
znaku omylu způsobeného uváděním nepravdivých údajů o účincích přípravku. Proto není
pro posouzení věci rozhodné, zda předmětný doplněk stravy má či nemá léčivé účinky,
ale naopak to, zda je spotřebitel odkazem na léčivé účinky doplňku stravy uváděn v omyl,
byť by i tyto účinky měl. Zaměřil-li proto stěžovatel svoji obranu na prokázání toho,
že předmětný doplněk stravy má léčivé účinky ve vztahu ke konkrétnímu onemocnění, nemohla
být taková obrana úspěšná. Správným shledal městský soud i závěr Rady, že předmětná reklama
vzbuzuje způsobem prezentace a umocňující grafickou částí dojem, že jde o přípravek mající
léčivé účinky. Tento dojem je dán zejména tvrzením, že „přípravek způsobuje dobrou funkci
chlopní, zachovává průchodnost žil a zbavuje bolestí a otoků nohou.“ Slogan nepochybně
preventivního i ošetřujícího charakteru ve svém celku s grafickou částí působení přípravku
na strukturu žíly vyvolává dojem, že prezentovaný přípravek má vlastnosti s léčivými účinky.
Selektivně vybrané informace o předmětném doplňku stravy doplněné obrazovým ztvárněním
užitým v reklamě, tak mohou vést k omylu spotřebitele, že jeho používáním lze onemocnění
předcházet, či může spotřebitel nabýt dojmu, že tento doplněk stravy má schopnost odstranit
a léčit příčinu zdravotních obtíží. Městský soud se proto neztotožnil se závěry, které byly
v obdobné věci vysloveny v rozsudcích Městského soudu v Praze sp.zn. 10 Ca 334/2007
a sp. zn. 10 Ca 227/2007, že citované ustanovení zákona o regulaci reklamy umožňuje různý
výklad pojmů „uvádět v omyl.“ Ohledně žádosti o moderaci uložené sankce městský soud
konstatoval, že nezjistil žádný důvod, pro který by shledal uloženou pokutu zjevně nepřiměřenou.
Městský soud rovněž neshledal opodstatněným ani požadavek stěžovatele vést ohledně
jednotlivých reklam společné řízení a uložit jednu sankci, neboť každé jednotlivé reklamní mutaci
na přípravek Varixinal byl vyhrazen jiný reklamní čas, kdy jednotlivé mutace reklamy zasahovaly
rozdílné diváky (spotřebitele). Rozdílný vysílací čas navíc souvisí i s rozdílem ve sledovanosti
jednotlivých mutací reklamy. Městský soud neshledal důvodný ani požadavek vést společné řízení
proti stěžovateli jako zadavateli reklamy a proti zpracovateli reklamy, neboť charakter
odpovědnosti zadavatele i zpracovatele reklamy podle ustanovení §6b odst. 1 zákona o regulaci
reklamy nezakládá povinnost vedení společného řízení. Vést samostatná řízení je proto možností
správního orgánu, která není v rozporu se zákonem. Městský soud proto dospěl k závěru,
že Rada nepochybila ve skutkovém a právním posouzení.
Proti tomuto rozsudku městského soudu podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační
stížnost z důvodu uvedeného v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Městský soud dospěl
k závěru, že výklad citovaného ustanovení v napadeném správním rozhodnutí je správný.
Při svém rozhodování především vyšel ze skutečnosti, že zákon o regulaci reklamy chrání
zejména spotřebitele, jemuž jsou jako adresátu reklamy předávány konkrétně zaměřené informace
o určitých výrobcích. Reklama vždy slouží k podpoře prodeje či nákupu výrobků nebo služeb,
což je zároveň i jejím definičním znakem. Zákon o regulaci reklamy proto chrání toho, komu jsou
tyto účelové informace prezentovány. Městský soud při výkladu ustanovení §5d písm. d) zákona
o regulaci reklamy dospěl k závěru, že toto ustanovení v otázce uvádění spotřebitele v omyl zcela
jasně stanoví, jaká jednání tento omyl vyvolávají. Omyl spotřebitele je vyvolán obsahem reklamy
(obrazovou a slovní prezentací), který přisuzuje potravině vlastnosti, jež jsou zaměnitelné
s vlastnostmi a účinky léčiv. Citované ustanovení proto nelze vykládat tak, že prokázání skutkové
podstaty správního deliktu spočívá v naplnění znaku omylu způsobeného uváděním
nepravdivých údajů o účincích přípravku. Proto není pro posouzení věci rozhodné,
zda předmětný doplněk stravy má či nemá léčivé účinky, ale naopak to, zda je spotřebitel
odkazem na léčivé účinky doplňku stravy uváděn v omyl, byť by i tyto účinky měl. Zaměřil-li
proto stěžovatel svoji obranu na prokázání toho, že předmětný doplněk stravy má léčivé účinky
ve vztahu ke konkrétnímu onemocnění, nemohla být taková obrana úspěšná. Správným shledal
městský soud i závěr Rady, že předmětná reklama vzbuzuje způsobem prezentace a umocňující
grafickou částí dojem, že jde o přípravek mající léčivé účinky. Tento dojem je dán zejména
tvrzením, že „přípravek způsobuje dobrou funkci chlopní, zachovává průchodnost žil a zbavuje
bolestí a otoků nohou.“ Slogan nepochybně preventivního i ošetřujícího charakteru ve svém
celku s grafickou částí působení přípravku na strukturu žíly vyvolává dojem, že prezentovaný
přípravek má vlastnosti s léčivými účinky. Selektivně vybrané informace o předmětném doplňku
stravy doplněné obrazovým ztvárněním užitým v reklamě, tak mohou vést k omylu spotřebitele,
že jeho používáním lze onemocnění předcházet, či může spotřebitel nabýt dojmu, že tento
doplněk stravy má schopnost odstranit a léčit příčinu zdravotních obtíží. Městský soud se proto
neztotožnil se závěry, které byly v obdobné věci vysloveny v rozsudcích Městského soudu
v Praze sp.zn. 10 Ca 334/2007 a sp. zn. 10 Ca 227/2007, že citované ustanovení zákona
o regulaci reklamy umožňuje různý výklad pojmů „uvádět v omyl.“ Ohledně žádosti o moderaci
uložené sankce městský soud konstatoval, že nezjistil žádný důvod, pro který by shledal uloženou
pokutu zjevně nepřiměřenou. Městský soud rovněž neshledal opodstatněným ani požadavek
stěžovatele vést ohledně jednotlivých reklam společné řízení a uložit jednu sankci, neboť každé
jednotlivé reklamní mutaci na přípravek Varixinal byl vyhrazen jiný reklamní čas, kdy jednotlivé
mutace reklamy zasahovaly rozdílné diváky (spotřebitele). Rozdílný vysílací čas navíc souvisí
i s rozdílem ve sledovanosti jednotlivých mutací reklamy. Městský soud neshledal důvodný
ani požadavek vést společné řízení proti stěžovateli jako zadavateli reklamy a proti zpracovateli
reklamy, neboť charakter odpovědnosti zadavatele i zpracovatele reklamy podle ustanovení
§6b odst. 1 zákona o regulaci reklamy nezakládá povinnost vedení společného řízení. Vést
samostatná řízení je proto možností správního orgánu, která není v rozporu se zákonem. Městský
soud proto dospěl k závěru, že Rada nepochybila ve skutkovém a právním posouzení.
Rada ve vyjádření ke kasační stížnosti konstatovala, že její podstatou je pouze opakování
tvrzení a námitek, s nimiž se již v rámci vyjádření k žalobě vyrovnala a na něž reagoval
v napadeném rozsudku i městský soud. Z tohoto důvodu odkázala na tento rozsudek, s nímž
se plně ztotožňuje. Současně odmítla tvrzení stěžovatele týkající se změny jejího stanoviska
ohledně výkladu ustanovení §5d písm. d) zákona o regulaci reklamy a označila jej za pouhou
nepodloženou domněnku. S ohledem na rozsah a předmět podnikání lze dovodit, že stěžovateli
je velmi dobře znám rozdíl mezi doplňkem stravy, potravinou a léčivými přípravky. Stěžovateli
tak musí být známa i omezení plynoucí ze zákona o regulaci reklamy pro jednotlivé komodity.
Regulace reklamy samotnou reklamu neznemožňuje, ale pouze v celospolečenském zájmu
reguluje, čímž nikoho nemůže omezovat v jeho podnikání. S ohledem na výše uvedené považuje
Rada kasační stížnost za bezdůvodnou, a proto navrhla, aby byla zamítnuta.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadený rozsudek
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil
stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom i sám shledal vadu uvedenou v odst. 3, k níž musel
přihlédnout z úřední povinnosti.
Nejvyšší správní soud předesílá, že i v řízení o kasační stížnosti se řídí přísnou dispoziční
zásadou. Je provedením této dispoziční zásady, jestliže ustanovení §106 odst. 1 s. ř. s. ukládá
stěžovateli povinnost označit rozsah napadení soudního rozhodnutí a uvést, z jakých důvodů
(skutkových a právních) toto soudní rozhodnutí napadá a považuje výroky tohoto rozhodnutí
za nezákonné a že Nejvyšší správní soud je pak vázán rozsahem (§109 odst. 2 s. ř. s.) a důvody
(§109 odst. 3 věta před středníkem s. ř. s.) kasační stížnosti. Činnost Nejvyššího správního soudu
je ohraničena rámcem takto vymezeným (rozsah napadení soudního rozhodnutí a skutkové
a právní důvody nezákonnosti tohoto rozhodnutí) a tento soud se musí omezit na zkoumání
napadeného rozhodnutí jen v tomto směru, nejde-li ovšem o vadu, k níž musí přihlížet z úřední
povinnosti (§109 odst. 3 věta za středníkem s. ř. s.)
Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 4. 12. 2003, č.j. 2 Ads 58/2003 –75, který byl
uveřejněn pod č. 133/2004 Sbírky rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, vyložil, že pojem
nepřezkoumatelnosti není v s. ř. s. ani v o. s. ř., který by bylo možno použit podpůrně, blíže
objasněn, a že výklad tohoto pojmu je tudíž věcí právní nauky. Dovodil, že „za nesrozumitelné
lze proto obecně považovat takové soudní rozhodnutí, jehož výrok je vnitřně rozporný,
kdy nelze zjistit, zda soud žalobu zamítl nebo o ní odmítl rozhodnout, případy, kdy nelze seznat
co je výrok a co odůvodnění, dále rozhodnutí, z něhož není patrné, které osoby jsou jeho
adresátem, rozhodnutí s nevhodnou formulací výroku, která má za následek, že rozhodnutí
nikoho nezavazuje apod.“ „Nedostatkem důvodů pak nelze rozumět dílčí nedostatky odůvodnění
soudního rozhodnutí, ale pouze nedostatek důvodů skutkových. Skutkovými důvody, pro jejichž
nedostatek je možno rozhodnutí soudu zrušit pro nepřezkoumatelnost, budou takové vady
skutkových zjištění, která utvářejí rozhodovací důvody, typicky tedy tam, kde soud opřel
rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem
anebo tam, kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy v řízení byly provedeny“.
Ohledně skutkového stavu, jakož i povahy doplňku stravy VARIXINAL není
mezi účastníky řízení sporu. Oznámení o zahájení správního řízení bylo stěžovateli doručeno dne
4. 9. 2006, přičemž tímto dnem bylo správní řízení i zahájeno. Rada vydala dne 7. 2. 2007
rozhodnutí o udělení pokuty stěžovateli ve výši 100 000 Kč za porušení §5d písm. d) zákona
o regulaci reklamy. Předmětné rozhodnutí pak bylo vyhotoveno dne 29. 10. 2007 a rozesláno
účastníkům řízení. Součástí skutkových zjištění, která nejsou v nyní projednávaném případě
sporná, je i časové určení vysílání reklamního sloganu na přípravek VARIXINAL (mutace 9).
Z obsahu správního spisu je zřejmé, že předmětná reklama byla vysílána opakovaně
na televizních programech Nova a Prima televize v dubnu a květnu roku 2006.
Podle ustanovení §5d písm. d) věty před středníkem zákona o regulaci reklamy nesmí
reklama na potraviny uvádět v omyl zejména tím, že přisuzuje potravině schopnost předcházet,
ošetřovat nebo léčit lidské choroby nebo na takové schopnosti odkazovat; to neplatí
pro minerální vody…(…).
Podle ustanovení §5d odst. 2 písm. d) věty před středníkem zákona o regulaci reklamy,
ve znění zákona č. 25/2006 Sb., s účinností od 26. 1. 2006 nesmí reklama na potraviny uvádět
v omyl zejména přisuzováním potravině vlastností prevence, ošetřování, léčby nebo vyléčení
lidských onemocnění nebo takové vlastnosti naznačovat; to však nesmí bránit u potravin
pro zvláštní lékařské účely…(…).
Zákon č. 25/2006 Sb., účinný k datu rozhodování Rady, tj. 7. 2. 2007, v čl. III.
přechodných ustanovení obsahuje následující pravidla:
1. Řízení zahájena přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se dokončí podle dosavadních
právních předpisů, není-li v bodě 2 stanoveno jinak.
2. Řízení za porušení povinností stanovených v §5c zákona č. 40/1995 Sb., ve znění pozdějších
předpisů, která nebyla ukončena přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, se zastavují.
3. Reklama vytvořená nebo šířená na základě smluv uzavřených přede dnem účinnosti tohoto
zákona se posuzuje po dobu 3 let ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona podle dosavadní právní
úpravy.
Rada v napadeném rozhodnutí posuzovala reklamu na doplněk stravy VARIXINAL
(mutace 9) vysílanou v dubnu a květnu 2006 podle právní úpravy účinné do 25. 1. 2006,
přičemž k důvodu aplikace právě tohoto znění se nikterak nevyjádřila. S ohledem na přechodná
ustanovení zákona č. 25/2006 Sb. a vzhledem k tomu, že předmětná reklama byla vysílána
v dubnu a květnu 2006 však aplikace zákona o regulaci reklamy ve znění účinném do 25. 1. 2006
není jednoznačná.
Městský soud k této otázce v napadeném rozsudku konstatoval, že „žalovaná analyzovala
uvedený reklamní spot z hlediska ustanovení §5d písm. d) zákona č. 40/1995 Sb., ve znění
účinném do 25. 1. 2006, neboť novela zákona č. 40/1995 Sb., účinná od 26. 1. 2006 (provedená
zákonem č. 25/2006 Sb.) v přechodných ustanoveních – čl. 3 bod 1, včetně čl. 3 bodu 1 zákona
č. 109/2007 Sb., stanoví, že reklama s výjimkou reklamy na tabákové výrobky vytvořená
nebo šířená na základě smluv uzavřených přede dnem 26. 1.2006, se posuzuje do 26. 1. 2009
podle zákona č. 40/1995 Sb., ve znění účinném do dne nabytí účinnosti zákona č. 25/2006 Sb.
Dle názoru soudu žalovaná proto do odůvodnění svého rozhodnutí uvedla pro posouzení věci
platný text §5d písm.. d) zákona o regulaci reklamy ve znění účinném do 25. 1. 2006.“
Podle názoru Nejvyššího správního soudu pro aplikaci zákona o regulaci reklamy bylo
rozhodné, zda byly smlouvy, na jejichž základě byla reklama vytvořena nebo šířena, uzavřeny
přede dnem nabytí účinnosti zákona č. 25/2006 Sb., tj. před 26. 1. 2006. Městský soud nepatřičně
poukazuje na čl. 3 bod 1. přechodných ustanovení citovaného zákona, neboť v projednávané věci
bylo správní řízení zahájeno doručením oznámení o zahájení řízení stěžovateli dne 4. 9. 2006.
Správní řízení tedy nebylo zahájeno přede dnem 26. 1. 2006, kdy nabyl zákon č. 25/2006 Sb.
účinnosti, a proto nelze čl. 3 bod 1 přechodných ustanovení použít. Městský soud dále poukázal
na zákon č. 109/2007 Sb., který v čl. 3 bodě 1 uvádí, že reklama s výjimkou reklamy na tabákové
výrobky vytvořená nebo šířená na základě smluv uzavřených přede dnem 26. 1. 2006 se posuzuje
do tohoto data podle zákona o regulaci reklamy ve znění účinném do dne nabytí účinnosti
zákona č. 25/2006 Sb. Tuto argumentaci ohledně aplikace právního předpisu nelze s ohledem
na datum rozhodování Rady v žádném případě přijmout. Rada rozhodla o udělení pokuty dne
7. 2. 2007 a k tomuto datu nebyl zákon č. 109/2007 Sb., ani platný ani účinný (účinnosti nabyl
dne 1. 9. 2007). Městský soud se zjišťováním data uzavření smluv se zpracovatelem nebo
šiřitelem předmětné reklamy na přípravek VARIXINAL (mutace 9) vůbec nezabýval a přes tento
nedostatek skutkového zjištění aplikoval právní úpravu zákona o regulaci reklamy ve znění
účinném do 25. 1. 2006. Nejvyšší správní soud na základě výše uvedených skutečností konstatuje,
že rozsudek městského soudu je v této části nepřezkoumatelný, neboť není postaveno najisto,
který právní předpis, resp. které z jeho účinných znění, mělo být na nyní posuzovanou věc
aplikováno. Městský soud tak rozhodl na základě skutečností, jež nebyly dostatečně zjišťovány.
Zcela chybí posouzení rozhodných skutečností pro aplikaci příslušného znění zákona o regulaci
reklamy.
Nejvyšší správní soud z uvedených důvodů napadený rozsudek městského soudu zrušil
a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1 věta první před středníkem s. ř. s.).
Ve věci rozhodl v souladu s §109 odst. 1 s. ř. s., podle něhož rozhoduje o kasační stížnosti
zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu (Městského soudu v Praze)
a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, je tento soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším
správním soudem ve zrušovacím rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud nerozhodoval o návrhu stěžovatele na přiznání odkladného účinku
kasační stížnosti, protože bez prodlení (ihned po předložení spisu a po nezbytném poučení
účastníků řízení) rozhodl o věci samé. Za této situace potom nemohou skutečnosti tvrzené
jako důvod pro přiznání odkladného účinku ani nastat (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 28. 8. 2003, č. j. 2 Azs 3/2003 - 44, který byl publikován pod č. 173/2004 Sbírky
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu). Navíc stěžovatel ani neuvedl žádné důvody k přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti.
V dalším řízení je krajský soud vázán právním názorem, který je vysloven v tomto
rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. listopadu 2008
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu